Відкрите звернення УГСПЛ щодо проекту Закону № 4406 „Про безоплатну правову допомогу”

Голові  Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України  з питань правової політики

Кабінет Міністрів України

Наша організація високо цінує прийняття парламентом у червні 2009 року в першому читанні законопроекту № 4406 «Про безоплатну правову допомогу». Це є вагомим кроком на шляху до створення системи, яка надасть можливість отримати якісну правову допомогу тим, хто не в змозі її оплатити. Ми вважаємо це ознакою повороту державної політики у бік побудови системних елементів правової держави та реформування системи правосуддя в Україні. Ми з великою повагою відзначаємо суттєвий внесок Міністерства юстиції України у розробку законопроекту та послідовні наміри реформувати систему правової допомоги.
У той же час ми не можемо не звернути увагу на суттєві недоліки законопроекту, котрі, якщо їх не усунути, можуть завадити побудові ефективної системи правової допомоги й зашкодити меті та завданням реформи, визначеним Концепцією формування системи безоплатної правової допомоги в Україні (затверджена указом Президента України від 9 червня 2006 року № 509/2006).
Цей закон має важливе завдання – узгодити інтереси збереження незалежності адвокатів від виконавчої влади та інтереси забезпечення ефективного функціонування нової системи. Це узгодження має бути виражене не лише на рівні декларації, але й у певних елементах структури управління системою, процедурах та гарантіях, чітко визначених у законі. На наш погляд, ці завдання не вирішені в законопроекті № 4406.
Викликає занепокоєння відсутність чіткої структури управління системою безоплатної правової допомоги. Законопроект містить лише загальний перелік повноважень Кабінету Міністрів та Міністерства юстиції України, не визначаючи жодних процедур прийняття рішень. Це може призвести до того, що система безоплатної правової допомоги взагалі не почне діяти. А якщо почне, то ця діяльність не відповідатиме завданню системи – забезпечити якісну правову допомогу особам, що не мають коштів для сплати за послуги адвокатів. Протягом останніх 18 років Україна вже має досвід функціонування системи безоплатної правової допомоги, завдяки неефективності якої навіть мізерні суми, виділені на таку допомогу, залишалися більшою частиною невитраченими.
Ефективна діяльність системи безоплатної правової допомоги залежить не лише від ефективної діяльності державного органу, але й від того, чи викликатиме ця система довіру в адвокатів та користувачів правової допомоги. Відсутність чіткої системи управління та процедур прийняття рішень, відсутність будь-якого впливу адвокатури на прийняття рішень та інших рис, що забезпечують збереження незалежності адвокатів, фундаментальних гарантій адвокатської професії, зокрема, адвокатської таємниці, врахування інтересів адвокатів та користувачів безоплатної системи правової допомоги, – все це призведе до того, що кваліфіковані та доброчесні адвокати не стануть співпрацювати із системою, побоюючись втрати незалежності або навіть сприйняття їх суспільством як адвокатів, залежних від державного органу у своїй діяльності.
Недостатнє розуміння природи правової допомоги, незалежного статусу осіб, що надають правову допомогу, недооцінка значення принципу невтручання держави у зміст правової допомоги яскраво видно із положень, що стосуються первинної правової допомоги. У цих положеннях правова допомога ототожнюється із діяльністю держави по розгляду звернень громадян. Це неприпустимо з декількох причин.
По-перше, таким чином правова допомога втрачає певні суттєві риси, притаманні їй – незалежність, компетентність, відданість інтересам клієнта та інші, – і перетворюється на певний вид державної діяльності.
По-друге, це створює постійний конфлікт інтересів для особи, що є юридичним радником – конфлікт між інтересами державного органу, за діяльність якого ця особа відповідає, та інтересами клієнта, що звернувся по правову допомогу.
По-третє, це певною мірою зруйнує систему реагування на звернення громадян, оскільки залишає великий простір для чиновників тлумачити ті чи інші звернення як такі, що потребують вирішення, або як такі, що потребують правової інформації. Це створить атмосферу безвідповідальності органів виконавчої влади, які замість вирішення питань по суті будуть надавати правові поради.
Передбачена законопроектом процедура надання первинної правової допомоги є взірцем бюрократичної тяганини, спрямованої на те, щоб особа втратила будь-яке бажання звертатися з елементарними правовими питаннями.
Із законопроекту не можна зрозуміти статус та природу центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги. Незрозуміло, зокрема, чи є вони бюрократичними структурами, що управляються чиновниками, або вони є структурами, що управляються адвокатами. Якщо згадані центри є бюрократичними структурами, тоді дуже небезпечним є наданням їм повноваження відмовляти у наданні правової допомоги у разі, якщо «вимоги особи про захист або відновлення її прав є неправомірними», оскільки таким чином чиновникам надається повноваження здійснювати правосуддя.
Законопроект має серйозні вади з погляду законодавчої техніки, докладний розгляд яких зайняв би забагато місця.
Законопроектом не враховані важливі аспекти надання безоплатної правової допомоги, які можна було б легко врахувати, звернувшись до досвіду центрів правової допомоги у Харкові, Хмельницькому та Білій Церкві, створених на виконання Концепції формування системи безоплатної правової допомоги в Україні громадськими організаціями у співпраці з Міністерством юстиції України.
На жаль, ми змушені, разом із експертами Ради Європи1, зазначити, що досвід трирічної роботи цих центрів жодним чином не був врахований Міністерством юстиції Україні при створенні законопроекту, що у вирішальному ступені позначилося на його якості.
Ми сподіваємося, що Комітет Верховної Ради України з питань правової політики знайде можливість скористатися досвідом центрів правової допомоги, експертними знаннями представників адвокатури та громадських організацій і значною мірою доопрацює обговорюваний законопроект перед винесенням його на друге читання.

Аркадій Бущенко,
Голова Правління Української Гельсінської спілки з прав людини