Права людини в Україні - 2008. 10. Розділ Свобода об’єднань (асоціацій)

[1]

I. Загальний огляд

Ситуація зі свободою об’єднань у 2008 році суттєво не змінилася. Чинне законодавство щодо об’єднань, прийняте в основному ще на початку 90-х років, давно не відповідає сучасним умовам, потребам громадянського суспільства та міжнародним стандартам, зокрема, статті 11 Європейської конвенції з прав людини.

У квітні 2008 року Європейський суд з прав людини виніс рішення по справі «Корецький та інші проти України»[2], де визнав порушення Україною свободи асоціації заявників. При цьому він визнав, що український закон про об’єднання громадян не відповідає критерію якості, що вимагається Європейською конвенцією, а певні обмеження не є необхідними в демократичному суспільстві.

Зокрема, такими, що неправомірно обмежують свободу об’єднань, є такі положення чи адміністративна практика:

-  обмеження щодо мети створення об’єднання;

-  обмеження щодо можливих правових форм об’єднання та наперед визначеного законом способу управління й структури об’єднання через впровадження обов’язкового принципу «демократичного управління»;

-  обмеження щодо багатьох видів діяльності об’єднань;

-  обмеження щодо території діяльності об’єднання (територіальний статус об’єднання);

-  дискримінаційний та надмірно ускладнений порядок реєстрації об’єднань;

-  обмеження щодо членства й залучення до роботи волонтерів через розширене тлумачення обов’язкового принципу рівності всіх членів об’єднання;

-  обмеження щодо зайняття підприємницькою діяльністю й спрямування отриманого прибутку на статутну діяльність об’єднання.

Проте намітились позитивні зрушення. Це пов’язано із завершенням розробки Міністерством юстиції спільно з робочою групою, до якої входили представники громадськості, проекту закону «Про громадські організації»[3]. Підготовлений проект є значним кроком щодо забезпечення свободи асоціацій і в цілому відповідає міжнародним стандартам. Листом Міністерства юстиції від 10 жовтня 2008 року № 9138-0-4-08-18 законопроект було подано на розгляд Кабінету Міністрів. Проект було схвалено на засіданні Уряду 22 жовтня 2008 року з урахуванням висловлених зауважень. Пізніше його було доопрацьовано в Міністерстві юстиції та знову подано на розгляд Уряду листом від 31 жовтня 2008 року № 10086-0-4-08-18. Уряд вніс проект на розгляд Верховної Ради України[4]. Хоча він потребує певних незначних змін і уточнень, загалом, він готовий до прийняття. Хоча в громадському секторі бракує знань про цей проект та розуміння його положень. Знань та розуміння бракує й Верховному суду України, котрий оприлюднив свій висновок[5] щодо цього законопроекту, котрий у більшості положень суперечить практиці Європейського суду з прав людини.

II.  Створення об’єднань

Однією з найбільш серйозних проблем залишаються суттєві перепони держави в створенні об’єднань. Значною мірою такі перепони є штучними, породжені численними неузгодженостями в законодавстві та не відповідають європейським стандартам з прав людини.

Термін реєстрації для більшості об’єднань (благодійні, релігійні, міжнародні громадські організації тощо) є дискримінаційним. Така дискримінація закладена на законодавчому рівні, проте вона посилюється на практиці. Так, на практиці прибуткове підприємство реєструється протягом 14 днів практично в усіх органах влади й може розпочати свою діяльність. Проте тривалість реєстрації громадських об’єднань триває від місяця до дев’яти. Це пов’язано із численними випадками порушень строків реєстрації органами влади, подвійною державною реєстрацією, ускладненою процедурою отримання статусу неприбутковості, що надає організації право діяти без оподаткування прибутку (отримання такого статусу триває від одного до двох місяців).

Ускладнені, порівняно з підприємницькими структурами, процедури реєстрації громадських формувань спонукали Міністерство юстиції до підготовки Урядової ініціативі по спрощенню процедури реєстрації об’єднань громадян, інших громадських формувань. Проект Закону «Про внесення змін до деяких законів України з питань реєстрації юридичних осіб» 8 січня 2009 року було внесено Міністерством юстиції на розгляд Кабінету Міністрів. Проектом, зокрема, пропонуються єдині органи реєстрації замість різних (виконкомів, держадміністрацій) – органи юстиції, та запропоновані єдині строки усіх реєстраційних процедур. Цей проект є надзвичайно прогресивним і вирішує багато проблем реєстрації об’єднань.

Проте складність у реєстрації об’єднань громадян пояснюється не лише надзвичайно бюрократизованою процедурою реєстрації в Мін’юсті чи його територіальних органах. Багато проблем виникає на наступній стадії – реєстрації об’єднань у Державній податковій адміністрації та внесення до Реєстру неприбуткових організацій з метою отримання пільгового режиму оподаткування та звітності.

Окружний адміністративний суд міста Києва 24 березня 2008 року виніс Постанову про задоволення позову Кредитної спілки «НСПУ» до Державної податкової інспекції в Печерському районі міста Києва та скасування рішення N 206/15-02 від 6 грудня 2007 року про відмову у включенні до Реєстру неприбуткових організацій (установ). У цій справі, податкова відмовила в наданні кредитній спілці статусу неприбутковості на підставі того, що джерела її надходжень є нібито ширшими, ніж це встановлено законом про оподаткування прибутку підприємств. Проте суд визначив, що до повноважень податкової не входить перевірка статуту юридичної особи, а її обов’язком є формальне визначення відповідності статусу суб’єкта вимогам закону про оподаткування прибутку підприємств. Проте на практиці, залишаються широко розповсюдженими випадки, коли податкова розширює коло підстав для надання статусу неприбутковості.

Органи реєстрації об’єднань (Мін’юст, його місцеві управління та органи місцевого самоврядування) систематично втручаються у внутрішнє управління організації при реєстрації.

Законодавство не визначає з достатньою чіткістю ні ступінь допустимої невідповідності статуту законодавству, ні чітких підстав для відмов у легалізації. Це дає великий простір для маніпулювання органам влади, чим багато з них і займаються. Слід додати, що невідповідності в статуті не співставляють з реальними діями організації, а тому перевірка статуту має суто формалізований абстрактний підхід.

Важливою проблемою залишається неможливість утворити різні види об’єднань за власним уподобанням. Наприклад, неможливо створити об’єднання юридичних і фізичних осіб, асоціації об’єднань громадян та інших форм організацій, наприклад, благодійних організацій, асоціації благодійних організацій чи благодійних організацій, заснованих за заповітом, тощо.

Чи не найбільшою проблемою для правозахисних організацій залишається конституційне положення про те, що громадська організація може займатися захистом прав лише своїх членів. Це положення має своє відображення в законі про об’єднання громадян і тягне за собою значні обмеження їхньої діяльності. Це положення фактично забороняє організації суспільної користі, оскільки благодійні організації, наприклад, взагалі не мають права займатися захистом прав людини. Це є однією з найбільш поширених підстав для відмови в реєстрації. Слід сказати, що, ґрунтуючись на положеннях Європейської конвенції з прав людини, Мін’юст у проекті закону про громадські організації вилучив це обмеження.

Зберігаються істотні обмеження щодо видів діяльності об’єднань. Такі види діяльності як видавнича, експертна та багато інших, що чітко не дозволені законами, є недоступними для об’єднань. Це обмеження визнане Європейським судом з прав людини таким, що не відповідає статті 11 Європейської конвенції.[6]

Ще однією проблемою є збереження територіального статусу об’єднання. Це обмежує територію можливої діяльності об’єднання виключно місцем реєстрації – селом, містом, районом у місті, районом і т.д. Таких обмежень не мають прибуткові організації, що є ще одним доказом дискримінаційного обмежувального законодавства щодо об’єднань. Це обмеження також визнано Європейським судом з прав людини, як порушення статті 11 Європейської конвенції.[7]

Значні обмеження щодо створення об’єднань залишаються для іноземців чи осіб без громадянства, навіть тих, хто постійно на законних підставах проживає в Україні. Наприклад, вони не можуть створювати професійні спілки, релігійні організації. Такі вимоги законодавства, серед іншого, не узгоджуються з ратифікованою Україною Європейською конвенцією про правовий статус трудящих-мігрантів, котрою визнається право іноземців на створення громадських організацій, окрім організацій, створених для захисту своїх економічних та соціальних прав, не враховуючи політичні партії та професійні спілки. Хоча в парламенті зареєстрований законопроект щодо змін до законодавства в зв’язку з ратифікацією цієї угоди.

Надалі відсутній повний реєстр усіх об’єднань громадян. Фактично, точна інформація щодо легалізації доступна лише щодо Мін’юсту. Проте щодо місцевих об’єднань існує лише приблизна інформація. Мін’юст відмовився від створення лише реєстру об’єднань громадян, а вирішив створити реєстр легалізованих громадських формувань з відкритим доступом до цієї інформації: політичні партії та їхні структурні утворення, громадські та благодійні організації, третейські суди тощо. Наказом Мін’юсту від 19 грудня 2008 року № 2226/5 затверджено Положення про Єдиний реєстр громадських формувань. Міністерство планує, що технічні роботи із впровадження Єдиного реєстру будуть завершені до 31 березня 2009 року. Безперебійне надання інформації з Реєстру на запити фізичних та юридичних осіб планується здійснювати з 1 жовтня 2009 року.

За даними Мін’юсту кількість реєстрацій із внесенням до Єдиного державного реєстру об’єднань громадян та благодійних організацій скоротилася в 2008 році на 29, 9%.

Мін’юст упродовж 2008 року легалізувало 237 громадських організацій (у 2007 році – 277), а також зареєструвало (взяло до відома) зміни, внесені до статутних документів 322 громадських формувань (336), зареєструвало символіку 28 громадських формувань (37), зареєструвало 10 постійно діючих третейських судів (18), 52 благодійні організації (82), 20 політичних партій (4).

Територіальні органи юстиції за 2008 рік легалізували понад 2, 5 тис. місцевих об’єднань громадян (відповідно у 2007 році – близько 2, 5 тис.), понад 1000 (понад 900) осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій, зареєстрували понад 700 місцевих благодійних організацій (близько 700), близько 5 тис. (близько 2, 3 тис.) структурних утворень політичних партій та легалізували шляхом письмового повідомлення про утворення 13 тис. (понад 4, 5 тис.) первинних осередків політичних партій.

Статистика реєстрації об’єднань[8]

За інформацією Державного комітету статистики, що взята з Єдиного державного реєстру підприємств, організацій та установ (ЄДРПОУ), кількість організацій, що мають статус юридичної особи, абсолютно відрізняється від даних Мін’юсту. Так, на 1 січня 2009 року в ЄДРПОУ зареєстровано 16 719 партій та їхніх осередків, 59 321 громадську організацію, 21 425 релігійних організацій та 11 660 благодійних організацій.[9]

Головними управліннями юстиції впродовж 2008 року було відмовлено в легалізації понад 800 громадським формуванням. Територіальними управліннями юстиції відмовлено засновникам понад 400 громадських формувань. Найбільшу кількість відмов упродовж 2008 року підготували головні управління в Черкаській, Одеській областях, м. Києві, Львівській, Донецькій, Дніпропетровській, Київській областях та Автономній Республіці Крим.

Інформація про причини таких відмов не доступна.

Окремою проблемою є питання створення професійних спілок, легалізація яких пов’язана з певними штучними адміністративними перепонами.

Також багато проблем виникає й при реєстрації релігійних організацій, про що окремо дивіться виклад у розділі «Свобода думки, совісті та релігії».

III.  Перевірка діяльності об’єднань

Упродовж 2008 року Міністерством юстиції на виконання контрольних повноважень перевірено дотримання статутних положень 65 громадських організацій, легалізованими в 1995-1996 рр. (2007 рік – 9). Територіальними органами юстиції перевірено статутну діяльність близько 7, 3 тис. об’єднань громадян (6, 5 тис. у 2007 році), винесено близько 730 попереджень (близько 550 у 2007 році). Найактивніше ця робота проводилася головними управліннями юстиції в Київській, Львівській, Черкаській, Донецькій, Одеській областях, Головному управлінні юстиції Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим, Житомирській, Одеській та Херсонській областях.

У 2008 році перевірено наявність структурних утворень Політичної партії «Велика Україна», Політичної партії «Європейська партія України», Політичної партії «Партія гуманістів України» та Політичної партії «Політичне об’єднання «Пряма дія». За результатами перевірок у діяльності структурних утворень політичних партій виявлено типові недоліки в питаннях дотримання законодавства, положень їхніх статутів. Керівникам політичних партій були направлені рекомендації щодо усунення виявлених порушень.

Протягом останніх двох років Міністерство юстиції в процесі здійснення перевірок дотримання політичними партіями вимог власних статутів у частині формування делегатського складу вищих керівних органів (з’їздів, конференцій) виявило недоліки в діяльності 18 політичних партій (у 2008 році – 10, у 2007 – 8).

Більш жорсткими стали форми звітності об’єднань до державних органів статистики. З 1 січня 2008 року центральні статутні органи легалізованих громадських організацій повинні до 10 березня кожного року подавати органам статистики за їхнім місцезнаходженням розширені звіти. Окрім даних про кількість членів, осередків, а також порядок використання коштів, громадські організації мають вказувати також кількість проведених відповідно до їхніх статутних завдань мітингів, семінарів, тренінгів та інших заходів.[10]

IV.  Тимчасова заборона видів діяльності та ліквідація об’єднань

6 листопада 2008 року за матеріалами СБУ Харківським окружним адміністративним судом було прийнято Постанову про задоволення позову Прокуратури Харківської області про примусовий розпуск Харківської обласної громадської організації «Євразійська спілка молоді».[11] Офіційно причини такого рішення не повідомлялися. В інтерв’ю керівника СБУ повідомлялося, що це сталося «на основі зібраних і поданих нами оперативно-слідчих матеріалів».

Цікаво, що, не зважаючи на факт невизнання незалежності України, ця організація не закликала до насильства чи іншої незаконної форми зміни територіального устрою. Вона виступала тільки за сам факт зміни устрою. Це, очевидно, не суперечить законодавству.

У 2007 році діяльність цієї організації була тимчасово припинена, про що ми згадували детально в минулій Доповіді правозахисних організацій. Тоді, фактично, діяльність спілки була заборонена за формальною причиною невідповідності територіального обмеження діяльності громадської організації. А саме − за проведення пікетування СБУ в м. Києві, хоча відповідно до законодавства ця організація має право поширювати свою діяльність лише на Харківську область.

Така підстава для припинення діяльності організації − очевидне порушення свободи об’єднань, що вже було підтверджено в справі «Корецький та інші проти України».

Нагадаємо, що раніше за матеріалами СБУ в грудні 2006 року рішенням суду було заборонено діяльність Севастопольської молодіжної організації «Прорив», а в листопаді 2007 року Донецький апеляційний суд затвердив рішення Донецького окружного адміністративного суду про примусовий розпуск організації «Донецька республіка».

Також керівництво СБУ шкодує, що немає більшої влади для припинення діяльності організацій, що їм не подобаються:

«Якщо, скажімо, ПСПУ проводить так звані акції проти зовнішньополітичного курсу України, то ці акції, радикальні по суті, фактично «паразитують» на наших демократичних законах. Безперечно, за висловлювання не можна переслідувати громадян чи організації. Але в нормальному правовому суспільстві організації добре усвідомлюють: неприпустимо розхитувати, нищити власну державу, зловживаючи свободою слова. Звісно, це ознака високого рівня правової культури партійних лідерів та керівників громадських організацій.

Ми не маємо тих повноважень, які мали за радянського законодавства. Не маємо права переслідувати неурядові організації чи працювати в політичних партіях. А тим часом уся деструктивна антиукраїнська діяльність нині зосереджена під партійними дахами чи під прикриттям організацій. Ось у чому наша проблема. Тому ми вдаємося більше до профілактичних, роз’яснювальних заходів. Хоча відповідним фіскальним органам давно час ретельно перевірити джерела надходжень і витрат у цих політичних об’єднаннях. Наприклад, чому завжди так цинічно гуляє готівковий розрахунок на організованих ними «протестних заходах»[12].

Такі заклики до перевірки дозволеної законом діяльності, так само, як і «міфічна» профілактична діяльність незабороненої законом діяльності, що здійснюється не у відповідності до закону, не може не турбувати.

V.  Участь в об’єднаннях: вступ, санкції за участь, примусове членство

Протягом року не зафіксовано випадків примушування до вступу до об’єднань, а також застосування санкцій за участь в об’єднаннях.

Проте проблеми існують щодо членства в профспілках, особливо переслідувань зазнають голови незалежних чи новостворених профспілок.

VI.  Рекомендації [13]

1. Змінити чинний закон «Про об’єднання громадян», прийнявши закон «Про громадські організації»[14], що повинен відповідати вимогам Європейської конвенції про права людини, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та Рекомендації Комітету Міністрів держав-членів Ради Європи «Про правовий статус неурядових організацій в Європі» (СМ/Rec(2007)14). Зокрема, серед іншого, необхідно:

-  Зробити процедуру реєстрації дешевшою, швидшою та недискримінаційною в порівнянні з прибутковими організаціями.

-  Скасувати подвійну реєстрацію громадських організацій, шляхом зосередження всіх реєстраційних функцій у Міністерстві юстиції та його місцевих управліннях, а також скасувати подвійну оплату реєстрації через впровадження єдиного реєстраційного збору. Це вже фактично передбачено проектом закону, розробленого Мін’юстом і поданого на розгляд Уряду.

-  Зняти обмеження щодо видів діяльності об’єднань.

-  Визнати право громадських організацій захищати права та інтереси не тільки «своїх» членів, а також дозволити займатися будь-якою діяльністю на користь інших осіб чи суспільства в цілому.

-  Скасувати територіальне обмеження діяльності об’єднань (всеукраїнський статус може залишатися, проте він не повинен призводити до обмеження території діяльності місцевих об’єднань, а процедура отримання всеукраїнського статусу має бути добровільною).

-  Надати можливість створювати різні форми об’єднань (об’єднання юридичних і фізичних осіб, асоціації об’єднань громадян та інших форм організацій, наприклад, благодійних організацій тощо).

-  Скасувати обов’язок реєстрації місцевих осередків громадських організацій (мова не йде про асоціації та спілки громадських організацій, де члени є самостійними легалізованими об’єднаннями громадян).

-  Визнати право громадських організацій здійснювати господарську діяльність без мети одержання і розподілу між засновниками прибутку й спрямуванням цього прибутку на статутну діяльність.

2. Внести зміни до закону про видавничу діяльність з метою дозволити неприбутковим організаціям, а не тільки підприємствам, засновувати видавництва й здійснювати видавничу діяльність.

3. Внести зміни до закону про благодійництво та благодійні організації з метою:

-  гармонізації процедури їхньої реєстрації з об’єднаннями громадян та іншим законодавством, а також скасуванням подвійної реєстрації;

-  скасування територіального обмеження діяльності благодійних організацій;

-  дозволити створення інших форм благодійних організацій, наприклад, фондів (у тому числі, створених за заповітом).

4. Виключити статтю 186-5 Кодексу про адміністративні правопорушення, що встановлює відповідальність за діяльність незареєстрованих громадських організацій.

5. Підписати та ратифікувати Конвенцію про визнання правосуб’єктності міжнародних недержавних організацій (ETS № 124), що набула чинності 1 січня 1991 року.

6. Узгодити законодавство, зокрема, закон про об’єднання громадян, про свободу совісті та релігійні організації з нормами Європейської конвенції про правовий статус трудящих-мігрантів, ратифікованої парламентом у квітні 2007 року.

7. Скасувати практику ліцензування соціальних послуг, що надаються НПО не за рахунок державного чи місцевого бюджетів. Залучати неприбуткові організації до надання соціальних послуг за рахунок державного та місцевих бюджетів.

8. Законодавчо визначити умови державної допомоги недержавним неприбутковим організаціям, зокрема, визначити критерії такої допомоги та порядок їх отримання. Зробити конкурсною та відкритою процедуру надання та використання державних коштів, що спрямовуються об’єднанням громадян на реалізацію державних програм.

9. Створити можливості для сприяння благодійній та іншій неприбутковій діяльності через надання податкових пільг виключно за умовами здійснення благодійної чи іншої соціально-значимої діяльності, а не в залежності від створення того чи іншого виду організацій, що можуть і не надавати такі послуги.

10.  Забезпечити функціонування та доступність реєстрів об’єднань громадян, благодійних організацій, релігійних організацій, профспілок та інших об’єднань.

^[1] Підготовлено Володимиром Яворським, виконавчим директором УГСПЛ.

[2] Рішення Європейського суду з прав людини від 3 квітня 2008 року по справі «Корецький та інші проти України» (заява № 40269/02), доступне українською в неофіційному перекладі: http://lawyer.org.ua/?i=289. Ми зробили огляд цієї справи в Доповіді правозахисних організацій «Права людини – 2006», коли ця справа була визнана прийнятною.

[3] Нова назва та редакція чинного закону «Про об’єднання громадян».

[4] Проект закону № 3371 від 14 листопада 2008 року «Про громадські організації», http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33677.

[5] Інформаційний сервер Верховного суду України, http://scourt.gov.ua/clients/vs.nsf/81b1cba59140111fc2256bf7004f9cd3/3b26d10016aedbd3c2257535004885c6?OpenDocument.

[6] Рішення Європейського суду з прав людини від 3 квітня 2008 року по справі «Корецький та інші проти України».

[7] Там само.

[8] Інформація станом на 1 січня 2009 року узагальнена з повідомлень Міністерства юстиції України, www.minjust.gov.ua. При чому ця інформація є достатньо суперечливою, наприклад, не узгоджуються інформаційні повідомлення Прес-служби Мін’юсту за різні періоди, а також інформація зі Звітів про діяльність Мін’юсту за останні роки.

[9] Кількість суб’єктів ЄДРПОУ за галузями економіки та організаційно правовими формами господарювання станом на 1 січня 2009 року, повідомлення Держкомстату, http://ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2009/edrpoy/edrpoy_u/opfg/arh_ks_za_opf09.htm.

[10] Наказ Державного комітету статистики України № 365 від 01.10.2007 р. "Про затвердження Інструкції щодо заповнення форми державного статистичного спостереження № 1-громадська організація "Звіт про діяльність громадської організації" // Законодавство для організацій громадянського суспільства. Електронний бюлетень № 10, жовтень 2007 р., http://ucipr.kiev.ua.

[11] Суд виніс рішення про примусовий розпуск Харківської обласної громадської організації «Євразійська спілка молоді» // Повідомлення прес-центру СБУ від 7 листопада 2008 року, http://sbu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/printable_article?art_id=82834.

[12] «Валентин Наливайченко: «Час «декадебізувати» країну» // Газета «Сільські вісті», № 48 та 49, 20 та 24 квітня 2008 року відповідно, http://sbu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/printable_article?art_id=78253.

[13] Певна частина цих рекомендацій, а також їхній більш розгорнутий виклад міститься в Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, затвердженої Розпорядженням Кабінету Міністрів України №105-р від 21 листопада 2007 року.

[14] Проект закону № 3371 від 14 листопада 2008 року «Про громадські організації», http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33677