пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200926
22.09.2009
джерело: www.helsinki.org.ua

Правовий висновок УГСПЛ щодо законопроекту «Про порядок організації і проведення мирних заходів»

   

Правовий висновок Української Гельсінської спілки з прав людини щодо проекту закону № 2450 від 6 травня 2008 року «Про порядок організації і проведення мирних заходів»

Щодо історії законопроекту

Ще в 2006 році Міністерство юстиції, на виконання Указу Президента України щодо виконання зобов’язань України перед Радою Європи, розробило законопроект „Про порядок організації і проведення громадянами зборів, мітингів, походів, демонстрацій та пікетувань”, який був розміщений для громадського обговорення на сайті Мін’юсту в розділі „обговорюємо законопроекти”. До цього часу постійно обговорювалися різні редакції цього проекту, проте вони не розглядалися парламентом. Тоді УГСПЛ виступила зі значними зауваженнями до цього проекту й висунула альтернативний законопроект.

Після громадського обговорення обидва ці законопроекти були спрямовані до Венеціанської комісії Ради Європи для дачі висновку щодо їхньої відповідності міжнародним стандартам у сфері прав людини. У вересні 2006 року експерти Ради Європи відвідали Україну, де мали можливість обговорити основні положення цих проектів з представниками міністерства юстиції та правозахисних організацій. У результаті був підготовлений висновок[1] цих експертів зі значними зауваженнями до урядового законопроекту.

На основі цих висновків було прийнято рішення про об’єднання цих законопроектів в один. Була підготовлена одна редакція законопроекту, котра в подальшому постійно змінювалася.

Пізніше, протягом другої половини 2007 року початку 2008 року, розробка законопроекту тривала без залучення громадськості. До проекту було внесено велику кількість зауважень, що по суті змінили даний законопроект, незважаючи на рекомендації експертів Венеціанської комісії.

Несподівано для громадськості, без обговорення, цей законопроект у результаті був поданий до парламенту в травні 2008 року Кабінетом Міністрів України. Проте, як було зазначено, проект зазнав істотних змін, що не враховували висновок Венеціанської комісії Ради Європи та пропозицій УГСПЛ.

Мирні зібрання в демократичному суспільстві

Мирні зібрання, поряд зі свободою слова, думки, релігії та асоціацій, є фундаментальною основою демократичного суспільства. Ці інструменти відстоювання особами своїх прав і різноманітних інтересів забезпечують плюралізм думок та здійснення державного управління в інтересах громадськості. Без них існування демократичної системи управління не можлива, оскільки свобода мирно збиратися гарантує вільне формування та поширення ідей та інформації в суспільстві. Публічні мирні зібрання є засобом вираження, перш за все, для тих, хто має обмежений доступ до ЗМІ

Захист цих свобод від надмірного втручання держави гарантується Конституцією та низкою міжнародних конвенцій з прав людини.

Мирні зібрання за своє природою часто є неорганізованим виявом людьми своїх думок. Значною мірою спонтанність мирних зібрань диктується їхньою природою, оскільки більш організовані групи активно використовують також свободу слова та свободу асоціацій. Тобто, першою чергою свобода мирних зібрань дозволяє неорганізованим групам зорганізуватись на короткий строк для захисту свого конкретного інтересу. З огляду на таку природу походження, мирні зібрання часто позбавлені таких рис як структурованість та ієрархія.

В Європейській конвенції про захист прав людини не даремно вживається поняття «свобода мирних зібрань», а не «право на мирні зібрання», як це використано в законопроекті. І в цьому концептуальна відмінність розуміння цієї свободи цим проектом та Європейським судом з прав людини та іншими міжнародними інституціями. Гарантування свободи передбачає встановлення законом чіткого можливого обмеження цієї свободи з боку органів влади. При цьому дії влади повинні бути спрямовані на захист легітимних інтересів влади та захист прав інших осіб. Вони також мають бути «необхідними», а не бажаними чи доцільними, у демократичному суспільстві. Тобто, закон має визначати межу, за яку державне регулювання не може йти. Коли ж законодавець говорить про право – це означає, що держава встановлює це право з реалізацією за певною процедурою. Чи мовою цього проекту – закон установлює порядок. Свободу ж неможливо реалізувати за певною чіткою процедурою чи порядком, що зумовлюється природою цього явища. Проте це намагаються зробити автори цього законопроекту. У цьому фундаментальна відмінність у способі правового регулювання свободи та права: свободу слід регулювати негативним способом – окреслюючи межі, через які не можуть перейти органи влади, залишаючи інше на вільний розсуд осіб, а право – держава фактично визначає спосіб його реалізації (позитивний спосіб регулювання).

Таким чином, визначаючи порядок проведення мирних зібрань, законодавець не залишив простору для свободи вираження цієї особи.

Невідповідність правового регулювання природі та характеру мирних зібрань будуть зумовлювати невиконання цього закону та численні його порушення, оскільки мирні зібрання просто не можуть відбуватися по іншому.

Сфера дії закону

Не відповідає міжнародним стандартам звуження дії закону й не поширення його дії на:

-  релігійні обряди і церемонії у випадках, передбачених Законом України “Про свободу совісті та релігійні організації”: Європейський суд визначає, що релігійні об’єднання мають право сповідувати релігію з урахуванням положень статті 11 Європейської конвенції, тобто з усіма гарантіями свободи мирних зібрань;

-  мирні заходи з метою відпочинку, громадські розважальні заходи, спортивні змагання, весільні процесії, народні свята, похорони: заходи комерційного характеру є так само сферою свободи мирних зібрань, хоча межі обмеження цих заходів можуть бути ширшими, про що вказував і Європейський суд, оскільки вони мають менше значення для функціонування демократичної системи.

Мова йде про те, що це люди вирішують для чого їм збиратися. А тому не можна обмежувати свободу мирних зібрань лише політичними чи соціальними зібраннями. Проте політичні та соціальні зібрання матимуть більший ступінь захисту, оскільки мають більше значення в демократичному суспільстві, а отже, підстави для їхнього обмеження мають тлумачитися надзвичайно вузько та прискіпливо.

Ні Конституція України, ні жодна міжнародна угода не містять обмежень щодо типу інтересів, для реалізації якого збираються людини. Європейський суд з прав людини прямо визначає у своїх рішеннях, що мирні зібрання можуть відбуватися для реалізації економічних, соціальних чи культурних інтересів.

З огляду на це, таке вузьке тлумачення свободи мирних зібрань не відповідає міжнародним стандартам прав людини. Крім того, подібне виокремлення може піднімати питання про дискримінацію за певними правами чи інтересами. Тоді держава встановлюватиме обмеження свободи мирних зібрань з огляду на певні права та інтереси, що прямо заборонено статтею 24 Конституції.

При цьому, очевидно, слід указати, що закон поширюється лише на зібрання в публічних (громадських) місцях. Це позбавить двоякого тлумачення окремих положень закону й можливого втручання в приватне життя громадян.

Термінологія законопроекту

Проект закону вводить небезпечну термінологічну плутанину: у Європейські Конвенції, інших міжнародних угодах та Конституції використовується поняття „мирні зібрання”, як узагальнюючий термін усіх можливих дій. Проте проект визначає новий узагальнюючий термін „масовий захід”, а при цьому мирне зібрання залишається лише видовим поняттям. Це очевидно призведе до суперечностей та відмінностей у застосуванні європейських стандартів виключно щодо окремого виду масового заходу, а не щодо усіх видів мирних зібрань. Тобто, поняття мирні зібрання за усталеною світовою практикою є узагальненим поняттям щодо: мітингу, походу чи демонстрації, пікету.

При цьому в проекті вміщено тавтологічні терміни:

-  збори та мітинг, що по своєму тлумаченню є практично тотожними;

-  походи і демонстрації, що також є практично тотожними.

Тобто, термінологія закону не є чіткою та визначеною, а також суперечить загальновживаним термінам міжнародного права.

На жаль, проект закону не дає тлумачення надзвичайно важливих термінів: «контр-демонстрація», «учасник мирного зібрання», «наметове містечко», «намет». Проте ці терміни мають велике значення на практиці. Наприклад, не можна забороняти контр-демонстрацію лише на підставі факту її проведення. Чи хто може нести відповідальність, як учасник мирного зібрання? Або що таке наметове містечко чи намет, а що таке «мала архітектурна форма», що є дуже поширеним способом формальної заборони мирного зібрання в Україні.

Організатор мирного зібрання

Концепція проекту закону зводиться до того, що є певна особа, котра є організатором і одночасно відповідальним за все, що відбувається. Ці організатори, окрім усього, повинні мати на собі якийсь розпізнавальний знак.

Проте це положення далеке від реальності щодо застосування.

По-перше, певна спонтанність мирного зібрання пояснює можливість взагалі відсутності організатора мирного зібрання. Очевидно, що лише заклик зібратися не може вважатися організацією. Тобто, іноді організатора, як такого, формально може й не бути або його не можливо визначити. Проте це не може бути причиною припинення мирного зібрання.

По-друге, у дуже багатьох випадках, особливо великих мирних зборів, таких організаторів може бути дуже багато – навіть декілька сотень, що позбавляє багато положень проекту закону сенсу, оскільки вони чітко зрозумілі лише коли є один організатор. Наприклад, якщо два організатори мають різні погляди щодо подальшого розвитку заходу, то хто з них за що відповідатиме?

По-третє, не враховується, що організатор мирного зібрання не має жодних владних повноважень щодо учасників зборів. Він абсолютно нічого не має права вчиняти щодо учасників мирних зібрань з огляду на свободу участі/неучасті в мирному зібранні кожної особи. З огляду на це, його керування мирним зібранням є достатньо міфічним, формальним і часто не має місця. Тим більше, не можна вимагати від нього зупиняти правопорушення, наказувати що робити окремим учасникам мирного зібрання, наказувати мирному зібранню розходитися, а в кінці кінців нести навіть відповідальність за дії людей, котрі йому не підпорядковуються.

Автор законопроекту бажає, щоби мирні зібрання відбувалися як паради військових, де всі мають свої чітко визначені обов’язки і всі би безумовно слухалися організаторів мирного зібрання. Він не враховує специфіки великих мирних зібрань, коли його учасниками є звичайні перехожі, котрі можуть і не зобов’язані слухатися організаторів мирного заходу. Автор проекту явно не враховує певну хаотичність подібних заходів, їхній стихійний характер, а тому й часто відсутність чіткої програми зібрання. У більшості учасників таких заходів немає ієрархічного підпорядкування, що робить неможливим безумовне виконання наказів організаторів мирних зібрань.

Окремо слід зазначити, що в супереч Цивільному кодексу, проект закону покладає відшкодування усіх збитків, завданих учасниками мирного зібрання, на його організаторів. Тобто в законодавчому порядку покладається відповідальність не на особу, котра вчинила правопорушення, а на іншу особу без урахування її вини в цьому. При цьому вони можуть бути навіть невідомі одна одній. Це не відповідає засадничим положенням теорії права щодо відповідальності особи, положенням ЦК, ККУ, а також Конституції, оскільки порушується принцип персональної відповідальності за виключно власні дії.

Також необґрунтованим та частково просто нереалістичними обмеженням є й обов’язки організатора щодо контролю шуму в разі використання звукопідсилюючої техніки. Яким чином, можна регулювати шум натовпу, що додається при цьому є малозрозумілим.

Обов’язок мати на собі розпізнавальний знак прямо порушує вимоги Європейської Конвенції у світлі її тлумачення Європейським судом.

Варто нагадати, що такі позначення є зручною можливістю для міліції та інших органів влади просто припинити опозиційне мирне зібрання через «усунення» його організаторів.

Крім того, законодавство не передбачає заборони судом окремих видів діяльності об’єднанням громадян, хоча проект Закону в статті 4 визначає, що такі об’єднання позбавляються права бути організатором мирного зібрання.

Також не зрозуміло, чому громадські організації, легалізовані шляхом повідомлення не можуть бути організаторами мирних зібрань. Це, на нашу думку, суперечить закону про об’єднання громадян та встановлює певну форму дискримінації. Повною мірою це стосується релігійних громад, котрі відповідно до закону про свободу совісті та релігійні організації мають право існувати без реєстрації і мають однакові права, крім майнових, із зареєстрованими громадами.

Сумнівною, з точки зору цивільної відповідальності, є обмеження щодо неможливості організації мирного заходу особою від 14 до 18 років. Хоча, наприклад, молодіжна громадська організація, утворена цією особою, може бути організатором.

Також мало виправданим і таким, що суперечить стандартам Ради Європи, є обмеження організовувати через своїх представників мирні зібрання особам, які піддані адміністративному арешту, утримуються під вартою або знаходяться в місці позбавлення волі за вироком суду. Незрозуміло, чому ці люди не можуть організовувати мирні заходи. Мова ж не йде про заворушення чи якісь незаконні дії, а саме про мирний захід. На нашу думку, ключовим питанням при обмеженні має бути форма і зміст мирного зібрання, а не хто його проводить. Оскільки, сам по собі такий факт не несе жодної загрози громадському порядку.

Повідомлення про мирне зібрання та спонтанні мирні зібрання

Проект закону взагалі забороняє проведення спонтанних мирних зібрань, оскільки без повідомлення мирні зібрання забороняється проводити. Наприклад, чи мав би сенс мітинг на Майдані Незалежності після оголошень результатів виборів Президента через декілька днів? Фактично такі заходи позбавляють права громадян на обґрунтований спротив діям влади, оскільки через декілька днів сенс цього заходу буде очевидно втрачений. Це також не відповідає рішенню Конституційного суду щодо тлумачення статті 39 Конституції, в якому зазначено, що встановлення строків подання повідомлення не повинно перешкоджати реалізації права. Іншими словами, Конституційний суд стверджує, що подання повідомлення не є безумовною передумовою реалізації свого права. Така ж сама правова позиція й у Європейського суду з прав людини. Він у своєму рішенні прямо встановив, що лише формальна відсутність повідомлення не може підставою для припинення мирного зібрання, що не загрожує громадському порядку. Проте автори закону цього не враховують.

Позитивні обов’язки держави та контр-демонстрації

Держава має обов’язок забезпечувати реалізацію свободи мирних зібрань. Саме для цього переважною мірою є існує інститут повідомлення про захід, щоби органи влади могли підготуватися до виконання своїх обов’язків. Саме тому, у разі повідомлення про мирне зібрання, органи влади є відповідальними за перешкоди в проведенні такого зібрання з боку супротивників мирного зібрання чи за нанесення учасникам мирного зібрання шкоди.

Концепція позитивних обов’язків держави є підґрунтям для правового регулювання контр-демонстрацій.

Проект закону містить двозначні формулювання щодо проведення контрдемонстрацій, котрі, за визначенням Європейською суду, є невід’ємною складовою свободи мирних зібрань. Очевидно, що формальна наявність двох заявок на проведення мирного зібрання не може бути підставою для однозначної заборони одного з мирних зібрань. Взагалі не важливо хто перший подав таку заявку. Це і повинно було чітко відображено в законопроекті. Проте такого положення не має.

Звичайно, кожна демонстрація, марш чи інший такий захід спричиняє масу проблем владі. Проте Європейський суд з прав людини підтвердив, що під даною статтею розуміються позитивні зобов’язання держави захищати тих, хто реалізує своє право на мирні збори від насильства супротивників, зокрема, від контрдемонстрації (справа організація „Платформа „Лікарі за життя” проти Австрії, 1985, параграфи з 65 по 72). Оскільки обидві сторони здійснюють тотожне право, що забезпечується статтею 11 Європейської Конвенції, коли одна зі сторін має на меті зруйнувати активність іншої, то влада перш за все повинна забезпечити право тих, хто здійснює своє зібрання мирно:

„Будь яка демонстрація може дратувати чи ображати тих, хто виступає проти ідей чи вимог, на підтримку яких вона проводиться. Проте в її учасників, тим не менш, повинна бути можливість проводити її без побоювання застосування щодо них фізичної сили з боку супротивників: такі побоювання завадили би виражати свої думки щодо суспільно-важливих питань. У демократичному суспільстві право на проведення контр-демонстрації не може зумовлювати обмеження права на демонстрацію. Виходячи з цього, забезпечення істинної, ефективної свободи проведення мирних зібрань не може полягати лише в утриманні влади від втручання: чисто негативна концепція ролі держави суперечить предмету та меті статті 11,” – зазначено у вказаному вище рішенні Європейського суду з прав людини.

Проект закону, як ми зазначали, взагалі не містить положень щодо виконання цих позитивних обов’язків. Більше того, у статті 15 він прямо зобов’язує організаторів самостійно усувати порушення громадського порядку. Тобто фактично виконувати обов’язки правоохоронних органів. При цьому за невиконання цього обов’язку на організаторів можуть бути накладені санкції.

Проте, якщо існує небезпека того, що певні мирні зібрання можуть стати приводом для заворушень і це є поза контролем організаторів таких зборів, то цей факт не може становити виправдання для обмеження свободи зібрань (див. справу «Християни проти фашизму та расизму проти Великобританії», 8440/78, 1981).

На нашу думку, проект закону абсолютно не враховує позитивні зобов’язання держави щодо гарантування свободи мирних зібрань, визначених Європейським судом.

Припинення мирних зібрань

Проект передбачає нову особу - уповноважений представник органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, що відіграє ключову роль у проведенні мирного зібрання. Зокрема, ця особа має дуже широкі та нечіткі підстави для припинення мирного зібрання. Цікаво, що підстави для припинення мирного зібрання цим уповноваженим є навіть ширшими, ніж відповідні підстави для заборони мирного зібрання в судовому порядку. Це можна легко побачити, порівнюючи зміст статей 16 та 22 проекту.

Загалом є позитивними наявність такої особи, що дозволить краще координувати діяльність органів місцевої влади. Проте, на нашу думку, його повноваження щодо припинення мирного зібрання суперечать Конституції.

Так, відповідно до статті 39 Конституції України лише суд має право на обмеження свободи мирних зібрань. Очевидно, що у випадку вчинення правопорушень, правоохоронні органи також мають реагувати в межах своїх повноважень. Наділення такими повноваженнями представників органів влади не передбачено Конституцією. Більше того, воно позбавляє сенсу процедуру звернення цих органів до суду з метою заборонити мирне зібрання, оскільки це тепер можна буде зробити й без судового рішення і на підставі значно ширшого кола підстав.

На нашу думку, жоден представник органу виконавчої влади не може мати жодних повноважень щодо припинення мирного зібрання. Такі чітко окреслені повноваження можуть мати лише представники міліції.

Також варто згадати, що підстави для припинення мирного зібрання цим уповноваженим є фактично не обмежені.

Очевидним є також те, що згаданий уповноважений органів місцевої влади не може керувати міліцією, а отже, його накази, без узгодження з уповноваженим представником органів внутрішніх справ, у принципі, можуть не виконуватися. Проте цей потенційний конфлікт між уповноваженими в проекті закону не вирішено.

Важливо, щоби закон визначав строки судового розгляду заяви про припинення мирного зібрання, включно зі строками на апеляційне оскарження. На практиці, отримуючи рішення апеляційного суду про скасування рішення місцевого суду, що заборонив проведення мирного зібрання, через багато місяців, відновити порушене право особи вже неможливо. Багато часу минає й відпадає потреба в проведенні мирного зібрання. Така ситуація позбавляє особу захисту порушеного права в судовому порядку, що передбачено Конституцією.

Кодекс адміністративного судочинства України встановлює, що позови органів влади про заборону зборів суди мають розглянути до початку зборів (на практиці - за декілька днів або годин). Тобто, організатори мітингів не мають можливості відновити своє право, бо на апеляційний розгляд у нас іде кілька місяців. Закон, на нашу думку, мав би встановити спеціальні терміни на розгляд апеляційних скарг на заборони зборів так, як це встановлює українське законодавство про вибори. На жаль, у законопроекті цього немає.

Відповідальність

Проект закону значно розширює підстави для відповідальності організаторів мирних зібрань.

Проте жодним чином не визначається відповідальність представників органів влади. Зокрема, така відповідальність необхідна за невиконання зобов’язань щодо належної охорони учасників мирних зібрань, перешкоджання в проведенні мирного зібрання шляхом видачі незаконних рішень чи бездіяльності (наприклад, не прийняття повідомлення про мирне зібрання), а також відшкодування шкоди, завданої організаторам та учасникам незаконними рішеннями представників органів влади.

Очевидно, що просте зазначення про можливість оскарження незаконний дій чи бездіяльності органів влади в судовому порядку явно не достатнє, оскільки закон навіть не визначає строки розгляду таких справ. Це в сучасних умовах тривалого судочинства взагалі позбавить сенсу проведення мирного зібрання.

Загальний висновок

На нашу думку, законопроект не відповідає вимогам Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у світлі практики Європейського суду, Рекомендаціям ОБСЄ щодо перегляду законодавства щодо свободи мирних зібрань (схвалених Венеціанською комісією), Рекомендаціям Ради Європи щодо перегляду законодавства щодо релігії та віросповідання (схвалених Венеціанською комісією 18-19 червня 2004 року та Парламентською асамблеєю ОБСЄ 5-9 липня 2004 року), а з огляду на це й Конституції України у світлі тлумачення окремих прав і свобод осіб.

На нашу думку, цей законопроект потребує концептуального доопрацювання й не може бути прийнятим у такій редакції чи з певними косметичними змінами. Уважаємо, що прийняття цього законопроекту:

-  істотно звузить обсяг існуючої свободи мирних зібрань;

-  призведе до соціальних напружень через необґрунтовані припинення мирних зібрань;

-  може призвести до збільшення заяв до Європейського суду з прав людини щодо порушення Україною свободи мирних зібрань;

-  може призвести до погіршення іміджу держави;

-  негативно вплине на процес євроінтеграції України.

Володимир Яворський,

Виконавчий директор УГСПЛ



[1] Joint opinion on the draft law on peaceful assemblies in Ukraine, Adopted by the Venice Commission at its 68th Plenary Session (Venice, 13-14 October 2006)

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори