пошук  
версія для друку
15.04.2009 | Валентина Бадира

Нормотворчу діяльність ДДУПВП – під контроль громадськості

   

Становлення нової загальноправової парадигми і побудова на її основі правової системи, як уявляється, без відомчої нормотворчості неможливо.

Відомчі нормативні акти видаються у випадках, коли в межах сфери відання департаменту, комітету, міністерства та інших органів виконавчої влади не чітко, лише в загальних рисах, визначені права і обов’язки суб’єктів, є прогалини в певних аспектах взаємовідносин суб’єктів, або це прямо доручено законом.

Варто на конкретних прикладах проаналізувати процес нормотворчості Державної кримінально-виконавчої служби України.

На виконання Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи №190 (1995 рік) щодо зобов’язань України при вступі до Ради Європи, відповідно до Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод та у зв’язку з дією в Україні мораторію на виконання смертної кари, було видано наказ №72 від 25.06.1999 року, яким було затверджено „Тимчасове положення про порядок тримання в слідчих ізоляторах Державного департаменту України з питань виконання покарань засуджених до виняткової міри покарання”. Цим документом було визначено правове становище засуджених до смертної кари та задекларовано необхідність створення таких умов тримання, що забезпечують повагу до людської гідності. Засуджені мали право протягом року одержувати 6 посилок, 3 бандеролі, купувати в магазині СІЗО продукти харчування за безготівковим розрахунком на суму 70% мінімального розміру заробітної плати, один раз в місяць їм надавалися короткострокові побачення з родичами, вони мали також право на побачення з адвокатом та священнослужителем. Для них встановлювався одяг і взуття спеціального зразку. Засуджені до виняткової міри покарання чоловічої і жіночої статі, вироки стосовно яких набрали законної сили, та в зв’язку з фактичною дією в Україні мораторію на виконання смертної кари, мали однаковий правовий статус.

Законом України „Про внесення змін до Кримінального, Кримінально-процесуального та Виправно-трудового кодексів України” від 22 лютого 2000 року №1483 смертна кара була замінена довічним позбавленням волі.

Особи, засуджені до довічного позбавлення волі мали право: на щоденну прогулянку тривалістю 1 годину, одержувати грошові перекази, мати короткострокове побачення 1 раз на 6 місяців, одержувати протягом року 2 посилки (передачі) та 2 бандеролі, один раз в три місяці 1 платну телефонну розмову тривалістю 15 хвилин під контролем адміністрації при наявності технічних можливостей, купувати протягом місяця в магазині установи за безготівковий рахунок продукти харчування і предмети першої потреби на суму до 50% мінімального розміру заробітної плати і т.п. Засуджені розміщувались в камерах з дотриманням таких умов: чоловіки окремо від жінок; вперше засуджені до позбавленні волі – окремо від тих, хто раніше відбував позбавлення волі.

Жінки і чоловіки мали відповідно до цього наказу одинакові права і обов’язки і утримувалися в однакових умовах. Вони забезпечувалися одягом спеціального зразку, конвоювання на території установи та за їх межами здійснювалось в наручниках.

Цим законом було суттєво звужено об’єм прав і законних інтересів цієї категорії засуджених в порівнянні з правами, що були передбачені Наказом №72 від 25.06.1999 року.

11 липня 2003 року було прийнято новий Кримінально-виконавчий кодекс України. Прикінцеві положення кодексу передбачали приведення центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність з кодексом.

Державний департамент України з питань виконання покарань з метою приведення відомчих нормативно-правових актів з питань виконання покарань у відповідність до вимог Кримінально-виконавчого кодексу України видав Наказ №275 від 25.12.2003 року, яким затвердив „Правила внутрішнього розпорядку установ виконання покарань”. В розділі 4 „Особливості тримання засуджених до довічного позбавлення волі” конкретизувалися особливості тримання засуджених цієї категорії, визначався правовий статус, місце, порядок і умови виконання та відбування покарання у виді довічного позбавлення волі.

Засудженим жінкам до довічного позбавлення волі та жінкам, яким покарання у виді смертної кари або довічного позбавлення волі замінено позбавленням волі на певний строк в порядку помилування або амністії, безпідставно не надавалися тривалі побачення, зменшувалась сума коштів на придбання продуктів харчування та предметів першої необхідності, кількість посилок на протязі року, їм встановлено одяг спеціального зразку, вони утримувались в камерах по дві особи, пересування їх за межами камер здійснювалося в наручниках. Все це разом являлось порушенням статті 3 Європейської конвенції з прав людини.

Відповідно до статті 18 КВК України ця категорія засуджених жінок утримується на середньому рівні безпеки, а особливості відбування в таких установах і правовий статус регламентується статтею 139 КВК України. Ця стаття передбачає утримання засуджених жінок в окремих камерах, встановлення для них спеціального одягу, конвоювання в наручниках не передбачено.

Державний департамент України з питань виконання покарань видає Наказ №99 від 06.06.2005 року, яким обмежуються права і звужується об’єм інтересів засуджених жінок всупереч правовій нормі, закладеній в статті 139 КВК України. В чому полягає звуження?

Відповідно до частини 3 статті 22 Конституції України навіть при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних, не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Тільки на виконання протесту заступника Генерального прокурора України від 01.09.2005 року №16-26 вих.05 на Наказ Державного департаменту України з питань виконання покарань №99 від 06.06.2005 року, він був скасований.

Дивним є те, що Наказ №99 від 06.06.2005 року був зареєстрований Міністерством юстиції, адже відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1991 року №731, якою було затверджено „Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарювання України та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян, або мають міжвідомчий характер”, державна реєстрація нормативно-правового акту полягає в проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавства України, Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод, практиці Європейського суду з прав людини.

 Наступний інститут – відправлення засудженими листів. Наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань №275 від 25.12.2003 року „Про затвердження правил внутрішнього розпорядку установ виконання покарань” пунктом 43 було передбачено порядок відправлення засудженими листів.

25.01.2006 року Державним департаментом України з питань виконання покарань було видано Наказ №13, яким була затверджена Інструкція з перегляду кореспонденції. Відповідно до цієї Інструкції засуджені вкидають кореспонденцію для відправлення не запечатаними в поштові скриньки. В той же час пунктом 2.4 Інструкції передбачено, що засуджені в присутності інспектора особисто запечатують у конверти кореспонденцію до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Європейського суду з прав людини, а також до інших відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна та до прокурорів. Кореспонденція, яка надійшла від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Європейського суду з прав людини, а також від інших відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна та від прокурорів, розпечатується особисто засудженим в присутності інспектора.

Якими будуть дії адміністрації установи, якщо засуджений конверт з кореспонденцією до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Європейського суду з прав людини, а також до інших відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, та до прокурора вкине в поштову скриньку запечатаним? Або відмовиться розпечатувати особисто в присутності інспектора кореспонденцію, отриману від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Європейського суду з прав людини, а також від інших відповідних органів міжнародних організацій? Необхідно звернути увагу на те, що вже 5 червня 2006 року Державний департамент України з питань виконання покарань вніс зміни до Правил внутрішнього розпорядку установ виконання покарань, якими передбачив, що листування засуджених з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Європейським судом з прав людини, а також іншими відповідними органами міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, уповноваженими особами таких міжнародних організацій та прокурором переглядові не підлягає, і надсилається за належністю або вручається засудженим у запечатаному вигляді (конверті). Яким документом керуватися співробітникам при перегляді кореспонденції?

 Крім того, пунктом 1.7 (додаток №1 до Інструкції) передбачалось проставлення інспектором на конверті вихідної кореспонденції спеціального штампу, на якому зазначається назва виправної колонії Управління департаменту з питань виконання покарань і її поштова адреса. Розмір штампу: 55 х 45 мм .

У неодноразових зверненнях до ДДУПВП ми наголошували, що проставлення інспектором на конверті спеціального штампу установи є порушенням статті 301 „Право на особисте життя та його таємницю” та статті 302 „Право на інформацію” Цивільного кодексу України.

Очевидно, що обов’язково мають бути механізми, якими буде враховано фактори безпеки для діяльності установ виконання покарань. В зазначених механізмах мусять бути враховані і потреби засуджених у спілкуванні з зовнішнім світом без надмірного втручання в особисте життя фізичної особи. Спеціальний штамп на конверті вихідної кореспонденції не передбачений законом і його наявність або відсутність на конверті аж ніяк не може вплинути на національну безпеку держави, її економічний добробут. Адже відповідно до Європейських в’язничних правил (переглянутий текст Європейських мінімальних стандартних правил поводження з ув’язненими), ухвалений в січні 2006 року Рекомендацією R 2006 (2) Кабінету Міністрів Ради Європи передбачає необхідність максимально частого спілкування поштою та іншими способами спілкування зі своїми родинами і іншими особами та представниками зовнішніх організацій. Ці контакти можуть бути обмежені або поставлені під контроль, якщо це необхідно для провадження кримінального розслідування, підтримки порядку та безпеки, запобіганню кримінальним злочинам та захисту жертв злочинів, проте такі обмеження, включаючи спеціальні обмеження, визначаються судовими органами.

Після тривалої переписки з ДДУВП, Мінюстом та Ген.прокуратурою щодо неправового характеру деяких положень Наказу ДДУВП №13 тільки 05.06.2008 року Наказом №140 Державного департаменту України з питань виконання покарань були внесені зміни до Інструкції з перегляду кореспонденції. Абзац 2 пункту 1.7 було викладено в новій редакції, відповідно до якої було встановлено новий зразок штампу розміром 50 х 20 мм. На штампі в нижній лівій частині зазначався індекс територіального органу управління департаменту, а в правій – номер установи виконання покарання з порядковим номером, що зазначався в журналі обліку кореспонденції. Дані штампи повинні проставлятися на першому аркуші вихідної та вхідної кореспонденції осіб, які тримаються в установах виконання покарань. Також даним наказом було викладено в новій редакції п.2.4 щодо порядку відправлення листів Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, прокуратуру та Європейський суд з прав людини. Знову виникає питання щодо правового характеру проставляння нового штампу на вихідній кореспонденції, де вказується номер установи виконання покарань.

Крім того, наказом №146 від 09.08.2006 року були внесені зміни до абзацу 4 пункту 43 наказу №275 від 25.12.2003 р. і він був викладений в новій редакції, а саме: „Листи, виконані тайнописом, шифром або із застосуванням інших умовностей, а також ті, що містять відомості, які не підлягають розголошенню, адресату не надсилаються, засудженому не вручаються, вилучаються і знищуються”. (Стара редакція абзацу 4 пункту 43 наказу №275 від 25.12.2003 р.: „Листи засуджених, виконані тайнописом, шифром або із застосуванням інших умовностей, а також ті, що мають цинічний характер або відомості, що не підлягають розголошенню, адресату не надсилаються, про що оголошується засудженому, і знищуються”).

Такі зміни неминуче приведуть до обмеження права засудженого на листування, його листи можуть безслідно зникати, не говорячи вже про скарги та заяви на неправомірні дії адміністрації виправних колоній. Фактично має місце запровадження прихованої форми цензури в колоніях.

  Вважаємо, що це є порушенням прав засуджених на контакти із зовнішнім світом, передбачених пунктом 24 Європейських в’язничних правил.

30 січня 2006 року Державним департаментом України з питань виконання покарань був виданий Наказ №18 „Про недоліки в організації роботи із застосування до засуджених умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, заміни не відбутої частини більш м’яким і підготовки матеріалів за клопотаннями про помилування та заходи щодо посилення контролю за цим напрямком службової діяльності”.

Пункти 5.3, 5.4, 5.5 Наказу №18 передбачали обов’язкове погодження у територіальних органах Державного департаменту України з питань виконання покарань матеріалів щодо умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, заміну не відбутої частини покарання більш м’яким, а також матеріалів за клопотаннями про помилування, наділяли керівників відповідних служб територіальних органів повноваженнями, не передбаченими нормативними актами.

Крім того, в Наказі визначалася особлива процедура умовно-дострокового звільнення засуджених за певні види злочинів, не відбута частина покарання яких складала понад 2 роки, що суперечило вимогам статті 21 Конституції України про те, що всі люди є рівними у своїх правах, статтям 81, 82 Кримінального кодексу України („Умовно-дострокове звільнення від відбування покарання, заміну не відбутої частини покарання більш м’яким”), статті 407 Кримінально-процесуального кодексу України („Порядок застосування умовно-дострокового звільнення від відбування покарання і заміни не відбутої частини покарання більш м’яким”), частині 3 статті 154 КВК („Порядок дострокового звільнення від відбування покарання”) та пунктам 5,6,7 „Положення про здійснення помилування”, затвердженого Указом Президента України від 19 липня 2005 року (№1118/2005).

31.07.2006 року Наказом №142 „Про внесення змін до наказу Державного департаменту України з питань виконання покарань від 30.01.2006 року №18” Департамент був вимушений привести у відповідність до законодавства положення наказу №18. Пункти 5.3, 5.4, 5.5 були викладені в іншій редакції, що не містила нормативних розпоряджень.

Практичні працівники кримінально-виконавчої служби, які безпосередньо реалізують нормативно-правові акти, розгублені і не впевнені у своїх діях. Якщо вчора від них вимагалось одне, то через деякий час – діаметрально протилежне. Такі вимоги призводять до деформації правосвідомості співробітників, яка починає базуватися на виборі альтернативної поведінки: і з маси соціальних регуляторів, якими є правові норми співробітник вибирає такі, які найбільше підходять для нього за принципом „і вовки ситі, і кози цілі”, при цьому правові регулятори відсуваються на другий план.

Недосконалість нормативно-правових актів, їх невідповідність Конституції і Законам України віддзеркалюють реальну якість нормотворчої діяльності органу, що їх видав. Це лакмусовий папірець реальної якості нормотворчої, інтерпретаційної і правозастосувальної діяльності кримінально-виконавчої служби, реальне свідчення рівня професіоналізму і як зворотній зв’язок, оцінка як співробітниками, так і засудженими рівня роботи центрального органу виконавчої влади з питань виконання покарань.

 Важко назвати правовим Наказ №261 від 16.12.2003 року, яким затверджено інструкцію „Про порядок розподілу, направлення та переведення для відбування покарання осіб, засуджених до позбавлення волі” (в самій назві інструкції міститься не відповідність п.11-12 статті 51 Кримінального кодексу України. Положення Інструкції протирічать ч.3 статті 63 Конституції України.

Наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань №1 від 11.01.2008 „Про затвердження інструкції про роботу відділів установ виконання покарань та слідчих ізоляторів по контролю за виконанням судових рішень”, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 8 лютого 2008 року, не передбачено порядку надання засудженим короткочасних виїздів у зв’язку з винятковими обставинами, поховання померлого у виправній колонії та СІЗО, а також порядку передачі родичам тіла померлого.

Відповідно до статті 111 КВК України засудженим, які тримаються у виправних колоніях мінімального рівня безпеки, дільницях соціальної реабілітації виправних колоній середнього рівня безпеки та виховних колоніях, може бути дозволено короткочасні виїзди за межі колонії на території України у зв’язку з винятковими обставинами (смерть або тяжка хвороба близького родича, що загрожує життю хворого, стихійне лихо, що спричинило значну матеріальну шкоду засудженому або його сім’ї).

Норми частини 2 статті 111 Кримінально-виконавчого кодексу України передбачають порядок розгляду заяви засудженого про порядок виїзду та містять оцінюючі підстави, які враховуються при наданні короткочасного виїзду та визначають посадових осіб, які мають право надати дозвіл на короткочасний виїзд.

Відповідно до частини 3 статті 111 Кримінально-виконавчого кодексу України передбачається, що порядок надання засудженим короткочасних виїздів у зв’язку з винятковими обставинами визначається нормативними актами Державного департаменту України з питань виконання покарань.

До прийняття наказу ДДУПВП №1 від 11.01.2008 „Про затвердження інструкції про роботу відділів установ виконання покарань та слідчих ізоляторів по контролю за виконанням судових рішень” цей порядок визначався наказом ДДУПВП від 23.03.2000 року №38дск. У зв’язку з прийняттям наказу №1 від 11.01.2008р., наказ ДДУВПВ від 23.03.2000 року №38дск втратив чинність, а в наказі ДДУПВП №1 від 11.01.2008 р. не містяться положення про порядок надання засудженим короткочасних виїздів у зв’язку з винятковими обставинами.

Відповідно до п.7 наказу ДДУПВП №1 від 11.01.2008, яким передбачено порядок оформлення документів про смерть засудженого (особи, взятої під варту) після надходження від медичної служби установи (СІЗО) інформації про його смерть, відділ по контролю за виконанням судових рішень негайно на підставі інформації, поданої начальником відділення соціально-психологічної служби про близьких родичів померлого готує повідомлення (телеграму) одному із них, яка надсилається за рахунок установи, разом з медичною службою установи вживає необхідних заходів щодо реєстрації факту смерті органами РАГСу.

В наказі не передбачено порядку поховання померлого, а також порядку передачі родичам тіла померлого.

Відсутність нормативно-правового регулювання порядку надання засудженим короткочасових виїздів у зв’язку з винятковими обставинами може призвести до порушення їх законних прав та інтересів, а відсутність порядку видачі тіла померлого родичам для поховання призводить до порушення прав родичів.

Ми просили розглянути питання про внесення Державним департаментом України з питань виконання покарань доповнень до наказу №1 від 11.01.2008 „Про затвердження інструкції про роботу відділів установ виконання покарань та слідчих ізоляторів по контролю за виконанням судових рішень”, в яких передбачити чіткий порядок надання засудженим короткочасних виїздів у зв’язку з винятковими обставинами, порядок поховання померлого у виправній колонії та СІЗО, та порядок передачі родичам тіла померлого. Отримали досить дивну відповідь про те, що в практичній діяльності будуть застосовуватись положення наказу №38дск ДДУПВП від 23.03.2000 року, з чим важко погодитись, тому що:

1. Відповідно до п.3 наказу ДДУПВП №1 від 11.01.2008 в імперативній формі зазначено „визнати таким, що втратив чинність наказ Департаменту від 23.03.2000 року №38дск „„Про затвердження інструкції про роботу відділів спеціального обліку слідчих ізоляторів та Інструкції про роботу відділів спеціального обліку виправно-трудових установ”.

2. Нам здається, що в наказі ДДУПВП №1 від 11.01.2008 року має місце прогалина в регулюванні порядку надання засудженому короткочасних виїздів за межі колонії у зв’язку з винятковими обставинами та дозволу на короткочасовий виїзд за межі виправній колонії на території України засудженим жінкам для влаштування дітей у родичів, опікунів або в дитячих будинках.

Певні побоювання викликав у нашої організації наказ Державного департаменту України з питань виконання покарань №167 від 10.10.2005 року „Про затвердження Положення про підрозділ спеціального призначення”, особливо пункти 3.5., 3.6, 3.9, якими передбачений порядок проведення оглядів і обшуків засуджених та осіб, взятих під варту, а також огляд інших осіб та їх речей, що знаходяться на території установи. Пунктом 3.9 на підрозділ спеціального призначення покладено функції забезпечення правопорядку і дотримання вимог режиму та правил внутрішнього розпорядку в установах виконання покарань і на прилеглих до них територіях, що, на нашу думку, є безпосередньою функцією адміністрації установ виконання покарань.

Не правовий характер цього наказу спровокував, на нашу думку, акти непокори в ряді виправних колоній України. Причиною протестів стало введення на територію колоній особового складу спецпідрозділів в спеціальному обмундируванні для проведення оглядів і обшуків засуджених та їх речей, приміщень, де вони проживають і працюють; застосування особливим складом цих підрозділів надмірної фізичної сили та спеціальних засобів.

Мабуть, буде логічним Державній виконавчій службі України перейти від загальних декларацій щодо реформування кримінально-виконавчої системи, її гуманізації, демократизації і відкритості для здійснення дійового демократичного цивільного контролю над діяльністю до реального втілення в життя цих принципів через правову нормотворчість. Але можливості регулятивної функції Державного департаменту України з питань виконання покарань не можуть бути безмежними. Необхідна не тільки система контролю за відомчими нормативно-правовими актами, але й законодавча регламентація меж їх регулятивних можливостей. В демократичній державі такі межі встановлюються нормами, які мають юридичну силу закону. Нормотворчість державної кримінально-виконавчої служби можна віднести до засобів виразу державної політики, яка має бути спрямована на створення нової власної правової бази для організації ефективної діяльності кримінально-виконавчої системи з ресоціалізації та соціальної адаптації засуджених.

Головним при підготовці і виданні нормативно – правових актів є те, що вони видаються на основі і на виконання законів України. Все це обумовлює необхідність жорсткої регламентації діяльності кримінально-виконавчої служби з питань нормотворчості. Державна кримінально-виконавча служба за допомогою нормотворчої діяльності відображає не тільки свою політику, але й політику виконавчої влади в цілому, тобто внутрішню політику державної влади. Відповідно до цього висновку є закономірним те, що від того, які концептуальні цінності, теоретичні погляди, принципи беруться за основу при розробці відомчих норм прямо залежить зміст цих норм.

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори