пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200911
21.04.2009 | Всеволод Речицький

Роль громадськості в реформуванні Конституції України – питання політико-правового контексту

   

29 березня 2009 р. в Києві у приміщенні Українського Дому відбувся Форум Громадянської Асамблеї України – найбільш авторитетного, за масштабами року, зібрання представників громадських об’єднань України. До порядку денного Форуму було внесено три стратегічних питання: 1) обговорення стану та діяльності українського громадянського суспільства в умовах соціально-економічної кризи; 2) аналіз активності українських громадських структур в умовах політико-правової кризи; 3) можливість безпосередньої участі української громадянської спільноти у подоланні конституційної кризи. Харківська правозахисна група взяла участь у фіксованих виступах та обговоренні низки питань, що стосувалися, насамперед, проблематики третьої секції Форуму. Це пояснює, чому подальший виклад буде обмежений конституційними питаннями.

У своєму виступі на Форумі під назвою: «Роль громадськості у реформі Конституції» директор Центру політико-правових реформ І.Коліушко запропонував українській спільноті самостійно розробити проект нової Конституції України, а потім винести його на референдум за народною ініціативою. Запропоновану І.Коліушко ідею учасники Форуму сприйняли позитивно, але вже через місяць після завершення заходу автоматично постало питання: як співвідноситься подібна ініціатива з українським політико-правовим контекстом? І то не тільки з контекстом сьогодення, а й з конституційними напрацюваннями цілого десятиліття. Йдеться ж бо не лише про політико-правову оцінку проекту Конституції України, поданого минулого тижня в парламент Президентом В.Ющенком. Не менш принциповим виглядає питання щодо можливості використання референдуму для схвалення/відхилення президентської версії Основного Закону. Крім того, з невідворотністю факту постає проблема належної юридичної оцінки конституційного референдуму, проголошеного ще Президентом України Л.Кучмою в 2000 р. Зокрема, чи означає в даному випадку політична летаргія демократичного дійства також і його юридичну смерть?  Щоб якось більш-менш успішно розібратися в цих питаннях, необхідно дотримуватися історичної хронології. В свою чергу, історична послідовність спонукає до пошуку відповіді на елементарне запитання: чи доцільно (чи можна) реалізувати в сучасній Україні результати всеукраїнського референдуму 2000 р.?

Інтуїтивно виглядає так, що за сприятливих політичних обставин та дотримання юридично коректних дій (процедур) це можливо. Конституційне законодавство не передбачає строків давності для рішень, прийнятих на всеукраїнському референдумі. Проте органічно постає питання відповідності цих результатів вимогам сьогодення. З часу проведення референдуму минуло більше восьми років, що є критичним для збереження легітимності будь-яких політичних рішень. З іншого боку, необхідно брати до уваги й ту обставину, що питання, винесені на референдум за народною ініціативою у 2000 р., були стратегічними, тобто відповіді на них мали довгострокову перспективу.

Суттєвим аспектом даної ситуації є також історичний контекст референдуму. Йдеться про широке застосування адміністративного ресурсу під час ініціації та проведення цього заходу. Тому в даному випадку ніби виглядає доцільним заручитися оновленою згодою народу на запровадження в життя досягнутих у 2000 р. результатів. Ймовірно, що доросле населення й сьогодні підтримало б запровадження двопалатної структури Верховної Ради України, зменшення загальної кількості народних депутатів та обмеження гарантій їхнього імунітету. Для цього можна було б повторно ініціювати референдум народом (партійними силами), бо ні парламент, ні Президент України започаткувати референдум з подібною формулою (набором питань, що виносяться на голосування) на основі чинної Конституції України не можуть. З іншого боку, виглядає так, що подібний референдум вже від початку морально спізнився, адже в президентському конституційному проекті враховані майже всі народні ініціативи.   

Що ж стосується загальних можливостей використання референдуму в українському конституційному процесі, то вони залишаються актуальними й досі. Зокрема, принциповим для вибору такої стратегії є й те, що «жодна із статей Основного Закону України не передбачає затвердження Верховною Радою України рішень, прийнятих всеукраїнським референдумом» (абзац другий частини 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р., справа № 1-2/2008). Дане Рішення, з урахуванням вимог частини другої статті 6, частини другої статті 19 Основного Закону України можна розуміти таким чином, що парламенту України не належить право (забороняється) голосувати з питань уже проведених всенародних референдумів для підтвердження чи скасування їхніх результатів. Що було прийняте референдумом, то може бути підтверджене або скасоване лише прямим волевиявленням народу. На цій позиції стоїть і Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р. Верховна Рада України – державний орган, якому дозволяється вчиняти лише те, що передбачено його(її) компетенцією. Якщо конституційні повноваження Верховної Ради України не передбачають можливості затвердження нею (її рішеннями) результатів всенародного референдуму, то це є тотожним забороні ставити на голосування в Українському парламенті результати прямого волевиявлення народу.

Юридична логіка (підґрунтя) подібної заборони є такою: оскільки при будь-якому голосуванні у Верховній Раді України народні депутати не несуть юридичної відповідальності за його результати (попри існуючу партійну і фракційну дисципліну, за народними депутатами зберігається вільний мандат на основі частини другої статті 80 Конституції України), наслідки депутатського волевиявлення з питань референдумів, що відбулися, є апріорі не прогнозованими. Інакше кажучи, через те що Конституція України не визнає зобов’язань народних депутатів голосувати з наперед визначеним («за» чи «проти») результатом, воля народу, висловлена на імперативному референдумі, не може й не повинна бути об’єктом голосування народних обранців. Тотожною юридичній є й політична логіка Основного Закону: в політичній системі України народ є суттєво вищим за депутатський корпус.

Що ж стосується основних технічних аспектів втілення результатів референдуму 2000 р. в життя, то вони є приблизно такими: стаття 9 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р. стверджує: «Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути проведено не раніш як через 5 років <…> від дня проведення референдуму з цих питань». Тобто з техніко-юридичної точки зору підтверджується висновок – народ України вправі перевірити раніше обрані пріоритети на новому референдумі, оскільки за вісім з половиною років його позиція могла змінитися. З іншого боку, строго кажучи, наведені аргументи дозволяють так само говорити про те, що проведення нового референдуму з питань народного волевиявлення у 2000 році є можливим і бажаним, але не обов’язковим.

Наступне питання, що постає – це які саме результати референдуму 2000 р. та в якій формі можна чи необхідно реалізувати? З формальної точки зору реалізації підлягають всі ухвалені народом на референдумі 2000 р. рішення, за винятком того з них, яке вже було втілене політичною реформою 2004 р. При цьому важливо пам’ятати, що в юридичному плані всі «схвалені всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питання, викладені в пунктах 2,3,4,5 статті 2 Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом ХІІІ «Внесення змін до Конституції України», та законами України» (абзац другий частини 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р.). Виняток, як вже зазначалося, становить визнана у 2004 р. Конституцією України можливість дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України у разі її неспроможності протягом місяця сформувати постійно діючу парламентську більшість (нині – «коаліцію депутатських фракцій»).

Що ж стосується форми реалізації результатів референдуму 2000 р., то вона є конкретно вказаною в Указі Президента України «Про Комісію з підготовки змін до Конституції України та інших законопроектів, що випливають з рішень всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 29 травня 2000 р. (в редакції від 16 листопада 2000 р.). Йдеться, насамперед, про розробку створеною ad hoc «Комісією» відповідних законопроектів та їх внесення «в міру готовності» у Адміністрацію (нині Секретаріат) Президента України. Якби референдум 2000 р. був повторений (підтверджений) в сучасних умовах, реалізація його результатів могла б здійснюватися приблизно у той самий спосіб. Навіть якщо референдум 2000 р. в силу обставин вважався б застарілим, чинний Президент України все одно мав би створити нову або пролонгувати існуючу «Комісію» для розробки конституційного законопроекту за результатами референдуму 2000 р., тобто приблизно у тому ж порядку, що і його попередник Л.Кучма. Так або інакше, ніщо не перешкоджає вважати, що поданий В.Ющенком минулого тижня до Верховної Ради України проект Конституції України є лише послідовним втіленням рішень, проголосованих народом на всеукраїнському референдумі у 2000 р.

З іншого боку, всі створені громадянським форумом або спеціальною президентською комісією (конституантою, конституційною асамблеєю, конституційними зборами тощо) й передані до парламенту законопроекти про внесення змін до Основного Закону мали б направлятися Верховною Радою України до Конституційного Суду України в порядку статті 159 Основного Закону. Проте конкретний зміст цих законопроектів в будь-якому випадку має обумовлюватися попереднім прийняттям на референдумі «рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів» (пункт 3 частини першої статті 3 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р.). Тобто для імплементації результатів імперативного референдуму за народною ініціативою слід використати всі існуючі юридичні механізми і засоби підготовки законопроектів до їх розгляду, прийняття і набрання ними чинності, за винятком тих із них, що є несумісними з особливостями використання в законотворчому процесі такої форми безпосередньої демократії як референдум. В даному випадку йдеться, головним чином, про наступне.

Як свідчить абзац третій пункту 4.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р., «Конституція України при внесенні до неї змін передбачає збалансованість дій Президента України, народних депутатів України, Верховної Ради України при реалізації волі народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні». Це можна (необхідно) розуміти таким чином, що всі розроблені будь-якою (громадською чи державною) комісією й внесені Президентом України в парламент пост-референдумні законопроекти з попередньо ухвалених народом рішень мають передаватися Верховною Радою України до Конституційного Суду України на перевірку щодо їх відповідності вимогам статей 157, 158 Конституції України. Проте водночас це також означає, що дані законопроекти не можуть і не повинні голосуватися народними депутатами у Верховній Раді України, про що буде сказано нижче.

Очевидно, що якщо прийняті на референдумі за народною ініціативою зміни до Конституції України (за винятком змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції) є завершеними (цілісними) нормативними приписами, то вони не повинні підлягатипроцедурі будь-якого (в тому числі парламентського) повторного голосування. Як встановив свого часу Конституційний Суд України, «рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-якими іншими органами державної влади України» (абзац четвертий частини 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р., справа № 1-2/2008).

Проте проблема імплементації результатів референдуму 2000 р. є складнішою, бо цей референдум, будучи за юридичною природою не консультативним, а імперативним, все-таки не дозволяє розглядати відповіді на всі свої запитання в якості завершених (цілісних) конституційних норм. Якби формула референдуму 2000 р. давала можливість прямого застосування всіх підтриманих на ньому новел, тоді реалізація його результатів була б нескладною. Однак ми не можемо вдатися до безпосереднього включення в текст Конституції відповідей народу на друге та п’яте питання референдуму. Пряма модифікація конституційного тексту витікає лише з відповідей народу на третє та четверте питання референдуму (щодо зменшення кількості народних депутатів з 450 до 300 осіб та скасування необхідності надання дозволу Верховної Ради України на притягнення народних депутатів до кримінальної відповідальності, їх затримання чи арешт).

Так або інакше, попередні висновки з наведеного зводяться до того, що всі чотири (2, 3, 4 та 5-те з початкових шести) питання референдуму 2000 р. належать до категорії імперативного волевиявлення народу, передбаченого статтею 3 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р. При цьому відповіді на друге та п’яте питання референдуму (у послідовності, закріпленій Указом Президента України від 15 січня 2000 р.) належать до групи імперативних «рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів», а відповіді на третє та четверте запитання – до групи імперативних рішень, якими безпосередньо здійснюється «внесення до Конституції України змін і доповнень». Думати інакше не дозволяє закон. Як записано в частині третій статті 46 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», положення його статті 3 (яка саме й визначила юридичний тип питань референдуму за народною ініціативою у 2000 р.) «не застосовуються до дорадчого опитування громадян України (консультативного референдуму)». Тобто проведений на основі використання 3-ї статті Закону референдум 2000 р. не можна вважати консультативним. Не існує також юридичних підстав розглядати цей референдум в якості «опитування громадської думки», передбаченого статтею 47 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р.

Отже, по-справжньому проблемним – з точки зору реалізації вимог конституційної логіки і техніки – залишається таке: хоча Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. й стверджує, що, «виходячи з положень статей 69, 72 Конституції України… у разі схвалення всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питань, викладених у пунктах 2,3,4,5 статті 2 Указу, ці питання є обов’язковими для розгляду і прийняття рішень відповідними органами державної влади в порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом ХІІІ «Внесення змін до Конституції», та законами України», залишається невизначеним не тільки те, чи можуть народні депутати мати свободу волі при голосуванні раніше підтриманих народом конституційних змін, але й те, чи повинні вони голосувати за ці зміни взагалі. Не виключено, що в даному випадку ми стикаємося з непідробною колізією матеріальної норми-принципу (стаття 5) та процесуальних норм (стаття 155, 156) Основного Закону України.

Якщо свобода волевиявлення народних депутатів України має за будь-яких обставин залишатися неушкодженою (стаття 80 Конституції України), тоді буквальне дотримання існуючої процедури внесення змін до Основного Закону позбавляє референдум 2000 р. якості імперативності. Адже при цьому будь-яке з підтриманих народом рішень ризикує бути скасованим народними ж обранцями. Навпаки, якщо свобода волевиявлення народних депутатів при голосуванні уже підтриманих референдумом поправок не передбачається, тоді втрачає сенс визначений статтями 155, 156 Конституції України порядок. В результаті, виглядає так, що у випадку формально коректного внесення до Конституції України змін, прийнятих на всенародному референдумі, народні депутати насправді контролюватимуть раніше висловлену волю народу, що є неприпустимим.

Більш однозначною ситуація видається з матеріально-правової – опертої на конституційний принцип народовладдя – точки зору. Як беззастережно стверджує стаття 5 Основного Закону, «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ». Саме тому «жодна із статей Основного Закону України не передбачає затвердження Верховною Радою України рішень, прийнятих всеукраїнським референдумом» (абзац другий частини 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 16 квітня 2008 р., справа № 1-2/2008). У цьому Рішенні Конституційний Суд України також наголошує, що «народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України». Ще раніше (абзац четвертий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 5 жовтня 2005 р., справа № 6-рп/2005) Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що «результати народного волевиявлення, отримані через вибори і референдум, є обов’язковими».

У 2008 році Конституційний Суд уточнив, що «рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-якими іншими органами державної влади України» (абзац третій та четвертий частини 7 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2008 р., справа № 1-2/2008). Єдиним обмеженням права народу приймати і змінювати закони України він визнав конституційну заборону референдумів з питань податків, бюджету та амністії. Таким чином, з комплексного аналізу статей 5, 69, 72, 74 Основного Закону та вказаних рішень Конституційного Суду України витікає, що верховенство народу по відношенню до Верховної Ради і народних депутатів України зберігається неушкодженим при прийнятті або внесенні зміни до всіх, за винятком трьох – конкретних за тематикою, законів України.

Загалом можна стверджувати, що існуюче протиріччя між вимогами норм матеріального і процесуального конституційного права нині усвідомлює й сам Конституційний Суд України. Зокрема, в частині 2 резолютивної частини його Рішення від 16 квітня 2008 р. стверджується, що хоча право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові України, проте процесуальний порядок здійснення цього права ще тільки «має бути визначений Конституцією і законами України». Тим самим Суд визнає, що сьогодні адекватної до вимог повномасштабної реалізації принципу повновладдя народу процедури внесення змін до Основного Закону України не існує. Усвідомлюючи дану обставину, Суд сформулював загальне правило, за яким «процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена нею (Конституцією України – В.Р.), не застосовується до законів, прийнятих референдумом» (частина 4 резолютивної частини Рішення від 16 квітня 2008 р.). Але якщо процедура підписання і оприлюднення законів, прийнятих на референдумі, не співпадає зі стандартним, визначеним у Конституції порядком, то так само не співпадає з визначеним у Конституції порядком й процедура імплементації проголосованих народом на референдумі змін до Основного Закону України.

Отже, є всі підстави стверджувати, що якщо на будь-якому імперативному референдумі голосується внесення змін до Основного Закону України, то в процесуальному плані це означає легітимну й законну заміну одного суб’єкта прийняття цих змін іншим. Тобто замість Верховної Ради України голосування за зміни може здійснювати безпосередньо народ. З іншого боку, народ і парламент є взаємозамінними далеко не завжди. Народ не може ухвалювати закони з питань податку, бюджету та амністії (стаття 74 Основного Закону), а від Верховної Ради України марно було б очікувати голосування за скорочення депутатської недоторканості чи обсягу парламентських повноважень. Парламент не здатен самотужки лікувати всі свої хвороби. Саме тому в конституційному праві був від початку запроваджений принцип розділення влад, система «стримувань і противаг» тощо. Загалом дана обставина є аргументом на користь існування такого класу змін до Основного Закону, які мали б голосуватися виключно народом. Йдеться про виключне й імперативне вирішення народом цілої низки проблемних питань. До останніх належить, наприклад, подолання умов, які сприяють корупції в середовищі народних обранців, відновлення представницької функції Верховної Ради України тощо.

З процесуальної точки зору це може означати, що якщо зміни подібного типу стосуватимуться розділів І, ІІІ та ХІІІ Конституції України, або ж якщо вони матимуть форму законопроекту, підготовленого фахівцями (комісією, конституантою, конституційною асамблеєю, конституційними зборами тощо) за результатами референдуму, проведеного раніше, то громадяни будуть просто змушені проголосувати двічі. Закономірно, що даний порядок не скасовує правила, за яким внесення змін до Конституції України має пройти перевірку Конституційним Судом в порядку статті 159 Основного Закону.

Запропонована схема співвідношень між такими фрагментами юридичної реальності як Український народ, парламент і Конституційний Суд нині не підкріплюється нормами Основного Закону буквально. Проте вона є закономірним наслідком політичного та правового аналізу конституційного тексту. Принциповим в даному випадку є те, що Конституційний Суд України визнав (Рішення від 27 березня 2000 р. про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) можливість голосування на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою як прямих, так і непрямих змін до Основного Закону. Пізніше Суд підтвердив, що «жодна із статей Основного Закону України не передбачає затвердження Верховною Радою України рішень, прийнятих всеукраїнським референдумом» (абзац другий частини 7 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2008 р., справа № 1-2/2008). Роз’яснюючи свою позицію, Конституційний Суд підкреслив, що «рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України» (абзац четвертий частини 7 Рішення від 16 квітня 2008 р.).

Крім того, Конституційний Суд України визнав, що на референдумі за народною ініціативою може бути безпосередньо прийнятий весь текст Конституції України. Для практичного здійснення даної ідеї необхідно лише визначитись з відповідною процедурою (абзац перший частини 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 р.). Але якщо це так, тобто якщо на референдумі вже нині може бути прийнята нова Конституція України, то логічним є також стверджувати, що в аналогічний спосіб можуть вноситися й окремі зміни до чинного Основного Закону.

В результаті, залишається вирішити питання: чи може відсутність чітко прописаної процедури заборонити Українському народові здійснити своє суверенне право прийняти нову або частково змінити існуючу Конституцію України? Думається, що відповідь на нього є негативною. По-перше, як стверджує частина третя статті 8 Основного Закону України, «норми Конституції України є нормами прямої дії». Тобто присутність або відсутність поточного – більш конкретного, у порівнянні з конституційними нормами, законодавства для здійснення цілей Основного Закону не є принциповою. По-друге, такий нормотворчий суб’єкт як народ України не підпадає під обмежувальну дію статей 6 і 19 Конституції України. Український народ – це не державний орган, не орган самоврядування і не посадова особа, отже він може вчиняти не лише у спосіб, детально визначений Конституцією і законами України. Як відомо, багато конституцій у світі містять в собі право народу на демократичне повстання. Думається, що й в Україні Основний Закон гарантує право народу здійснити в той або інший спосіб своє політичне верховенство.

Наприклад, спочатку народ може проголосувати лише за основні (принципові) параметри оновлення Основного Закону. На цій основі утвореною ad hoc президентською комісією чи конституційними зборами (аргументи проти використання з цією метою Верховної Ради України наведено вище) має бути розроблений проект нової або частково зміненої Конституції України. Після цього на ще одному референдумі народ проголосує за остаточну оцінку здійсненим комісією чи конституційними зборами від його імені законотворчим зусиллям.

Таким чином, імплементація результатів референдуму 2000 р. у формі відповідей на друге та п’яте питання його формули могла б здійснитися шляхом винесення Президентом України на ще один референдум розробленого комісією чи конституційними зборами проекту «Закону України про внесення змін до Основного Закону України» (що ним вже, значною мірою, здійснено), а імплементація відповідей на третє та четверте запитання – через пряму зміну існуючого конституційного тексту без депутатського голосування post-factum схвалених на референдумі поправок. Звичайно, такий порядок не відміняє запропонованого на початку даного аналізу оновлення результатів референдуму 2000 р. новим плебісцитом, а також необхідності перевірки запропонованих на референдумі змін Конституційним Судом в порядку статті 159 Основного Закону України.

Зрештою, ми мусимо виходити з того, що результати референдуму 2000 р. не мають строку давності. Так само слід погодитися і з тим, що Український народ був у 2000 р. фактично правий, оскільки конституційна система України давно не витримує випробування часом. З суто юридичної точки зору ми маємо визнати, що в порядку імплементації результатів проведеного у 2000 р. референдуму чинний Президент України  В.Ющенко не тільки міг, але й повинен був створити чи оновити комісію для розробки проекту Основного Закону України. При цьому питання оцінки якості даного документу безумовно заслуговує на окремий розгляд. Логічним було б визнати також правову можливість проголошення референдуму про остаточне ухвалення/відхилення президентського проекту Конституції України.

21 квітня 2009 р.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори