Как будем проводить «вече»?

(предложения Восточноукраинского центра общественных инициатив к законопроекту «Про загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання»)

Общественная организация «Ассоциация содействия самоорганизации населения» проводит при поддержке Международного фонда «Возрождение» разработку и обсуждение в различных регионах законопроекта «Про загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання». Этот законопроект направлен на развитие такого института непосредственной демократии как «общее собрание» («вече). Действующее законодательство регулирует эти механизмы принятия решений на местном уровне весьма слабо. В частности есть ст.8 Закона Украины «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Стаття 8. Загальні збори громадян

1. Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.

2. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

3. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.»

Фактически эта норма позволяет в различных территориальных громадах самостоятельно регулировать порядок проведения общих собраний граждан по месту проживания, прописывая соответствующие нормы в Уставах. Очень часто прописываемые в Уставах процедуры направлены не на то, чтобы демократизировать и наполнить реальным содержанием общие собрания граждан по месту проживания. А на защиту чиновников органов местного самоуправления и завязанных на них коммунальных служб от чрезмерной активности жильцов в отстаивании своих прав и интересов, а также иных проявлений «неуправляемой демократии». Еще один важный момент этой нормы закона – утверждение о том, что порядок проведения регулируется только законом или Уставом территориальной громады.

В Украине ранее действовал еще один нормативно-правовой акт: «Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні», утвержденное Постановлением Верховной Рады Украины от 17.12.1993 року N 3748-XII. Но в свете ч.3 ст. 8 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997, это положение скорее всего не подлежит применению (хотя могут быть и другие мнения у юристов). Поэтому во избежание превращения «общих собраний граждан по месту проживания» в формальный, но нереализуемый ввиду интересов чиновников институт непосредственной демократии, его необходимо вывести из-под правового регулирования Уставов территориальных громад. Исходя из этого, инициатива Ассоциации содействия самоорганизации населения по разработке соответствующего законопроекта является весьма своевременной и в случае принятия качественного закона в будущем, будет содействовать повышению активности наших граждан и созданию качественно новых условий взаимодействия местных чиновников с громадой.

Несмотря на то, что идея очень хороша, необходимо «отшлифовать» все детали законопроекта. Ведь как утверждает народная мудрость «дьявол кроется в мелочах». Поэтому мы решили после участия в обсуждении законопроекта в Донецке 17 апреля 2010, более детально проанализировать его концептуальные подходы и нормы, стимулируя этой публикацией дискуссию в среде правозащитников. Ниже мы излагаем свои предложения, замечания и выявленные проблемы.

состав общины

Данный законопроект требует уточнения некоторых концептуальных подходов и идей. Во-первых, это самой совокупности «территориальной громады». Сейчас существует путаница в законодательстве, в частности ст. 1 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997 вводит следующую терминологию

«територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;»

Жителями постоянно проживающими в границах села, поселка или города ведь являются не только граждане Украине. Например, в Луганской области живет и довольно много граждан Российской Федерации. В основном из числа выходцев из Украины, работавших во времена СССР на «Севере» и не желающих терять высокие российские северные пенсии и в то же время не имеющие возможность получить второе гражданство – Украины (оно у нас запрещено Конституцией). Разве им не интересно было принимать участие в решении местных вопросов?

Однако прогрессивная терминология Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», нивелируется в постатейной детализации. Ведь в выше процитированной норме ст. 8 употребляются только «граждане Украины» («загальні збори громадян за місцем проживання»). То есть исключаются лица без гражданства, беженцы и граждане других государств. Правильно ли это? Если брать европейский опыт, то наблюдается обратная тенденция – включение в работу органов местного самоуправления не только граждан своих государств. В частности между Германией и Францией действует соглашение о том, что их граждане могут при соблюдении некоторых условий голосовать на местных выборах в другой стране. В Германии с 1994 г. граждане стран Европейского союза имеют право активного и пассивного участия в выборах в органы местного самоуправления по месту жительства при условии, если они прописаны в данном населенном пункте не менее трёх месяцев. Граждане стран ЕС имеют право голоса на выборах в Европарламент, голосуя в Германии, а не на родине. Однако лица не являющиеся гражданами стран ЕС, не голосуют ни на местных выборах, ни на выборах в Европарламент. Единственная возможность влиять на принятие решений – участвовать в работе Советов иностранных граждан при общинах.

С одной стороны, ограничения на двойное гражданство и иные «предохранители» оправданы ввиду явно не равнодушного отношения наших соседей, особенно РФ, к вопросу суверенитета и независимости Украины. Поэтому рано наделять граждан наших соседей правами голоса на выборах и референдумах. Но не мешало бы, допустить их к участию в таких институтах непосредственной демократии, как собрания по месту жительства, местная инициатива, общественные слушанья по местным вопросам, работе в органах самоорганизации населения (ОСН-ов). Или хотя бы предусмотреть существование Советов иностранцев (неграждан Украины: лиц без гражданства, иностранных граждан и беженцев) и возможность участия их спикеров в работе совещательных институтов: право выступить и выразить отдельное мнение под решениями общих собраний по месту жительства, включение представителей в состав ОСН-ов. Во избежание излишней политизации вопроса и привязки в «довесок» языковых проблем (иностранцы не все могут знать украинский – регионалы находящиеся у власти вполне могут начать развивать нормы Закона «О языках» 1989 года в части делопроизводства на русском), лучше вопрос вовлечения неграждан Украины в работу органов самоуправления решить отдельным законопроектом.

Терминология законопроекта в ст. 2 предполагает либеральное отношение к негражданам Украины: «члени територіальної громади – громадяни України, іноземці, особи без громадянства, біженці та вимушені переселенці, які зареєстровані у встановленому законом порядку та постійно або тимчасово проживають на території села, селища, міста». Однако без внесения изменений как минимум в Закон Украины «О местном самоуправлении», эта норма приведет к коллизии.

общие подходы

Закон явно имеет перекос на построение вертикали «общее собрание по месту жительства» - «орган самоорганизации населения (ОСН)» - «органы местного самоуправления». При этом «общее собрание» теряет самостоятельное значение, а предмет регулирования предполагаемого закона сильно пересекается с предметом правового регулирования действующего Закона Украины «Про органи самоорганізації населення». Вдобавок основная масса полномочий «общего собрания» в законопроекте сводится к «поговорить – обсудить – обратиться к 'дяде-чиновнику'», кроме разве что тех, которые касаются работы ОСН-ов:

«Стаття 8. Повноваження загальних зборів

1. Загальні збори мають право:

1) обговорювати будь-які питання, віднесені Конституцією і законами України до відання органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб, а також питання, які стосуються інтересів членів територіальної громади чи мікрогромади;

2) обговорювати проекти рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради та її виконавчого комітету;

3) вносити пропозиції до органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб щодо вирішення питань місцевого значення;

4) вносити пропозиції щодо порядку денного сесії сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради та засідання її виконавчого комітету;

5) інформувати членів територіальної громади чи мікрогромади про закони України, укази Президента України, інші акти законодавства з питань, що зачіпають інтереси членів територіальної громади, прийняті сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою та її виконавчим комітетом рішення, хід їх виконання;

6) обирати членів мікрогромади, уповноважених представляти інтереси інших членів мікрогромади на конференції вищого рівня, а також визначати термін їх повноважень на таке представництво;

7) приймати рішення про створення органу самоорганізації населення та визначення його назви, або про започаткування посади старости;

8) визначати територію, в межах якої здійснює свої повноваження орган самоорганізації населення;

9) ініціювати перед відповідною сільською, селищною, районною у місті (у разі її створення) радою питання про надання органу самоорганізації населення або старості усіх або частини власних повноважень органу самоорганізації населення в межах, визначених Законом України «Про територіальну самоорганізацію населення»;

10) затверджувати Положення про орган самоорганізації населення, вносити до нього зміни та доповнення;

11) визначати основні напрямки діяльності органу самоорганізації населення;

12) визначати спосіб обрання персонального складу органу самоорганізації населення;

13) визначати кількісний склад та обирати персональний склад (голову, заступників голови, секретаря та членів) органу самоорганізації населення;

14) обирати осіб, уповноважених представляти інтереси учасників загальних зборів у відповідній сільський, селищній, міській або районній у місті (у разі її створення) раді при наданні дозволу на створення органу самоорганізації населення та у виконавчому органі відповідної ради при його легалізації, а також при ініціюванні питання про започаткування посади старости;

15) визначати кількісний склад та обирати персональний склад ревізійної комісії органу самоорганізації населення;

16) приймати клопотання (заяву) перед відповідною сільською, селищною, міською радою про надання згоди на створення органу самоорганізації населення, визначати спосіб його подальшої легалізації;

17) здійснювати контроль за фінансовою діяльністю органу самоорганізації населення та використанням ним майна;

18) вирішувати питання про оплату праці голови та секретаря органу самоорганізації населення, які працюють в ньому на постійній основі, за рахунок коштів органу самоорганізації населення, а також визначати розмір їхньої заробітної плати;

19) заслуховувати чергові та позачергові звіти про діяльність органів самоорганізації населення та давати їм оцінку;

20) заслуховувати чергові та позачергові звіти ревізійної комісії щодо стану фінансового-господарської діяльності органу самоорганізації населення;

21) ініціювати перед сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою питання про делегування нею органу самоорганізації населення частини власних повноважень, а також повноважень її виконавчих органів з одночасною передачею відповідних коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, або надавати згоду та таке делегування, у разі, якщо ініціатором цього процесу була сама сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада;

22) ухвалювати рішення про відмову в односторонньому порядку від виконання повноважень, делегованих органу самоорганізації населення сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою, у разі невиконання останньою своїх зобов’язань в частині передачі відповідних коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень;

23) достроково припиняти повноваження окремих членів органу самоорганізації населення, а також членів ревізійної комісії органу самоорганізації населення на підставах, визначених законодавством;

24) ухвалювати рішення про дострокове припинення повноважень персонального складу органів самоорганізації населення чи його ліквідацію у випадках, передбачених законодавством або Положенням про орган самоорганізації населення;

25) визначати порядок використання фінансів та майна органу самоорганізації населення (за винятком переданих йому відповідною місцевою радою при делегуванні повноважень) у разі його ліквідації;

26) обговорювати питання щодо об'єднання коштів місцевого бюджету, членів територіальної громади, підприємств, установ і організацій різних форм власності, трудових і матеріально-технічних ресурсів на будівництво, розширення, ремонт і утримання об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, благоустрій населених пунктів, на заходи по охороні навколишнього природного середовища, а також вносити відповідні пропозицій з цих питань органам місцевого самоврядування та їхнім посадовим особам;

27) приймати рішення про введення місцевих зборів на засадах добровільного самооподаткування;

28) надавати згоду на передачу в комунальну власність територіальної громади об'єктів, створених в результаті трудової участі членів територіальної громади чи мікрогромади або придбаних на їх добровільні внески, на продаж або безоплатну передачу цих об'єктів іншим суб'єктам у власність або користування;29) вносити органам місцевого самоврядування пропозиції щодо передачі або придбання в комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ чи організацій різних форм власності або їх структурних підрозділів та інших об'єктів, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунальних, соціальних, культурних, побутових та інших потреб територіальної громади чи мікрогромади;30) обговорювати результати громадського моніторингу діяльності комунальних підприємств, установ, організацій, а також стану доріг, колодязів, мостів, інших об'єктів комунальної власності, водного та лісового господарства, який проводить орган самоорганізації населення;

31) вносити пропозиції сільській, селищній, міській, районній у місті (у разі її створення) раді та її виконавчим органам щодо надання допомоги інвалідам, ветеранам війни і праці, самотнім членам територіальної громади похилого віку, багатодітним сім’ям та іншим категоріям малозабезпечених членів територіальної громади;

32) обговорювати питання про найменування чи перейменування населених пунктів, вулиць, внесення інших змін в адміністративно-територіальний устрій села, селища, міста, а також вносити пропозицій з цих питань органам державної влади чи органам місцевого самоврядування;

33) обговорювати питання, пов'язані із залученням населення до ліквідації наслідків аварії чи стихійного лиха, сприяти органам державної влади та місцевого самоврядування у проведенні робіт по ліквідації їх наслідків;

34) вимагати від органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб надання інформації про стан навколишнього середовища, а також заслуховувати інформацію про заходи, що вживаються з метою його поліпшення;

35) обговорювати поведінку осіб, які порушують громадський порядок, вносити подання до уповноважених органів щодо притягнення цих осіб до відповідальності встановленої чинним законодавством;

36) давати оцінку діям або бездіяльності посадових осіб органів міського самоврядування, внаслідок яких була чи могла бути завдана шкода інтересам територіальної громади чи мікрогромади, а також подавати сільській, селищній, міській, районній у місті (у разі її створення) раді пропозиції про вжиття запобіжних заходів;

37) порушувати у разі необхідності перед сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті (у разі її створення) ради питання про притягнення окремих посадових осіб до відповідальності передбаченої чинним законодавством;

38) обговорювати інші питання, що зачіпають інтереси членів територіальної громади чи мікрогромади.

2. Загальні збори мають право направляти звернення до органів державної влади, обласних та районних рад, керівників підприємств, установ, організацій, що не належать до комунальної власності територіальної громади села, селища, міста, об’єднанням громадян із порушенням в них питань, які є важливими для забезпечення інтересів членів територіальної громади чи мікрогромади…»

По мнению Восточноукраинского центра общественных инициатив, который представляют авторы, «общее собрание жителей по месту проживания» должно быть самостоятельным институтом непосредственной демократии, а не придатком к работе ОСН-ов. Опасения председателей существующих ОСН-ов (их например, озвучивала на обсуждении в Донецке 17.04.2010 председатель одного из зарегистрированных в г. Луганске ОСН Татьяна Кириллова) что эти собрания, которые могут созываться 3-мя жителями, будут мешать работе ОСН-ов, беспочвенны. Актив ОСН-а должен меняться в соответствии с пожеланиями большинства жителей и не может быть самостоятельным и «отделенным» от мнения этого большинства.

Однозначно нужно в законопроекте прописывать разграничение компетенции ОСНов и «общего собрания жителей по месту проживания». Общее собрание должно решать наиболее значимые и конфликтные вопросы, а ОСН-ы – специализироваться на проблемах, требующих детальной проработки, определенных навыков у специалистов и времени. К примеру, мы бы предложили к компетенции «общего собрания жителей по месту проживания», отнести следующие вопросы:

- согласование границ придомовой территории (ее распределение между домами квартала или группы многоэтажных домов);

- определение мест установки мусорных контейнеров (это часто вызывает возмущения жильцов наиболее близких подъездов из-за санитарных проблем);

- утверждение или согласование проектов решений по тарифам на жилищно-коммунальные услуги (они по законодательству должны определяться на каждый дом индивидуально; актив ОСН-а, согласующий их повышение вне зависимости от обоснованности, априори наталкивается на возмущение «непосвященных» жителей);

- согласование границ мест общего пользования и инфраструктуры (мини-парки; детские площадки; автостоянки; детские игровые площадки;…);

- согласование месторасположения автобусных остановок;

- утверждение финансовых и материальных аспектов работы ОСН-ов (бюджеты; отчеты; решения о покупках, продажах и аренде имущества);

Соответственно к полномочиям ОСН-ов не мешало бы отнести следующие:

- изучение всех проектов решений городских, поселковых и сельских советов, а также их исполкомов, на предмет затрагивания интересов микрогромады ОСН-а (нудная работа по «перечитыванию», которая реальна на постоянной основе лишь после построения информационных систем местной власти);

- мониторинг качества оказываемых жилищно-коммунальных услуг;

- содействие органам защиты прав потребителей в фиксации фактов нарушений прав потребителей и правил торговли, деятельности или предоставления услуг;

- контроль за благоустройством;

- мониторинг качества оказываемых транспортных услуг (не скапливаются ли на остановках в «часы пик» жители микрорайона; не проезжают ли в такие часы маршрутки и автобусы мимо остановок;…).

правовые основы

Согласно ч. 3 ст. 4 законопроекта: «3. Загальні збори проводяться на підставі Конституції України, цього та інших законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади (а в Автономній Республіці Крим – також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішень Ради міністрів Автономної Республіки Крим), рішень відповідних органів місцевого самоврядування, рішень місцевого референдуму, статутів територіальних громад, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (у разі її створення) ради, виданих у межах своїх повноважень.»

Восточноукраинский центр общественных инициатив категорически против подзаконного регулирования важнейших форм непосредственной демократии. В условиях Украины центральные и местные органы власти часто издают акты, противоречащие по сути законам Украины. Чаще всего такие действия вызваны коррупцией либо дефицитом бюджета (невозможность или нежелание выполнять нормы закона, требующие финансирование).

Если разрешить министерствам влиять своими актами на общие собрания по месту жительства, то очень быстро они своими актами облегчат работу субъектов хозяйствования в своей сфере:

- МинЖКХ попытается «помочь» жилищно-коммунальным предприятиям, чтобы они меньше страдали от собраний по месту жительства (по аналогии с непредусмотренным законом ограничением на установку автономного отопления, введенного министерством ради поддержки платежеспособности теплоснабжающих предприятий);

- Минрегионстрой облегчит жизнь застройщиков (как это было с разъяснением о возможности строительства по градостроительным обоснованиям в городах областного подчинения, несмотря на то, что норма ст. 30-2 Закона Украины «Про планування і забудову територій» фактически запрещает это для больших и наибольших населенных пунктов);

- органы местного самоуправления вообще в Уставах заблокируют реальность проведения собраний, как они ограничивают механизмы подачи местных инициатив и других инструментов влияния;

Согласно ст. 92 Конституции Украины: «Стаття 92. Виключно законами України визначаються:

1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина;

15) засади місцевого самоврядування;

20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;»

На месте инициаторов законопроекта, исходя из вышеуказанных требований Конституции Украины, мы бы требовали регулировать порядок собраний по месту жительства исключительно законом, не допустив возможность применения подзаконных актов.

Даже в принятом в 1997 году Законе Украине «Про місцеве самоврядування в Україні», депутаты ограничили возможность подзаконного регулирования лишь актами Кабинета Министров Украины и органов АРК: «3. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.».

конкуренция общих собраний

Законопроект предусматривает различные уровни микро-громад (микро-общин). Как поступать в том случае, если община улицы проголосовала за один вариант, а община из трех улиц (в которую входит первая), за другой? Не будет ли строительный, транспортный и жилищно-коммунальный бизнес использовать этой для «сталкивания лбами» - то есть паралича реализации невыгодных им решений?

С другой стороны, нельзя вводить административно–территориальное деление для общих собраний по месту жительства – ведь не всегда можно четко определить «микрообщину», которая бы составляла совокупность определенных постоянных интересов. Не мешало бы предусмотреть и возможность «межсекторальных» микрообщин – например, для разрешения вопросов о маршрутах городского транспорта на конференции делегатов микрообщин которых касается этот маршрут.

Предлагаем следующим образом разрешить проблему конкуренции:

- микрообщины не образуют вертикали прямого подчинения (хотя делегаты на конференции избираются в общинах с меньшей численность на собрание, представляющее большую численность) – то есть органы местного самоуправления обязаны учитывать резолюции всех собраний, а ни в коем случае не «соподчинять»: если община микрорайона Вергунки «за» развитие производства как дающего рабочие места, то мнение «против», страдающих от соседства с заводом жителей ул. 2-й Трамвайной г.Луганска не учитываются («их меньше»);

- не предусматривается жесткого территориального деления на микрообщины, кроме того, предусматривается объединение по определенным важным для жителей интересам – межсекторальные микрообщины;

нюансы доступа к информации

В ст.10 законопроекта предлагается следующая формулировка: «12. Посадові особи органів місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади, мають сприяти проведенню загальних зборів та надавати ініціатору їх проведення необхідні інформаційні матеріали в порядку, передбаченому Законом України «Про інформацію».

Отсылка на устаревший Закон Украины «Об информации» 1992 года – явно не лучшее подспорье в предполагаемой работе. Во-первых, этот закон писался во времена советской вертикали советов (соподчиненности вплоть до Верховного совета – Верховной Рады Украины) – поэтому в нем не очень четко прописывали информационные правоотношения с органами местного самоуправления. Например, в ключевой ст.32 об информационном запросе, используются формулировки: «про діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади України, їх посадових осіб» и «подають запит відповідному органу законодавчої, виконавчої та судової влади, його посадовим особам». Поэтому часто приходится в информационных запросах указывать также норму ст. 10 Закона Украины «Об информации»: «Стаття 10. Гарантії права на інформацію

Право на інформацію забезпечується:

обов'язком органів державної влади, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення;»

В части ограничений в доступе к информации, этот закон содержит много «лазеек», из-за которых часто не удается получить необходимую информацию.

Исходя из вышеизложенного, каждое полномочие общего собрания территориальной общины должно предусматривать обязанность предоставить четкий (но предполагающий и дополнительные возможности) перечень информации. Например, если это касается вопроса утверждения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то для рассмотрения этого вопроса необходимо:

- копия обращения соответствующего исполнителя или производителя услуг со всеми приложенными материалами на имя соответствующего органа местного самоуправления, который должен утвердить тариф;

- копии всех заключений государственных органов, а также подразделений исполкома по это вопросу (управлений ЖКХ; экономики; ценовой инспекции;…).

Детальное прописывание предоставляемой информации под каждое полномочие значительно увеличит «объем» закона, но зато сделает его жизнеспособным. В противном случае чиновники не будут применять общие правила, в том числе извращая смысл ч.2 ст.19 Конституции Украины: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.»

- в законе прямо не прописано что я должен выдать те или иные документы, значит я не имею право делать это. Или же будут создавать мнимую коллизию: мол выдача таких документов (например пакета документов о выделении участка земли под застройку) может затронуть права других граждан или юридического лица, этот участок желающих получить («конфиденциальная информация» или «коммерческая тайна» в понимании чиновников).

ведение журнала регистрации общих собраний

Нельзя поручать ведение документальных реестров (то есть баз данных информации о фактах и действиях) заинтересованным лицам. А чиновники органов местного самоуправления, к сожалению, к ним относятся: чем меньше «бучи» от инициативных граждан, тем легче заниматься «решаловом». Не получится, что ведение такого журнала будет использовано как технический ограничитель неугодных собраний? Негативный опыт уже есть – в реализации Закона Украины «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Очень часто мэры, против которых пытаются провести местный референдум об отзыве или против какого-либо решения местной элиты вроде захоронения радиоактивных или сжигания химических отходов, просто блокируют их проведение. Аналогично «интересный» опыт у нас был в регистрации недвижимости с подчиненными органам местного самоуправления БТИ (бюро технической инвентаризации). Хорошо, что центральная власть таки отобрала эти полномочия («нехилую кормушку»), передав соответствующие регистрационные полномочия органам юстиции (детальнее – Закон Украины «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» в редакции от 11.02.2010 г.).

Почему бы не поручить ведение этих журналов районным и городским управлениям юстиции, предусмотрев лишь исключение для сел, находящихся вдали от райцентра? Органы юстиции хоть не в вакууме существуют, но все же юридически менее зависимы от местной элиты, чем структурные подразделения органов местного самоуправления.

ответственность за нарушение

Законопроект предусматривает целый ряд позитивных обязанностей для определенных должностных лиц и органов местного самоуправления. Но будут ли они соблюдаться, если за их нарушение не будет предусмотрена ответственность? Ее на уровне административной и дисциплинарной, необходимо предусмотреть за следующие действия и бездействия чиновников:

1) препятствование проведению собрания по месту жительства, а именно:

- отказ во внесении записи в журнал регистрации общих собраний, предусмотренный п. 9 ст.10 законопроекта;

- отказ в выделении помещения для проведения собрания в холодное время года (например, определить как периоды среднесуточной температуры ниже +8 С);

- неразмещение на сайте органа местного самоуправления соответствующей административно-территориальной единицы, а также в его официальном печатном СМИ объявления о проведении собрания по месту жительства;

- неявка должностных лиц на общее собрание, если рассматриваемые вопросы предусматривают их обязательное участие (п.6 ст. 12 законопроекта предусматривает участие местных чиновников – хотя как выше мы описали, лучше эти вопросы детализировать в полномочиях);

2) изменить редакцию ст. 212-3 КоАП в части нарушения права на информацию, добавив после слов «Про звернення громадян», слова «Про загальні збори членів територіальної громади за місцем проживання», «Про місцеве самоврядування в Україні» (второй закон важен доступом к принятым решениям по п.11 ст.59), а также предусмотрев дополнительный субъект, изменив формулировку «коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи» на «коли інформація, документи чи прийняті рішення підлягають наданню на запит громадянина, ініціативної групи громадян, об’єднання громадян чи юридичної особи»

3) ввести ответственность за нарушение обязанности учитывать решения общих собраний по месту жительства, а именно:

- за непредставление в установленный законом срок мотивированного ответа должностного лица органа местного самоуправления на резолюцию или протокол общего собрания по месту жительства (ч.1,6 ст.15 законопроекта);

- за неразмещение в 3-х-дневный срок на официальном веб-сайте либо при его отсутствии в свободном доступе в читальном зале центральной библиотеки текстов протоколов и резолюций (решений) общих собраний.

судебные споры

Данный законопроект предусматривает интересную правоспособность общего собрания по месту жительства, а именно возможность обжалования их решений в суде согласно ст.16: «Стаття 16. Оскарження рішень загальних зборів

1. Рішення загальних зборів може бути оскаржено у встановленому законом порядку членами територіальної громади або мікрогромади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, об’єднаннями громадян.

2. Рішення загальних зборів, які не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, що не віднесених до їх повноважень, зупиняються відповідною сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення.»

Вопрос первый – по какому виду судопроизводства будет проходить это обжалование:

- по административному, если считать их субъектом властных полномочий;

- гражданскому, если ассоциировать их с группой граждан или хозяйственному, если предположить юридическими лицами на подобие объединений граждан?

Все три вида судопроизводства предусматривают, что сторонами являются:

В административном судопроизводстве согласно ст.48 КАС Украины «1. Здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).»

В гражданском процессе согласно ст.30 ГПК Украины: «1. Сторонами в цивільному процесі є позивач і відповідач.

2. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.»

В хозяйственном процессе согласно ст.1 ХПК Украины:

«Підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.»

Вдобавок к этой неопределенности в процессуальных кодексах, формулировка «у встановленому законом порядку» без ее наполнения в самом законопроекте звучит больше как издевка и однозначно вызовет острую негативную реакцию главного научно-экспертного управления Верховной Рады Украины.

Аналогичный по смыслу «судебно-процессуальный» пробел (или коллизия – кто как воспринимает), уже есть в чувствительной сфере – в частности в правовом регулировании работы печатных СМИ (прессы) в Украине. Многие газеты не имеют редакции как отдельного юридического лица (есть лишь учредитель и издатель), но ссылаясь на ст.37 Закона Украины «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» судьи часто открывают производства по искам о защите чести и достоинства к несуществующим юридическим лицам «редакции». Один из авторов участвовал в нескольких таких судебных процессах и убеждал судей закрывать производств либо менять надлежащих сторон. Не хотелось бы, чтобы аналогичная путаница возникла с общими собраниями по месту жительства.

Как урегулировать эту проблему? На наш взгляд, как минимум, нужно признать хотя бы в этой комментируемой ст.16 законопроекта «общие собрания по месту жительства» субъектами властных полномочий, решения, действия и бездействия которых обжалуются в порядке административного судопроизводства. Также предусмотреть отдельной частью этой статьи порядок законного представительства (кто представляет собрание в суде) и представительства по доверенности (как дать полномочия юристу-представителю). В идеале не мешало бы добавить соответствующую статью в главу 6 КАС Украины «ОСОБЛИВОСТІ ПРОВАДЖЕННЯ В ОКРЕМИХ КАТЕГОРІЯХ АДМІНІСТРАТИВНИХ СПРАВ» - судьям психологически легче не отдельные законы, касающиеся судебных процедур читать, а соответствующую статью «своего - родного процессуального кодекса».

соотношение судебного обжалования или мотивированного отказа

Согласно ч.6 ст.15 законопроекта: «6. У разі якщо орган місцевого самоврядування чи його посадова особа не вважає за можливе враховувати рішення загальних зборів, ним має бути надано вмотивоване пояснення причини неврахування або неповного врахування цього рішення.»

Согласно ч.2 ст.16 законопроекта: «2. Рішення загальних зборів, які не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, що не віднесених до їх повноважень, зупиняються відповідною сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення.»

Никто не будет обращаться в суд, если можно дать мотивированный ответ. «Не вважає за можливе враховувати рішення загальних зборів» также может быть связано с нарушением законодательства, поэтому в норме ч.2 ст.16 просто нет смысла. Что касается потенциальных истцов в суд, к коим можно отнести застройщиков (если будут собрания против строек), жилищно-коммунальные организации (если станет вопрос тарифов и качества), чиновников (если будет рассмотрен вопрос об их несоответствии занимаемой должности согласно пп.36-36ч.1 ст.8), то на них эта ч.2 ст.16 просто не распространяется.

Идеальный вариант: четкие полномочия → обязанность реализовать без права «мотивированного отфутболивания» или обязанность обратиться в суд.

«организационные мелочи»

Как утверждает известная поговорка, дьявол кроется в мелочах. В контексте общих собраний по месту жительства, актуальным кажется и утверждение Иосифа Сталина: «неважно как голосуют, важно кто считает». В контексте этого, много нареканий вызывает ст.12 законопроекта, посвященная порядку проведения общего собрания.

Согласно ч.2 ст.12: «2. Загальні збори є правомочними за умови, якщо в їх роботі бере участь більше половини членів територіальної громади чи мікрогромади, а у разі проведення конференції, – якщо на них було присутніми більше половини обраних представників.» Почему не прописано, что эта половина представителей должна представлять не менее половины членов громады? В противном случае наши умельцы «делать законным по форме» проведут собрания нескольких переулков с минимальным количеством жителей (купив их «гречкой») и затем формально законно проведут конференцию микрорайона (из 10 улиц и 15 переулков к примеру) дав согласие на застройку поддержанное «половиной избранных представителей».

Ст.12 не предусматривает ведение аудиозаписи (в век мобильных телефонов с диктофоном – не техническая проблема), и что особенно важно в контексте разоблачения потенциально сфальсифицированных собраний и принятых ими документов – право любого участника, а также журналиста или другого заинтересованного лица осуществлять аудио- и видео-фиксацию. Как бы не получилось, что за желание «писать», таких участников или наблюдателей будут удалить в соответствии с нормой ч.8 ст.12: «У разі порушення порядку на вимогу головуючого загальних зборів порушники мають залишити загальні збори. При невиконанні порушником цієї вимоги до нього можуть бути застосовані примусові заходи як до порушника громадського порядку відповідно до чинного законодавства.»

Важный момент – это право на выступление. С одной стороны, важно не допустить «забалтывания темы» путем привлечения как можно большего числа выступающих (сидеть днями и переслушивать всех основная масса наших граждан не будет). С другой стороны, недопущение к выступлению носителей противоположной точки зрения также порождает риски однобокости и программируемости инициатором результатов общих собраний. Этот риск прописан в норме пп.3 ч.8 ст.12 проекта: «Головуючий на загальних зборах може переривати виступаючого лише якщо його виступ не стосується теми загальних зборів або порушує їх регламент.». Эту норму стоит удалить из проекта, заменив гарантированным правом выступления для определенного количества лиц (например, не более 20 с регламентом в 5 мин, определяемых жеребьевкой с возможностью передачи права выступления). Также стоит ввести обязанность председательствующего зачитать письменные обращения для не получивших в жеребьевке право выступить делегатов или жителей в объеме не более 8000 печатных знаков (1 страницы машинописного текста).

Непонятна и ситуация с регламентами общих собраний. То ли они один раз утверждаются, то ли при каждом собрании (но тогда этот текст необходимо распространять – а это постоянные дополнительные затраты на размножение материалов). Формулировка ч.6 ст.12 законопроекта пока звучит так: «6. Загальні збори затверджують порядок денний та регламент своєї роботи. Порядок денний має обов’язково передбачати доповіді ініціатора скликання загальних зборів або уповноваженої ініціатором їх скликання особи, виступ представника органу місцевого самоврядування, у компетенцію якого входить розв’язання питання, що розглядається на загальних зборах. Не допускається розгляд та прийняття на загальних зборах рішень з питань, не внесених до порядку денного.»

изменения в другие законы

Проект их не предусматривает, хотя, даже если не касаться вопросов ответственности, изменения нужны. Да есть иной законопроект, который лоббируется инициаторами законопроекта. Но у него сложная судьба и нельзя ставить в зависимость от его принятия действие этого закона в случае утверждения.

Законопроект необходимо наполнить поправками в:

- Закон Украины «Про місцеве самоврядування в Україні», предусмотрев как минимум исключение термина «загальні збори» в ст.1 и всей ст.8, посвященной их проведению. Как максимум, не мешало бы прописать обязанности и полномочия, вытекающие из законопроекта;

- Закон Украины «Про органи самоорганізації населення», ведь законопроект прямо касается его предмета правового регулирования, в частности избрания руководящих органов;

- законы, касающихся отдельных полномочий в случае их переформулирования не по принципу «поговорить»: в Закон Украины «Про міліцію» по полномочиям в сфере правопорядка п.35 ч. 1. ст.8 законопроекта, Закон Украины «Про житлово-комунальні послуги» (ст.ст.1, 7, 11, 28, 31) - п.26,30 ч. 1. ст.8 законопроекта, особенно при их переформулировании по тарифам на каждый дом индивидуально, Закон Украины «Про службу в органах місцевого самоврядування» - п.36, 37 ч. 1. ст.8 законопроекта и др.

- КоАП Украины за нарушение прав на доступ к информации, препятствование проведению и за нарушение обязанности учитывать решения общих собраний по месту жительства.