пошук  
версія для друку
10.10.2008 | Федір Веніславський

Конституційно-правовий аналіз Указу Президента України В.Ющенка від 9 жовтня 2008 р. за № 911/2008 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI скликання та призначення позачергових виборів»

   

Прийняття Президентом України В. Ющенком рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI скликання прогнозували й очікували практично усі політичні сили, представлені в українському парламенті. Разом з тим, оголошення Президентом України в ефірі національних каналів 8 жовтня підстав і мотивів прийняття такого рішення, а також зміст самого тексту Указу, розміщеного на офіційному сайті глави держави 9 жовтня викликав далеко неоднозначні оцінки й коментарі як серед політиків, так і серед фахівців-конституціоналістів. Одні вважають, що цей Указ є повністю конституційним, оскільки його видано у чіткій відповідності з вимогами Основного Закону України. Інші ж вважають його неконституційним як за часом видання, так і за змістом. Зважаючи на це, й окремо зауваживши, що в нинішніх політичних й економічних умовах з суб’єктивної точки зору вважаємо такий крок глави держави абсолютно безвідповідальним, все ж важливо здійснити неупереджений конституційно-правовий аналіз зазначеного Указу Президента України на предмет його відповідності вимогам статей 83 та 90 Конституції України.

Перш за все необхідно з’ясувати, чи існували станом на 8 жовтня 2008 року власне правові підстави для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Аналіз змісту Указу № 911/2008 свідчить, що формальною підставою для його видання став п. 1 ч.2 ст. 90 Конституції України, відповідно до якого Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції. А оскільки, як зазначається в Указі, на засіданні Верховної Ради України 3 вересня 2008 року Головою Верховної Ради України було оголошено прийняте 2 вересня 2008 року депутатською фракцією Блоку «НАША УКРАЇНА  – НАРОДНА САМООБОРОНА», яка разом з депутатською фракцією «Блок Юлії Тимошенко» сформувала Коаліцію демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання, рішення про вихід з цієї Коаліції, унаслідок цього чисельний склад Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання зменшився до кількості народних депутатів України, стала меншою ніж визначена Конституцією України.

 

Передусім слід уточнити, що відповідна інформація була оголошена Головою Верховної Ради України на засіданні парламенту не 3, а 4 вересня, про що свідчить стенограма ранкового пленарного засідання парламенту від 4 вересня 2008 року. Окрім того, системний аналіз конституційного тексту свідчить, що ані статтею 83, ані статтею 90 Конституції України не встановлено порядку обчислення одномісячного терміну протягом якого після припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України має бути сформована нова коаліція. На думку Президента України перебіг цього терміну розпочався 3 вересня (з дня направлення А. Яценюку рішення фракції НУНС про вихід з коаліції), і, відповідно, завершився 3 жовтня 2008 року. Саме про таку логіку свідчить пряме посилання в тексті Указу на рішення Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 у справі про коаліцію депутатських фракцій, у мотивувальній частині якого передбачено, що зменшення чисельного складу коаліції депутатських фракцій у будь-який спосіб до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України, тягне припинення її діяльності з моменту настання такого зменшення. Однак, ні Конституцією України, ні рішенням Конституційного Суд не встановлено, що ж власне можна вважати “моментом настання такого зменшення”? Більше того, в тій же мотивувальній частині свого рішення від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 Конституційний Суд України прямо констатує, що Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських  фракцій. Це свідчить про наявність  конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання. Однак заповнення таких прогалин не належить до повноважень Конституційного Суду України. Ці питання мають бути врегульовані в Конституції України та/чи в законі про Регламент Верховної Ради України.

Таким чином легальне нормативне визначення початку й закінчення перебігу одномісячного терміну, що відводиться Основним Законом України для формування коаліції депутатських фракцій відсутнє, а отже їх визначення у виступі глави держави по телебаченню й в тексті Указу є свідченням суб’єктивного тлумачення Президентом України відповідних конституційних положень.

На наш погляд, відсутність законодавчого врегулювання цих питань зумовлює можливість такого прямого застосування Президентом України норм  Конституції України, й враховуючи той факт, що рішення фракції НУНС від 2 вересня 2008 року про вихід з коаліції депутатських фракцій було публічно оголошено керівництвом фракції через ЗМІ і стало відоме широкому загалу саме 3 вересня, можна стверджувати, що встановлений Основним Законом України місячний термін розпочався в цей день, а отже закінчився 3 жовтня 2008 року. І з цього моменту у В. Ющенка виникли формальні підстави для застосування свого конституційного права щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України.

 

Однак, при обґрунтуванні правомірності прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України слід враховувати й те, що частинами 4 та 5 ст. 90 Конституції України встановлено чіткі обмеження права Президента України щодо дострокового припинення повноважень парламенту. Зокрема, повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання. В зв’язку з цим виникає питання, яку саме календарну дату можна вважати “днем обрання Верховної Ради України”? Прямої відповіді на це запитання ні Конституція України, ні поточне конституційне законодавство не містить. Однак, ототожнювати день обрання парламенту з датою проведення позачергових виборів народних депутатів України немає жодних правових підстав, оскільки у конституційному тексті вживаються й термін “обрання” (ч. 2 ст. 82, ч. 4 ст. 90) й термін “позачергові вибори (ч. 2 ст. 77), а отже вважати ці терміни синонімами не можна. Більше того, дату проведення позачергових виборів народних депутатів України не можна вважати датою обрання Верховної Ради ще й тому, що у цей день ще не може бути відомо, виборчі списки яких саме політичних партій та виборчих блоків братимуть участь у розподілі депутатських мандатів і які саме кандидати стануть народними депутатами.

Виходячи з цього днем обрання Верховної Ради України, на наш погляд, можна вважати день, коли Центральна виборча комісія України відповідно до ст. 96 Закону України “Про вибори народних депутатів України” встановила результати виборів шляхом складання відповідного протоколу про результати виборів (у ньому зазначаються кількість депутатських мандатів, отриманих кожною партією (блоком) – суб’єктом виборчого процесу, й прізвище, ім’я, по батькові обраних депутатів), або день, коли результати виборів відповідно до ст. 97 Закону України “Про вибори народних депутатів України” були офіційно оприлюднені в газетах “Голос України” та “Урядовий кур’єр”. 

Як відомо Центральна виборча комісія України лише 15 жовтня 2008 р. склала протокол про результати позачергових виборів народних депутатів України які відбулися 30 вересня 2007 р. Офіційне ж оприлюднення результатів цих виборів у зазначених офіційних виданнях відбулося ще на декілька днів пізніше. Викладене дає підстави для обґрунтованого, на наш погляд, висновку, що річний термін з дня обрання Верховної Ради України на позачергових виборах які відбулися 30 вересня 2007 р., почав перебіг щонайраніше лише 15 жовтня 2007 року, а отже й закінчиться лише 15 жовтня 2008 р.

 

Разом з тим, формальний юридичний аналіз наявності чи відсутності конституційних підстав та процедур прийняття Президентом України рішення про дострокове припинення повноважень парламенту України зумовлює необхідність з’ясування, чи можна вважати, що Верховна Рада України VІ скликання була обрана на позачергових виборах, “проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання” (про що буквально йдеться в ч. 4 ст. 90 Конституції України). Дати обґрунтовану відповідь на це запитання можна лише проаналізувавши зміст Указу Президента України від 5 червня 2007 року № 497 “Про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України у зв’язку з неповноважністю Верховної Ради України та достроковим припиненням її повноважень”, яким власне, й було призначено позачергові вибори народних депутатів України на 30 вересня 2007 р.


В остаточному тексті зазначеного Указу (після внесення до нього змін Указом № 675 від 31 липня 2007 р.) немає жодного слова про те, що повноваження Верховної Ради України попереднього скликання було достроково припинено саме Президентом України. Відповідно до мотивувальної частини Указу від 5 червня 2007 року № 497 підставою для призначення Президентом України позачергових виборів стало лише те, “що 3 червня 2007 року рішеннями вищих керівних органів блоків політичних партій “Блок Юлії  Тимошенко” та “Наша Україна” відповідно до частини шостої  статті 81 Конституції України достроково припинені повноваження народних депутатів України, обраних від цих виборчих блоків, що відповідно до частини другої статті 82 Конституції України та Рішення Конституційного Суду  України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 має наслідком неповноважність Верховної Ради України”.

Тобто Президент України формально призначив на 30 вересня 2007 р. позачергові вибори народних депутатів України лише тому, що парламент став неповноважним внаслідок того, що кількість народних депутатів України стала меншою ніж дві третини від конституційного складу Верховної Ради України, як це передбачено частиною другою статті 82 Конституції України.

Звичайно ж можна скільки завгодно (причому достатньо обґрунтовано) стверджувати, що народні депутати з блоків політичних партій “Блок Юлії  Тимошенко” та “Наша Україна” склали депутатські мандати лише і саме з метою штучного створення легітимного підґрунтя для видання Президентом України Указу від 5 червня 2007 року, а насправді первісною реальною причиною проведення дострокових парламентських виборів у 2007 році був Указ Президента України В. Ющенка від 2 квітня 2007 р. № 264 “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України”, це не матиме жодних правових наслідків. По-перше, тому, що Указ № 264 парламентом виконано не було; а по-друге, тому, що і формально, і фактично позачергові парламентські вибори 30 вересня 2007 року відбулися саме на підставі Указу від 5 червня 2007 р. 

Таким чином, станом на 8 жовтня 2008 р. у Президента України конституційне право на прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України існувало, оскільки, хоча з дня обрання Верховної Ради України на позачергових виборах один рік ще й не пройшов, але ці позачергові вибори формально відбулися не після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, про що йдеться в ч. 4 ст. 90 Конституції України. А це свідчить про те, що достатньо обґрунтованої підстави для звернення зацікавлених суб’єктів до Конституційного Суду України з конституційним поданням про визнання неконституційним Указу Президента України за № 911/2008 “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” не існує.


 

У зв’язку з виданням Президентом України проаналізованого вище Указу й враховуючи численні заяви з боку народних депутатів України про те, що не зважаючи на це Верховна Рада України залишається правомочною й має продовжувати повноцінно працювати в межах своїх повноважень аж до моменту відкриття першого пленарного засідання новообраного парламенту, слід навести конституційно-правове обґрунтування невідповідності подібних заяв Конституції України, викладене 11 квітня 2007 р. автором цього аналізу в “Конституційно-правовому аналізі Указу Президента України від 2 квітня 2007 року за № 264 “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” (Див. Вибори та демократія. – 2007. – №2 (12) .– С.69-75).

“У зв’язку з тим, що Президент України своїм Указом від 2 квітня 2007 року за № 264 “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” припинив достроково повноваження Верховної Ради України V скликання, але, незважаючи на даний Указ Верховна Рада продовжує працювати, важливо також проаналізувати чи правомірно працює український парламент починаючи з 2 квітня 2007 року, і чи мають якусь юридичну силу прийняті ним акти.

Ст. 90 Конституції України, в частині 1 закріпила загальне правило, відповідно до якого, “Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.” Частина 2 ст. 90 встановила, що “Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України...”. Формально-логічний аналіз фрази “достроково припинити повноваження” дозволяє зробити висновок про те, що в даному випадку мова йде саме про припинення виконання Верховною Радою України своїх конституційних повноважень закріплених ст. 85 Конституції з моменту застосування Президентом України свого конституційного права шляхом видання відповідного Указу. Тобто, якщо частина 1 ст. 90 Конституції України закріпила загальне правило щодо припинення повноважень Верховної Ради України, то частина 2 встановила виключення з цього правила. І сама етимологія слова “достроково” означає “до закінчення встановленого строку”.

На підтвердження саме такої позиції можна навести інші норми Основного Закону України, які регулюють порядок виконання повноважень органу, повноваження якого припинено достроково. Зокрема, ст. 112 Конституції України закріплено, що “У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на голову Верховної Ради України”. Відповідно до ч. 5 ст. 115 Конституції України, “Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України”. Більше того, частина 3 ст. 81 Конституції України прямо закріплює, що “Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України – в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання”.

Таким чином Конституція України містить спеціальну норму у всіх випадках, коли після дострокового припинення повноважень того чи іншого органу державної влади він сам продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого органу, або ці функції покладаються на інший орган державної влади, чи посадову особу. У випадку ж дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України, така спеціальна конституційна норма відсутня, з чого можна зробити висновок, що повноваження Верховної Ради України закінчилися в день офіційного оприлюднення Президентом України свого Указу “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України”. Внаслідок цього, усі акти, прийняті Верховною Радою України V скликання після 3 квітня 2007 року не мають жодної юридичної сили.

Також слід звернути увагу на те, що народні депутати України продовжують користуватися усіма своїми правами та гарантіями, закріпленими Конституцією України та Законом України “Про статус народного депутата України” за винятком тих, які безпосередньо пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України”.

Разом з тим необхідно відмітити, що така точка зору поділяється далеко не всіма фахівцями з конституційного права, оскільки, на їх переконання, держава не може протягом декількох місяців залишатися без працюючого єдиного органу законодавчої влади. 

 

На завершення хочеться звернути увагу ще на один аспект конституційного регулювання, який викликає дискусії серед політиків – на статус Кабінету Міністрів України, в якому він перебуває після прийняття Президентом України рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Аналіз положень Конституції України, які визначають правовий статус Кабінету Міністрів України свідчить, що жодних підстав для його зміни на “виконуючого повноваження” на сьогодні не існує. За загальним правилом, закріпленим ст. 115 Основного Закону України, Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України. Для передбачених же Конституцією України випадків дострокового припинення повноважень уряду сьогодні жодних правових підстав не існує. А отже Кабінет Міністрів України під керівництвом Прем’єр-міністра Ю.Тимошенко продовжує повноцінно працювати й реалізовувати усі свої конституційні повноваження до моменту відкриття першого пленарного засідання новообраною Верховною Радою України.


09.10.2008 р.

Ф. В. Веніславський, кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права України 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори