Список доповнити не можна подати новий
Де у цьому реченні поставив кому Європейський суд, відповідаючи на питання щодо можливості відклику Україною списку кандидатів на посаду судді після його представлення ПАРЄ? Думки щодо місця коми в цьому реченні розійшлися настільки, що після оприлюднення консультативного висновку Великої Палати (це сталося 22 січня 2010 року) одні вітають Україну з перемогою, інші нарікають на неоднозначність висновку і обіцяють продовження баталій. «Тепер цей висновок кожна зі сторін-опонентів тлумачитиме по-своєму. І політичні пристрасті в Україні, пов’язані зі зміною влади, як завжди, візьмуть гору. Навряд чи при цьому українські політики виходитимуть із головних принципів, підтверджених судом»,– прогнозує автор статті «Українські політичні пристрасті на арені ПАРЄ», надрукованої у «Дзеркалі тижня».
Наявність протилежних оцінок консультативного висновку можна зрозуміти. Хто хоч один раз читав бодай одне рішення Європейського суду, безумовно, звернув увагу на багатогранність аргументації і складність викладених судом думок. Зрозуміти суть рішення суду, поспіхом гортаючи його сторінки, неможливо. Це не бульварне чтиво. Та перш ніж уважно вчитуватись у текст документу і зрозуміти зміст, давайте пригадаємо, що стало причиною появи його на світ.
Близько трьох років триває процедура виборів судді Європейського суду від України. Більше року Україну в суді представляє суддя ad hoc. Усе це вкрай негативно позначається на роботі суду взагалі і на стані розгляду українських справ зокрема.
Спогади про історію «хвороби»
30 жовтня 2007 року мав закінчитися термін перебування на посаді судді Європейського суду Володимира Буткевича, який незмінно посідав її з 1996 року. У зв’язку з цим, 21 грудня 2006 року генеральний секретар Ради Європи Террі Девіс звернувся до керівництва української держави з письмовим проханням подати список із трьох кандидатів для обрання на посаду судді Європейського суду з прав людини від України до 30 березня 2007 року. Указом президента від 28 лютого 2007 року була передбачена процедура відбору кандидатів, в результаті якої кандидатами в судді стали Василь Мармазов, Сергій Головатий і Анна Юдківська.
29 квітня 2007 року список було передано ПАРЄ.
24 липня Парламентська Асамблея запросила трьох українських кандидатів до співбесіди, яка мала відбутися 17 вересня. Але 14 вересня 2007 року Президент України відкликав поданий список кандидатів як такий, що «не відповідає вимогам статті 21 Конвенції, і рекомендації Ради Європи», скасувавши лютневий і видавши новий указ щодо зміни правил відбору в Україні кандидатів на посаду судді Європейського суду.
Не зважаючи на відкликання Україною списку, підкомітет з вибору суддів провів 17 вересня 2007 року інтерв’ю з двома кандидатами. Василь Мармазов не прибув на співбесіду, пославшись на термінове відрядження, а 28 вересня повідомив про зняття своєї кандидатури за сімейними обставинами.
1 жовтня 2007 року Парламентська Асамблея, обговоривши ситуацію, що склалася, запропонувала доповнити вже існуючий список третім кандидатом на посаду судді Європейського суду.
Українська сторона не погодилася з висновками ПАРЄ і в грудні 2007 року провела другий конкурс та представила новий список кандидатів, який відрізнявся від першого відсутністю в ньому прізвища п. Головатого.
На цю дію української сторони голова Парламентської Асамблеї ван дер Лінден відповів, що очікує ім’я третього кандидата у першому списку, а не на новий список кандидатів.
23 червня 2009 року ПАРЄ розглянула доповідь по Україні, в якій пропонувалося позбавити повноважень українську парламентську делегацію за проблеми з призначенням судді.
Непримиренність позицій перетворила ситуацію в патову, позбавивши обидві сторони можливості зробити наступний крок. Усвідомлюючи безвихідність становища, Україна запропонувала звернутися до Європейського суду за юридичним тлумаченням спірних питань.
15 липня 2009 року Кабінет Міністрів Ради Європи звернувся до Європейського суду за консультативним висновком з наступних питань:
1. (а) Чи може список з трьох кандидатів, номінованих державою для виборів судді Європейського суду з прав людини від цієї держави та поданий до Парламентської Асамблеї Ради Європи, бути відкликаний та замінений новим списком з трьох кандидатів? Якщо так, чи існує обмеження в часі?
(б) Чи можуть кандидати з відкликаного списку вважатися номінованими державою у значенні статті 22 Європейської конвенції?
(с) Чи зобов’язана Парламентська Асамблея розглядати новий список кандидатів, поданий державою в замін відкликаного списку?
2. (а) Якщо один або більше кандидатів із списку, поданого до Парламентської Асамблеї державою відкликає свою кандидатуру до голосування Асамблеєю по цьому списку, чи зобов’язана держава за Конвенцією подати додаткового кандидата чи кандидатів для того, щоб доповнити список, або вона має право подати новий список?
(б) Чи порушують умови, зазначені в параграфах 1 і 2 додатку до Резолюції ПАРЄ 1432 (2005), компетенцію Асамблеї розглядати список або прізвище в цьому списку на основі критеріїв, перерахованих в статті 21 Конвенції?
22 січня цього року був опублікований консультативний висновок Європейського суду.
Вердикт суду
Суд розглянув усі поставлені перед ним питання крім одного. Він виніс за рамки розгляду питання 2(б) як таке, що знаходиться поза межами консультативної юрисдикції суду. Дане питання стосувалося відповідності резолюції ПАРЄ 1432 (2005) Конвенції і саме через різне тлумачення додатку до цієї резолюції точився нескінченний спір між ПАРЄ і Україною щодо їх прав.
Хочу зауважити, що, вилучивши питання 2(б) з розгляду, суд вчинив дуже обачно не тільки тому, що відмовився виходити за правові рамки своїх повноважень, а й з огляду на те, що негативний висновок щодо відповідності парламентської резолюції статті 21 і 22 Конвенції не сприяв би покращенню стосунків між судом і ПАРЄ, які останнім часом і так не є «безхмарними». Відмова розглядати «незручне» питання не позначилася негативно на консультативному висновку, так як після відповіді вже на перше питання 1(а) стала очевидною і відповідь на п’яте 2(б) – щодо сумісності резолюції ПАРЄ 1432 (2005) Конвенції.
Усі уряди, які представили суду свої зауваження по першому питанню, були одностайними у тому, що держави мають право відкликати список кандидатів вже після передачі його Парламентській Асамблеї, але при дотриманні певних умов. На цьому одностайність думок закінчувалася і починалося різне бачення умов, за яких держави можуть відкликати подані до асамблеї списки. Одні говорили про те, що асамблея повинна мати достатньо часу до виборів, щоб провести ретельне вивчення кандидатів, висунутих по новому списку. Інші вважали, що заміна списку може відбутися до дати голосування в асамблеї. Більшість же урядів сходилася на думці, що право відкликати список повинно бути реалізовано лише при існуванні виняткових обставин і пропонували вирішити, коли такі виняткові обставини існують.
Проаналізувавши представлені урядами судження, суд зазначив недоцільність надання державам необмеженого права будь-коли відкликати список без жодних умов, так як це несумісно з нормальною процедурою проведення виборів.
В основу розгляду питання 1(а) щодо можливості відкликання списку кандидатів після подання його до ПАРЄ суд поклав засадничий принцип збереження балансу повноважень сторін.
На його думку, сторони, що беруть участь у процесі обрання суддів,– держави-учасники і Парламентська Асамблея - не повинні використовувати свої повноваження на шкоду повноважень іншої сторони. Відтак, держави – учасники мають повну свободу у справі формування своїх списків та вирішення питання щодо їх повної або часткової заміни чи відклику тільки на початковому етапі процедури, тобто на стадії національної процедури відбору кандидатів. При цьому, відбіркові процедури повинні організовуватись так, щоб дати можливість відібрати кандидатів, які б відповідали вимогам статті 21 Конвенції. Будь-яка можливість наступного відклику списків порушує баланс прав сторін і перешкоджає своєчасності процедури виборів судді Парламентською Асамблеєю.
Остаточна відповідь на питання 1(а) у консультативному висновку звучить так: «Високі Договірні Сторони можуть відкликати і замінити список кандидатів на посаду судді до Суду, але тільки за умови, що вони роблять це до терміну, встановленого для подання списку до Парламентської Асамблеї. Після цієї дати, Високі Договірні Сторони не будуть більше мати право відкликати свої списки».
Таким чином, визначення терміну є абсолютно конкретним і немає жодних підстав говорити про можливість різного його тлумачення сторонами-опонентами. При цьому не важко помітити, що надана судом відповідь явно входить у суперечить зі змістом п. 1 додатку до резолюції ПАРЄ 1432 (2005), який дозволяє державам у виняткових випадках ініціювати відкликання списків після їх представлення Парламентській Асамблеї. Виявлена суперечність між консультативним висновком і змістом додатку до резолюції ПАРЄ свідчить про те, що п. 1 додатку до резолюції ПАРЄ 1432 (2005) не відповідає Конвенції і сприяє розбалансуванню повноважень сторін при здійсненні процедури виборів суддів Європейського суду.
Відповіді на інші питання будувалися за тією ж логікою і були наступними.
Кандидати зі списку, відкликаного державою до подання його Парламентській Асамблеї, не можуть більше вважатися номінованими кандидатами (відповідь на питання 1(б));
Кандидати з нового списку мають бути розглянуті Парламентською Асамблеєю, якщо попередній список був знятий до терміну подання його до Парламентської Асамблеї (відповідь на питання 1(с));
Держава може замінити або список з трьох кандидатів повністю, або будь-кого з вибувших кандидатів до подання списку до Парламентської Асамблеї. Якщо кандидат вибув після подання списку Парламентській Асамблеї, держава повинна обмежитись тільки заміною кандидата, що вибув (відповідь на питання 2(а)).
Отже, згідно консультативного висновку, Україна повинна доповнити перший список, з якого вибув Василь Мармазов, новим кандидатом.
Дві експертизи – один результат
Цікаво, що саме до такого висновку в червні 2009 року прийшли колишній голова Європейського суду Люціус Вільдхабер та колишній суддя Кафліш, готуючи юридичний висновок на прохання підкомітету з виборів суддів комітету правової політики ПАРЄ, хоча перед ними були поставлені інші питання – чи існували виняткові підстави для відкликання українського списку, згідно з резолюцією 1432.
Іще тоді лунали думки, що Європейському суду буде важко не погодитись з думкою авторитетних експертів. Правда, мотивація експертів і мотивація суду була різною. Панове Вільдхабер і Кафліш, на відміну від суду, опирались на резолюцію ПАРЄ 1432 (2005) і говорили про те, що Україна не навела переконливих аргументів в обґрунтування відкликання списку. Тобто експерти, на відміну від Великої Палати, не виключали в принципі можливість відкликання списку після його подання до Парламентської Асамблеї. Вони просто не бачили достатніх підстав для цього у випадку з українським списком. При цьому, їх аргументи не були більш переконливими, ніж аргументи української сторони.
Експерти аналізували обидва українських списки і на підставі різниці між ними тільки в одне прізвище зробили висновок про політичну вмотивованість відкликання урядом України першого списку. В їх юридичному висновку з досить відчутним політичним присмаком була ще одна відмінність. Тоді як суд практично визнав недійсним другий список кандидатів, експерти вважали доцільним і рекомендували ПАРЄ запросити на інтерв’ю Станіслава Шевчука – переможця другого українського конкурсу. Вони мотивували свою точку зору тим, що п. Шевчук брав участь в обох українських конкурсах, переміг у другому і залишається офіційним кандидатом на посаду судді.
Також серед аргументів на користь даного кандидата експерти називали повідомлення українського уряду від 3 жовтня 2007 року про заміну кандидата, що вибув, кандидатурою Станіслава Шевчука, який відмовився проходити співбесіду, пояснивши, що не може не дотриматися указу Президента України про відкликання списку кандидатів. Безумовно, вони могли і не знати, що ніякого рішення уряду не було. Була самодіяльність тодішнього міністра юстиції пана Лавриновича, який, користуючись своїм статусом голови комісії з відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду, без жодного обговорення чи узгодження з членами комісії, діючи на власний розсуд, запропонував голові Генеральної Асамблеї кандидатуру п. Шевчука у якості третього кандидата в українському списку. Судячи з того, що п. Станіслав 5 листопада 2007 року відмовився проходити співбесіду в ПАРЄ, пан Лавринович і йому не повідомив про своє рішення.
Не зважаючи на суттєві розбіжності в способах дослідження, кінцеві висновки експертів і суду збіглися абсолютно. З ними можна погоджуватись або не погоджуватись. Та правила встановлені, і їх потрібно дотримуватись. Вони з’явилися дуже вчасно, з огляду на те, що вже в квітні цього року Парламентській Асамблеї доведеться вибирати аж 21 суддю Європейського суду.
Як Україні виконати рішення Суду?
Свого часу міністр юстиції Микола Оніщук заявив, що Україна виконає будь-яке рішення суду. Згідно з консультативним висновком, Україні належиться доповнити перший список третім кандидатом. Питання у тому, як це зробити? Провести новий конкурс? Доповнити список одним із учасників першого конкурсу? Ким саме? У першому конкурсі узяло участь 14 чоловік, але дев’ять із них не набрали жодного голосу при голосуванні. Між п’ятьома лідерами голоси розподілилися наступним чином: за Василя Мармазова члени комісії віддали 9 голосів, за Анну Юдківську – 9 голосів, за Сергія Головатого і Станіслава Шевчука – по 5 голосів і за Олександра Мережка – 2 голоси.
До представленого Парламентській Асамблеї списку кандидатів увійшли Василь Мармазов, Сергій Головатий і Анна Юдківська.
Після того, як Василь Мармазов відкликав свою кандидатуру, у списку залишилися Сергій Головатий і Анна Юдківська. Теоретично його можна доповнити, наприклад, кандидатурою того ж таки Станіслава Шевчука або Олександра Мережка. До речі, Станіслав Шевчук з січня по вересень 2009 року був суддею ad hoc в Європейському суді.
Думка про доповнення списку третім кандидатом з числа учасників першого конкурсу, звичайно, є логічною, між тим, як і думка про доповнення списку шляхом проведення додаткового конкурсу. У затвердженому Кабінетом Міністрів порядку проведення конкурсу для відбору кандидатів на посаду судді Європейського суду немає положення про спосіб доповнення списку кандидатів. Очевидно, у зв’язку з прийнятим консультативним висновком, було б бажано доповнити існуючий порядок прозорою і зрозумілою процедурою висунення третього кандидата, щоб не спокушати можновладців до свавільних дій.
Та ситуації міжвладдя, що панує в Україні, коли один президент вже майже пішов, а другий ще не прийшов, коли не відома доля існуючого уряду і, зокрема, теперішнього міністра юстиції, питання доповнення списку кандидатів на посаду судді Європейського суду явно не стоїть на порядку денному. І коли розблокується процедура виборів судді від України – невідомо.
Офіційно Рада Європи чекає кроку з боку України, адже саме Україна замовляла консультативний висновок. Однак, за інформацією достовірних джерел, найближчим часом Рада Європи не турбуватиме Україну питанням доповнення списку кандидатів на посаду судді Європейського суду. Вона з розумінням ставиться до непростої політичної ситуації в країні і поки що дає час на роздуми.