Якщо у відставку, то конституційно

Можливість припинення повноважень діючого уряду після президентських виборів активно обговорювалася задовго до офіційного оголошення їхніх результатів. Зараз, по закінченню виборчого процесу дискусія переходить з площини політичної можливості у площину політичної реальності. При цьому одна сторона наполягає на необхідності “усунення” кабміну від влади, інша – заявляє, відкрито і дуже щиро, що не збирається йти у відставку. Отже, питання майбутньої долі уряду вирішуватиметься парламентом, і вирішуватиметься найближчим часом. Дуже важливо, щоб прийняте парламентом рішення не стало причиною політичного протистояння, не давало приводів для політичних спекуляцій. Для цього воно має відповідати нормам Основного Закону, тобто бути конституційним.

Як свідчить українська політична практика, відправити уряд у відставку – відносно легко. Набагато складніше – зробити це конституційно.

Прикро, але протягом останніх п’яти років мали місце три (!) випадки вирішення цього принципово важливого питання у спосіб, конституційність якого викликає сумніви. Неоднозначні, з точки зору Конституції України (як дореформеної, так і чинної), рішення стосувалися урядів В. Януковича, Ю. Тимошенко та Ю. Єханурова. Спільними рисами зазначених рішень, крім відкритого питання щодо їхньої конституційності, є запекла політична боротьба, яка характеризувала ситуацію, за якої вони приймалися, та недосконалість положень Основного Закону, що стали їхнім правовим підґрунтям.

Випадок перший. Відставка уряду В. Януковича (грудень, 2004 рік)

Питання про відставку уряду В. Януковича вирішувалося у розпал політичного протистояння між другим та третім турами президентських виборів.

1 грудня 2004 року Верховна Рада України прийняла Постанову «Про стабілізацію політичної та соціально-економічної ситуації в Україні та запобігання антиконституційним діям і сепаратистським проявам, що загрожують суверенітету та територіальній цілісності України», пункті 7 якої містив такі положення: «Скасувати рішення Верховної Ради України від 16 березня 2004 року про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України «Послідовність. Ефективність. Відповідальність». Відповідно до статті 87 та частини 4 статті 115 Конституції України висловити недовіру Кабінету Міністрів України, наслідком якої є відставка Кабінету Міністрів України».

Наприкінці 2004 року парламентська більшість розглядала відставку уряду як необхідну міру, спрямовану на стабілізацію політичної ситуації. Тому, можливо, відставка була виправданою в контексті політичної доцільності, однак це не знімає питання про її конституційність.

Частина 2 статті 87 Конституції України встановлює обмеження щодо реалізації парламентом процедури прийняття резолюції недовіри уряду, що є однією з конституційних гарантій стабільності виконавчої влади. Серед них – неможливість порушення питання про відповідальність уряду протягом року з дня затвердження програми його діяльності. При цьому, Основний Закон не визначає природу парламентського акту, яким затверджується урядова програма. Відповідно, парламент може скасувати своє попереднє рішення про затвердження програми й подолати таким чином “імунітет” уряду. Що й було зроблено Верховною Радою України у даному випадку.

Програма діяльності уряду В. Януковича затверджувалася 16 березня 2004 року. Таким чином, питання про його відповідальність, за конституцією, могло бути порушене після 16 березня 2005 року. Парламент вийшов з “незручної” ситуації, скасувавши відповідну постанову.

Попри неоднозначність рішення, прийнятого парламентом 1 грудня 2004 року, воно не було оскаржене, отже набуло чинності.

Відповідно, станом на сьогоднішній день немає однозначної відповіді на питання, чи може уряд перезатверджувати програму своєї діяльності, продовжуючи дію конституційної гарантії, чи може парламент скасовувати попереднє рішення щодо затвердження програми, знімаючи тим самим урядову “недоторканність”, і взагалі, чи є легітимним уряд, який діє без схваленої парламентом програми.

Випадок другий. Відставка уряду Ю. Тимошенко (вересень, 2005 рік)

8 вересня 2005 року президент В. Ющенко приймає Указ «Про припинення повноважень Прем’єр-міністра Ю. Тимошенко та відставку Кабінету Міністрів України», яким припиняє повноваження прем’єра, приймає відставку усього складу уряду та призначає виконуючим обов’язки глави уряду Ю. Єханурова.

Останнє положення чомусь не привернуло до себе належної уваги, але саме воно викликає питання щодо конституційності.

Пункт 9 статті 106 “дореформеної” конституції, на який посилається глава держави, передбачав повноваження президента припинити повноваження прем’єра, що мало наслідком відставку уряду в цілому. Однак, Основний Закон нічого не говорив про можливість президента призначати в.о. прем’єр-міністра. Відповідно до “старої” редакції частини 5 статті 115 Конституції України, уряд, відставка якого прийнята президентом, продовжував виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

Можна припустити, що прем’єр, як член Кабінету Міністрів, мав продовжувати виконувати свої повноваження до призначення на посаду його наступника, або повноваження прем’єра мали перейти до Першого віце-прем’єр-міністра. Проте, однозначно, в компетенцію президента не входило повноваження призначати в. о. прем’єр-міністра; більше того, конституція нвіть не знає такої посади.

Указ Президента України від 8 вересня 2005 року не був предметом розгляду у Конституційному Суді України.

Зазначимо, що питання про наступництво повноважень члена Кабінету Міністрів України у випадку його відставки так і не вирішено остаточно.

На це питання можливими є три відповіді: по-перше, разом з прийняттям рішення про відставку члена уряду призначається виконуючий його обов’язків; по-друге, відправлений у відставку міністр (прем’єр) продовжує виконувати свої повноваження до призначення на посаду наступника; по-третє, повноваження відповідного члена уряду переходять до його заступника.

“Цікавим” є положення чинної редакції частини 2 статті 115 Конституції України: «Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України». Виникає питання: як бути у випадку, якщо відставка уряду мала місце в результаті прийняття парламентом резолюції недовіри?

Випадок третій. Відставка уряду Ю. Єханурова (січень, 2006 рік)

Постанова Верховної Ради України «Про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України» від 10 січня 2006 року, якою було оформлено відставку уряду Ю. Єханурова, яка, до речі, так і не відбулася, є прикладом необдуманого рішення, прийнятого в інтересах мінливої політичної доцільності. Зазначимо, що через півроку, 26 липня  2006 року, парламент скасував власне рішення про відставку уряду.

Зазначена постанова приймалася в умовах “пореформеної” Конституції, редакція якої встановила “нове” повноваження парламенту – вирішувати питання про відставку уряду (пункт 12 статті 85) і зберегла за ним “старе” повноваження – приймати резолюцію недовіри (стаття 87).

Положення статті 115 Конституції України свідчать, що вирішення питання про відставку та прийняття резолюції недовіри є, по суті, різними конституційними процедурами, попри однакові політичні наслідки – припинення повноважень уряду.

Зокрема, вирішенню парламентом питання про відставку уряду має передувати добровільне складення повноважень членами уряду. Резолюція недовіри передбачає дотримання низки формальностей, прописаних в Основному Законі та регламенті (внесення питання про відповідальність уряду за ініціативи не менш як 1/3 від конституційного складу парламенту, проведення засідання з цього питання не раніше ніж через п’ять і не пізніше ніж через 10 днів від дня його внесення, надання урядовцям можливості висловитися, проведення голосування).

У випадку з урядом Ю. Єханурова парламент не міг приймати рішення про відставку, оскільки уряд не робив попередньої заяви про складення повноважень, разом і з тим Постанова від 10 січня 2006 року, однозначно, не була резолюцією недовіри, оскільки мала іншу назву, а головне, приймалася без дотримання відповідної процедури. Відповідно, Постанова Верховної Ради України «Про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України» від 10 січня 2006 року має незрозумілу правову природу.

Розглянуті рішення щодо “усунення” уряду від влади є доволі показовими. Їхні недоліки мають бути враховані Верховною Радою України з тим, щоб у майбутньому припинення повноважень Кабінету Міністрів України відбувалося у правовому полі, відповідно до норм Основного Закону.

 Автори:
Олександр Ярмиш, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України
Аліна Червяцова, кандидат юридичних наук, доцент