пошук  
версія для друку
26.07.2008

Права людини в Україні - 2007. 7. Право на доступ до інформації

   

[1]

У 2007 році довгоочікуваних змін в законодавстві, які мали поліпшити доступ до інформації, так і не відбулося. Одна з причин цього – політична криза, яка заважала нормальній парламентській законопроектній праці. Водночас, усі проблеми з доступом до інформації, які зазначалися в доповідях правозахисних організацій в 2004, 2005 та 2006 роках, повною мірою проявилися і в 2007 році. Правозахисні організації, як і в попередні три роки систематично запитували необхідні їм дані, і дуже часто отримували відмови, відписки, а іноді взагалі не отримували відповіді.

Відповіді іноді не надавалися з причини віднесення запитуваних даних до інформації з обмеженим доступом на підставі підзаконних нормативно-правових актів з посиланням на ст. 30 та 37 Закону України «Про інформацію».

Що стосується таємної інформації, то відповідний вид інформації має бути включений до Зводу відомостей, що складають державну таємницю. Але такого Зводу не існує для відомостей, які мають гриф «для службового користування» (далі – ДСК). Цей гриф надається конфіденційній інформації, що є власністю держави. Переліки інформації з грифом ДСК якщо й існують, то не завжди є оприлюдненими. У такому випадку складається парадоксальна ситуація, коли ми не маємо доступу до офіційних документів, якими затверджуються переліки інформації, що є конфіденційною. Іншими словами – ми взагалі не можемо дізнатися про те, які види інформації засекречуються.

У зв’язку саме з цією проблемою в 2007 році ВГО Альянс «Майдан» вирішила дослідити, які ж центральні органи виконавчої влади мають переліки інформації, на яку накладається гриф „для службового користування”. Наприкінці 2007 – на початку 2008 року на адресу центральних органів виконавчої влади, зазначених на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України[2] (), Верховної Ради України, Секретаріату Президента України, а також Київської міської державної адміністрації були надіслані запити з таким питанням: «Чи існує», – у відповідного респондента – «перелік конфіденційної інформації, що є власністю держави і якій надається гриф "для службового користування" чи то інший перелік відомостей (документів тощо), які не можуть бути надані чи оприлюднені на запити громадян (зокрема, журналістів)?». У разі існування такого переліку висловлювалося прохання надати копію відповідного акту чи письмовий перелік таких відомостей.

Отже, для отримання відповідної інформації було застосовано передбачений Законом України "Про інформацію" механізм інформаційного запиту, запити надсилатися рекомендованими листами зі зворотними поштовими повідомленнями.

З 79-ти респондентів надали запитані переліки або чітко заявили про їхню відсутність (тобто, надали належні відповіді) – 34. Часткову відповідь (в частині доповнень до відповідного переліку, які, на відміну від нього, не мають грифу ДСК) надало Міністерство освіти і науки. Загальні відповіді надали Міністерство оборони, Служба безпеки України, Управління державної охорони, що, на наш погляд, може в певній мірі бути виправданим специфікою їхньої діяльності. Жодної відповіді не надали (тобто проігнорували запити) 7 респондентів:

1)  Міністерство культури і туризму;

2)  Міністерство охорони здоров’я (враховуючи усталену традицію цього відомства щодо недотримання інформаційного законодавства, у травні 2008 року до Окружного адміністративного суду м. Києва подано відповідний позов про визнання бездіяльності протиправною);

3)  Державний департамент у справах громадянства;

4)  Міністерство закордонних справ;

5)  Міністерство вугільної промисловості;

6)  Державний комітет у справах ветеранів;

7)  Державний департамент продовольства.

Письмово відмовили з різними аргументаціями 34 респонденти.

Характерно, що жоден з респондентів не дотримався вимоги ст. 33 Закону "Про інформацію" щодо обов’язкового надсилання запитувачу протягом 10 днів письмового повідомлення про те, чи буде задоволено його запит (у цьому контексті слід зазначити, що протягом трьох років реалізації ВГО Альянс "Майдан" проектів з моніторингу доступу громадян до інформації з кількох сотень запитів тільки одного разу цю норму було дотримано – Вищою радою юстиції).

У результаті дослідження відповідей на дані запити ми встановили, що 44 центральні органи виконавчої влади мають відповідні інструкції.

1)  Державний комітет телебачення і радіомовлення – наказ №10 від 4 квітня 2006 р..

2)  Міністерство освіти і науки – наказ №5-дск від 14 лютого 2002 р. "Про організацію роботи з документами з грифом ДСК міністерством затверджено галузевий перелік конфіденційної інформації, що є власністю держави".

3)  Міністерство внутрішніх справ – наказ №207 від 6 березня 2003 р.

4)  Генеральна прокуратура – наказом Генерального прокурора №18 від 18 березня 2005 р. затверджено «Перелік утворюваних у діяльності органів прокуратури документів, що містять конфіденційну інформацію».

5)  Міністерство юстиції – Наказ Міністерства юстиції від 21 березня 2008р. № 51/5.

6)  Міністерство у справах молоді та спорту – наказ №3374 від 6 жовтня 2007 р.

7)  Міністерство оборони – «Перелік конфіденційної інформації ЗС України».

8)  Державний комітет у справах національностей та релігій – «Розроблено відповідний перелік».

9)  Міністерство з питань надзвичайних ситуацій – Наказом від 16 червня 2006 р.  №369 затверджено Перелік конфіденційної інформації МНС України.

10)  Державний департамент виконання покарань – Наказ №248 від 19 грудня 2006 р. "Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання, використання документів, які містять конфіденційну інформацію".

11)  Державний комітет з питань регуляторної політики і підприємництва – Перелік відомостей, що містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, і яким у Держкомпідприєництві надається гриф ДСК (наказ № 98).

12)  Служба безпеки України – наказ голови СБУ від 5 листопада1999р. №245/ДСК.

13)  Міністерство праці та соціальної політики – наказ №268 від 19 липня 2006 р.

14)  Адміністрація державної прикордонної служби – наказ Адміністрації від 23 квітня 2006 р.

15)  Міністерство економіки – наказ №185 від 31 травня 2006 р.

16)  Державне казначейство – наказ від 15 травня 2007 р.

17)  Державний комітет з земельних ресурсів – наказ від 15 травня 2006 р. №166.

18)  Міністерство з питань ЖКГ – наказ від 3 серпня 2006 р. №273.

19)  Державний комітет з державного матеріального резерву – Наказ №55 від 13 лютого 2007 р.

20)   Міністерство транспорту та зв’язку – у Міністерстві розроблено Перелік відомостей, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави і яким надається гриф обмеженого доступу ДСК, який щорічно переглядається і затверджується міністром.

21)   Фонд державного майна – Перелік відомостей, які містять конфіденційну інформацію ФДМ, що є власністю держави і яким надається гриф обмеженого доступу ДСК (затверджено головою ФДМ В.Семенюк 14 листопада 2005 р.).

22)   Головне КРУ – наказ голови КРУ №405 від 1 грудня 2005 р.

23)   Державний комітет фінансового моніторингу – наказ від 17 грудня 2007 р. №227.

24)   Міністерство палива та енергетики – наказ від 15 серпня 2006 р. №288.

25)   Міністерство промислової політики – наказ міністра №492 від 21 серпня 2007 р.

26)   Міністерство регіонального розвитку та будівництва – №273 від 3 серпня 2006 р.

27)   Пенсійний фонд України – наказ №223 від 5 грудня 2007 р.

28)   Антимонопольний комітет України – наказ голови АМК №55 від 4 травня 2006 р.

29)   Державна митна служба України – наказ від 30 січня 2004 р. №60.

30)   Державна комісія з регулювання ринку фінансових послуг – наказ Голови Держфінпослуг від 10 серпня 2004 р. № 141.

31)   Державна служба експортного контролю – протокол №10 засідання Експортної комісії ДСЕК від 23 березня 2006 р.

32)   Національна комісія регулювання електроенергетики – наказ НКРЕ від 5 квітня 2006 р. №24.

33)   Управління державної охорони – наказ начальника управління від 22 грудня 2005 р. №444.

34)   Державна авіаційна адміністрація – 24 травня 2007 р. №275.

35)   Український державний центр радіочастот – наказ від 25 вересня 2007 р. №325.

36)   Державний комітет лісового господарства – наказ від 25 травня 2006 р. №119.

37)   Вища рада юстиції – Інструкція з діловодства ВРЮ, затверджена Головою ВРЮ 30 грудня 2005 р. №86/0/1-05.

38)   Державний департамент морського та річкового транспорту – наказ від 31 липня 2006 р. № 132.

39)   Державний департамент автомобільних доріг – протокол Експертної комісії № 1 від 27 березня 2007 р.

40)   Державний комітет архівів – наказ № 105  «Про затвердження Переліку документів та справ з грифом ДСК державних архівних установ України» від 10 серпня 2006 року.

Зазначимо, що деякі з центральних органів виконавчої влади ще не мають Переліків конфіденційної інформації і відповіли, що переліки знаходяться у процесі розробки. Зокрема, про це заявили Міністерство фінансів України, Державний департамент з питань зв’язку та інформатизації.

Не може не хвилювати той факт, що 12 з 44 зазначених центральних органів виконавчої влади (Генеральна прокуратура, Міністерство фінансів, Міністерство з питань надзвичайних ситуацій, Міністерство палива та енергетики, Головне управління державної служби, Національне космічне агентство, Державна служба охорони, Державний департамент інтелектуальної власності, Державна служба спецзв’язку та захисту інформації, Державна авіаційна адміністрація, Український державний центр радіочастот, Державний комітет лісового господарства) відмовились надати ці переліки, мотивуючи це тим, що:

1) ці документи мають гриф ДСК;

2) це питання необхідно погодити з СБУ (Державна авіаційна адміністрація);

3) у запитувача не має достатніх правових підстав на отримання цих переліків;

4) запитувач не пояснив причину, навіщо йому необхідна ця інформація (Державний департамент морського та річкового транспорту).

Тобто, як ми вже зазначили вище, ми не можемо дізнатися про те, що ми не маємо права знати. Це прямо суперечить не лише ст. 34 Конституції України (бо всі обмеження права на доступ до інформації повинні бути встановлені лише законом), а й ст. 57 Конституції, відповідно до якої закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними, адже в даному випадку ці інструкції безпосередньо стосуються права на доступ до інформації. Крім того, як вже неодноразово наголошувалось, ненадання інформації на підставі п.6 ст. 37 Закону України „Про інформацію” («Не підлягають обов’язковому наданню для ознайомлення за інформаційними запитами офіційні документи, які містять у собі інформацію, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами») є порушенням статті 34 Конституції України, оскільки зазначена причина не відповідає переліку цілей обмеження права на інформацію у частині третій статті 34. А відповідно до частин 2 та 3 ст. 8 „Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії” та згідно з п. 1 Перехідних положень Основного Закону України „закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України”.

Зовсім незрозумілими є фрази „не маєте законних підстав” або „поясніть причину навіщо Вам необхідна ця інформація”, оскільки, якщо ця інформація є відкритою за режимом доступу, то вона повинна надаватися запитувачу без будь-яких додаткових умов.

Слід зауважити, що Генеральна прокуратура таки надала перелік документів, яким надається гриф ДСК, у відповідь на запит іншої організації – Харківської правозахисної групи.[3] Цей наказ замінив наказ №89 від 28.12.2002 „Про організацію роботи з документами, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави”. Але ні старий, ні новий накази не оприлюднені: вони не друкувалися, відсутні на сайті Генеральної прокуратури, були відсутні в комп’ютерних правових системах (наказ №18 був введений в систему „Ліга: Закон” на прохання ХПГ, яка передала текст наказу). І це не дивно: відповідно до Указу Президента України №493 від 21 травня 1998 року Генеральна прокуратура України, як і раніше, не реєструє свої нормативні акти в Міністерстві юстиції, внаслідок цього багато нормативно-правових актів Генеральної прокуратури взагалі невідомі. Хоча ті нормативні акти прокуратури, які вдалося здобути і оприлюднити, вочевидь мають пряме відношення до прав людини і основоположних свобод. Водночас, слід зауважити, що після критики правозахисних організацій сайт відомства містить значно більше нормативно-правових актів прокуратури.

Аналіз наданих у відповідях на запити переліків інформації з грифом ДСК, яка, на думку центральних органів виконавчої влади, є конфіденційною, показав таке. На нашу думку, деякі дані, які відповідні органи віднесли до інформації з обмеженим доступом, є суспільно важливою інформацією, доступ до якої в жодному разі не можна обмежувати. Наприклад, Державний комітет у справах національностей та релігій до інформації для службового користування відносить:1)відомості стосовно етнополітичних проблем, обумовлених сепаратистськими, ксенофобськими, шовіністичними та іншими дестабілізуючими факторами; 2) матеріали, що стосуються конфліктів на мовному ґрунті та заходи щодо їх врегулювання; 3) відомості про заходи підтримки української діаспори в сусідніх з Україною державах, де існують історичні територіальні претензії та можливі конфлікти на цьому ґрунті.

Міністерство економіки віднесло до інформації з грифом ДСК такі дані:

1) щодо результатів перевірок Держкомрезерву контролюючими органами;

2) щодо результатів проведення конкурсів з реалізації матеріальних цінностей державного резерву;

3) щодо окремих питань співробітництва Україна – ЄС (директиви до переговорів, інші позиційні документи);

4) щодо економічної ситуації в країнах СНД, її можливого розвитку та наслідків для України (відомості з елементами аналізу);

5) щодо переговорів з доступу до ринків товарів та послуг у рамках вступу України до СОТ (переговорна позиція та директиви);

6) щодо розгляду заявки України про вступ до СОТ (звіти робочих груп за результатами засідань);

7) щодо проблемних питань переговорного процесу зі вступу України до СОТ;

8) щодо доступу до ринків товарів та послуг (двосторонні протоколи).

Державний комітет з земельних ресурсів відносить до інформації з грифом ДСК: 1) матеріали міждержавних переговорів з питань держкордону, технічної документація з делімітації та демаркації державного кордону, проекти відведення смуги державного кордону; 2) книги обліку кількості земель (текстова і графічна частина); 3) книги обліку якості земель (текстова і графічна частина).

  Фонд державного майна вважає конфіденційною інформацією проблемні питання, пов’язані з перебуванням Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, а Пенсійний фонд України – відомості про фінансовий стан та фінансово-господарську діяльність ПФУ та його органів; відомості про матеріально-технічне та інформаційне забезпечення.

  Вища рада юстиції віднесла до інформації з грифом ДСК відомості про дисциплінарні проступки суддів та про конкретні порушення суддями законодавства, отримані й зібрані Радою під час перевірок.

  Також аналіз переліків інформації, які центральні органи виконавчої влади віднесли до інформації для службового користування, показує, що критерії обмеження доступу незрозумілі.

У 2007 році екологічній громадськості стало відомо про існування декількох нормативних актів Міністерства охорони навколишнього природного середовища[4], якими великі розділи екологічної інформації можуть бути віднесені до конфіденційної, а саме:

інформація про регулювання екологічних питань на транскордонних річках України;

регулювання екологічних питань, що стосуються біологічно активних (отруйних, інфекційних) речовин, генетично змінених організмів, які можуть використовуватися як біологічна зброя;

окремі висновки державної екологічної експертизи;

інформація про технічні характеристики гідротехнічних споруд;

інформація, що стосується питань функціонування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України.

На нашу думку, зміст згаданих наказів Мінприроди суперечить Конституції України, Оргуській конвенції, законам «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про інформацію», які гарантують кожному право вільного доступу до екологічної інформації. Характерно, що згадані накази Мінприроди самі також мають гриф ДСК і навіть не були зареєстровані в Міністерстві юстиції. Вони повинні бути скасовані як незаконні.

Деякі відповіді потребують окремих коментарів. Так, аналізуючи відповідь Антимонопольного комітету та Департаменту ДАЇ МВС, ми прийшли до висновку, що деякі посадові особи не завжди розуміють у чому полягає різниця між інформацією, що становить державну таємницю, та інформацією, яку вони відносять до конфіденційної інформації на підставі своїх внутрішніх інструкцій. Зокрема, у відповіді на інформаційний запит Департаменту ДАЇ МВС було зазначено, що надання документам та інформації грифів конфіденційності здійснюється відповідно до Закону України „Про державну таємницю".

Якщо ввести у цьому процесі збору даних номінацію „найбільш одіозна відповідь”, то лауреатом, на нашу думку, стала Державна податкова адміністрація. Причин декілька. По-перше, ДПА не надала відповіді, посилаючись на те, що така відповідь надавалося у листі від 20 листопада 2007 року, хоча насправді відповідь не була надана. По-друге, в цій відповіді ДПА надала інформацію про те, які нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації, хоча ця інформація не запитувалася. По-третє, найбільш цікавим є той факт, що підпункт «б» п. 4 Постанови КМУ №731 від 28 грудня 1992 року, текст якого наводиться у відповіді, є відсутнім в зазначеній Постанові. А саме, текст цього пункту в інтерпретації ДПА виглядає наступним чином: «мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів управління та пов’язані з розробкою напряму діяльності установ, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю, не підлягають обов’язковому наданню для ознайомлення за інформаційними запитами».

Утім, у дійсності цей підпункт пункту 4 Постанови викладений таким чином: «мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів управління та пов’язані з розробкою напряму діяльності установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт».

Ми бачимо, що працівники ДПА в даному випадку не лише не надали відповіді, а й, м’яко кажучи, займаються довільною інтерпретацією постанови Кабінету Міністрів України. А якщо казати відверто, займаються фальсифікацією нормативно-правових актів.

Варто також звернути увагу на те, що у зазначеній постанові взагалі не вирішується питання про віднесення інформації до категорії інформації з обмеженим доступом. Більш того, при проведенні іншого моніторингу, ДПА відмовляла у наданні інформації, обґрунтовуючи свою відмову посиланням на Положення про податкову інформацію в Державній податковій службі, затверджене наказом ДПА від 2 квітня 1999 р. № 175 „Про затвердження Положення про податкову інформацію в державній податковій службі України”.

Навіть такий побіжний аналіз стану з доступом до інформації з грифом ДСК засвідчує, що жоден державний орган не керується в питаннях обмеження доступу до інформації відомим принципом свободи інформації „Засекречується інформація, а не документ”. Усі вони використовують гриф ДСК для документа в цілому, якщо хоч маленька частина його потребує обмеження доступу. Це неприпустиме становище має бути виправлене: має бути забезпечений доступ до відкритої частини будь-якого документу, який містить інформацію з обмеженим доступом, а ці відкриті частини нормативно-правових актів повинні оприлюднюватися і вміщуватися до комп’ютерно-правових систем так само, як і повністю відкриті нормативно-правові акти.

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно зазначити, що гриф ДСК, підстави і термін  його використання мають бути визначені законом. Закон має також передбачити створення, ведення і порядок оприлюднення зводу таких відомостей. На нашу думку, для визначення такої інформації краще ввести дефініцію „службова таємниця”, а не використовувати поняття „конфіденційної інформації”, визначення якої вказує, що йдеться про інформацію, яка належить фізичним та недержавним юридичним особам. 

На наше переконання, необхідною умовою зміни на краще ситуації з доступом до інформації є прийняття Закону України ”Про свободу інформації” у вигляді оновленого Закону „Про інформацію”. При цьому можливе виділення процедурної частини в окремий закон. Загалом, усі рекомендації з приводу покращення доступу до інформації, висловлені у відповідних розділах доповідей правозахисних організацій у 2004-2006 роках, залишаються актуальними і зараз.

 

Рекомендації

 

1. Розкрити усі нормативно-правові акти з грифом «опублікуванню не підлягає» та проаналізувати документи з грифом ДСК щодо обґрунтованості їх засекречування.

2. Прийняти новий закон про інформацію, який гарантував би доступ до інформації в органах державної влади та місцевого самоврядування на основі Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R 19 (1981), REC 2 (2002), 13 (2000), Конвенції ЄЕК ООН щодо доступу до інформації, участі громадськості у прийнятті рішень та доступу до правосуддя в сфері охорони навколишнього середовища (Оргуська Конвенція) та інших міжнародних стандартів щодо свободи інформації.

3. Переглянути норми ст.15 Закону України “Про державну таємницю”, в якому передбачити засекречування лише фрагментів, що містять державну таємницю, а не документів в цілому.

4. Проаналізувати “Звід відомостей, що становлять державну таємницю” з точки зору обґрунтованості засекречення інформації, користуючись трискладовим тестом Європейського суду з прав людини на предмет наявності “шкоди” і впливу на “суспільні інтереси” та статтею 47-1 Закону “Про інформацію”.

5. Скасувати Указ Президента України №493 від 21.05.1998 р. “Про внесення змін до деяких указів Президента України з питань державної реєстрації нормативно-правових актів”.

6. Зареєструвати усі нормативно-правові акти прокуратури у Міністерстві юстиції України.

7. Створити відкритий реєстр усіх нормативних актів прокуратури та відкриту базу даних нормативних актів, що стосуються прав та обов’язків громадян.

8. Створити умови для ознайомлення членів територіальних громад із усіма рішеннями органів місцевого самоврядування (в залежності від умов найбільш ефективним способом). Там, де це можливо, створити веб-сайти органів місцевого самоврядування із обов’язковим розміщенням повного реєстру та текстів усіх ухвалених рішень.

9. Забезпечити опублікування і доступ у відкритому режимі до всіх рішень місцевих адміністрацій (на рівні областей та міст Києва і Севастополя).

10. Враховуючи практику Європейського суду з прав людини і принципи законодавства щодо свободи інформації, розробити навчальний курс і провести навчання суддів місцевих і апеляційних судів усіх 27 регіонів України та державних службовців, які працюють у прес-службах та відділах по зв’язках з громадськістю в органах державної влади та місцевого самоврядування, щодо міжнародних стандартів доступу до інформації та практики їх застосування в Україні.

11. Здійснити навчальні програми для державних службовців про положення Орхуської Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля.

12. Представникам ЗМІ, правозахисних та інших громадських організацій дослідити ефективність активного та пасивного доступу до інформації на центральному і місцевому рівнях та активніше оскаржувати у судовому порядку бездіяльність посадовців щодо надання інформації й відмови у наданні інформації.

 



[1] Підготовлено Співголовою ХПГ Євгеном Захаровим, експертом ХПГ з питань інформаційного права, викладачем кафедри конституційного права Національною юридичної академії імені Ярослава Мудрого Оксаною Нестеренко та правовим радником сайту «Майдан» Олександром Северином.

[2] Урядовий портал www.kmu.gov.ua.

[3] Текст наказу №18 від 18 березня 2005 року доступний на порталі  ХПГ «Права людини в Україні» за адресою: http://www.khpg.org/index.php?id=1214326358

[4] Зокрема, наказ Міністра ОНПС №470 від 25 листопада 2004 р. та його оновлена версія, видана в 2006 році.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори