пошук  
версія для друку
28.10.2008 | Левченко К.Б

Мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС як модель національного превентивного механізму попередження тортур.

   

До написання цієї статті спонукала дискусія, яка розпочалася на початку 2008 року і дійшла своєї кульмінації під час проведення міжнародної конференції «Національні превентивні механізми попередження катувань», яку організували МВС України (Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС), Офіс координатора проектів ОБСЄ в Україні та Харківський інститут соціальних досліджень. Її суть полягає в наступному: чи можна мобільні групи з питань моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ вважати моделлю національного превентивного механізму попередження катувань, яка має бути створена в державі відповідно до зобов’язань, взятих  у зв’язку з ратифікацією ще в липні 2006 року Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань. Зрозуміло, якщо виникла дискусія – є різні точки зору.

Автор вважає, що мобільні групи можна розглядати в якості моделі (прообразу) національних превентивних механізмів попередження катувань. Підкреслюю – не ототожнювати, не підміняти поняття, про що неодноразово писала. Наприклад: «Досить поширеною серед вчених та правозахисників є думка про те, що мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС можна використовувати як прообраз, аналог, або частину національного превентивного механізму попередження катувань. Але при цьому «мобільні групи не підміняють собою національний механізм попередження тортурам, але їх з повним правом можна розглядати як частину майбутнього національного механізму із запобігання тортур, який має бути створений після ратифікації державою Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти тортур та інших жорстоких нелюдських або таких, що принижують гідність видів поводження та покарання»[1].

Опоненти, викривляючи позицію, заявляють, що такого порівняння робити не можна. Наприклад: «…останнім часом деякі представники українських правозахисних організацій, і особливо – представники МВС України… вбачають в діяльності МГ модель майбутніх національних превентивних механізмів із запобігання катуванням На нашу думку така оцінка є передчасною, неправильною, непрофесійною і свідчить про нерозуміння концепції НПМ». Або: «…узагальнюючи найбільш значущі риси функціонування мобільних груп з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ, порівнюючи існуючу практику із відомчими стандартами діяльності національних превентивних механізмів із запобігання катуванням, ми приходимо до висновку про відсутність будь-якої відповідності та тотожності між указаними інститутами захисту прав людини»[2]. В останній цитаті є з чим погодитися: дійсно, не можна ототожнювати мобільні групи з національними превентивними механізмами. Це не одне й те ж саме. Та хто ж на цьому наполягає? Але з неможливістю знайти відповідність можна й посперечатися. Відповідність – це не тотожність. Не будемо гратися з етимологічним значенням термінів «тотожність», «відповідність», «схожість» тощо. Для аргументації нашої позиції вважаємо за доцільно проаналізувати спочатку зміст поняття та концепції «національний превентивний механізм попередження катувань», його завдання, повноваження, принципи функціонування, потім провести такі ж самі аналітичні маніпуляції з поняттям «мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ», додавши до цієї теорії аналіз їх практичної діяльності,  а також проблем в організації роботи. Після проведення цієї аналітичної роботи можна робити остаточні висновки щодо узгодженості та «взаємовідносин» мобільних груп та національних превентивних механізмів попередження катувань.

Емпіричну базу аналізу складають звіти про роботу мобільних груп, аналітичні матеріали щодо проблем їх роботи, напрацювання науково-практичних семінарів та тренінгів, які проводились МВС України, міжнародними та громадськими організаціями протягом 2005-2008 років, підготовчі матеріали та рішення колегій МВС України, під час яких заслуховувалися питання діяльності мобільних груп.

Що стосується національних превентивних механізмів попередження катувань та їх  концепції, основним джерелом виступатиме Факультативний протокол до Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання, публікації Асоціації запобігання катуванням, матеріали представників Незалежної асоціації відвідувань місць позбавлення волі (Великобританія) та інших учасників вже згадуваної Міжнародної конференції з питань формування національних превентивних механізмів, які протягом двох днів представляли та обговорювали свій досвід, бачення ситуації, проблеми та можливі шляхи їх вирішення.

Матеріали цієї конференції будуть надруковані, оскільки без сумніву представляють великий інтерес і для правозахисників, і для державних службовців, які переймаються питаннями дотримання прав людини, і для працівників правоохоронних органів, які безпосередньо причетні до проблем, які піднімаються в Протоколі.

 

Факультативний протокол до Конвенції ООН проти катувань: стан справ в Україні.
Протокол був ратифікований Верховною Радою України 21 липня 2006 року. Протокол переслідує дві цілі:

а) створення системи та механізмів національного контролю, здійснюваного незалежними національними та міжнародними органами, за місцями відбування покарань з метою попередження тортур та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність випадків поводження та покарань (стаття 1). 

б) створення глобальної систему регулярних відвідувань, що здійснюються незалежними міжнародними та національними органами, місць, де знаходяться позбавлені волі особи, з метою недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання. Для цього в системі ООН створюється Підкомітет з недопущення катувань, який виступає координуючим органом.

Відразу при ратифікації відповідно до статті 24 Протоколу, держави-учасники можуть зробити заяву щодо відтермінування здійснення своїх зобов’язань максимум на три роки. Після представлення відповідних матеріалів та після консультацій з Підкомітетом по попередженню, Комітет проти тортур може пролонгувати цей термін ще на два роки. Однак, Україна не робила відповідних заяв. Це означає, відповідно до ст.17, що не пізніше ніж через один рік після набуття чинності цим Протоколом або його ратифікації чи приєднання до нього країна підтримує, призначає або створює (вид. автором) один або кілька незалежних національних превентивних механізмів для недопущення катувань на національному рівні. Минуло вже більше 2 років з моменту вступу його до сили, і що ж було зроблено за ці роки?

Так, досі на державному рівні не вирішено, де і яким чином має формуватися інституція, яка координуватиме діяльність національного превентивного механізму попередження катувань. Дискусії навколо цього точаться вже більше двох років. Багато сподівань покладалося на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки на цю структуру ратифікаційним законом покладена відповідальність за імплементацію протоколу.

Найбільш прийнятні серед існуючих позицій – створення такої інституції в Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, що дуже аргументована довела під час круглого столу в Верховній Раді України, організованому Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та Харківською правозахисною групою 22 грудня 2006 р. заступник Міністра юстиції В.В.Лутковська. Водночас представник Секретаріату Уповноваженого зазначив, що, на думку Секретаріату, потрібно створювати такі механізми в системі Міністерства юстиції, що суперечить принципам Протоколу. Дискусії та пропозиції учасників круглого столу знайшли відбиття в стенограмі, яка надрукована Харківської правозахисною групою та міститься на її сайті. У квітні 2007 року відбувся другий круглий стіл в тому ж комітеті Верховної Ради за участю представників громадських та міжнародних організацій, під час якого обговорювалися питання імплементації положень протоколу на рівні окремих відомств – МВС та Департаменту з питань виконання покарань.

 Протягом наступного часу дискутувалася також можливість створення окремої інституції (бюро, офісу тощо). Була пропозиція створення Національної комісії з прав людини при Президенті за участі представників громадських правозахисних організацій; проект положення щодо діяльності такої комісії, спільно  з проектом Указу Президента України були розроблені в листопаді 2007 року і передані в Секретаріат Президента. Відповідь (негативна або позитивна) з приводу долі цих документів й досі не отримана.

 

Визначення національних превентивних механізмів відповідно до Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань.

Четверта частина Факультативного протоколу проти катувань «Національні превентивні механізми» прописує принципи діяльності цих механізмів, їх повноваження (ст.19), гарантії з боку держави (ст.18), зобов’язання держав (ст.18, 20,22) тощо. Гарантії включають: 1. незалежність національних превентивних механізмів; 2. незалежність персоналу; 3. наявність необхідних ресурсів та потенціалу; 4. наявність професійних знань; 5. гендерний баланс; 6. адекватна представленість етнічних груп та груп меншин.

Крім того, держави зобов’язуються (ст.20) надавати їм:

a)  доступ до будь-якої інформації про чисельність позбавлених волі осіб у місцях утримання під вартою, визначених у статті 4, а також про кількість таких місць та їхнє місцезнаходження;

b)  доступ до будь-якої інформації, що стосується поводження з цими особами, а також умов їх утримання під вартою;

c)  доступ до будь-яких місць утримання під вартою, їхніх споруд та об’єктів;

d) можливість проводити приватні бесіди з позбавленими волі особами без свідків, особисто, або, за необхідності, через перекладача, а також з будь-якою іншою особою, яка, на думку національного превентивного механізму, може надати відповідну інформацію;

d)право безперешкодно вибирати місця, які вони бажають відвідати, та осіб, з якими вони бажають поспілкуватись;

e) право встановлювати контакти з Підкомітетом з недопущення, надсилати йому інформацію та зустрічатися з ним.

Держави також зобов’язуються публікувати й розповсюджувати щорічні доповіді національних превентивних механізмів (ст.23), а також вивчати рекомендації національного превентивного механізму та вступати з ним у діалог стосовно можливих заходів зі здійснення.

Відповідно до ст.19 національні превентивні механізми мають наступні повноваження:

a) регулярно розглядати питання про поводження з позбавленими волі особами в місцях утримання під вартою;

b) надавати рекомендації відповідним органам щодо покращення умов тримання;

c) надавати пропозиції та зауваження, що стосуються чинного законодавства або законопроектів.

Таким чином, в контексті аналізу можливих варіантів створення та існування національних превентивних механізмів, мова має йти не тільки про інституцію, яка має забезпечити здійснення повноважень, але й про систему відвідувань як частину національного механізму.

У протоколі не регламентується, в якому вигляді мають створюватися національні превентивні механізми. Більш того, в ньому йде мова не про один механізм, а одночасно (при необхідності або наявності) співіснуванні декількох механізмів, що застосовується на практиці, наприклад, у Великобританії. В різних країнах національні превентивні механізми існують  у різному вигляді – правозахисні комісії, омбудсмени, парламентські комісії, неурядові організації, програми, які залучають волонтерів тощо.

Наявність декількох превентивних механізмів обґрунтовується як географічним принципом (для великих за площею країн), особливостями політичного устрою (федерація або конфедерація),  а також тематичними принципами. «Если у государства уже имеется хорошо функционирующий механизм, например для посещения психиатрических заведений, то он может продолжить свою работу, а для других заведений могут быть созданы или назначены другие механизмы, но при этом рекомендуется иметь один координирующий орган на национальном уровне для гармонизации работы каждого вида национальных превентивных механизмов»[3].

Досвід імплементації положень Факультативного протоколу та створення (прообразів) національних превентивних механізмів.

Сусідні країни, які підписали або вже ратифікували Факультативний протокол проти катувань, демонструють просування вперед у сфері захисту своїх громадян від катувань.

В Болгарії (яка ще не ратифікувала Протокол, але готується до цього) з 2005 року Інститут відкритого суспільства та Національний поліцейський директорат реалізують проект відвідувань місць позбавлення волі спеціально навченими волонтерами відповідно до положень про національні превентивні механізми. Члени Болгарського Гельсінського Комітету на основі спеціальної угоди з Міністерством юстиції здійснюють незалежний моніторинг пенітенціарних установ. Вони мають спеціальні посвідчення, які надають їм право входити в тюрми у супроводженні офіцера, вести бесіди з затриманими, знайомитися з тюремною документацією. Щорічно вони складають звіти з рекомендаціями щодо вдосконалення законодавства.

У Словенії, що, як і Україна, ратифікувала Протокол в 2006 р., завдання та повноваження національних превентивних механізмів реалізуються Омбудсменом, а також, за його згодою (що дуже цікаво), громадськими організаціями, які зареєстровані в Словенії. Для здійснення роботи була реорганізована Експертна служба Омбудсмена – призначено п’ять фахівців, здійснений відбір громадських організацій, які були готові співробітничати з  Омбудсменом, розроблені методи роботи. Відповідає за імплементацію Протоколу Міністерство юстиції Словенії.

Цікавим є досвід відбору громадських організацій, який варто використовувати і в Україні. Через пресу Омбудсмен оголосив тендер на співробітництво. Організації, готові до нього, мали представити короткий опис своєї роботи, статутні документи, свідоцтво про реєстрацію. Відповідно до критеріїв відбору, які базувалися на врахуванні досвіду роботи організації у сфері правозахисту був здійснений відбір. З організаціями підписаний контракт – так звана «Угода про співробітництво». Щомісячно здійснюється щонайменше п’ять візитів, готуються звіти та рекомендації. Як зазначив Іван Селих, радник Омбудсмена. Словенія є єдиною Європейською країною в якій Омбудсмен співробітничає з громадськими організаціями в імплементації повноважень національного превентивного механізму.

В Новій Зеландії призначено п’ять існуючих органів, які здійснюють відвідування місць позбавлення волі, включаючи комісію з прав людини, Омбудсмена, а також орган по розгляду скарг на дії поліції.

В Польщі в якості національного превентивного механізми обраний Комісар із захисту громадянських прав.

В Молдові створено консультативну раду з одинадцяти осіб при Центрі з прав людини, який очолює один з трьох Омбудсменів Молдови. Десять членів Ради обираються з представників громадянського суспільства. Роботу по здійсненню моніторингу рада розпочала в квітні 2008 року.

Фінляндія підійшла дуже виважено до ратифікації Протоколу, який підписала ще в 2003 році. В ній була створена міжурядова робоча групі по ратифікації протоколу,  яка вже на першому засіданні дійшла висновку, що парламентській Омбудсмен Фінляндії є найбільш пристосованою інституцією для виконання функцій національного превентивного механізму. На кінець жовтня планується ратифікація Протоколу Парламентом Фінляндії. Парламентській Омбудсмен  Фінляндії відповідає всім необхідним умовам, які висуває протокол до превентивних механізмів: незалежність, наявність мандату на здійснення візитів до місць позбавлення полі та утримання, доступ в місця утримання, повноваження перевіряти осіб, які позбавлені волі, наявність ресурсів та професійних знань, право вносити рекомендації. Але цим його повноваження не обмежуються: на відміну від України Омбудсмен в Фінляндії може відкрити кримінальну справу або притягнути до дисциплінарної відповідальності.

В Румунії відвідування місць позбавлення волі координується Координаційним Комітетом служби цивільних інспекцій.

В Великобританії існує більше тридцяти національних превентивних механізмів. Один з них – це робота Асоціації незалежних відвідувань місць позбавлення волі, яка налічує вже більше десяти років. Асоціація є неурядовою організацією, яка співробітничає з поліцією, поліцейськими радами, місцевими громадами, органами державної влади. Мета діяльності асоціації – покращення взаєморозуміння між поліцією та громадою.

Так, незалежні відвідувачі місць позбавлення волі є членами місцевих громад, які без оголошення відвідують поліцейські дільниці з метою перевірки умов утримання та поводження з затриманими. Організація ж незалежних відвідувань – це обов’язок кожної поліцейської ради спільно з шеф-констеблями.  Подібні приклади можна продовжувати.

 

Відвідування як важливий механізм захисту громадян в місцях позбавлення волі.
На створенні системи відвідувань наголошується в міжнародних документах. Стаття 3 Протоколу проти катувань прямо вказує, що кожна держава-учасниця створює, призначає чи підтримує на національному рівні один або кілька органів для відвідувань для цілей недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання (далі – національні превентивні механізми).

Ідеологія відвідувань місць позбавлення волі була закладена в Європейській конвенції проти тортур, відповідно до якої кожні два роки група міжнародних експертів Європейського комітету проти тортур здійснює регулярні візити до країн-учасниць. Час проведення таких візитів до країни повідомляється, але місця, куди будуть їхати експерти тримаються в таємниці, що відповідає принципу раптовості. Україна не є виключенням, вже п’ять разів до країни приїжджали експерти Комітету. Позитивний європейських досвід був врахований при підготовці Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань – таким чином система відвідувань перетворилася на всесвітній глобальний механізм моніторингу дотримання прав людини в закритих установах.

Відповідно до українського національного законодавства доступ до місць позбавлення волі та осіб, які там тримаються, мають прокурори, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, слідчі. Але всі вони є посадовими особами, потрапляють туди у зв’язку з виконанням своїх службових обов’язків. Представники організацій громадянського суспільства, місцевих громад, правозахисники не могли потрапити до спецустанов. Але відомо, що закритість створює підґрунтя для порушень, жорстоких видів поводження, застосування катувань. Для зламу такої ситуації і була запропонована система регулярних незалежних відвідувань усіх місць позбавлення волі, а також таких, де людина перебуває в залежності до персоналу (психіатричні лікарні, дитячі школи-інтернати, інтернати для осіб похилого віку, армійські підрозділи тощо).

В України поки єдиним працюючим прообразом превентивних механізмів та відвідувань можна назвати мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ, створені в системі МВС України у співпраці з громадськими організаціями.

 

Мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ.
В ситуації що склалася, ініціативи МВС України, громадських та міжнародних організацій щодо створення та розвитку діяльності мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в органах та підрозділах МВС можна розглядати як позитивне намагання одного правоохоронного відомства до здійснення моніторингової та попереджувальної діяльності, а з іншого боку, до формування моделі, яка може згодом використовуватися на національному рівні. Ідея створення мобільних груп виникла ще в 2003 році і вже більше чотирьох років знаходить практичне втілення в діяльності ОВС.

Створення мобільних груп з питань дотримання прав людини зумовлене необхідністю протидії порушенням прав людини з боку працівників міліції. Ініціаторами створення таких мобільних груп стали фахівці Харківського національного університету внутрішніх справ України та Харківської правозахисної групи. Їх досвід було вивчено, оцінено як позитивний, а розроблений механізм формування мобільних груп визнано ефективним для запровадження у всій системі МВС України. В основу роботи мобільних груп з питань дотримання прав людини при їх створенні був покладений досвід Великобританії, в котрій існує система незалежних відвідувань місцевими громадами місць позбавлення волі. На час створення мобільних груп в Україні в інших країнах Європи подібного досвіду не було. Але в 2006-2007 році з’явилися подібні до незалежних відвідувань у Великобританії та мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС України форми громадського моніторингу в Республіці Молдова, Республіці Арменія та в Румунії.

Робота мобільних груп базується на принципах законності, гуманізму, об’єктивності,  неупередженості  та  невтручання  в  оперативно-службову діяльність органів внутрішніх справ професіоналізму, доступності для широких верств громадськості та засобів масової інформації. Висновки, які містяться у моніторингових звітах, носять рекомендаційний характер і, відповідно до Положення, повинні враховуватися органами внутрішніх справ. 

Протягом 2006-2008 рр. мобільними групами були здійснені більше 400 виїздів (з них 85 – тільки в серпні 2008 р.) та обстежено приблизно 80 % ізоляторів тимчасового тримання. Їх робота завдяки створенню Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС та діяльності помічників Міністра з прав людини налагоджена в усіх  областях України. Протягом 2006-2008  років спостерігається стала позитивна динаміка щодо збільшення щорічної кількості здійснених моніторингових візитів: в 2006 – 86, в 2007 – 145, за 9 місяців 2008 р. – 186[4].

 

Про коректність порівняння мобільних груп з національними превентивними механізмами попередження катувань.

Чи є взагалі коректним питання про можливість розглядати мобільні групи в якості моделі (прообразу) для майбутнього національного превентивного механізму? Чи не є перевищенням повноважень подібний висновок? Для відповіді на ці питання потрібно проаналізувати не тільки положення Факультативного протоколу, але й положення про діяльність мобільних груп та практичні результати їх діяльності.

Знов зазначимо, що ми далекі від намагання ототожнювати національні превентивні механізми попередження катувань та мобільні групи, і не підмінюємо одне поняття та діяльність іншою. Водночас висунемо тезу, що мобільні групи з усіма питаннями їх функціонування, створення, організаційно-правового, фінансового, матеріально-технічного, кадрового, науково-методичного забезпечення, можна розглядати як модель (прообраз) для формування такого механізму. Крім того, підготовлені члени мобільних груп можуть виконувати відвідування закритих установ інших відомств в разі створення системи відвідувань на національному, а не лише на відомчому рівні.

Які аргументи можна висувати «за» при розгляді мобільних груп як прообразу національних превентивних механізмів?

1.Можливість відвідування місць позбавлення волі (ізоляторів тимчасового тримання, приймальників-розподільників для дітей, інших спецустанов міліції), а з  жовтня 2008 р. (у зв’язку з  внесенням змін до Наказу) – в нічні години та святкові дні, а також без попередження.

2.Співробітництво з правозахисними організаціями. Мобільні групи базуються на принципі включення до їх роботи представників правозахисних організацій – це обов’язкова умова їх діяльності.

3. Доступ до затриманих та проведення бесіди з ними конфіденційно.

4. Наявність ресурсів (за рахунок забезпеченості Помічника Міністра з прав людини, який координує та організує роботу мобільної групи на території закріпленої області).

5. Наявність професійно підготовлених кадрів (за рахунок чисельних тренінгів, організованих для громадських організацій та помічників Міністра з прав людини).

6. Підготовка звітів про кожне відвідування спецустанови мобільними групами, які містять інформацію про недоліки та рекомендації щодо їх виправлення.

  7. Обов’язкове письмове врахування окремої думки кожного члена мобільної групи в разі неспівпадіння її з загальною.

  8. Контроль за імплементацією рекомендацій мобільної групи шляхом повторних відвідувань, заслуховування питання дотримання прав людини в спецустановах  міліції на робочих нарадах райміськвідділів, міських та обласних УМВС та ГУМВС, МВС України, колегіях, а також засіданнях Громадських рад з питань забезпечення прав людини (при МВС та обласних управліннях внутрішніх справ).

  9. Публікація узагальненої інформації про роботу мобільних груп у відомчій та загальній пресі.

  Які положення діяльності мобільних груп суперечать задекларованим в Факультативному протоколі  принципам та нормам?

  1. Мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини працюють в системі МВС України.

  2. Робота мобільних груп регламентується лише відомчими наказами МВС України, хоча останні й зареєстровані в Міністерстві юстиції України.

  3. Для виїзду мобільної групи (відповідно до положення) необхідний припис членам мобільної групи,  до затвердження змін до Наказу, що регламентує роботу мобільних груп, видавався начальником ГУМВС чи УМВС області. В вересні 2008 року підписані зміни до Наказу, які дозволяють здійснення нічних та раптових перевірок. В такій ситуації має бути змінена практика з приписами і збільшена незалежність роботи мобільних груп.

  4. Відсутність обов’язкового механізму систематичного інформування суспільства про результати роботи мобільних груп,  виявлені недоліки та стан реагування на зауваження.

 

Принцип незалежності.

Проблематичним виглядає дотримання важливої вимоги Протоколу – бути незалежними. Це питання варто того, щоб бути розглянутим детальніше. Яким чином реалізується принцип незалежності (навіть частково) в діяльності мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини? Він реалізується через:

1.Залучення до їх складу представників громадських організацій як обов’язкової умови їх існування та діяльності.

2. Координування роботою мобільних груп на рівні області помічником Міністра з прав людини, який є співробітником Центрального Апарату МВС України і не підпорядковується керівництву обласних ГУМВС та УМВС.

3. Координування роботи мобільних груп на рівні МВС України Управлінням моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ, яке знаходиться в структурі Апарату Міністра та підпорядковується безпосередньо Міністру.

4. Здійсненням обмінних візитів мобільними групами різних областей (досвід вже є в Автономній Республіці Крим, Донецькій та Херсонській областях).

5. Незалежності мобільної групи від тих структур МВС, які опікуються діяльністю спеціальних установ міліції – Департаменту громадської безпеки, Департаменту кримінальної міліції у справах дітей, Департаменту міграційної роботи.

В наведених аргументах видно, що в середині системи мобільні групи знаходяться незалежно від структур, які ними перевіряються. Подібна модель має бути реалізована і на державному рівні – коли представники національних превентивних механізмів не будуть залежними від державних інституцій (все рівно відбувається процес формування бюджету та звітування), але матимуть незалежність від тих інституцій, перевірку яких здійснюють, а також від керівників та структур, в підпорядкуванні яких знаходяться підконтрольні механізму установи.

Наявні недоліки, з нашої точки зору, не є, як кажуть лікарі, несумісними з життям. Навпаки, вони визначають ті слабкі сторони в діяльності мобільних груп, які не є секретом ані для МВС, ані для Міністерства юстиції, ані громадських організацій та міжнародних експертів, і які спонукають для подальшої роботи та вдосконалення.

Які ж аргументи використовують опоненти наведеного вище підходу? Процитуємо: «Відзначаючи невідповідність поточної концепції існування і практики діяльності МГ[5] принципам організації і роботи НПМ[6], ми насамперед аналізуємо такі критерії, які на нашу думку є найбільш важливими в діяльності НПМ:

1.  Законодавчо визначені мандат та статус, наділення ефективними повноваженнями

2.  Незалежність

3.  Прозорість в діяльності»[7].

Перелічені критерії є дійсно важливими в діяльності національних превентивних механізмів, особливо незалежність та прозорість в діяльності, про що говориться в Протоколі. З цим не можна не погодитися. І застосування цих критеріїв та принципів є дороговказом для роботи мобільних груп. Не все може виходить на практиці, як задумувалось, але на то й досвід, щоб його набувати, ділитися та застосовувати на практиці.  Але посилка, яка дається в цитаті (щодо невідповідності поточної концепції існування і практики діяльності мобільних груп принципам організації і роботи національних превентивних механізмів), як витікає з проведеного порівняльного аналізу діяльності мобільних груп є такою, що не відповідає дійсності.

 

Повноваження мобільних груп прописані в Положенні про мобільні групи . Відповідно до нього вони є наступними:

«4.1. Відповідно до вимог положень нормативно-правових актів МВС у будь-який час доби без попереднього узгодження входити та оглядати територію і приміщення органів та підрозділів внутрішніх справ, у тому числі  приміщення чергових частин, а також мати негайний доступ до місць тримання затриманих, доставлених та взятих під варту, затриманих в адміністративному порядку осіб та осіб, які відбувають адміністративне стягнення у вигляді арешту.

4.2. Згідно з вимогами чинного законодавства України проводити бесіди з максимально допустимим ступенем конфіденційності із затриманими, доставленими та особами, які піддані адміністративному арешту, з метою виявлення порушень норм поводження з ними, процесуальних строків і підстав затримання, доставлення та взяття під варту, інформування їх про права осіб, затриманих, доставлених або взятих під варту, а також про інші права, які передбачені законодавством України.

4.3. Знайомитися з матеріалами журналу реєстрації заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, журналу реєстрації інформації про злочини та інші події, що надійшла телефонною лінією чи за допомогою інших засобів зв’язку, журналу обліку матеріалів, на підставі яких відмовлено в порушенні кримінальної справи, журналу обліку інформації, що не містить явних ознак злочину, журналу обліку матеріалів про адміністративні правопорушення, книги обліку осіб, доставлених до міськрайліноргану.

4.4. У встановленому порядку запитувати й отримувати від органів внутрішніх справ інформацію та інші матеріали і документи з питань, що належать до компетенції мобільних груп, дотримуючись вимог законодавства України щодо збереження державної та службової таємниці.

4.5. Проводити зустрічі та бесіди з особовим складом органів та підрозділів внутрішніх справ з питань їх соціального захисту, умов праці та проблем забезпечення працівниками міліції конституційних прав і свобод людини та громадянина.

4.6. Отримувати від затриманих, доставлених та взятих під варту осіб скарги з метою подальшого пересилання в установленому порядку. У разі отримання скарги на незаконні дії працівників ізоляторів тимчасового тримання, інших працівників органу внутрішніх справ члени мобільних груп після закінчення моніторингу письмово повідомляють про даний факт керівництву міськрайліноргану для подальшого реагування»[8].

Відповідно до того ж положення мобільним групам забороняється  втручатися в здійснення оперативно-розшукових заходів, дізнання та досудового слідства.

Варто відзначити, що підготовка не тільки документів, які регламентують роботу мобільних груп, але й ідеологічне оформлення концепції їх діяльності відбувалося в контексті принципів Факультативного протоколу проти катувань з постійним намаганням їх застосуванням в теорії та практиці мобільних груп.

Серйозним кроком до наближення діяльності мобільних груп стало внесення в середині 2008 роки під впливом та відповідно до пропозиції правозахисних організацій та експертів положень про можливість здійснення візитів мобільних груп без попередження та в нічні часи (наказ № 389 від 11.08.2008 р.).

 Нові можливості є й одночасно новими викликами для учасників мобільних груп, в тому числі з громадських організацій, оскільки потребуватимуть нових професійних якостей.

 

Прозорість в діяльності мобільних груп.

 Торкнемося питання прозорості в діяльності мобільних груп. Є одна точка зору: «звіти моніторів мають бути публічно доступними, в тому числі, включно із окремими думками учасників виїздів МГ. Така інформація має оприлюднюватися в повному обсязі в Інтернеті на спеціалізованому веб-сайті, проте наразі ми бачимо ситуацію, коли МВС намагається усіляко приховати від громадськості результати конкретних виїздів МГ. Надзвичайно важливим є обов‘язковість реагування на результати виїздів МГ, проте ми в Україні наразі не бачимо письмових відповідей на зауваження, які висловлюються членами МГ під час виїздів»[9].

Але є і інша точка зору, яка полягає в тому, що має оприлюднюватися узагальнена інформація, звіти про конкретні відвідування не мають публікуватися в повному обсязі, тим більше вивішуватися в Інтернеті. Подібну позицію поділяють як учасники мобільних груп, так і колеги із Великобританії та інших країн, чий досвід брався за основу при створенні мобільних груп. Таку позицію розділяли й учасники вже згадуваної міжнародної конференції.

Що стосується Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань, то його статті також містять принцип конфіденційності доповідей, які готуватимуться Підкомітетом ООН проти катувань після відвідування тієї чи іншої країни. Такий самий механізм застосовується і в Європейській Конвенції проти катувань. Доповідь залишається конфіденційною за винятком двох випадків: коли держава учасниця погодиться на її оприлюднення, або коли держава – учасниця навпаки відмовляється від співробітництва і ніяким чином не реагує на зауваження, які зроблені після здійснення моніторингового візиту міжнародною групою. Як зазначається в керівництві по попередженню, підготовленому Асоціацією проти тортур та Міжамериканським інститутом прав людини, «конфиденциальность дает государству-участнику возможность устранить проблемы и осуществить изменения вдали от пристального взгляда общественности и без осуждения общественности, что делает вступление в диалог более привлекательным для некоторых стран»[10].

З середини 2008 року після здійснення 400 візитів до спецустанов міліції (причому не тільки ізоляторів тимчасового тримання, але й приймальників-розподільників для дітей, установ для адмінзатриманих тощо) відчувається нагальна потреба в підготовці звіту про роботу мобільних груп, бо вже є що узагальнювати, про що звітуватися (див. рис.1).

 

Рис. 1. Кількість виїздів мобільних груп по роках (2006-2008)

Крім того, вартою уваги є пропозиція щодо щорічної підготовки подібних звітів. Причому без законодавчого регулювання такої роботи, на відміну, наприклад, від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини,  у якого Законом визначений обов’язок щорічно в першому кварталі подавати доповіді про стан дотримання прав людини Верховній Раді України. Але це законодавче регулювання не допомагає і ніяким чином не спонукає чинного українського Омбудсмена до подачі доповідей. Нагадаємо, що остання за результатами 2003 року була представлена Верховній Раді України в липні 2005 року. Отже, законодавче закріплення та правозастосування навіть у Омбудсмена не одне й те саме.

Поточна інформація про роботу мобільних груп в окремій рубриці буде розміщатися на сайті Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ, який до кінця 2008 року завдяки співпраці з Харківською правозахисною групою розпочне свою роботу. Публікації в пресі здійснюються регулярно. Члени мобільних груп від правозахисних організацій самостійно або за участю помічників Міністра з прав людини, керівників підрозділів проводять прес-конференції та зустрічаються з журналістами. Правозахисне співтовариство відкрито обговорює проблеми на семінарах та конференціях із залученням представників мас-медіа.  Будь які інші конструктивні пропозиції щодо впровадження в життя принципу прозорості, як і інших, в разі їх надходження, будуть розглядатися фахівцями Управління спільно з громадськістю.

 

Реагування на інформацію, яка міститься у звітах про виїзди мобільних груп.

Чи реагує керівництво МВС та УМВС на звіти та зауваження мобільних груп? Там, де налагоджена робота – реагує. Але є області, де всупереч наказам МВС та рішенням колегії й Громадської Ради робота мобільних груп ще не налагоджена, наприклад, Тернопільська. Якщо робити узагальнений висновок – реагування є, але має бути кращим. Наведу декілька прикладів, коли саме рекомендації мобільних груп та громадських рад та організацій, були перекладені на мову відомчих наказів, вказівок та розпоряджень. Закупівля та використання кварцових ламп, встановлення «телефонів довіри», облаштування робочих місць для чергових коридорів камерних блоків ІТТ, наповнення ліками медичних аптечок, організація прогулянок, прийом без обмежень передач від затриманих тощо.

Умови тримання осіб в спецустановах ОВС України розглядалися на засіданні Громадської ради при МВС України від 12.06.2008, після чого було прийнято п.9 рішення: „Доручити ДГБ (Ольховський В.І.) унести пропозиції щодо негайного закриття спецустанов, які не відповідають мінімальним стандартним вимогам з одночасним розміщенням спецконтингенту в інших ІТТ; створити робочу групу МВС з метою вирішення питання плану реконструкції ІТТ МВС. До роботи в складі групи залучити представників громадськості; звернутися до Кабінету Міністрів України з проханням щодо додаткового цільового фінансування програми реконструкції ІТТ”.

Не зайвим буде нагадати, що за обоюдною ініціативою і Громадської Ради МВС України із забезпечення прав людини, і керівництва МВС України питання дотримання прав людини в місцях позбавлення волі, діяльності Громадської Ради з 2006 року по теперішній час  чотири рази виносилися на засідання Колегії МВС України. В березні 2006 року, коли вперше в такій постановці пролунало питання, влітку 2006  – коли розглядалися результати березневої колегії і заслуховувалися області про те, що і як зроблено у сфері забезпечення прав людини в місцях позбавлення волі, в квітні 2007 р. – коли колегія була присвячена спеціально роботі Громадської Ради МВС України, а також в липні 2008 р. окрема доповідь була за результатами виїздів мобільних груп. До жовтня 2008 р. мають бути впроваджені заходи, про які мова йшла на колегії.

Можна назвати це реагуванням? Вважаю, що так.

Ця стаття не є апологією МВС України. Недоліки міліції нам добре знайомі. І відомо, що ситуація з реагуванням на критику не є повністю задовільною. Але й очікувати за короткий проміжок часу цього не можна. І робота мобільних груп по різному налагоджена в різних областях України. І навіть кількість здійснених візитів по областях різниться від 2 до 45 (див. мал. 1).

Рис. 2. Кількість виїздів мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС (станом на 1 жовтня 2008 р.).

Співпраця як принцип роботи мобільних груп.
 Важливий аспект роботи мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС, який відтворює ідеологію Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань, – це постійне застосування принципу співпраці та співробітництва між громадськими організаціями та ОВС. Закиди в бік один одного, голослівні звинувачення та пошук ворогів, які довгий час були основними формами співіснування правоохоронних структур та правозахисних організацій, і сьогодні ще дають про себе знати, не є нормальною основою для вирішення серйозних існуючих проблем. При цьому критика (але не критиканство) є і буде невід’ємною частиною співробітництва. «Факультативный протокол создан не для нападок на государства  не для обвинения их. Он создан для конструктивной работы с государствами-участниками, направленной на непрерывное обеспечение улучшений» [11]. Співпраця з незалежними превентивними механізмами є обов’язком держави. «Сотрудничество с международным подкомитетом и национальными превентивными механизмами является не просто обязательством государств-участников, но и преимуществом для них»[12].  Застосовуючи на практиці цей принцип, можна повторити, що співпраця з громадськістю та правозахисниками є обов’язком ОВС. І окрім мобільних груп він знаходить своє застосування в роботі та розвитку громадських рад  з питань забезпечення прав людини в діяльності ОВС.

Можна й далі продовжувати проведення порівнянь, наведення прикладів, здійснення аналітичної роботи. Але й наступні приклади будуть показувати, що в своїй моделі мобільні групи намагаються наслідувати принципам роботи національних превентивних механізмів попередження катувань, реалізовувати їх крок за кроком як на рівні концептуального та нормативного забезпечення, так і практичної діяльності. Їх робота вдосконалюється разом із зростанням професійного рівня учасників таких моніторингових візитів. Хто хоче це побачити, той може зробити висновок не тільки з цієї  статті, але й з самостійного аналізу. Хто не хоче – тому не допоможе ані статистика, ані аргументи, ані переконання експертів.

Таким чином, досить поширена серед вчених та правозахисників  думка про те, що мобільні групи з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС можна використовувати як прообраз, аналог, або частину національного превентивного механізму попередження катувань і з нашої точки зору має право на існування. Але при цьому мобільні групи не підміняють собою національний механізм попередження тортурам, але їх з повним правом можна розглядати як частину майбутнього національного механізму із запобігання тортур, який має бути створений після ратифікації державою Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти тортур та інших жорстоких нелюдських або таких, що принижують гідність видів поводження та покарання.

Перспективи розвитку.
Успішність досвіду роботи мобільних груп, визнана міжнародними організаціями, світовою спільнотою. Це показала проведена міжнародна конференція з розвитку національних превентивних механізмів попередження катувань. Представник АПТ – Асоціація проти тортур, представники Незалежної  асоціації місць позбавлення волі, які вже декілька років не тільки спостерігають за становленням та розвитком активності мобільних груп, але й активно допомагали в цьому передачею досвіду, знань, методик були задоволені досягнутими мобільними групами результатами. 

Інший приклад. Під час звітування України в Раді ООН з прав людини в травні 2008 р. під час виступів з приводу її доповіді представники двадцяти трьох країн з двадцяти шести, що виступали, відмітили як серйозне досягнення створення та діяльність мобільних груп. Комісар Ради Європи Томас Хаммерберг також підтримав спільну ініціативу української міліції та громадськості. Факт визнання мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ в якості моделі (прообразу) національного превентивного механізму дає підстави прогнозувати можливість поширення такої діяльності на інші правоохоронні органи, які мають у своєму відомстві місця позбавлення волі, перш за все на Державний департамент України з питань виконання покарань, а також інші державні структури, до яких входять установи, перебування в яких є певним обмеженням свободи – Міністерство охорони здоров’я, Міністерство оборони, Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство освіти та науки України. Тим більше, що стаття 4 визначає позбавлення волі не тільки як будь-яку форму утримання під вартою чи тюремного ув’язнення, але й поміщення особи в державне чи приватне місце утримання під вартою, яке ця особа не має права залишити за власним бажанням. Можна навести й перелік місць, які мають підлягати обов’язковому моніторингу та відвідувань поза системою МВС України та Державного департаменту з питань виконання покарань. Це – дисциплінарні батальйони, психіатричні лікарні, інтернати для дітей та дитячі будинки, інтернати для людей похилого віку та людей з обмеженими можливостями, приймальники для дітей, табори для мігрантів, морські та річні судна, місця в транзитних зонах аеропортів та вокзалів, в яких громадяни утримуються проти свого бажання  тощо.

Консультації  та реалізація принципу відкритості при формуванні національних превентивних механізмів.
Робота по формуванню національних превентивних механізмів має відбуватися з врахуванням принципів відкритості, обговорення, залучення інститутів громадянського суспільства, науковців, міжнародних та неурядових організацій, як то рекомендує Підкомітет із попередження Комітету ООН проти катувань: «національні превентивні механізми мають бути створені публічно, за участю усіх агентів громадянського суспільства по попередженню катувань і на прозорих засадах». Підкомітет також занепокоєний відсутністю прогресу в багатьох країнах щодо проведення консультацій по створенню національних превентивних механізмів, а також законодавчого та практичного забезпечення їх діяльності.

Добре знаючи реалії України, можна передбачати, що саме прозорість та публічність може стати найбільшим викликом в цій сфері для нашої держави.

Можливі практичні кроки.
Як положення Протоколу, так і потреби практики вимагають здійснення конкретних кроків, спрямованих на імплементацію Факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань. Вимагають і від держави, і від громадськості. І в правозахисних організаціях, і в науково-експертному середовищі, і в державних структурах  вже накопичилася критична маса фахівців, які готові до пропонування та здійснення конкретних змін. Складніше з політичною волею – розроблені пропозиції мають бути прийнятими до виконання. Але й тут не все безнадійно. Тому вважаємо за необхідне найближчим часом:

І. Для імплементації Факультативного протоколу:

1.1.Утворити робочу групу з питань імплементації Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань з представників громадських організацій, зацікавлених державних структур, експертів. Ініціатором створення такої групи можуть виступити самі громадські організації, що є найбільш реальним в сучасній ситуації в Україні.

ІІ. Для покращення роботи мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС.

2.1. Звернутися до Асоціації запобігання катуванням з проханням провести експертизу документів та практики діяльності мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС на предмет форм подальшого застосування моделі мобільних груп в якості інструменту здійснення моніторингових візитів в місця позбавлення волі.

2.2. Підготувати та оприлюднити звіт про роботу мобільних груп з моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС.



[1]  Левченко К.Б. Система моніторингу дотримання прав людини в діяльності  Міністерства внутрішніх справ. - «Наше право». – 2006. –  № 2. – С.7; Ця теза повторюється в статті «Мобільні групи з питань дотримання прав людини як форма взаємодії органів внутрішніх справ та правозахисних організацій» - Наше право- 2008. – № 2. – С. 46-50.

[2] Матеріали Східноєвропейської конференції учасників Національних превентивних механізмів згідно з Факультативним протоколом до Конвенції ООН проти катувань (поліцейський аспект). - Судак, АР Крим, Україна, 6-8 жовтня, 2008 р. (в рукопису).

[3] Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных, или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Руководство по предупреждению. – 2008 (266 с.). – с. 69.

[4] Загальна статистика виїздів мобільних груп в 2005 році не велася.

[5] мобільних груп

[6] національних превентивних механізмів

[7] Матеріали Східноєвропейської конференції учасників Національних превентивних механізмів згідно з Факультативним протоколом до Конвенції ООН проти катувань (поліцейський аспект). - Судак, АР Крим, Україна, 6-8 жовтня, 2008 р. (в рукопису).

[8] Положення про постійно діючі мобільні групи з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ (Із змінами, внесеними згідно з Наказом Міністерства внутрішніх справ N 389 від 11.08.2008)

[9] Матеріали Східноєвропейської конференції учасників Національних превентивних механізмів згідно з Факультативним протоколом до Конвенції ООН проти катувань (поліцейський аспект). - Судак, АР Крим, Україна, 6-8 жовтня, 2008 р. (в рукопису).

[10] Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных, или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Руководство по предупреждению. – 2008 (266 с.). – с. 27

[11] Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных, или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Руководство по предупреждению. – 2008 (266 с.). – с. 27

[12] Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных, или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Руководство по предупреждению. – 2008 (266 с.). – с. 27-28.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори