пошук  
версія для друку
22.12.2008 | Оксана Нестеренко

Пропозиції та зауваження до законопроекту «Про доступ до інформації»

   

«Небезпека полягає в тому, що,

оскільки «свобода інформації»

стала модною фразою,

уряди приймають закони про свободу інформації,

 які насправді не збільшують

доступ громадськості до інформації.

У найгірших випадках

вони можуть навіть йому перешкоджати»

Р. Карвер

 

Розуміючи, що «мають значення лише ті норми дії, з якими в раціональному дискурсі могли б погодитись всі ті, на кого могли б вплинути наслідки прийняття цих норм» (Ю. Габермас), 13 листопада Міністерство юстиції України винесло на громадське обговорення, підготовлений робочою групою Мін’юсту законопроект «Про доступ до інформації», яке тривало до 13 грудня.

Проаналізувавши законопроект «Про доступ до інформації», ми також вирішили висловити певні міркування і рекомендації, які були надіслані Мін’юсту.

Пропонуємо ознайомитись з цими рекомендаціями.

 

 

Загальні зауваження:

 

У законопроекті Міністерства юстиції не втілений відомий принцип Європейського суду з прав людини (Lingens v. Austria (скарга № 9815/82) Постанова Суду Страсбург, 08.07.1986), за яким обсяг інформації, доступ до якої обмежується, про публічну особу має бути значно меншим, ніж обсяг інформації про приватну особу;

У законі не знайшов втілення міжнародний стандарт у сфері свободи права на доступ до інформації, згідно з яким «обмеження доступу до інформації можливе лише на підставі закону й вони повинні бути ясними, описуватися вузько і відповідати контролю згідно з трискладовим тестом, тобто інформація має стосуватися легітимної мети, визначеної законом; розголошення цієї інформації мало б завдати суттєвої шкоди цій меті; шкода від розголошення цієї інформації має бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні цієї інформації».[1]

Як вже наголошувалось дуже важливо, щоб в законі були закріплені гарантії права на доступ до інформації. Адже, для реального забезпечення реалізації права знати, недостатньо простого його закріплення важливо передбачити конкретні гарантії його реалізації. «Без відповідних гарантій, – наголошує Л.Д. Воєводін, – проголошених в Конституції та законах права та свободи – порожній звук»[2]. Усвідомлюючи це при розробці законопроекту «Про інформацію» Харківська правозахисна група детально виписала в законопроекті гарантії права на доступ до інформації. Зокрема, Важливою гарантією забезпечення можливості вільно отримувати інформацію про органи державної влади та їхніх посадових осіб є надання громадськості вільного доступу на засідання законодавчих, представницьких та інших виборних органів державної влади. Однак законопроектом «Про доступ до інформації» подібної гарантії не передбачено.

Хочемо, ще раз звернути увагу, а необхідність детального закріплення саме гарантій права на доступ до інформації і сподіваємося, що Міністерством юстиції це зауваження буде враховано. Пропонуємо, передбачити в законопроекті такі гарантії права на доступ до інформації (автор цих норм В. В. Речицький):

Стаття . Юридичні гарантії права на інформацію

 

1. Право на інформацію забезпечується:

1) обов’язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб регулярно інформувати громадськість про свою діяльність та прийняті рішення;

2) обов’язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування мати і систематично оновлювати реєстри (переліки) документів, що знаходяться в їх розпорядженні;

3) обов’язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування мати хронологічні підшивки копій офіційних документів і матеріалів для громадського ознайомлення;

4) обов’язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування виділяти спеціальні приміщення (місця) для роботи запитувачів з документами, а також правом запитувачів робити з них виписки, копії тощо;

5) обов’язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств і організацій всіх форм власності мати спеціальні служби або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації;

6) правом вільного доступу суб’єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків і баз даних, обмеженням цього доступу лише з огляду на специфіку цінностей та особливі умови їх схоронності, що визначаються законом;

7) обов’язком законодавчих, представницьких та інших виборних органів державної влади, органів місцевого самоврядування регулярно оприлюднювати в засобах масової інформації плани проведення та порядок денний своїх засідань;

8) обов’язком законодавчих, представницьких та інших виборних органів державної влади, органів місцевого самоврядування надавати вільний доступ громадськості на свої засідання;

9) правом вільного доступу громадськості до електронних версій будь-якої відкритої інформації;

10) встановленням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію;

11) встановленням юридичної відповідальності за порушення законодавства про інформацію.

 

Стаття . Організаційні гарантії права на інформацію

 

1. Всі органи державної влади і органи місцевого самоврядування повинні мати громадські приймальні, в яких здійснюється безпосереднє ознайомлення запитувачів із належною цим органам інформацією.

2. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування повинні інформувати громадськість про зміст, напрями і характер своєї роботи. Інформація про їх місцезнаходження, розташування їх інформаційних служб та розпорядок роботи повинна регулярно доводитись до відома населення.

 3. Для правильного спрямування інформаційних запитів та полегшення пошукової роботи запитувачів кожен державний орган і орган місцевого самоврядування повинен оприлюднювати на відкритих стендах та у безкоштовних загальнодоступних друкованих виданнях таку інформацію:

1) перелік функцій установи і послуг, які вона надає населенню;

2) опис структури головного та місцевих підрозділів установи, розташування місць, в яких її службовці надають запитувачам необхідну інформацію, а запитувачі – вносять необхідні подання та запити, одержують необхідні їм документи тощо;

3) вимоги установи щодо необхідних формальних процедур діловодства, яке нею ведеться;

4) зразки форм і бланків всіх документів, що надходять в установу та її підрозділи, а також зразки їх належного заповнення;

5) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

6) загальні правила (правила внутрішнього трудового розпорядку) роботи установи;

7) тексти законодавчих та інших нормативних актів (наказів, інструкцій тощо), якими безпосередньо визначається компетенція установи або на підставі яких установа працює;

8) внутрішні адміністративні розпорядження та інструкції для персоналу установи, якщо ці документи стосуються громадських інтересів;

9) тексти всіх документів, які вносять поправки і зміни у наведені вище дані.

 

Найважливішим засобом передачі інформації є мова. Тому, встановлення конституційно-правових гарантій мовних прав людини в інформаційний сфері є якісним показником забезпечення права на доступ до інформації у державі.

Проте в законопроекті про доступ до інформації, питання щодо мови інформаційного запиту не врегульоване. Отже, законопроект не дає відповідь на запитання, якою мовою влада повинна задовольняти інформаційні потреби національних меншин України. Проаналізувавши Закони «Про інформацію» та «Про мови в Україні», а також інші законодавчі акти України в цій галузі, можна стверджувати, що останніми це питання також не врегульоване.

Що стосується міжнародних договорів у яких Україна бере участь, вважаємо за необхідне звернутися до Європейської Хартії регіональних мов та мов меншин. І хоча хартією безпосередньо непередбачено положення, щодо мови інформаційних запитів, але в Хартії є загальне положення щодо мови заяв та відповідей на них. Так, п.п. b п. 2 ст. 10 Хартії передбачено, що стосовно органів місцевого та регіонального самоврядування, на території яких численність мешканців, що вживають регіональні мови або мови меншин, виправдовує вжиття заходів, сторони зобов’язуються дозволити і/або заохочувати можливість для осіб, які вживають регіональні мови або мови меншин, подавати усні або письмові заяви цими мовами, а відповідно до п.п. b, с п. 3 ст. 10 «стосовно публічних послуг, які надаються адміністративними органами або іншими особами, що діють від їхнього імені, сторони зобов’язуються, в межах території, на якій використовуються регіональні мови або мови меншин, відповідно до стану розвитку кожної мови, а також в міру розумної можливості: дозволити особам, які вживають регіональні мови або мови меншин, подавати заяви і отримувати відповідь на них цими мовами або дозволити особам, які вживають регіональні мови або мови меншин, подавати заяви цими мовами». Втім, Україна ратифікувала Хартію з певними застереженнями, і серед положень щодо яких Україна взяла на себе зобов’язання вище перелічені положення відсутні. Таким чином, сьогодні в національному законодавстві існує прогалина щодо мови відповіді на інформаційний запит[3]. Саме тому, законопроектом «Про доступ до інформації» повинна бути передбачена норма «мова відповіді на інформаційний запит». Пропонуємо передбачити в законі редакцію статті «Мова відповіді на інформаційний запит», що була запропонована розробником нової редакції законопроекту «Про інформацію» В. В. Речицьким.

статті «Мова відповіді на інформаційний запит»:

1. Відповіді органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб на інформаційні запити здійснюються, як правило, державною (українською) мовою.

2. Якщо запитуваний документ викладено мовою, відмінною від української, він надається для ознайомлення (копіювання) в оригіналі. Переклад запитуваних офіційних документів на українську мову здійснюється, за вимогою запитувача, органами державної влади і місцевого самоврядування за рахунок коштів їх бюджетів. Переклад наданих за запитом офіційних документів (копій) на іншу відмінну від української мову здійснюється в акредитованих бюро перекладу на договірній основі коштом замовника.

3. В адміністративно-територіальних одиницях з компактним проживанням національних меншин відповідь на інформаційний запит надається, за вимогою запитувача, на мові відповідної меншини. В цьому випадку переклад відповіді здійснюється за рахунок коштів бюджетів місцевих органів державної влади і самоврядування.

4. Інформація про особу (про себе) надається, по можливості, зрозумілою для запитувача мовою. Якщо запит стосовно інформації про себе направлено до установи, підприємства чи організації недержавної форми власності, переклад відповідного документу може здійснюватись на договірній основі коштом запитувача.

5. В окремих випадках, коли запитувач інформації є особою похилого віку, інвалідом, неписьменною або іншим чином ушкодженою за своїм станом особою, а також іноземцем, який погано або зовсім не володіє державною мовою, органи державної влади і органи місцевого самоврядування повинні надати запитувачу допомогу в тлумаченні змісту запитуваного документу.

 

На нашу думку, ефективним елементом в інституційному механізмі забезпечення права на доступ до інформації може стати створення в апараті Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, службового підрозділу контролю за здійсненням конституційного права на інформацію. Ю.М. Тодика не одноразово наголошував, що «важливою умовою реального здійснення громадянами України своїх прав і свобод, – є функціонування системи заходів, спрямованих на їх охорону і захист. Необхідність в цьому виникає тоді, коли є невиконання обов’язків чи зловживання правом в процесі реалізації, а також коли має місце спір про наявність самого права чи свободи»[4]. Усвідомлюючи – це, автори законопроекту Харківської правозахисної групи включили до законопроекту положення, які передбачають запровадження в структурі апарата Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, створює службовий підрозділ контролю за здійсненням конституційного права на інформацію. Але розуміючи, що кардинально змінити ситуацію з правом на доступ до інформації в Україні неможливо без запровадження інституту уповноваженого з питань інформації, який буде займатися як захистом права на доступ до інформації, так і захистом інформації про особу. Переконані, що з метою створення правової основи для запровадження даного інституту у Конституції України необхідно передбачити норму, згідно з якою: «для захисту окремих конституційних прав Верховна Рада України може обирати спеціалізованого уповноваженого». І на підставі закріплення в Конституції положення про впровадження інституту спеціалізованих омбудсманів та прийняття нового закону, що визначатиме механізм доступу до інформації та правовий статус інформаційного уповноваженого, пропонуємо в майбутньому запровадити посаду представника Уповноваженого з прав людини, який буде займатися охороною та захистом права на доступ до інформації та особистих даних. Подібна модель омбудсмана вже існує в Великій Британії, Ірландії, Канади, Македонії, Німеччини, Сербії, Словенії, Угорщини та ін. Крім того, сьогодні запровадження спеціального механізму забезпечення права на інформацію є одним з міжнародних принципів в сфері свободи інформації. У більшій ефективності діяльності спеціального уповноваженого порівняно з омбудсманом, щодо забезпечення права на доступ до інформації переконані й експерти Ради Європи. «У тих державах, де існує посада уповноваженого з питань інформації, – наголошують Г. Дарбішір та Д. Ґолдберґ,– загалом дають кращої ради імплементації норм відповідних законів про доступ до інформації. Такий механізм більш дієвий, аніж омбудсман, бо ж останній має багато інших обов’язків і не спроможний виділяти достатніх ресурсів справі захисту права на інформацію». Переконані, що Закон «Про доступ до інформації» повинен передбачати створення даної інституції. Оскільки, практика показала, що існуюча модель омбудсмана не в інституціональному механізмі забезпечення свободи слова і права на інформацію не здатна виконувати покладені на неї функції[5].

 

Зважаючи на специфіку правової природи права на інформацію, а саме на те, що реалізація права на інформацію це по суті постійна боротьба громадськості з владою за право знати, головна роль в механізмі забезпечення права на інформацію фактично належить громадським структурам. Вважаємо, що в законі необхідно закріпити положення, відповідно до, яких (автор редакції цієї норми В. В. Речицький):

 

«Громадський контроль за додержанням встановленого режиму доступу до інформації здійснюється народними депутатами України, депутатами місцевих рад, правозахисними організаціями, громадянами особисто.

 6. Контроль за режимом доступу до інформації полягає у забезпеченні додержання вимог законодавства про інформацію всіма суб’єктами інформаційних відносин, недопущенні необґрунтованого або самочинного віднесення будь-яких відомостей до категорії інформації з обмеженим доступом.

7. Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини мають право вимагати від органів державної влади і органів місцевого самоврядування подання детальних звітів про організацію та результати їх роботи з інформаційними запитами.»

 

Переконані, що відсутність у законопроекті положень, які передбачають створення інституціонального механізму забезпечення права на доступ до інформації фактично перетворює закон «Про доступ до інформації» в декларацію, а реалізацію цього права в Україні на міраж. Впевнені, що без усунення даної прогалини прийняття Закону взагалі втрачає будь, який сенс.

 

Постатейні зауваження:

 

Здається є невиправданим врегулювання питання: «порядок надання інформації, що міститься у документі з обмеженим доступом, визначається Кабінетом Міністрів України» (п. 2 ст. 7) на рівні підзаконного нормативно-правового акту та й взагалі не зрозуміло навіщо приймати окремо порядок, якщо достатньо включити до Закону норму такого змісту «Частину офіційного документу, яку можна виділити, повинна бути надана особі, яка запитує документ, після вилучення усіх частин, які відносяться до інформації з обмеженим доступом. Кількість вилученої інформації повинно бути вказано в наданій частині документу, за виключенням тих випадків, коли така вказівка може завдати шкоду. Якщо це технічно можливо кількість вилученої інформації повинно бути вказано в тій частині документа, де таке вилучення було зроблено

Необхідно виключити пп. 2 п. 1 ст. 18 (розпорядник інформації не володіє і/або не повинен володіти інформацією, щодо якої зроблено запит), бо в противному випадку буде створена колізія адже відповідно до п. 5 ст. 13 п. 5 Розпорядник інформації, який не володіє необхідною інформацією, повинен не відмовляти, а «повинен не пізніше п’яти робочих днів з дня внесення запиту до реєстру, порекомендувати запитувачу звернутися до компетентної посадової особи чи органу або переадресувати запит у письмовій формі до відповідальної посадової особи чи органу з одночасним повідомленням про це запитувача»

Необхідно виключити пп. 2 п. 2 ст. 18 (Розпорядник інформації повинен відмовити в задоволенні запиту, якщо задоволення запиту вимагатиме зміни в організації роботи розпорядника інформації, порушить виконання покладених на нього завдань), адже він створює підставу для відмови у наданні інформації, яка є відкритою за режимом доступу, що є фактично порушенням права на доступ до інформації, адже відповідно до ст. 34 Конституції та міжнародно-правових стандартів, доступ до інформації про діяльність влади може бути обмежений лише в разі якщо дана інформація була віднесена до інформації з обмеженим доступом

 

Словосполучення «суспільно значимої інформації» замінити положенням такого змісту «якщо надання інформації служить інтересам суспільства, бо вона може внести значний вклад у розуміння громадськістю дій або діяльності уряду, а не для задоволення комерційних інтересів запитувача»на п. 4 ст. 19.

 

п. 5 розділу VІ. прикінцеві положення, щодо внесення до Закону України «Про інформацію» (визначення службової таємниці та порядку віднесення відомостей до службової таємниці) є в сутності завуальованим поверненням до конфіденційної інформації, яка є власністю держави. Оскільки, хоча законопроектом й передбачено, що віднесення до службової таємниці відбувається на підставі закону той факт, що статтею передбачені досить широкі підстави віднесення інформації до службової таємниці, а звід відомостей, що становлять службову таємницю, згідно з законопроектом, буде складатися одноособово (відповідна посадова особа), а не комісія, створює поля для зловживань й не відповідає міжнародним стандартам в сфері інформації. Отже дана стаття Законопроекту Мінюсту не відповідають ч. 3 ст. 34 Конституції України, принципу «Максимального оприлюднення» «Принципів законодавства про свободу інформації», якібули розробленні міжнародною правозахисною організацією «Артикль 19». Крім цього, як закріплено в ч. 2 ст. 6 Конституції України «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України». В ч. 2 ст. 19 Конституції ця вимога конкретизується більш детальною нормою, яка стверджує: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Таким, чином, загальний рівень і конкретні рамки свободи вибору тих або інших дій органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб визначаються нормами Конституції і Законів України. Ці рамки не підлягають жодному розширеному тлумаченню на рівні підзаконних нормативних актів. Але редакція пп. 7 п. 5 розділу VІ. прикінцеві положення залишає органам влади свободу діяти на власний розсуд, що є неприйнятним.

 

Необхідно також звернути увагу, що в проекті є певні вади юридичної техніки. Зокрема, в проекті Мін’юсту Зокрема, в проекті Мін’юсту деякі строки, а саме, «строк задоволення запиту», «продовження строків для задоволення запитів», «строк протягом, якого розпорядник інформації повідомляє запитувача про розмір плати за надання інформації, копій запитуваних документів, якщо надання інформації здійснюється за плату, можливі підстави звільнення від плати за надання інформації, контакти особи, відповідальної за розгляд запиту, або надає обґрунтовану відмову у наданні інформації», обчислюються календарними, а не робочими днями, що суперечить міжнародним стандартам. Хоча автори законопроекту Мінюсту в пояснювальній записки звертали увагу, що терміни розгляду та задоволення запитів на інформацію в проекті обраховуються робочими днями, а не календарними, що сприятиме вчасному задоволенню запитів на інформацію. Дійсно «Строк вивчення запиту на предмет можливості його задоволення запиту» обчислюються робочими днями, але терміни «загальний строк вивчення та задоволення запиту» та «строк повідомлення запитувача про розмір плати за надання інформації» обчислюється календарними днями, що мабуть є технічною помилкою, яку необхідно усунути, але необхідно звернути увагу, що якщо одиниця обрахунку відповідно до міжнародних стандартів буде змінена, й всі терміни будуть обраховуватися робочими днями, то постає необхідність скоротити загальний строк вивчення та задоволення запиту з 20 до 15 днів, адже передбачених проектом загальний строк вивчення та задоволення запиту 20 календарних днів приблизно, дорівнюється строку 15 робочих днів, що відповідає принципу 6 Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету Міністрів державам-членам «Про доступ до офіційних документів» (прийняла Рада Європи Комітет міністрів) від 21.02.2002 р. та принципу 5 «Принципів законодавства про свободу інформації», розроблених міжнародною правозахисною організацією «Артикль 19», згідно з якими інформаційні запити повинні бути задоволені в найкоротші строки, але термін надання інформації 20 робочих днів вже буде суперечити міжнародним стандартам в цій сфері. Але ще краще було б встановити термін надання інформації 5-10 робочих днів. Необхідно відзначити, що відповідно до законів Швеції та Бельгії інформація повинна надаватися негайно (практика показує, що інформація надається протягом доби), відповідні закони Естонії та Вірменії передбачають, що термін надання інформації не повинен перевищувати 5 робочих днів, в Азербайджані – 7 днів, в Данії, Колумбії, Португалії, Словаччині відповідь на запит повинна бути надана в 10–денний термін

 

 

Висновки

 

Принцип інформаційної відкритості та прозорості діяльності державної влади є найкращим засобом для лікування корупції й важливо усвідомлювати, що реалізувати цей принцип можна лише за умови існування чітко визначеної процедури реалізації та захисту права на доступ до інформації. Отже, головною метою Закону «Про доступ до інформації» є створення механізму забезпечення права на доступ до інформації, а це означає, що основу майбутнього закону мають бути покладені такі принципи: у законі мають бути втілені міжнародні та європейські стандарти в сфері доступу до інформації, що передбачені в Конвенції «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» від 25.06.1998. При цьому слід врахувати також Рекомендацію Rec (2002) 2Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 «Про доступ до офіційних документів», «Йоганнесбурзькі принципи: національна безпека, свобода висловлювань і доступ до інформації» Принципи «Право громадськості знати: принципи законодавства про свободу інформації», висновки експертів Ради Європи щодо проекту закону про інформацію; у законі повинен бути втілений відомий принцип Європейського суду з прав людини, який передбачає, що «обсяг інформації, доступ до якої обмежується, про публічну особу має бути значно меншим, ніж обсяг інформації про приватну особу»; у законі повинна бути чітко визначена процедура доступу до інформації, а загальний термін надання інформації за запитом не повинен перевищувати 5 (10) робочих днів; у законі має бути передбачено не тільки право на доступ до інформації, якою володіють органи державної влади та місцевого самоврядування, а й до інформації, яка належить приватним організаціям, у випадку, якщо оголошення цієї інформації зменшить ризик шкоди головним суспільним інтересам. Перш за все таким, як стан довкілля і здоров’я населення; у законі необхідно передбачити критерії, за якими інформація може бути віднесена до суспільно значущої; у законі, необхідно також передбачати спеціальний механізм захисту права на доступ до інформації.



[1] Цей принцип передбачений “Йоганнесбурзькими принципами. Національна безпека, свобода висловлювань і доступ до інформації”, „Принципами законодавства про свободу інформації” та у модельному проекті закону „Про доступ до інформації”. І хоча ці документи не мають обов’язкової юридичної сили для держав, але завдяки авторитету, який „Стаття 19” здобула на міжнародній арені за 20 років своєї діяльності, ці принципи та проекти враховуються законодавцями в різних країнах світу при розробці законів у сфері свободи слова та доступу до інформації. Принципи, розроблені „Статтею 19”, є критерієм, на підставі якого міжнародна спільнота робить висновок про відповідність інформаційного законодавства країни міжнародним стандартам у сфері свободи слова та інформації. Варто звернути увагу, що „Стаття 19” активно співпрацює з ООН.

[2] Тодика Ю.М., Тодіка О.Ю. Конституционно-правовий статус человека и гражданина в Украине. – К.: Концерн «Видавничий Дім “Ін Юре”, 2004. – С. 179

[3] Нестеренко О. В., Ткаченко Є. В. Забезпечення мовних прав – гарантія права на доступ до інформації // Держава і право: Зб. наук. пр. Юрид. і політ. науки.– К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. –Вип. 35. – С. 220–227.

 

[4] Тодика Ю.М., Марцеляк О. В. Конституційний суд України і прокуратура в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав громадян. – Х., 1998. – С. 33

 

[5] Див.: Нестеренко О. В. Інформаційний омбудсман в механізмі забезпечення прав людини і основоположних свобод // Юрид. Україна. – 2008. – № 1. – С. 16–21.

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори