Чи гарантує законодавство України реаліза-цію «права знати»?

13.08.2008

Оксана Нестеренко

У наукових працях зазначається, що право на інформацію встановлено ст. 34 Конституції України. Дійсно, положення, передбачене даною статтею Основного Закону, є першоосновою для таких тісно пов’язаних між собою прав, як свобода слова, свобода інформації та право на доступ до інформації. Проте зміст та обсяг права на доступ до інформації не обмежується лише статтею 34 Конституції України[1]. Зокрема, окрім права кожного вільно збирати інформацію (ч. 2 ст. 34) Конституція закріплює право кожного громадянина знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе (ч. 3 ст. 32), гарантує право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту (ч. 2 ст. 50), право знати свої права і обов’язки (ч. 1 ст. 57), встановлює, що закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Отже, основний зміст права на доступ до інформації вміщено в ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 34, ч. 2 ст. 50, ст. 57 Основного Закону. Крім, того Конституція встановлює, що засідання Верховної Ради України проводяться відкрито, тобто пленарні засідання парламенту мають проводитися гласно.

Однак виникає запитання, а чи знайшло закріплення в ст. 34 Конституції право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування. Більшість фахівців переконані, що так, адже ч. 2 ст. 34 Конституції України гарантує юридичну можливість «збирати» інформацію, але варто звернути увагу, що ч. 2 ст. 34 не містить правомочності одержання інформації. Це, на наш погляд, є істотним недоліком, тому що юридична можливість збирати інформацію не охоплює правомочність одержувати її[2]. Існує очевидна різниця між правомочністю одержувати і правомочністю збирати інформацію. Так, дія «збирати» у словнику Д.Н. Ушакова[3] тлумачиться як пошук, а «пошук» означає – «знайти, виявити, визначити місцезнаходження»[4]. У науковій літературі правники пошук інформації тлумачать як звернення особи (фізичної, юридичної, уповноваженого суб’єкта органу державної влади чи місцевого самоврядування) до органу, організації чи інших суб’єктів за отриманням необхідної інформації, а одержання – як отримання в установленій формі пошукової інформації від суб’єкта, який володіє нею на законних підставах[5]. Таким чином, поняття «одержувати» і «збирати» не є тотожними, тобто вони передбачають різні дії.

Опоненти вищезазначеного твердження, апелюючи до загальноприйнятої позиції, що праву збирати інформацію кореспондує обов’язок органів влади оприлюднювати інформацію про свою діяльність та надавати інформацію, можуть визнавати невірним такий підхід. А намагання автора інтерпретувати правомочність «збирати» лише за допомогою граматичного способу тлумачення – не зовсім коректним.

Проте, варто звернути увагу, що й ст. 19 Загальної декларації прав людини 1948 р. і ст. 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права передбачає не лише юридичну можливість збирати, а й правомочність одержувати інформацію. Спеціальний доповідач з питань щодо заохочення та захисту свободи думки, а також права на вільне їх вираження Комісії з прав людини ООН, досліджуючи питання свободи інформації та доступу до інформації в доповіді E/CN.4/1998/40, визнав, що право шукати та одержувати інформацію покладає на державу позитивний обов’язок забезпечити доступ до інформації, зокрема, право на ознайомлення з офіційними документами та їх копіюванням. Отже, як бачимо, доповідач використовує конструкцію «збирати» та «одержувати». Крім того, з точки зору юридичної техніки формула збирати й одержувати є більш довершеною. Саме тому автор дисертаційного дослідження в науковій статті, що була присвячена висвітленню проблем права на інформацію, пропонував ч. 2 ст. 34 Конституції України доповнити правом вільно одержувати інформацію. У подальшому, автор прийшов до висновку про необхідність закріпити в Конституції окреме право на свободу інформації, тобто вільне створення, зберігання, поширення та отримання інформації із загально доступних джерел, а окремо закріпити право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, разом із правом на доступ до суспільно важливої інформації, яка є у розпорядженні приватних юридичних осіб. Це необхідно для подолання неясності, розмитості змісту та обсягу права на доступ до інформації.

До речі, спеціальні положення, що передбачають право на доступ до інформації про діяльність органів влади міститься в Конституціях Бельгії (ст. 32), Греції (ч. 3 ст. 10), Естонії (ч. 2 ст. 44), Польщі (ст. 61), Македонії (ч. 3 ст. 16), Португалії (ст. 48), Словенії (ч. 2 ст. 39), Фінляндії (параграф 12, ч. 3).

Основою реалізації передбаченого Конституцією України права на доступ до інформації є його деталізація в поточному законодавстві. Нині в Україні інформаційна діяльність регламентується численними нормативно-правовими актами. Однак, на думку вчених та фахівців у сфері доступу до інформації правове регулювання інформаційних відносин, зокрема, законодавче забезпечення права на доступ до інформації потребує свого подальшого вдосконалення. Слушна думка, висловлена десять років тому В.О. Серьогіним з приводу того, що «інформаційне законодавство значною мірою залишається декларативним, не отримуючи повноцінної реалізації, особливо у відносинах між органами публічної влади і пересічними громадянами...»[6], залишається актуальною й сьогодні. Судження відносно проблем у сфері правого регулювання інформаційно-правових відносин висловлювали І. Л. Білан, В.О. Горобців, М.С. Демкова, Є.Ю. Захаров, Л.М. Задорожня, Р. А. Калюжний, А.І. Марущак, Т.А. Костецька, Н.В. Кушакова-Костицька, В. Павловський, , Т.М. Слінько, В.С. Цимбалюк та ін. Втім, найбільше претензій та нарікань з боку фахівців у сфері інформації викликає Закон України «Про інформацію». Критичне ставлення до закону висловлюють й європейські експерти в сфері свободи інформації.

Зупинимося на детальному аналізі законодавства в сфері доступу до інформації. Закон України «Про інформацію», як було зазначено вище, не відповідає низці міжнародних та європейських стандартів у сфері свободи інформації, зокрема, не знайшов свого втілення в законі принцип передбачений п. 2 Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 «Про доступ до офіційних документів»[7]: «Якщо до певної частини вміщеної в офіційному документі інформації застосовується обмеження, то орган державної влади повинен, попри все, надати всю іншу інформацію, що міститься в документі». Також не відповідає вищезазначеному принципу п. 4 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів»[8], згідно з яким «всі рішення Кабінету Міністрів України підлягають обов’язковому оприлюдненню, крім актів, що містять інформацію з обмеженим доступом».

Відсутній у Законі України «Про інформацію» і відомий принцип Європейського суду з прав людини (Lingens v. Austria (скарга № 9815/82) Постанова Суду Страсбург, 08.07.1986): «Обсяг інформації, доступ до якої обмежується, про публічну особу має бути значно меншим, ніж обсяг інформації про приватну особу»[9].

Голова Харківської правозахисної групи Євген Захаров наголошує, що в Законі України «Про інформацію не вистачає статті такого змісту: Інформація про особу громадянина, який претендує на виборну державну посаду, обіймає її або обіймав її раніше, не складає державної та іншої передбаченої законом таємниці, не відноситься до конфіденційної інформації і може бути опублікована в будь-якому випадку»[10]. Він переконаний, що «тільки тоді виборець зможе отримати повну інформацію про кандидатів і зробити обґрунтований вибір. Закріплення даної норми в законі є необхідним, оскільки, як показує практика, досить часто органи влади відмовляються надати інформацію про кандидатів у депутати, або про депутатів, посилаючись на те, що ця інформація є конфіденційною»[11]. Наприклад, Херсонська обласна молодіжна організація «Молодіжний центр регіонального розвитку» звернулася до обласної Херсонської ради та Генічеської районної ради Херсонської області з запитом, в якому містилася вимога надати поіменний склад депутатського корпусу (прізвища, ім’я, по батькові депутатів, дату народження, місце роботи на день обрання депутатом, від якої партії/блоку обраний, партійність, до складу якої фракції увійшов, дата причина дострокового складання повноважень). Проте у задоволенні запиту було відмовлено, оскільки, на переконання адресата, зазначені дані відносяться до конфіденційної інформації. Між тим, відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» «обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст», а згідно з ч. 1 ст. 2 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» «депутат місцевої ради – представник інтересів територіальної громади». Видається дивним, чому депутати Херсонської обласної ради та Генічеської районної ради Херсонської області приховують свої прізвища всупереч здоровому глузду та сутності місцевого самоврядування. Не зрозуміло, також, як особи, що представляють інтереси територіальної громади можуть залишатися їй невідомими. Необхідно також звернути увагу, що ця інформація не є конфіденційною, адже неодноразово публічно оголошувалась самими депутатами та засобами масової інформації під час та після виборчих кампаній. До того ж, відповідно до положення передбаченого п. 8 ст. 36 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»[12]однією із умов реєстрації кандидатів у депутати у багатомандатному окрузі є заява про згоду на оприлюднення біографічних відомостей у зв’язку з участю у місцевих виборах.

Не вирішеним на рівні закону залишається також питання про обов’язок кандидатів у народні депутати декларувати доходи своєї родини, адже на підставі ч. 3. ст. 60 Закону України «Про вибори народних депутатів України»[13] та ч. 11 ст. 36 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», форма декларації про майно та доходи кандидата у депутати затверджується Міністерством фінансів України…». На практиці це призвело до того, що згідно з Наказом Міністерства фінансів «Про затвердження форми декларації про майно та доходи кандидата в народні депутати України» вiд 14.11.2005 депутати повинні декларувати лише свої доходи (зареєстровано: Мін’юст України вiд 17.11.2005 № 1392/11672). Хоча відповідно до попередньої форми декларації депутати повинні були декларувати доходи, квартири, автомобілі, житлові будинки, землю, відомості про рахунки в Україні і за кордоном, цінні папери та інші активи, які належать їм та членам їх сімей[14].

З огляду на це, ми вважаємо, що саме в законі треба передбачити норму, відповідно до якої кандидати на виборні посади, а також народні депутати, Президент, Прем’єр-міністр та інші вищі посадови особи повинні декларувати не тільки свої доходи та шляхи їх надходження, а й статки своєї родини. При цьому декларації повинні оприлюднюватися в офіційних виданнях. Це обумовлено, насамперед, необхідністю забезпечити прозорість майнового стану і доходів вищих посадових осіб. До членів сім’ї ми пропонуємо віднести дружину (чоловіка), а також батьків або повнолітніх дітей, незалежно від того, проживають вони разом з кандидатом у народні депутати чи ні. Оскільки непоодинокими є випадки, коли вищі посадови особи з метою приховати від громадськості інформацію про майно, яке вони набули незаконним шляхом, юридично оформлюють його не тільки на дружину (чоловіка), а також і на своїх батьків або повнолітніх дітей, які разом з ними не проживають.

Не реалізовані в Законі України «Про інформацію» й «Йоганесбурзькі принципи національної безпеки, свободи висловлювань і доступу до інформації»[15]^, а також «Принципи законодавства про свободу інформації»,[16] розроблені міжнародною неурядовою організацією «Стаття 19»[17]. Зокрема, статтею 47-1 Закону України «Про інформацію» не передбачено звільнення від відповідальності «whistleblowers», тобто осіб, які розкрили інформацію з добрими намірами, оскільки вважали, що втаємничення подібної інформації спричиняє шкоду суспільним інтересам, зокрема, навколишньому природному середовищу, здоров’ю громадян. Варто звернути увагу на те, що в Сполучених Штатах Америки з метою захисту державних службовців від адміністративних репресій у випадку, якщо службовцями були викриті порушення закону або службові зловживання в 1978 р. Конгресом було прийнято Закон «Про викривальників». Відповідно до закону державні службовці можуть розголошувати факти, що викривають «порушення закону, постанови або інструкції» або «погане керівництво, великі розтрати фондів, зловживання владою або істотну та конкретну небезпеку для охорони здоров’я та національної безпеки»[18]. Ми переконані, що втілення даного принципу в законі про інформацію, допомогло б ліквідувати порочну практику, коли держслужбовці з міркувань «захисту честі мундира» не наважуються оприлюднити інформацію щодо корупційних дій посадових осіб чи інших зловживань, які стали їм відомі.

Лише частково в українському законодавстві реалізовано принцип обмежень у сфері виключень. Нагадаємо, що цей дуже важливий принцип вимагає, щоб відомості, доступ до яких закривається, повинні бути ясними, описуватися вузько і відповідати контролю згідно з трискладовим тестом. А саме: інформація повинна стосуватися легітимної мети, визначеної законом; розголошення цієї інформації може завдати суттєвої шкоди цій меті; шкода від розголошення цієї інформації має бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні цієї інформації. Підстави для обмеження інформації, як вже згадувалось, перелічені в ст. 34 Конституції України та в ст. 37 Закону України «Про інформацію». А от вимога визначення, чи буде завдавати розголошення інформації суттєвої шкоди відповідній меті обмеження доступу законодавством не передбачена. На практиці, як правило, така перевірка відсутня. Інформація засекречується – тільки вона стосується однієї з підстав для засекречування, і до третьої частини трискладового тесту справа просто не доходить. Тому спроба реалізувати трискладовий тест в ч. 11 ст. 30 Закону України «Про інформацію» («Інформація з обмеженим доступом може бути поширена без згоди її власника, якщо ця інформація є суспільно значимою, тобто якщо вона є предметом громадського інтересу і якщо право громадськості знати цю інформацію переважає право власника на її захист») виявилася невдалою: на практиці це положення фактично не застосовується. Крім того, ч. 3 ст. 47-1 Закону України «Про інформацію» передбачає звільнення громадянина від відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно значимою». Однак внесення змін до Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» від 11.05.2004, згідно з якими «журналіст має право на вільне одержання, використання, поширення та зберігання тільки відкритої за режимом доступу інформації» (п. 1 ч. 2 ст. 26) фактично нівелювало дію ч. 11 ст. 30 та ч. 3 ст. 47-1 Закону України «Про інформацію», оскільки застосувати трьохскладовий тест тут просто неможливо.

Не сприяють реалізації права на доступ до інформації через інформаційний запит та не відповідають міжнародним стандартам і надто тривалі терміни та способи направлення інформаційних запитів. Переконані, що термін надання інформації не повинен перевищувати 10 робочих днів. Необхідно відзначити, що відповідно до законів Швеції та Бельгії інформація повинна надаватися негайно (практика показує, що інформація надається протягом доби), відповідні закони Естонії та Вірменії передбачають, що термін надання інформації не повинен перевищувати 5 робочих днів, в Азербайджані – 7 днів, в Данії, Колумбії, Португалії, Словаччині відповідь на запит повинна бути надана в 10 денний термін, у Болгарії, Польщі, Белізі, Фінляндії строк надання інформації складає 14 днів.

Майже не виписаний в Законі України «Про інформацію» механізм доступу до інформації у пасивний спосіб. У тексті Закону лише згадується, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування зобов’язані інформувати про свою діяльність та прийняті рішення (ст. 10). Дуже стисло при цьому перелічені способи оприлюднення органами влади інформації про свою діяльність. Зокрема, відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України «Про інформацію», «інформація державних органів та органів місцевого самоврядування доводиться до відома зацікавлених осіб шляхом: опублікування її в офіційних друкованих виданнях або поширення інформаційними службами відповідних державних органів і організацій; опублікування її в друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- та аудіовізуальні засоби масової інформації; оголошення її під час публічних виступів посадових осіб». При цьому ч. 1 ст. 29 передбачає, що доступ до відкритої інформації забезпечується шляхом: систематичної публікації її в офіційних друкованих виданнях; поширення її засобами масової комунікації. Таким чином, Закон не встановлює обов’язку оприлюднювати інформацію на власних веб-сайтах в Інтернеті, а лише закріплює загальне положення, згідно з яким «доступ до відкритої інформації забезпечується шляхом поширення інформації засобами масової комунікації». Хоча сьогодні поширення інформації через Інтернет визнано в світі одним із пріоритетних способів оприлюднення інформації.

Крім цього, Законом України «Про інформацію» не встановлений перелік інформації, яка повинна обов’язково оприлюднюватися органами державної влади, не вказано конкретних термінів публікації інформації про діяльність влади в офіційних друкованих виданнях (бюлетенях, збірниках).

З метою усунути ці прогалини і врегулювати порядок та форми висвітлення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів влади та органів місцевого самоврядування аудіовізуальними засобами масової інформації, а також порядок, шляхи, та перелік інформації про діяльність органів виконавчої влади, яка повинна розміщуватися в мережі Інтернет, Верховною Радою України в 1997 р. було прийнято Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», а Кабінетом Міністрів України – Постанови «Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади» та «Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади». Безперечно, що прийняття цих актів на певний час знімає, хоча й, не вирішує проблеми законодавчого регулювання права на доступ до інформації в цілому. Адже порядок і механізми доступу до інформації не повинні бути розпорошені по всьому законодавстві й, тим більше, регулюватися підзаконними нормативно-правовими актами.

Для реального забезпечення реалізації права на доступ до інформації недостатньо простого закріплення останнього. Важливо передбачити конкретні гарантії його реалізації. Зокрема, важливою гарантією забезпечення можливості отримувати інформацію про органи державної влади та їхніх посадових осіб є надання громадськості вільного доступу на засідання законодавчих, представницьких та інших виборних органів державної влади. Однак, чинним законом подібної гарантії не передбачено. Звичайно, опоненти можуть зауважити, що відповідні норми містяться в Конституції України або інших нормативно-правових актах, які визначають правовий статус цих органів. Дійсно, ч. 1 ст. 84 Конституції України передбачає, що засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України. Також, відповідно до ст. 3 Постанови Верховної Ради України «Про регламент Верховної Ради» [19] засідання Верховної Ради є відкритими і гласними, крім випадків, установлених Конституцією України та цим Регламентом. Проте «відкритість засідань» Верховна Рада України, розуміє як допуск на них в установленому порядку представників засобів масової інформації. Тобто інші громадяни позбавлені Регламентом можливості потрапити на засідання єдиного органу законодавчої влади. Отже, Регламент не тільки не гарантує, а й навпаки, обмежує можливість вільного доступу громадськості на засідання Українського парламенту. Що ж до можливості отримання інформації про діяльність органів місцевого самоврядування шляхом присутності на засіданнях місцевих рад, то, як зазначає О.Б. Червякова, Закон України «Про місцеве самоврядування» (ч. 16 ст. 46) передбачає, що сесії ради проводяться гласно. З огляду на те, що рішення про її скликання доводиться до відома населення з повідомленням часу скликання, місця проведення й порядку денного, О.Б. Червякова, робить висновок про можливість одержання інформації про діяльність ради шляхом присутності на її сесіях членів громади»[20]. Втім, ці судження дозволяють зробити ще один висновок про те, що право бути присутнім на засіданні місцевих рад лише випливає із системного тлумачення закону, однак воно прямо не закріплено в законі. Тобто, сьогодні законодавство не гарантує вільного доступу громадськості на засідання парламенту та місцевих рад.

Не передбачені Законом України «Про інформацію» й гарантії доступу до інформації для осіб з обмеженими здібностями (глухонімих, сліпих).

Таким чином, можна констатувати, що українське інформаційне законодавство, зокрема Закон України «Про інформацію» не можуть служити законодавчою гарантією права на доступ до інформації. До розпочатої у науковій літературі дискусії довкола проблеми вдосконалення інформаційного законодавства й, зокрема, правового регулювання доступу до інформації з кожним роком долучається все більше вчених та експертів. Ми прийшли до висновку про наявність п’яти основних підходів щодо вирішення цього складного завдання: 1) прийняття Інформаційного кодексу, яким буде передбачений порядок доступу до інформації; 2) розроблення спеціального закону про право на доступ до інформації (доступ до інформації або свободу інформації); 3) створення нової редакції закону про інформацію; 4) прийняття спеціальних законів, які б визначали доступ до інформації певного виду, наприклад, закону про доступ до правової інформації, закону про доступ до екологічної інформації, закону про доступ до інформації персонального характеру; 5) передбачити процедуру доступу до інформації у Кодексі загальних адміністративних процедур.

Серед науковців та фахівців досить популярною є ідея кодифікації інформаційного законодавства. У доцільності розробки та прийнятті інформаційного кодексу переконані також Т.М. Слінько, І.В. Арістова, В.Д. Гавловський, В.О. Горобців, А. Горлов, Р.А. Калюжний, В. Понеділко, О.В. Соснін, І.С. Чиж, В.С. Цимбалюк, М.Я. Швець. Втім, серед фахівців відсутня єдність щодо концепції інформаційного кодексу. Так, Г.Г. Почепцов і С.А. Чукут нарахували три концепції інформаційного кодексу[21]. Ще одна концепція інформаційного кодексу міститься в Законі України «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки». Варто звернути увагу на те, що концепції інформаційного кодексу Державного комітету телебачення і радіомовлення України та Інформаційного кодексу, розробленого групою фахівців Інституту держави і права ім. Корецького передбачають порядок доступу до інформації, проте проект, запропонований Урядовою комісією з питань інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади не дає відповіді на запитання, чи буде останній визначати порядок та механізм реалізації права на доступ до інформації. А детальний аналіз положень Закону України «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки« дозволяє зробити висновок, що основна його мета буде полягати в регулюванні інформаційних відносин, що мають приватний характер й не буде торкатися питань доступу до інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування.

Отже, виникає логічне запитання. Якщо інформаційний кодекс не буде визначати механізми доступу до інформації, то чи буде вдосконалюватися законодавче регулювання доступу до інформації взагалі?

Закріпити порядок доступу до інформації про діяльність органів влади в кодексі, але не в інформаційному, а адміністративно-процедурному пропонує Л.В. Кузенко[22].

Ідея кодифікації інформаційного законодавства має не тільки своїх прихильників, а й противників. Зокрема, В.Н. Кушакова переконана, що потрібний не Інформаційний кодекс, а базові закони та окремі нормативно-правові акти щодо конкретних питань[23]. Скептичне ставлення щодо необхідності створення інформаційного кодексу на даному етапі реформування інформаційного законодавства висловлювали, під час проведення круглого столу «Інформаційне право: стан та перспективи розвитку в Україні» в 2004 р. В.В. Речицький, М.В. Томенко (останній в 2002 році був апологетом прийняття Інформаційного кодексу)[24].

Досить часто в науковій літературі висловлюються щодо вдосконалення законодавчого врегулювання реалізації права на інформацію шляхом прийняття законів, що будуть визначати правовий статус конкретного виду інформації. В.О. Серьогін вважає, що кожному виду інформації з обмеженим доступом має бути присвячений окремий закон з додатком у вигляді вичерпного переліку інформації даного виду. Він також пропонував прийняти Закон України «Про відкритість публічної влади»[25]. У свою чергу В. Горобцов, виступає за розробку й прийняття спеціального закону про правову інформацію, як складової законодавства про інформацію. Хоча водночас він не відкидає можливості включення глави про правову інформацію до «Інформаційного кодексу України»[26].

Знайомство з науковими працями вчених, дослідженнями фахівців з доступу до інформації, а також особиста участь в якості експерта у круглих столах з питань вдосконалення доступу до інформації дозволяє мені стверджувати, що існує низка обставин, які не сприяють та навіть гальмують процес вдосконалення правового забезпечення права на доступ до інформації. По-перше, це невизначеність самих вчених та спеціалістів, щодо шляху реформування законодавства в сфері доступу до інформації. По-друге, це неузгодженість між собою існуючих наукових концепцій з цього питання. По-третє, це небажання органів влади визнати, що створити закон, який стане законодавчою гарантією права на доступ до інформації, послуговуючись при цьому радянською концепцією розуміння інформаційної безпеки держави (сутність якої полягала в тотальному засекречуванні інформації про діяльність органів державної влади) є нездійсненним завданням. Як показала історія, таке тлумачення інформаційної безпеки неминуче веде до краху державного ладу й забезпечити інформаційну безпеку, як елемент національної безпеки, – це означає реалізувати право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади. Адже лише «широкий доступ до інформації дозволяє громадянам виробити адекватне бачення та сформувати критичні погляди щодо стану суспільства, в якому вони живуть та щодо органів влади, які ними керують». В.В. Речицький звертає увагу на те, що типовим результатом політики інформаційної закритості є підсвідомий страх та недовіра громадян до публічних інститутів влади. Критики тут тім більше не уникнути, але в більшості випадках вона виявляється революційною. Як правило, коли інформація, що надходить до суспільства суттєво обмежується, то скоро виявляється обмеженим і все політичне життя»[27].

Позитивною тенденцію стосовно вдосконалення правового регулювання доступу до інформації можна вважати й те, що від гучних заяв відносно потреби в модернізації законодавства у сфері доступу до інформації влада нарешті перейшла до конкретних дій. На жаль, ці дії є не завжди послідовними та збалансованими. Так, народним депутатом України С.П. Головатим до Верховної Ради України ІV скликання був внесений на розгляд проект Закону України «Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України»[28]. Даний законопроект став об’єктом критики з боку фахівців в інформаційній сфері, зокрема І.Л. Білана, В.В. Речицького та ін. Він мав суттєві недоліки й потребував серйозного доопрацювання. Будучи прийнятий у першому читанні за основу, так і не перетворився на закон. В останні місяці роботи Верховної Ради України ІV скликання народним депутатом Т.С. Стецьковим на розгляд парламенту було внесено законопроект «Про доступ до публічної інформації»[29], але Верховна Рада України попереднього скликання не встигла його розглянуто й прийняти в першому читанні. Тому відповідно до ст. 90 Регламенту Верховної Ради України[30] даний законопроект було знято з розгляду Верховної Ради України V скликання.

Активну роботу щодо вдосконалення правового регулювання доступу до інформації про діяльність органів влади в останні два роки за дорученням уряду проводить також Міністерство юстиції України. Зокрема, на виконання доручення Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2005 року №15285/1/1-05. Міністерство юстиції розробило проект Закону України «Про участь громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення, та її доступ до інформації, яка знаходиться у власності органів державної влади, органів місцевого самоврядування» та проект закону «Цей законопроект закріплює також право на вільний доступ до інформації, яка знаходиться у володінні органів державної влади, органів місцевого самоврядування, зокрема, до інформації про ці органи, їх діяльність, пов’язану із реалізацією функцій держави у відповідних сферах правового регулювання. Безумовно, розробка цього законопроекту є позитивним кроком щодо вдосконалення правового регулювання доступу до інформації. Разом із тим, при ознайомленні із законопроектом виникають деякі питання до його розробників. Так, згідно ст. 26 до п. 3 законопроекту «у запиті про надання інформації може бути відмовлено, якщо розголошення такої інформації негативно вплине на: відносини з іншими державами, національну оборону або державну безпеку; здійснення правосуддя, можливість відповідних органів державної влади проводити розслідування, дізнання, оперативні заходи у кримінальній або іншій справі; стан навколишнього природного середовища. Втім, оскільки в п. 3 не зазначено, що ця інформація є інформацією з обмеженим доступом, то можна припустити, що фактично дана стаття дозволяє посадовим та службовим особам не надати відкриту інформацію, що суперечить, Конституції України та міжнародним стандартам в цій сфері. Крім того, законопроект в загальних рисах описує процедуру доступу до інформації за запитом. У зв’язку з цим постає питання: чи необхідно у зазначеному законопроекті закріплювати порядок звернення та отримання інформації про органи державної влади за запитами? З огляду на те, що закон поширюється на відносини, пов’язані з наданням органами державної влади відомостей про себе та свою діяльність, порядок доступу до інформації за запитом необхідно передбачити. Однак це питання регламентується базовим законом у сфері регулювання інформаційних відносин – Законом України «Про інформацію». Для уникнення конкуренції між нормами цих законів варто вилучити з законопроекту «Про участь громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення, та її доступ до інформації, яка знаходиться у власності органів державної влади, органів місцевого самоврядування» положення, які описують процедуру доступу до інформації за запитом та зробити в останньому посилання на те, що: «Надання відповіді на інформаційний запит здійснюється у порядку, встановленому Законом України «Про інформацію».

Втім, враховуючи те, що Закон України «Про інформацію» вже також потребує суттєвих змін, для вдосконалення процедури доступу до інформації та спрощення порядку отримання інформації для пересічного громадянина, разом із законопроектом «Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України» треба прийняти й нову редакцію Закону України «Про інформацію». Нині існує декілька альтернативних проектів нової редакції Закону України «Про інформацію». Це, зокрема, проект розроблений Державним комітетом телебачення і радіомовлення України; проект, підготовлений робочою групою Харківської правозахисної групи та законопроект, який було розроблено Міністерством юстиції України на виконання п.п. 7 п. 2 Указу Президента України від 20.01.2006 «Про план заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи«[31]. З огляду на те, що проект Закону України «Про інформацію» розроблений Міністерством юстиції Кабінет Міністрів планує внести на розгляд до Верховної Ради України, можна прогнозувати, що депутатський корпус підтримає цей законопроект. Саме тому варто зупинитися на його більш детальному розгляді. У процесі роботи над проектом нової редакції Закону України «Про інформацію» робоча група Міністерства юстиції України декілька разів змінювала його редакцію. При підготовці даного законопроекту до обговорення залучались представники громадськості. Зокрема, на сторінках юридичних видань розвернулась жвава дискусія щодо зрілості та досконалості положень законопроекту. Суттєві рекомендації щодо удосконалення законопроекту неодноразово надсилали до Міністерства юстиції України В.В. Речицький та Є.Ю. Захаров³². На жаль, ці рекомендації були лише частково враховані Міністерством юстиції України, багато прогресивних норм не знайшли свого втілення в законопроекті.

Законопроект «Про інформацію», розроблений Міністерством юстиції України є, безумовно, кроком вперед у порівнянні з чинною редакцією Закону України «Про інформацію». Разом із тим, зазначений законопроект нагадує більшою мірою концепцію, ніж завершений проект закону, який можна було б виносити на розгляд парламенту. Прийняття законопроекту «Про інформацію» в редакції, яка була підготовлена робочою групою Мін’юсту взагалі не має сенсу, оскільки відповідно до Указу Президента України новий Закон України «Про інформацію» повинен забезпечити необхідні правові умови для реалізації права на свободу вираження поглядів та доступ до інформації. Однак аналіз положень законопроекту, розробленого Міністерством юстиції України, дозволяє стверджувати, що він не здатен виконати цю функцію. Зокрема, він, як і чинний Закон України «Про інформацію» не створює механізму реалізації та захисту права на інформацію, не відповідає міжнародним та європейським стандартам в сфері свободи слова та інформації, а також має певні вади юридичної техніки. Потребують свого доопрацювання й наведені в проекті Мін’юсту дефініції таких термінів, як: інформація, ретроспективна інформація, суспільно значуща інформація, джерело інформації, офіційний документ, запит на інформацію, режим доступу до інформації та ін. Більш детально, на наш погляд, необхідно було б викласти гарантії права на інформацію, перелік суб’єктів інформаційних відносин, процедуру задоволення інформаційного запиту та механізм захисту права на доступ до інформації, гарантії інформаційної діяльності засобів масової інформації. Отже, прийняття цього законопроекту аж ніяк не забезпечить збільшення інформаційної відкритості органів державної влади й органів місцевого самоврядування, вищих посадових осіб.

Отже ми переконані, що не тільки прогалини в законодавстві можуть перешкоджати реалізації права на доступ до інформації. Ще більш негативні наслідки можуть спричинити прийняття декларативного закону, який, з одного боку, створить ілюзію законодавчого забезпечення права на доступ до інформації, а з іншого – паралізує реалізацію цього фундаментального права особи. Р. Карвер наголошує: «Небезпека полягає в тому, що оскільки «свобода інформації» стала модною фразою, уряди приймають закони про свободу інформації, які насправді не збільшують доступ громадськості до інформації. В найгірших випадках вони можуть навіть йому перешкоджати»[32].

Тому ми упевнені, що єдиним серед розроблених на сьогодні законопроектів, що зможе стати законодавчою гарантією реалізації права на доступ до інформації є нова редакція Закону України «Про інформацію», що була підготовлена Харківською правозахисною групою. Це нова редакція закону «Про інформацію»[33] фактично є законом про право на доступ до інформації «Запропонований законопроект, – зазначає співавтор законопроекту В.В. Речицький, – є суттєво оновленим, приведеним до європейських стандартів законом про доступ до інформації, або законом про свободу інформації, в якому збережені необхідні зв’язки з діючим в Україні інформаційним законодавством. Законопроект створено в контексті основних категорій і понять сучасного інформаційного права»[34]. Необхідно зазначити, що даний законопроект пройшов міжнародно-правову експертизу й був визнаний таким, що відповідає міжнародно-правовим стандартам у сфері свободи слова й інформації.

Висновки:

1) Відсутність відповідного правового регулювання в цій сфері сприяє численним зловживанням та порушенням з боку влади щодо надання громадянам повної, достовірної інформації. Саме тому сьогодні в Україні назріла нагальна потреба у суттєвому оновленні законодавства в цій царині;

2) Опрацювання наукових праць, досліджень фахівців з доступу до інформації, а також особиста участь в якості експерта в круглих столах з питань вдосконалення правового регулювання доступу до інформації дозволили мені встановити, що не сприяють та навіть гальмують процес вдосконалення правового забезпечення права на доступ до інформації невизначеність самих вчених та спеціалістів, щодо шляху реформування законодавства в сфері доступу до інформації; наявність великої кількості неузгоджених між собою законопроектів, що регулюють ти чи інші аспекти доступу до інформації; існує також небажання органів влади визнати те, що створити закон, який стане законодавчою гарантією права на доступ до інформації, послуговуючись при цьому радянською концепцією розуміння інформаційної безпеки держави, є нездійсненним завданням. Забезпечити інформаційну безпеку як елемент національної безпеки – це, перш за все означає реалізувати права на доступ до інформації про діяльність органів державної влади;

3) Майбутній закон щодо забезпечення свободи інформації повинен відповідати певним вимогам. По-перше, в законі мають бути втілені міжнародні та європейські стандарти в сфері доступу до інформації, що передбачені у: Конвенції «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля»[35] від 25.06.1998; Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 «Про доступ до офіційних документів»; Рекомендації № R (2000) 7 Комітет Міністрів Ради Європи від 01.01.2000 «Стосовно права журналістів на не розкриття своїх джерел інформації»; «Йоганесбурзьких принципах: національна безпека, свобода висловлювань і доступ до інформації», Принципах «Право громадськості знати: принципах законодавства про свободу інформації», висновку експертів Ради Європи щодо проекту закону про інформацію. По-друге, в Законі «Про інформацію» повинен бути втілений відомий принцип Європейського суду з прав людини (Lingens v. Austria (скарга № 9815/82) Постанова Суду Страсбург, 08.07.1986), що передбачає: «обсяг інформації, доступ до якої обмежується, про публічну особу має бути значно меншим, ніж обсяг інформації про приватну особу». По-третє, в ньому повинна бути чітко визначена процедура доступу до інформації, а загальний термін надання інформації за запитом не повинен перевищувати 10 робочих днів. По-четверте, в законі повинно бути передбачено не тільки права на доступ до інформації, якою володіють органи державної влади та місцевого самоврядування, а й до інформації, яка належить приватним організаціям, у випадку, якщо оголошення цієї інформації зменшить ризик шкоди головним суспільним інтересам, таким, як стан довкілля і здоров’я населення. По-шосте, в Законі необхідно передбачити критерії за якими інформація може бути віднесена до суспільно значущої. По-сьоме, в законі, необхідно також передбачати спеціальний механізм захисту права на доступ до інформації. Вважаємо, що ефективним механізмом захисту права на доступ до інформації може стати запровадження посади спеціального уповноваженого з питань інформації, або створення в структурі апарату Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, посадової особи, яка би займалася, як захистом права на доступ до інформації, так і захистом інформації про особу. По-восьме, переконані, що стати законодавчою базою реалізації права на доступ до інформації може проект «Про інформацію», підготовлений Харківською правозахисною групою;

4) необхідно закріпити в Конституції України окреме право на свободу інформації, тобто вільне створення, зберігання, поширення та отримання інформації із загально доступних джерел, а окремо закріпити право на доступ до інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, разом із правом на доступ до суспільно важливої інформації, яка є у розпорядженні приватних юридичних осіб.

[1] Конституція України// Відомості Верховної Ради України вiд 23.07.1996 - 1996 р., № 30, стаття 141

[2] Петрова Н. Обмеження: кому і навіщо вони потрібні? (Свобода думки + свобода слова = демократія) // Юрид. вісн. України. – 2002. – № 13. – С. 7.

[3] Толковый словарь русского языка: В 4-х т. / Под. ред. Д.Н. Ушакова. – М.: Изд-во ТЕРРА, 2001.–Т.1.–С. 1227

[4] Толковый словарь русского языка: В 4-х т./ Под. ред. Д.Н. Ушакова. – М.: Изд-во ТЕРРА, 2001.–Т.4. –С. 331

[5] Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: Учеб. пособие. – М.: Изд. г-на Тихомирова М.Ю., 2001. – С. 88

[6] Серьогін В.О. Конституційний принцип гласності у діяльності органів державної влади України : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 Харків, 1998. – С. 174

[7] Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 „Про доступ до офіційних документів” // Бюлетень Бюро інформації Ради Європи в України 10/ Ред. Колегія А. Дмитрук, Т. Іваненко, О. Павличко. – К.: Бюро інформації Ради Європи в України. – С. 85-88

[8] Закон „Про Кабінет Міністрів”// Відомості Верховної Ради України вiд 16.03.2007 - 2007 р., № 11, стор. 477, стаття 94

[9] Судебная практика Европейского Суда по правам человека по статье 10 Европейской Конвенции: Т. 2/ Под редакцией Г. Ю. Араповой - СПб.: 2004. – C. 169-189.

[10] Є.Ю. Захаров Порушення свободи вираження поглядів під час виборчої кампанії 2006 року//Свобода висловлювань і приватність. – 2006. - № 1

[11] Там же

[12] Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” //Відомості Верховної Ради України вiд 30.07.2004 - 2004 р., (№№ 30-31), стор. 1194, стаття 382

[13] Закон „Про вибори народних депутатів України”// Відомості Верховної Ради України вiд 09.07.2004 - 2004 р., (№№ 27-28), стор. 1098, стаття 366

[14] Згідно до Наказу Міністерства Фінансів „Про затвердження форми Декларації про майно та доходи кандидата у народні депутати України і членів його сім’ї: „...у цій декларації до членів сім’ї належать: чоловік (дружина), батьки та неодружені діти, які проживають з ними”.

[15] Сборник стандартов по свободе выражения мнения/ Артикль 19. – Воронеж, 2004. – С. 86-94

[16] „Принципи законодавства про свободу інформації” //Свобода інформації та право на приватність в Україні. Том 1. Доступ до інформації: hic et nunc! / Харківська правозахисна група; Худож.-оформлювач О. Герчук – Харків: Фоліо, 2004. – С. 41-53

[17] І хоча ці документи не мають обов’язкової юридичної сили для держав принципи розроблені «Статтею 19» є критерієм на підставі, якого міжнародна спільнота робить висновок про відповідність інформаційного законодавства країни міжнародним стандартам в сфері свободи слова та інформації.

[18] Майкл Д. Правительство при свете дня// Российский бюлетень по правам человека. – Выпуск 2. – 1994. С.

[19] Постанова Верховної ради України // „Про регламент Верховної Ради” Офіційний вісник України вiд 03.05.2006 - 2006 р., № 16, стор. 13, стаття 1174

[20] Червякова О.Б. Актуальні питання забезпечення гласності в діяльності органів місцевого самоврядування// Проблеми законності: Республ. між. від. наук .зб. Вип.83: Республ. між. від. наук. зб.:для викладачів, аспірантів, студентів, працівників правоохоронних органів.: Научное издание. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2006. – С. 108

[21] Почепцов Г.Г., С.А. Чукут Інформаційна політика: Навч. посіб. – К.: Знання, 2006. – С. 374-378

[22] Кузенко Л.В. Правове регулювання права громадян на інформацію в сфері державного управління диссертация на соискания ученой степени кандидата юридических наук : 12.00.07: Харьков, 2003. – С. 149

[23] Кушакова Н.В. Конституційне право на інформацію в Україні (порівняльний аналіз): дис. …канд.. юрид.наук. – К., 2004. – С. 204

[24] Демкова М. Інформаційне право: стан та перспективи розвитку в Україні (з «круглого столу») // Право України. – 2004. - № 5. – С. 170

[25] Серьогін В.О. Конституційний принцип гласності у діяльності органів державної влади України : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 Харків, 1998. – С. 9

[26] Горобцов В.О. Законодавче регулювання правової інформації// Держава і право: Зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. Вип.10: Зб.наук.праць: Научное издание.- К.: Ін-т держави і права НАН України, 2001. – С. 155

[27] Речицький В.В. Символічна реальність і право. – Львів: ВНТЛ-Класика, 2007. – С. 340

[28] Головатий С.П. Закон України „Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України” // Свобода висловлювань і приватність. – 2000. – №4. – С. 12-18

[29] Законопроект „Про доступ до публічної інформації”//http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=26950

[30] Постанова Верховної ради України // „Про регламент Верховної Ради” Офіційний вісник України вiд 03.05.2006 - 2006 р., № 16, стор. 13, стаття 1174

[31]Указу Президента України від 20.01.2006 „Про План заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи”// Офіційний вісник України. – 2006. - № 4. – С. 24. - стаття 143

[32] Свобода інформації: теорія та практика / Харків. правозахисна група. – Х.: Фоліо, 2004. – С. 13

[33] Свобода інформації: теорія та практика / Харків. правозахисна група. – Х.: Фоліо, 2004. – С. 117-139

[34] Свобода інформації та право на приватність в Україні. – Т. 1: Доступ до інформації: hic et nunc! / Харків. правозахисна група. – Х.: Фоліо, 2004. – С. 162

[35] Закон України „Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля”// Відомості Верховної Ради України вiд 27.08.1999 - 1999 р., № 34, стаття 296