Кому нужны уставы территориальных громад?

Очень часто слышим, особенно на некоторых официальных мероприятиях, что необходимо повсеместное принятие уставов территориальных громад. Мол, желательно – чтобы все города и поселки разработали и ввели в действие. Аргументация такой потребности следующая: устав территориальной громады урегулирует целый ряд важных процедур и механизмов осуществления местной власти, установит порядок взаимодействия органов местного самоуправления с общественностью. То есть Устав подается как абсолютное благо, которым почему-то не горят желанием воспользоваться органы местного самоуправления. Мы возражали сторонникам уставов с чисто юридической точки зрения, но наши аргументы большинство не понимает. А ведь все просто: если закон установил какое-либо право гражданина, то никакой Устав его ограничить не может. То есть, грубо говоря, он не нужен для реализации этих прав. Вводить что-либо кардинально новое органы местного самоуправления тоже не могут – так как согласно Конституции все ключевые вопросы регулируются только законами…

В реальной жизни уставы города могут даже ухудшить реализацию существующих прав граждан путем жесткой детализации процедур и установления дополнительных процедурных ограничений. Но этот факт игнорируется сторонниками Уставов. А это, между прочим, обязательно надо принимать во внимание - ведь принятие уставов декларируется во благо граждан – значит нельзя при этом наоборот усложнять реализацию их прав. В результате мы решили детально изложить позицию по этому вопросу, указать возможные риски и юридические нюансы, о чем и пойдет речь ниже.

Согласно ч.2 ст. 19 Конституции Украины: «Органи державної влади та органи місцевого  самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише  на  підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.» То есть любое действие органов местного самоуправления должно основываться на законе и исключительно на законе (а не каких-то непонятных мнениях, решениях или приказах – кроме случаев, когда они предусмотрены законом). Соответственно, устав тоже должен приниматься на основании закона. Ст. 19 Закона Украины «Про місцеве самоврядування в Україні» устанавливает: «1. З метою врахування  історичних,  національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення  місцевого самоврядування  представницький  орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може  прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. 2. Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України.».

Устав упоминается и некоторых других нормах Закона Украины «Про місцеве самоврядування в Україні», а именно: ч.3 ст.8 «3. Порядок проведення загальних  зборів  громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.», ч.2 ст. 9 «2. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається  представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.» и ч. 4 ст. 13 «4. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.». Еще один закон устанавливает влияние Устава на органы самоорганизации населения. Согласно ст. 4 Закона Украины «Про органи самоорганізації населення»: «1. Органи самоорганізації населення діють на підставі … рішень відповідних органів місцевого самоврядування, рішень місцевого референдуму, статутів територіальних  громад, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (у разі її створення) ради, виданих у межах своїх повноважень, положень про органи самоорганізації населення, рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання, які їх обрали. »

Вышеуказанные нормы законодательства означают, что реально устав города может регулировать следующие вопросы:

 - реализация права на местную инициативу;

 - порядок проведения общих собраний граждан по месту жительства;

 - порядок проведения общественных слушаний;

 - порядок деятельности органов самоорганизации населения.

Также в уставе можно закрепить «общие слова» - цели и задачи громады и ее органов местного самоуправления, исторические моменты, символику населенного пункта. Из других законов перенести нормы по участию общественности в выработке, принятии и реализации решений, работы депутатов местных советов с гражданами. Анализировать «общие слова» и «перенос» нет смысла – в независимости от наличия либо отсутствия Устава города, действуют нормы соответствующих законов. Поэтому изобрести в этой сфере велосипед юридически невозможно, хотя в Украине периодически пытаются. К примеру, путем регулирования на местном уровне порядка проведения митингов, хотя Конституционный Суд Украины четко установил – это предмет законодательного регулирования. Такие решения или Уставы рано или поздно отменяются или по протесту прокуратуры или по решению суда.

Совсем другое дело, если рассматривать такие важные институты как «местная инициатива», «общее собрание граждан по месту жительства», «общественные слушание» и «орган самоорганизации населения». Для них не все равно, есть устав или нет. В тех уставах городов и поселков, которые мне доводилось видеть, практически везде проводится детализация вышеуказанных институтов. В результате чего, на мой взгляд, реализация соответствующих прав граждан даже ухудшается. Каждое из этих положений проанализируем ниже.

Местная инициатива. Если устав города не принят, то любой его житель может оформить местную инициативу в качестве документа и предоставить его на рассмотрение соответствующего совета. Рано или поздно, депутаты вынуждены будут рассматривать инициативу на сессии – этого требует закон. Что же происходит, если принимается устав? Во-первых, часто вводится минимальное количество граждан, которые могут выдвинуть «местную инициативу». То есть подать от себя лично уже не удастся – нужно убедить еще кого-нибудь подписаться под требованием. Во-вторых, часто вводится специальная процедура рассмотрения, вроде обязательного общественного слушания или письменного заключения исполкома. А без устава – подал и требуй рассмотрения в совете, не нужно ходить и убеждать чиновников и депутатские комиссии. То есть силы тратишь не месяцами, а выступив на сессии один - два раза. В-третьих, могут быть введены дополнительные требования к тексту и обоснованию местной инициативы, лишающие возможности просто изложить проблему и возможные пути ее решения. В таких случаях придется собирать документальные обоснования, разрабатывать проекты необходимых решений совета и так далее. То есть, при рассмотрении «местной инициативы», устав города практически ничего хорошего не сулит. И защищает права чиновников и самих чиновников от потока разных инициатив, а не жителей! Ведь введение любой бюрократии резко уменьшает количество тех, кто хочет проходить все «круги ада», чтобы чего-то добиться.

Общественные слушания. Без устава слушания могут провести практически три жителя громады, лишь пригласив чиновников и депутатов. Если же устав принимают, то в нем начинают очень жестко детализировать процедуру общественных слушаний. Очень часто слушания не выгодны чиновникам из-за огромного количества проблем и участия радикально настроенных граждан, поэтому помыслы местных чиновников направлены на уменьшение количества этих слушаний (идеал – раз в год, чтобы на обсуждение всех проблем не хватило времени) и усиление позиций местной власти. Это достигается следующими путями:

 - установлением срока, за который необходимо предупреждать об их проведении слушаний (чтобы власть подготовилась);

 - установлением минимального количества жителей, которые должны принять участие (чтобы от 10-20 местных оппозиционеров не плодились для прессы многочисленные резолюции общественных слушаний);

 - обязательной регистрацией с паспортными данными и местом проживания в приложении к протоколу (люди будут осторожнее, зная что за «острый язык» могут и на работу позвонить начальнику);

 - вводятся различные процедурные моменты (чтобы оргкомитетам сложно было без властей их выполнить – а значит до слушаний устанавливались «необходимые уровни» взаимоотношений);

 - устанавливаются дополнительные нюансы при рассмотрении некоторых вопросов (например – обязательная раздача документов на слушаниях по бюджету, требующих значительных затрат на копировальные услуги). В итоге - легче проводить общественные слушания без устава города, чем с ним.

Общее собрание граждан по месту жительства. В этом случае без устава, вы просто собираетесь во дворе и утверждаете резолюцию вашего собрания по месту жительства, направив ее затем совету. Если же устав принят, то в нем часто устанавливают:

 - порядок инициации собрания по месту жительства;

 - обязательное уведомление депутата и исполкома;

 - минимальный срок, за который делается это уведомление;

 - обязательное присутствие некоторых должностных лиц;

 - порядок ведения документации и регистрации участников.

То есть проведение собрания по месту жительства при наличии устава как правило усложняется, отбивая охоту (или делая невозможным) их спонтанное проведение в условиях определенных чрезвычайных факторов вроде отсутствия воды или отопления зимой в нескольких домов или какого либо неблаговидного поступка местного чиновника.

Органы самоорганизации населения. В этом случае уставы города вообще-то не очень необходимы – и так отдельный специальный закон имеется. Хотя по нему все сводится в конечном счете к объему полномочий, который делегирует органу самоорганизации населения совет. Он же и устав принимает, так что надеяться на какие-то дополнительные возможности не приходится. Этот тот случай, когда «ни холодно, ни жарко».

В итоге можно смело прийти к выводу, что уставы города жителям не нужны. Если они и будут приниматься, то лишь в интересах чиновников, защищая их от не в меру активных граждан. Правда, такой вывод имеет и одно исключение, связанное с модой на уставы. Если город активно развивается и привлекает иностранные инвестиции, не иметь устав – моветон. Ведь так хорошо затирать «лапшу в уши» иностранным делегациям, демонстрируя «увесистый» текст устава. Но тогда его принятие оправдывается привлечением инвестиций и требует соответствующей культуры чиновников. А если у вас в города правят «совки» оранжевой, белой в красную крапинку или бело-голубой окраски (или вообще непонятно какой ЕЦ-шной), поверьте, от принятия Устава лучше вам не станет!