пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200904
16.02.2009 | Сергій Ладигін

Причини поширення випадків подвійного громадянства – слід шукати в Законі України «Про громадянство України»?

   

«Саме громадянство є основою держави, це важлива ланка сучасної світової політичної системи...І якщо територія держави визначається географічними кордонами, то кордони між народами визначаються законами про громадянство» [1]. Цей вислів Томаса Гаммара є лаконічним та найкращим поясненням ролі інституту громадянства в процесі державотворення.

Поширення випадків набуття громадянами України громадянства інших країн та заяви публічних осіб про те, що масштаби цього явища вже становлять загрозу національної безпеці України активізували процес пошуку причин виникнення випадків подвійного громадянства та шляхів їх подолання.

Серед основних причин поширення випадків подвійного громадянства експерти називають прогалини та недоліки українського законодавства в цій сфері. Отже, ця стаття є спробою дати відповідь на питання, чи дійсно саме Закон України «Про громадянство України» став причиною поширення випадків подвійного громадянства та чи потрібно подальше його реформування.

З метою попередження подвійного громадянства у грудні Президент України виступив з ініціативою щодо необхідності реформування законодавства та видав розпорядження, яким передбачається створення робочої групі. Остання повинна розробити і подати до 1 квітня 2009 року законопроект про внесення змін до законодавчих актів України щодо попередження подвійного громадянства.

Втім ще у липні 2008 р. для досягнення тієї ж мети у Верховній Раді України було зареєстровано законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» (щодо усунення колізій, які дозволяють подвійне громадянство)» (№ 2752) [2]. Згодом у парламенті було зареєстрована ще два законопроекти: 1) «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо відповідальності за приховування факту перебування у громадянстві іншої держави або набуття такого громадянства)» № 3102 [3]; 2) «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо декларації про іноземне громадянство)» № 3102-1 [4].

Запропоновані зміни стосуються не лише Закону України «Про громадянство України», а й Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України. Мета прийняття цих законопроектів полягає у необхідності: по-перше, приведення у відповідність з Конституцією України положень Закону України «Про громадянство України»; по-друге, запровадження відповідальності для осіб, які свідомо порушують закон (законопроект № 3102); по-третє, вдосконалення механізму кримінально-правового регулювання відносин у сфері незаконних дій громадян України щодо відсутності повідомлення про набуття громадянства іншої держави (законопроект №3102-1); по-четверте, зробити більш жорсткими вимоги щодо українського громадянства (набуття та перебування в ньому) і, тим самим, реалізувати вимогу Конституції України щодо єдиного громадянства (№ 2752).

 Серед запропонованих змін особливо нас зацікавили зміни, запропоновані у законопроекті «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» (щодо усунення колізій, які дозволяють подвійне громадянство)». Зокрема, народними депутатами було запропоновано доповнити ст. 19 закону нормою згідно з якою громадянин втрачає громадянство України у разі отримання ним та використання документів, які засвідчують громадянство іншої країни. Парламентарії також запропонували доповнити ст. 21 закону додатковою умовою, недотримання якої має своїм наслідком скасування рішення про оформлення набуття громадянства України. А саме, рішення про прийняття до громадянства відповідно до запропонованих змін скасовується в разі не подання іноземцям протягом двох років з моменту прийняття його до громадянства України документу про припинення громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України.

Логіка та мотивація законодавця є цілком зрозумілими, адже аналізуючи норми, що покладають на осіб обов’язок подати документ про припинення громадянства іноземної держави, протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства, здається дивним, як може законодавець забезпечити виконання цих норм, якщо законом не передбачені жодні важелі впливу в тих випадках, коли особа не виконує покладене на неї зобов’язання (до цього питання ми ще повернемось). Проте спосіб, у який законодавці запропонували вирішити цю проблему, є юридично некоректним. Оскільки Закон України «Про громадянство України» побудований таким чином, що рішення про набуття громадянства за різними підставами приймають різні органи. А саме, якщо йдеться про прийняття до громадянства – відповідний Указ видає Президент України. Проте якщо особа набуває громадянство відповідно до ст. 8, 10 Закону України «Про громадянство України», то згідно із ст. 24 зазначеного Закону, прийняті рішення про оформлення набуття громадянства України (у випадках, передбачених ст. 21 Законом України «Про громадянство України»), скасовує спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства.

Отже, механічне доповнення ст. 21 нормою, згідно з якою рішення про громадянство скасовується в разі не подання зазначеного вище документа, без зміни інших положень закону, фактично означає, що спеціально уповноважений орган набуде право скасовувати Указ Президента України, що безумовно є абсурдним і суперечить Конституції України.

 Варто згадати, що до внесення змін до ст. 19 Закону України «Про громадянство України» у 2005 р., остання містила норму, згідно з якою неподання документу про відмову від громадянства іноземної держави або декларації про відмову від нього, було підставою для втрати громадянства України. Втім, після внесення змін у 2005 р. це положення зникло. Отже, виникає запитання - чому? Фахівці з цього питання можуть мені відповісти, що у пояснювальному докладі до Європейської конвенції про громадянство, яку ратифікувала Україна, пояснюється: якщо особа набула громадянство з умовою, що в подальшому вона відмовиться від громадянства походження, і якщо особа добровільно не зробила цього – то ці випадки слід розглядати, як набуття громадянства «внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів». Тобто шляхом тлумачення п. 2 ст. 19 Закону України «Про громадянство України» можна зробити висновок, що неподання документа, який підтверджує відмову від громадянства є підставою для втрати громадянства України. До речі, як нам підтвердили в Державному департаменті у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, при виникненні таких випадків на практиці вони застосовують саме п. 2 ст. 19 закону.

Втім переконані, що в законі необхідно прямо передбачити норму відповідно до якої не подання документів про припинення іноземного громадянства є підставою для втрати громадянства. Це необхідно: по-перше, для самих правників, адже закон повинен бути чітким; по-друге, враховуючи, що втрата громадянства є серйозною санкцією за невиконання цієї вимоги, особи, які були прийняті до громадянства, повинні чітко усвідомлювати, що не подання документу про припинення іноземного громадянства є підставою для втрати громадянства. І це не повинно випливати із коментарю до Європейської конвенції про громадянство чи роз’яснюватися відповідними службами це повинно бути прямо закріплено в законі.

Наступне, на чому необхідно зупинитися, це наявність у громадян України паспортів інших держав. Це напряму пов’язане з недосконалістю правового регулювання інституту громадянства. У цьому аспекті видається цікавою норма ч. 7 ст. 8 Закону України «Про громадянство України», згідно з якою особа, яка набула громадянство України і подала декларацію про відмову від іноземного громадянства, зобов’язується повернути паспорт іноземної держави до уповноважених органів цієї держави. Цікавою вона є тим, що не містить в собі санкції за порушення обов’язку повернути паспорт. Отже, виникає логічне питання: «А якщо не поверне?». Особа, яка набула громадянство України, вже є громадянином України, а відповідно до ч. 1 ст. 25 Конституції України, громадянин України не може бути позбавлений громадянства, отже, позбавити громадянства таку особу, яка не повернула паспорт іноземної держави неможливо. Відомо, що громадянин України може лише втратити громадянство України в випадках, передбачених законом. Але, проаналізувавши зміст ст. 19, можна дійти висновку, що громадянин не може втратити громадянство України відповідно до ст. 19, адже жодна з підстав не стосується ч. 7 ст. 8 закону. Єдиним з негативних наслідків, що прямо стосується набуття громадянства за територіальним походженням (ст. 8), є скасування рішення про оформлення набуття громадянства України відповідно до ст. 21. Згідно з цією статтею рішення про оформлення набуття громадянства скасовується, якщо особа набула громадянства України відповідно до статей 8 та 10 шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянства України. Але чи можна вважати неповернення паспорта іноземної держави набуттям громадянства шляхом обману, чи поданням свідомо неправдивих відомостей? Певно, що ні, але відповідно до Європейської конвенції про громадянство під підставою приховування будь-якого суттєвого факту може розумітися неповернення паспорта. Переконані, що доцільно конкретизувати третю підставу ст. 21, а саме, доповнити її нормою такого змісту: «... що включає неповернення паспорта, чи інших документів що підтверджують громадянство інших держав до уповноважених органів цих держав». Для повного уникненні випадків подвійного громадянства враховуючи, що ст. 19 закону не передбачає підстави, згідно з якою особа втрачає громадянства в разі не повернення паспорту іноземної держави, пропонуємо доповнити п. 2 ст. 19 такою підставою припинення громадянства, як приховування будь-якого суттєвого факту, що має відношення до особи, прийнятої до громадянства.

Можна вважати, звісно, що уповноважені органи іноземних держав не видадуть документ про припинення громадянства їхньої держави особі, яка не віддасть їм паспорт цієї країни, але деяким державам вигідно щоб громадяни іноземних держав мали паспорти саме їхньої держави, це може слугувати виправданням для різних акцій типу «примушення до миру» чи для висування територіальних претензій. Питання одного паспорта у громадян України є дуже важливим. За даними «Інтерфакс» в Криму проживає близько 100 тис. громадян, які мають два паспорти – України та Росії [5]. У той самий час посольство Росії в Україні заперечує факт «роздачі» паспортів Росії в Криму і розцінює такі заяви як провокацію. Але факт залишається фактом, і це питання повинно бути врегульовано в Законі України «Про громадянство України» чітко і без колізій, адже події на Кавказі, коли держава захищає права своїх громадян шляхом військового вторгнення на територію іншої суверенної держави не повинні мати місце на території України.

Сьогодні всі ініціативи щодо необхідності реформування Закону України «Про громадянства Україні» – це розмови навколо питання усунення колізій, які дозволяють подвійне громадянство. У жодному разі не применшуючи значення цієї проблеми хочемо звернути увагу читача, що ревізії потребують також інші положення закону. З огляду на це пропоную увазі читача власні міркування щодо подальшого реформування Закону України «Про громадянство України».

Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України «Про громадянство України» особа, яка народилася на території України від іноземців, які на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства жодного з батьків, є громадянином України. Разом з тим ст. 6 Закону не лише не передбачає, іншої підстави набуття громадянства для осіб, що постійно проживають на території України і дитина, яких набула громадянства відповідно до ч. 4 ст. 7 закону – ніж унаслідок їх прийняття. А навіть не робить виключення відносно виконання умови безперервного проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років, як для біженців чи осіб, що перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки. Така позиція з боку законодавця є не далекоглядною, оскільки, громадянство має психологічний аспект (Томас Гаммар) [1]. Іммігранти першого покоління зазвичай пов’язують це відчуття з країною походження. Виникає подвійні форми самосвідомості, з цією проблемою вже зіткнулись європейські країни [1]. Таким чином, передбачивши в Законі України «Про громадянство України» норму, згідно з якою «особа, яка постійно проживає на території України набуває громадянства України – на підставі виховання рідної дитини – громадянина України» допомогло б уникнути подібної ситуації в Україні й є необхідною умовою для інтеграції іноземців, що постійно проживають на території України. Крім того, як слушно зауважує Т. Гаммар, бути громадянином означає не лише бути «приписаним» до того чи іншого громадянства формально. Це означає брати участь на боці своєї держави в прихованих та відкритих конфліктах між ним та іншими державами. Громадянство передбачає лояльність до держави [1]. Отже, встановлюючи у законі для зазначених осіб особливі умови набуття громадянства, держава певною мірою засвідчує свою зацікавленість та намагається привернути до себе.

Варто звернути увагу також на ч. 3 ст. 9 Закону України «Про громадянство України», яка передбачає, що вимоги безперервного проживання на території України, отримання дозволу на імміграцію, володіння державною мовою, наявність законних джерел до існування – не поширюються на осіб, які мають визначні заслуги перед Україною, і на осіб, прийняття яких до громадянства України становить державний інтерес. Разом з тим треба наголосити, що суттєвим недоліком закону є відсутність критеріїв, за якими ті чи інші заслуги можна віднести до визначних, а осіб ідентифікувати, як осіб, прийняття яких до громадянства України становить державний інтерес. Відповідно до діючого законодавства, подання на ім’я Президента України, про те, що особа має визначні заслуги перед Україною, або, що прийняття особи до громадянства України становить державний інтерес для України, дає центральний орган виконавчої влади України (п. 49 Указу Президента України «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України»). Таким чином, наші опоненти можуть зауважити, що все залежить від конкретної ситуації. Проте переконані, з метою уникнення можливих зловживань, у законі необхідно передбачити хоча б загальні критерії, якими посадові особи, що роблять відповідне подання, повинні будуть керуватися при вирішенні цього питання.

Певного корегування потребує також ст. 10, згідно з якою поновлена в громадянстві України може бути лише особа, яка припинила громадянство України і є особою без громадянства. Втім виникає логічне запитання, а як бути з особами, які втратили громадянство України на підставі ст. 19, чи рішення про оформлення набуття громадянства яких було скасовано на підставі ст. 21 закону? Чому про них законодавець не згадує, адже особа цілком може бути поновленою в громадянстві, якщо обставини через які вона його втратила, усунуті? Опоненти можуть зауважити, що відповідь на це питання міститься у ч. 4 ст. 10 закону, за якою у громадянстві України не поновлюються особи, які втратили громадянство у зв’язку з набуттям його внаслідок п. 2 ч. 1 ст. 19, або стосовно яких рішення про оформлення набуття громадянства було скасовано на підставі ст. 21 закону. Таким чином, оскільки у ч. 4 ст. 10 відсутнє положення, згідно з яким не можуть бути поновлені у громадянстві особи, які втратили громадянство на підставі п. 1, 3 ч. 1 ст. 19 (добровільне набуття громадянства іншої держави, і добровільний вступ на військову службу іншої держави), можна стверджувати, що такі особи можуть бути поновлені в громадянстві? Проте, переконані, що законодавцю треба було встановити це не методом виключення, а шляхом прямого закріплення цього положення в ст. 10 Закону України «Про громадянство України».

Переглянути необхідно також ст. 18 Закону України «Про громадянство України», яка передбачає, що вийти з громадянства України може лише особа, яка постійно проживає за кордоном. Отже, виникає питання: а чи може вийти з громадянства особа, яка, наприклад, проживає переважно за кордоном, хоче і надалі проживати в Україні, але вийти з українського громадянства? Згідно з ч. 13 ст. 18 вихід з громадянства України, також допускається, якщо особа набула громадянства іншої держави чи отримала документ про те, що набуде іншого громадянства, коли вийде з українського. Такі обмеження пов’язані з принципом запобігання виникненню випадків безгромадянства, але згідно з ч. 1 ст. 25 Конституції України громадянин не може бути позбавлений права змінити громадянство. Можна стверджувати, що норма ст. 18 про вихід з громадянства звужує обсяг свободи змінити громадянство, що передбачена ст. 25 Конституції України. Наприклад, уявимо ситуацію, коли громадянин України К. з вересня по травень живе в Україні, але має власний маєток, припустимо, у Туреччині, де, власне, й живе кожного року з квітня по серпень. Громадянин К. через певні міркування вирішив вийти з громадянства України, але згідно з ч.1 ст. 18 закону він не може цього зробити, адже за кордоном він проживає не постійно, що дає підстави вважати, що його конституційне право на зміну громадянства порушується.

Наступна пропозиція може викликати дискусію з огляду загальноприйнятого підходу, що існує з цього питання в правових системах багатьох країн світу, але переконані, що вона заслуговує на увагу. Відповідно до ст. 16 Закону України «Про громадянство України» набуття громадянства України дітьми віком від 14 до 18 років може відбуватися лише за їхньою згодою, таке саме правило і щодо виходу дитини з громадянства. Впевнений, що вік з якого згода дитини на набуття або припинення громадянства стає обов’язковою, треба знизити, і встановити рамки хоча б з 12 до 18 років. Такий високий віковий ценз, з якого особа бере участь у питаннях громадянства можна вважати віковою дискримінацією. Крім того, діти в цьому віці вже можуть приймати рішення. З огляду на те, що особа сама хоче і може усвідомлювати і впливати на прийняття важливих рішень, що стосуються неї – пропонуємо в ст. 16 змінити вік з якого необхідна обов’язкова згода на прийняття чи вихід з громадянства – з 14 років на 12 років.

Останнє, на що необхідно звернути увагу – це на повноваження державних органів, які беруть участь у вирішенні питань громадянства. Зокрема, відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 25 закону, серед повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства є введення обліку осіб, які набули громадянства України та припинили громадянство України. А відповідно до п. 10 ч. 1. ст. 25 Закону аналогічне повноваження повинно здійснювати Міністерства закордонних справ України, дипломатичних представництв та консульських установ України. Можна стверджувати, що ведення одного обліку двома різними органами є підґрунтям для виникнення ситуацій, коли обліки двох органів будуть різнитися. Пропонуємо у повноваженнях спеціально уповноваженого органу зазначити ведення обліку, а у повноваженнях МЗС, дипломатичних представництв та консульських установ – надання відомостей спеціально уповноваженому органу для занесення їх до обліку осіб, які набули громадянство України та припинили громадянство України.

Безумовно, деякі положення представлені у даній статті,  є дискусійними, але ми переконані, що лише обговорення може довести обґрунтованість або помилковість запропонованого підходу. Разом з тим упевнені, що існує нагальна проблема щодо внесення відповідних змін до Закону України «Про громадянство України».

Література:

1. Хаммар Т. Государство, нация и двойное гражданство// Рос. бюл. по правам человека.– М.: Мемориал, 1994. – Вып. 3 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.hrights.ru/text/b3/bul3.htm

2. Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» (щодо усунення колізій, які дозволяють подвійне громадянство): проект закону № 2752 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33728

3. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо відповідальності за приховування факту перебування у громадянстві іншої держави або набуття такого громадянства): проект закону № 3102 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33199

4. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо декларації про іноземне громадянство): проект закону № 3102-1 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33322

5. Нагорный С. Двойная проблема [Електронний ресурс]. Режим доступу:

www.interfaxussia.ru/r/B/eventday/490.html?id_issue=12144542

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори