Досить декларацій - потрібні реформи (оцінка дій влади)
7 квітня 2009 року відбулась прес-конференція на тему «Досить декларацій - потрібні реформи (оцінка дій влади)», під час якої експерти Центру політико-правових реформ презентували результати моніторингу діяльності Української влади у першому кварталі 2009 року у сферах дотримання Конституції та законів України, підготовки і реалізації адміністративної та судової реформ, реформи кримінальної юстиції, якості та ефективності функціонування законодавчої, виконавчої і судової влад.
У прес-конференції взяли участь Ігор Коліушко (Голова Правління), Віктор Тимощук, Роман Куйбіда, Мар’яна Демкова, Олександр Банчук та Сергій Чикурлій.
Центр політико-правових реформ представив результати моніторингу діяльності Української влади у першому кварталі 2009 року у сферах дотримання Конституції та законів України, підготовки і реалізації адміністративної та судової реформ, реформи кримінальної юстиції, якості та ефективності функціонування законодавчої, виконавчої і судової влад. До уваги також бралася відповідність фактичної діяльності влади задекларованим у програмних документах зобов’язань політичних сил та органів влади.
Експерти намагалися знайти відповіді на запитання:
- Чи буде в Україні конституційна реформа? Коли відбудуться вибори Президента та чергові вибори до місцевих рад?
- Як влада мінімізує чи стимулює корупцію в судах? Які варіанти судової реформи і чому її досі не провели? Чи дадуть правоохоронні органи себе реформувати? Чому корупціонери не бояться відповідальності?
- Як реформування публічної адміністрації може сприяти виходу з кризи та економії державних коштів? Які перспективи реформування центральних органів виконавчої влади? Які перспективи реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування?
- З чого починати, щоб припинити свавілля влади у відносинах з громадянами? Чи забезпечується в Україні доступ до інформації в органах влади?
Експерти прийшли до висновку, що реформи в Україні політики „заговорили” – далі декларацій і проектів справа у них не йде.
Моніторинг здійснюється Центром політико-правових реформ у рамках проекту Європейської комісії «Зміцнення демократії в Україні шляхом здійснення моніторингу діяльності влади в контексті Європейської Політики Сусідства з Україною відповідно до принципів належного урядування і верховенства права».
Правосуддя сьогодні
Недофінансування судів державою „легалізує” корупцію в судах. У 2009 р. виникла критична ситуація з фінансуванням правосуддя. Вперше за останні роки бюджет судів зменшено. І це при тому, що минулі роки потреби судової влади покривалися на 40-60 %. Цього року бюджетом передбачено видатки на покриття лише 22 % від реальних потреб. Порівняно з 2008 р. бюджет Верховного Суду скоротився майже на 6 %, Вищого господарського суду – на 29 %, Вищого адміністративного суду – аж на 37 %, апеляційних та місцевих судів – на 18 %. Така ситуація уже привела до того, що суди змушені припиняти відправлення пошти або звертатися за дофінансуванням до сторін. На дошках оголошень судів знову, як багато років тому, з‘явилися повідомлення про необхідність подання разом з позовною заявою конвертів і марок.
Запрацювали адміністративні суди, але влада продовжує з ними боротися. У березні цього року нарешті розпочали діяльність усі адміністративні суди – 27 окружних і 7 апеляційних; Вищий адміністративний суд діє ще з 2005 р. Адміністративні суди було створено для забезпечення судового оскарження громадянами і юридичними особами рішень, дій чи бездіяльності влади. Однак необхідних умов для роботи цих судів держава так і не створила. Лише 15 з 34 окружних та апеляційних адміністративних судів мають приміщення відповідної площі, де при належному фінансуванні можливо створити умови, котрі відповідатимуть вимогам щодо здійснення правосуддя. Решта має лише тимчасові приміщення. Так, в кінці березня Івано-Франківський окружний адміністративний суд отримав від власника приміщення попередження про виселення, що ставить діяльність суду під загрозу зупинення. Майже всі будівлі потребують капітального ремонту, переобладнання або реконструкції.
Катастрофічно не вистачає суддів. Не сформовано й половини складу окружних і апеляційних адміністративних судів – призначено й обрано лише 40 % суддівського складу (працюють лише 279 із запланованих 672 суддів окружних судів і 135 із 352 суддів апеляційних судів). Склад Вищого адміністративного суду сформовано ледь більше ніж на половину (55 суддів із передбачених 97).
Фінансування системи адміністративних судів порівняно з минулим роком скоротилося на 23 %, та й передбачені кошти не перераховуються своєчасно. Це означає, що адміністративні суди далі працюватимуть в умовах непосильного навантаження, що не даватиме можливості своєчасно розглядати справи.
Така ситуація дала привід керівництву Верховного Суду публічно жорстко критикувати адміністративні суди, а представники фракції БЮТ взагалі заявили про свою ініціативу щодо ліквідації системи адміністративних судів. Це засвічує, що адміністративні суди є невигідними для окремих політичних сил, через відсутність контролю над ними.
Державна судова адміністрація і суди не виконують закон про доступ до судових рішень. Відповідно до Закону „Про доступ до судових рішень” ще з 1 січня 2007 р. до Єдиного державного реєстру судових рішень мають включатися усі рішення судів загальної юрисдикції. Якщо порівняти судову статистику і кількість рішень, включених до реєстру, то можна переконатися, що сьогодні до нього потрапляє менше п’ятої частини судових рішень. Причиною цьому є як незабезпечення судів необхідними технічними можливостями, так і ігнорування судами вимог закону. Покращити ситуацію може внесення змін до законодавства щодо встановлення строків включення судових рішень до реєстру, покладення відповідальності за ці дії на чітко визначених суб’єктів, виконання судового рішення лише за умови внесення його до реєстру. Це сприятиме чіткому дотриманню Закону „Про доступ до судових рішень” та унеможливить виконання сфальсифікованих судових рішень, які часто використовують у рейдерських схемах. Законопроект таких змін (№3214, автори – В. Стретович, Т. Стецьків) уже схвалено у першому читанні 19 березня цього року і потребує найшвидшого прийняття.
Судова реформа
Судова реформа не рухається. У січні цього року планувалося винести на друге читання проект Закону „Про судоустрій і статус суддів” (№0916, 0917, суб’єкт законодавчої ініціативи – Президент України). Однак було вирішено спочатку провести парламентські слухання з цього питання. Нагадаємо, що внесені Президентом проекти передбачали удосконалення системи судів, ліквідацію адміністративних важелів впливу на суддів, посилення суддівського самоврядування, забезпечення прозорості і конкурсності у доборі суддів, запровадження спеціальної підготовки для суддів, а також нових механізмів притягнення їх до відповідальності. Щоправда, після доопрацювання у профільному комітеті деякі з цих положень було нівельовано.
18 березня відбулися парламентські слухання „Про стан правосуддя в Україні”. Виступи суддів Верховного Суду показали, що навіть у найвищому суді загальної юрисдикції немає одностайної оцінки законопроекту. Водночас Голова Верховного Суду В. Онопенко виступив за його неприйнятність і закликав парламент прийняти нову концепцію судової реформи. Міністр юстиції М.Оніщук висловився за негайне схвалення у другому читанні тих положень законопроекту, що не викликають особливих дискусій. Також у підтримку законопроекту виступили народні депутати, за винятком депутатів від БЮТ. До речі, саме останні внесли проект про необхідність розроблення нової концепції судової реформи, що за суттю означає відтягування судової реформи на невизначений час.
Судову реформу – через зміни до Конституції. 31 березня цього року Президент вніс до парламенту проект нової редакції Конституції України, який серед іншого стосується і системи правосуддя. Зокрема, передбачено вдосконалити положення щодо системи судів, які сьогодні допускають довільне тлумачення; запровадити безстрокове призначення суддів на посади Президентом, а до вищих судів і Верховного Суду – Сенатом; підвищити мінімальний вік для суддів з 25 до 27 років; запровадити інститут виборних мирових суддів; змінити роль і підхід до формування Вищої ради юстиції, забезпечивши у її складі не менше половини суддів, а також увівши до її структури кваліфікаційну та дисциплінарну комісії суддів. З цих положень справедливу критику можуть викликати положення щодо призначення суддів Президентом і Сенатом, оскільки тоді кар’єра судді і далі залежатиме від рішень політиків.
Ініціативу Президента щодо змін до Конституції не слід розглядати як перешкоду для проведення судової реформи до внесення таких змін, адже 31 березня, виступаючи у парламенті із щорічною доповіддю, Президент вкотре наголосив на необхідності якнайскорішого розгляду законопроекту „Про судоустрій і статус суддів”.
Реформа системи кримінальної юстиції
Робоча група Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права (дорадчий орган при Президентові) завершила підготовку проекту нового Кримінального процесуального кодексу і 10 березня передала його для внесення до парламенту. Проект Кодексу кардинально відрізняється від проекту № 1233, який перебуває на розгляді Верховної Ради, в частині покращення захисту прав людини. Він отримав позитивні висновки від експертів Ради Європи.
5 березня Міністр юстиції створив міжвідомчу робочу групу для підготовки 2 проектів Законів «Про прокуратуру» і «Про систему органів досудового розслідування і статус слідчих». Результатом її діяльності повинні стати проекти законів, які засновуються на положеннях Концепції реформування кримінальної юстиції.
Президент затвердив Комплексну цільову програму реформування СБУ, підготовлену на виконання Концепції реформування СБУ. На жаль, цільова програма до цього часу відсутня в базах законодавства. Керівництво Служби безпеки повідомило 12 березня про відкликання агентів під прикриттям з усіх вузів країни, що стало одним із кроком по «декадебізації» суспільства.
Парламентський комітет попередньо схвалив 18 березня проект Концепції реформування правоохоронних органів, представлений народним депутатом В. Сівковичем. Розробка і обговорення цього важливого документу відбувалася без залучення громадськості і експертного середовища. Цей проект не відповідає загальній Концепції кримінальної юстиції та існуючим концепціям з реформування прикордонної служби і СБУ в частині: переліку і найменування органів; віднесення окремих інституцій (кримінально-виконавча служба) до правоохоронних; здійснюваних повноважень (оперативно-розшукова діяльність, розгляд справ про адміністративні правопорушення в судах тощо).
Верховна Рада схвалила 17 і 18 березня вцілому як Закони проекти № 4037 і 4111, спрямовані на заборону зміни підпорядкування медичних закладів системи МВС і інших органів правопорядку. Ці Закони не мають жодного відношення ні до покращення медичного обслуговування службовців, ні до оптимізації системи публічної влади. Вони носять відверто лобістський характер і відображають бажання залишити без змін існуючу з радянських часів адміністративну систему, коли кожне відомство мало свою систему фінансів, освіти і медичного обслуговування.
Публічна адміністрація на центральному рівні
На жаль, влада загалом та Уряд зокрема, не вжили яких-небудь видимих заходів для удосконалення діяльності Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади. Хоча сучасна ситуація вимагає особливо рішучих дій влади в тому числі щодо підвищення якості урядових рішень, оптимізації видатків на органи влади тощо. Проте в аналізований період не відбулося ні схвалення проекту Концепції реформування публічної адміністрації, ні внесення до Верховної Ради законопроектів про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, про державну службу (в новій редакції). Не реалізовано жодних кроків щодо упорядкування системи та структури центральних органів виконавчої влади. Позитивом можна вважати хіба що відмову Уряду від ідеї зменшення розмірів оплати праці державних службовців, адже це ще більше послабило б виконавчу влади.
Зроблено непереконливі і несистемні спроби скорочення кількості посад заступників керівників деяких центральних органів виконавчої влади.
До певної міри ілюстративним прикладом роботи Уряду та проурядової коаліції є голосування 20.03.2009 у Верховній Раді за законопроект «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування» (реєстраційний номер 2362). Даний законопроект не був підтриманій у першому читанні, але прикметно, що за урядовий законопроект проголосувало «аж» 2 представники БЮТ.
Реформа адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування
На позитивну оцінку заслуговує діяльність робочої групи Міністерства регіонального розвитку та будівництва України щодо розробки Концепції державної регіональної політики, Концепції адміністративно-територіальної реформи, Концепції реформи місцевого самоврядування. Зміст даних проектів Концепцій є достатньо якісним, вони розроблялись з залученням представників авторитетних наукових та експертних організацій України, обговорювались у регіонах України та неодноразово доопрацьовувались. Серед прогресивних ідей цих документів необхідно відзначити: раціоналізацію адміністративно-територіального устрою України, посилення матеріальної та фінансової спроможності органів місцевого самоврядування, розширення їх компетенції. Для втілення положень зазначених Концепцій робоча група вже підготувала проекти законів України «Про засади державної регіональної політики», «Про адміністративно-територіальний устрій», проекти нових редакцій законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації».
При цьому негативом процесу підготовки реформ адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування є його низька практична результативність. Окрім Концепції державної регіональної політики, яка була схвалена на засіданні Кабінету Міністрів України 2 липня 2008 року, інші Концепції залишаються у вигляді проектів, що не дозволяє перейти на інший етап реформування. Констатуємо невиправдане зволікання Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України і Президента України щодо прийняття рішень з питань проведення реформ адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування незважаючи на те, що всі політичні сили – переможці парламентських виборів 2006 року у своїх передвиборних програмах задекларували проведення даних реформ.
Державна політика протидії корупції
У парламентському комітеті завершилася майже двохрічна епопея з підготовки до другого читання проектів Законів щодо боротьби з корупцією №№ 0875, 0876, 0877. Викликає зауваження пропозиція проектів віднести окремі корупційні діяння до категорії адміністративних правопорушень і невизначеність з приводу правової природи і процедури притягнення до відповідальності юридичних осіб за корупцію.
Верховна Рада України 17 лютого підтримала у першому читанні проект Закону щодо протидії хабарництву № 3428, поданий народним депутатом А. Гриценком, який передбачає довічне позбавлення волі для винних у отриманні хабарів суддів, прокурорів, слідчих. Історія засвідчує, такі положення зведуть до нуля офіційні факти виявлення корупціонерів.
Народний депутат В. Мойсик вніс до парламенту проект Закону про схвалення Концепції запобігання корупції у системі судів загальної юрисдикції № 4220 від 17 березня 2009 року. Доцільність підтримки цієї Концепції викликає сумніви з огляду на: повторення основних ідей загальної Концепції протидії корупції в Україні; неможливість затвердження концепцій законом (це повинні бути підзаконні нормативні акти); необхідність реалізації запропонованих положень за допомогою внесення змін до окремих законів.
Органи досудового слідства продовжували виявляти факти корупції (особливо у земельній сфері), але ці заходи носять поодинокий характер і не мають системного впливу на стан корупції в країні.
Взаємостосунки влади та приватних осіб
У цій сфері діяльність влади також була інертною. Певним позитивом можна було б назвати березневе (2009 р.) рішення профільного комітету парламенту щодо ухвалення проекту Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстраційний номер 2789). Але, на жаль, 31 березня під час голосування у першому читанні даний законопроект не отримав достатньої підтримки і наразі направлений на повторне перше читання. При цьому варто відзначити і роль опозиції, зокрема, фракції «Партії Регіонів», яка не дала жодного голосу за цей абсолютно неполітичний законопроект.
Довідково: Україна сьогодні є однією з останніх країн Європи де відсутній загальний закон про адміністративну процедуру, який повинен врегулювати порядок вирішення справ громадян та юридичних осіб органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.
В аналізований період Уряд звернувся до проблеми так званих «державних платних послуг». Зокрема, були прийняті рішення Кабінету Міністрів (Розпорядження №251 від 25.02.2009 та Постанова №234 від 11.03.2009), якими Уряд планує: по-перше, ліквідувати суб’єктів господарювання, які надають державні платні послуги; по-друге, спрямувати всі кошти від надання таких послуг до спеціального фонду державного бюджету. В розвиток теми Кабінетом Міністрів внесено також законопроект «Про послуги, що надаються органами державної влади …» (реєстраційний номер 4176).
Позитивом цих ініціатив Уряду є хіба що сам факт звернення до проблематики послуг, що надаються органами влади та іншими суб’єктами уповноваженими державою. Але, на нашу думку, такими «простими» рішеннями Уряду навряд чи вдасться наповнити бюджет, адже замість ліквідованих суб’єктів господарювання потрібно буде утворити відповідні органи влади або ж збільшити чисельність існуючих. Натомість у найближчій перспективі можуть виникнути проблеми з отриманням адміністративних послуг громадянами (проблеми з бланками тощо) та їх якістю. Тому закликаємо Уряд до системного підходу: скасувати «переліки платних послуг»; заборонити органам влади надання платних послуг господарського характеру; припинити практику поділу адміністративної послуги на кілька платних послуг; впорядкувати розміри плати за адміністративні послуги тощо.
Прозорість влади та доступ до інформації
Законопроект про доступ до публічної інформації. Наприкінці минулого року Міністерство юстиції за участю, зокрема, експертів ЦППР, підготувало проект Закону України «Про доступ до інформації» та, після громадського обговорення на веб-сайті Міністерства, внесло його на розгляд Уряду. Представники громадськості були позбавлені публічного обговорення законопроекту на круглому столі, який так і не був проведений. Недоступною також була остаточна редакція законопроекту, внесена на розгляд Уряду. 18.02.2009 р. Кабінет Міністрів України схвалив даний законопроект, проте його редакція і надалі залишається недоступною громадськості.
2 квітня 2009 року Верховна Рада України повинна була розглянути у першому читанні проект Закону України «Про доступ до публічної інформації» (№ 2763, внесений н.д. А. Шевченком), розроблений коаліцією громадських організацій, зокрема ЦППР, в рамках проекту «Гідна Україна». Проте, через блокування роботи Парламенту представниками опозиції, законопроект так і не був розглянутий. Законопроект дає чітке визначення інформації з обмеженим доступом; встановлює максимально короткі строки для надання відповідей на запити (5 днів); передбачає безоплатність надання інформації; захищає інформаторів; встановлює відповідальність за ненадання відповідей на запити. Контроль за здійсненням права на доступ до інформації покладено на Уповноваженого ВРУ з прав людини.
Грифи обмеження доступу до інформації. Органи виконавчої влади продовжують практику застосування не передбачених законом грифів обмеження доступу до інформації. Так, за перше півріччя 2009 р. Уряд видав 3 Постанови та 3 Розпорядження з грифом «ДСК». З таким же грифом вийшло 2 Накази Служби безпеки України, 1 Наказ Управління державної охорони, 1 Наказ Міністерства економіки України. Такі дії суперечать Конституції України, Закону України «Про інформацію» та міжнародним стандартам про свободу інформації. Це також свідчить про непрозору політику влади, у здійсненні якої громадськість позбавлена брати реальну участь.
Дорожній рух
Підтвердилися побоювання експертів у зв’язку зі статтею 83 Закону про Державний бюджет на 2009 рік, яка встановлює бюджетні призначення МВС в обсязі 500 млн. гривень від надходжень штрафів за порушення правил дорожнього руху. Вже 6 лютого на закритій частині розширеної колегії Міністерства Ю. Луценко закликав підлеглих латати бюджетні дірки за рахунок активізації збору штрафів на дорогах і знаходити способи забирати їхні гроші (Джерело в Інтернеті).
Уряд вніс до парламенту проект Закону № 3573 про запровадження штрафних балів за порушення на дорогах. Підтримуючи вцілому цю пропозицію, слід звернути увагу на невідповідність запропонованих балів ступеню небезпеки порушень (наприклад, шість порушень правил зупинки і стоянки за рік призводитиме до позбавлення права керування) і вимогу про потребу здавання екзамену в кожному випадку позбавлення права керування транспортним засобом.
Кабінету Міністрів не вдалося змінити Правила дорожнього руху в частині збільшення мінімальної швидкості руху в середньому на 20 км/год через категоричну позицію Міністерства внутрішніх справ. Переконані, більш обґрунтованою виглядає позиція щодо збільшення швидкості руху на шляхах поза населеними пунктами. Подібних проблем вдалося би уникнути, якщо Правила дорожнього руху за прикладом Західно-європейських країн затверджувалися не підзаконним актом, а законом.
Внесенням змін від 11 лютого 2009 року до Порядку тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів Уряд не спромігся вирішити всі проблеми невідповідності цього Порядку положенням акту вищої юридичної сили - Кодексу про адміністративні правопорушення. Порядок не гарантує виключність випадків переміщення транспорту за допомогою евакуаторів, короткостроковості затримання автомобілів і заборони стягнення плати за клопотання про повернення транспортного засобу та його фактичне отримання.
Державна автомобільна інспекція запровадила не передбачену законом процедуру підтвердження сплати штрафів особами, які допустили порушення правил дорожнього руху. Водії тепер змушені сплачувати штрафи і особисто подавати копію платіжного документу до відповідних підрозділів ДАІ. Невиконання останнього обов’язку призводитиме до збільшення через 15 днів розміру штрафу в два рази. Вважаємо, наявних технічних можливостей достатньо для забезпечення контролю за сплатою призначених штрафів і без встановлення для громадян додаткових, незаконних обов’язків.
Терміни проведення чергових виборів
На засіданні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування 11 березня 2009 року (протокол засідання № 49/23) було прийнято та доведено до відома місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, Конституційного Суду України рішення, згідно якого чергові вибори до місцевих рад в Україні повинні відбутись у 2010 році. Хоча згідно положень Конституції України після внесення до неї змін у 2004 році строк повноважень депутатів місцевих рад – п’ять років. Тобто чергові місцеві вибори мали б відбутися в Україні в 2011 році (детальніше див.: www.pravo.org.ua).
Як першоквітневий жарт сприйняли експерти рішення Верховної Ради України призначити чергові президентські вибори на 25 жовтня 2009 року, за яке проголосували 401 народний депутат України. Згідно діючої на сьогодні Конституції України (стаття 103) чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Президента України. Тобто чергові вибори мають відбутися 17 січня 2010 року (детальніше див.: http://pravo.org.ua/ )
Джерело : ЦППР