пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"201013
12.05.2010 | Всеволод Речицький

Юридичний коментар до нового порядку формування парламентської коаліції в Україні

   

Від редакціїї: Останнім часом в українських ЗМІ дещо підвищився тонус політичного та юридичного коментування Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 2010 р. стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Оскільки дане рішення є складним, не дивно, що воно сприймається правозахисною спільнотою і українською громадськістю з певною неоднозначністю. Саме через цю причину ми наважуємося подати авторський експертний коментар В.Речицького до цього Рішення.

 

* * *

Коментар побудовано у формі «абстрактних» відповідей на два юридично важливих запитання: 1) як співвідносяться в Україні положення Конституції і парламентського Регламенту і що з цього витікає в політичному сенсі; 2) чи є конституційно виправданим в Україні входження до парламентської коаліції окремих народних депутатів України, які не перебувають у депутатських фракціях, що сформували дану коаліцію.

Що стосується першого запитання, то відповідь на нього не може бути однозначною, бо дуже різноманітними у світі є загальні процедурні правила та форми організації інститутів законодавчої влади. Прийнято навіть вважати, що тут взагалі не існує будь-яких усталених моделей. Відтак, можна говорити лише про окремі, найбільш важливі моменти.

Головним тут є те, що, по-перше, процедурні норми парламентської роботи існують практично в усіх парламентах світу і, по-друге, обов’язковим вважається суворе дотримання цих норм. Як відомо, одне з поширених дефініцій демократії говорить: демократія – це непередбачувані результати за умов дотримання цілком передбачуваної процедури.

У більшості конституційних демократій основні положення, які відносяться до питань парламентської процедури, містяться безпосередньо в основних законах. При цьому регламенти не можуть змінювати чи модифікувати процедурних засад, встановлених актом вищої юридичної сили.

На цьому тлі звертає на себе увагу те, що бланкетна[1] за змістом частина дев’ята статті 83 Конституції України покладає на Регламент не розвиток чи конкретизацію відповідних конституційних положень, а…встановлення засад «формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України». Очевидно, що дана конституційна норма дозволяє законодавцеві визначити через Регламент Верховної Ради України щось суттєво більш важливе, ніж тільки елементарне повторення змісту Конституції іншими словами. Такий підхід можна вважати специфічною ознакою нормативного регулювання в українській конституційній моделі.

Що ж стосується закордонної практики застосування таких актів як регламент, то вона є більш-менш однотипною в Іспанії, США, Росії, ФРН та Японії. В інших розвинених країнах регламенту як окремого специфічного документу може не існувати, але тоді правила парламентської процедури діють як усталені правові звичаї або як окремі писані правила, встановлені парламентом в різний час і за різних обставин (Великобританія).

Отже, питання про відповідність (адекватність) парламентських регламентів конституції в різних країнах вирішується по-різному. Особливо прискіпливим є конституційний контроль за змістом регламенту у Франції, де навіть проекти регламентів парламентських палат (а також поправок і доповнень до них) підлягають обов’язковому направленню до конституційної ради для встановлення (підтвердження) їх відповідності основному законові країни. В інших державах (ФРН, Австрія, Габон, Кенія, Мальта) питання про відповідність парламентських регламентів основному законові вирішує такий орган конституційного контролю як конституційний або верховний суд.

Таким чином можна стверджувати, що регламент – це важливий нормативний акт, адекватність якого конституції подеколи перевіряється у спеціальному порядку. Коли ж ми говоримо про ситуацію із співвідношенням національного парламентського Регламенту і Конституції в Україні, то у нас воно додатково ускладнюється певними політичними обставинами.

Зокрема, напрочуд швидке, як на українські реалії, утворення нинішнього уряду М.Азарова можна вважати формальним порушенням норм Конституції, але також і поверненням до здорового глузду. Адже у 2004 р. українське конституційне законодавство суттєво розійшлося з вимогами органічної нормативності через неприпустиме, з юридично-процесуальної точки зору, голосування конституційних поправок у пакеті з ординарним законом. Політична реформа 2004 р. була проведена із грубим та відвертим порушенням логіки конституційної законотворчості, що в подальшому призвело до системних негараздів у нормативному тілі Основного Закону.

Йдеться, насамперед, про те, що, починаючи з 8 грудня 2004 р. текст Конституції України містить в собі дві взаємно неузгоджені правові тенденції. Одна із них (підкріплена рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 2010 р.) – це абсолютизація вільного мандату народного депутата України, друга – очевидне бажання підкорити парламентське побутування жорсткій корпоративній (партійній, фракційній, в перспективі – коаліційній) дисципліні.

Інакше кажучи, за даних обставин Конституція України містить в собі аргументи на користь відразу двох конкуруючих між собою правових позицій. Звідси автоматично випливає завдання для Конституційного Суду України – мінімізувати негативні наслідки подібного нормативного протистояння. Для здійснення свої місії Конституційний Суд повинен спочатку визначитися із тим, яка саме з двох правових тенденцій є юридично органічною, менш ризиковою.

Як прийнято вважати, закон має стояти над людськими пристрастями і емоціями, але виключно за умови, що в ньому дійсно втілився людський розум. У житті ж молодих демократій, до яких відноситься і Україна, закон часто-густо втілює у собі різні політичні шукання.  

Зокрема, стаття 5, частина перша статті 38, частина перша статті 79, частина друга статті 80 Основного Закону України підкоряються логіці політично слабо структурованої  Верховної Ради України. Такий підхід гарантує народним депутатам України вільний мандат – гранично широку свободу вибору парламентської поведінки. Але якщо мандат справді вільний, тоді жодна фракційна чи коаліційна дисципліна не можуть вважатися абсолютом.

За даних обставин заснована на колективному та індивідуальному членстві парламентська коаліція мала б (в ідеалі) існувати лише до/для створення національного уряду. Щойно Кабінет Міністрів України постане, як будь-яка пролонгація коаліції робиться зайвою. Адже у противному випадку від позиції кількох (вільних входити і виходити з коаліції) депутатів може безпосередньо залежати доля уряду і політичної стабільності в країні.

При цьому індивідуальне і корпоративне (фракційне) членство у коаліції юридично жодним чином не спонукає народних депутатів голосувати «за» чи «проти» з будь-якого питання. Воно має сенс лише як демократичний засіб висунення на посаду Прем’єр-міністра і членів уряду України. Дане положення є принципово важливим, оскільки усталені політичні ідеології, а також поміркована партійна чи фракційна дисципліна знаходяться в Україні у стадії болісного первісного формування. У реальному житті України вони виступають як, значною мірою, штучні кон’юнктурні утворення, фантоми уяви.

Саме тому фактичне (через визнання індивідуального членства у коаліції) повернення України до моделі формування Кабінету Міністрів простою більшістю голосів народних депутатів можна вважати поверненням українського конституціоналізму до здорового глузду. Якщо існуюча політична система України є органічно простою, тоді примусове запровадження складних юридичних правил для забезпечення її функціонування є не лише передчасним, але й шкідливим.

Все це de facto виправдовує Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 2010 р., яким визнається правомірність існування коаліції на основі поєднання у ній фракційного та індивідуального членства. Проте подібним визнанням Конституційний Суд України підсилив ризики для політичної стабільності країни в майбутньому. Адже індивідуальне членство у коаліції допомагатиме як пришвидшеному утворенню, так і прискореному падінню вітчизняного Кабінету Міністрів.

Дозвіл на формування коаліції за допомогою входження до її складу поодиноких депутатів означає, по суті, дозвіл на підтримку Прем’єр-міністра і членів уряду на основі особистої симпатії і довіри. Але таку можливість народні депутати мали від самого початку. Відтак, події і рішення останнього часу свідчать не стільки про перемогу «політиків» над «юристами» у владних структурах, скільки про відверто суперечливий стан вітчизняної конституційної системи.

Оскільки Україна ще й досі не визначилася у виборі своїх конституційних аксіом, доведення правових теорем (що є предметом зусиль конституційних суддів) призводить у нас іноді до парадоксальних результатів.

Як вже зазначалося вище, відвертий корпоративізм і гіпертрофована партійна дисципліна конкурують в українському Основному Законі з підкреслено вільним депутатським мандатом, бо ідейно конкуруючими в країні залишаються парадигми старого, почасти уже притлумленого радянського соціалізму і нового, але ще недорозвиненого ринкового капіталізму.

Різко акцентована у частині другій статті 80 Конституції свобода народного депутата, заборона імперативного мандату – це паросток політичного лібералізму західного зразка і ґатунку. Очевидно надмірні, з огляду на стан політичної системи України, претензії на партійну та фракційну дисципліну (пункт 6 частини другої, частина шоста статті 81) – це реліктовий продукт радянського демократичного централізму.

Зокрема, типовим проявом і наслідком українського «конституційного дуалізму» слід вважати ухвалення Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 9 березня 2010 р. Адже сама назва цього документу – «Регламент Верховної Ради України» є вказівкою не так на юридичну силу, як на функціональне призначення даного нормативного акту. Його ухвалення все одно не задовольняє вимог пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України, яка говорить: «Виключно законами України визначаються: <…> організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України».

Конституційний Суд України раніше вже визнавав «Регламент» (в якості постанови Верховної Ради України) неконституційним, бо за Конституцією він мав бути повноцінним законом. Чи став «Регламент» таким законом після 9 березня 2010 р.? Думається, що відповідь є негативною, адже закон України, яким затверджується інший нормативний акт, не перетворює останній на частину закону. Наприклад, Конституція Автономної Республіки Крим – це саме конституція автономії, а не закон України, так само як не є законами України ратифіковані Верховною Радою (у формі закону) міжнародні договори. Подібні акти мають специфічний рівень стабільності, юридичної сили тощо.

Зокрема, затвердження Конституції Автономної Республіки Крим законом України не вимагає більшості від конституційного складу Верховної Ради України, а ратифіковані законом міжнародні договори все одно залишаються юридично вищими від законів України. До того ж подібні джерела права не підкоряються вітчизняним правилам законодавчого процесу. Внесення до них змін чи доповнень, як відомо, вимагає участі спеціальних суб’єктів і передбачає окрему процедуру.

Все це ще раз доводить те, що на рівні поточного законодавства незручності Основного Закону України можна ліквідувати тільки частково. Якщо змінений у 2004 р. пункт 15 статті 85 Основного Закону України відносить до повноважень Верховної Ради України «прийняття Регламенту Верховної Ради України», а пункт 21 частини першої статті 92 стверджує, що регламент має бути законом, то простим затвердженням «Регламенту» законом цю колізію можна вирішити лише умовно.

 

Відповідь на друге запитання, поставлене нами на початку даного коментаря слід розпочати з аналізу окремих положень статті 81 Конституції України. Зокрема, частина шоста статті 81 Конституції України, яка говорить, що «невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції» призводить до дострокового позбавлення його повноважень, ідейно суперечать, на моє переконання, статтям 5, 38, 69, 79, 80 Основного Закону України, які жодним чином не передбачають «дисциплінуючого» народних депутатів посередництва партій, блоків, фракцій чи коаліції в цілому у стосунках громадян з їхніми обранцями.

За духом і буквою Основного Закону мандат, одержаний на парламентських виборах народним депутатом України не підлягає політичній перевірці після того, як ці вибори відбулися. Політичний відбір і контроль кандидатів у народні депутати України за домінуючою логікою норм Основного Закону має здійснюватися лише на стадії формування (включення до) виборчих списків. В подальшому, тобто протягом усієї тривалості даного парламентського скликання доля народних депутатів від партії не залежить. 

На жаль, даний модус стосунків між народними депутатами, партіями і народом України був деформований внесенням змін до статей 81 та 83 Основного Закону. Саме на основі даних поправок українські партії парламентського рівня здобули право достроково припиняти повноваження народних депутатів за діяльність, яку їм фактично і юридично гарантував вільний мандат – частина друга статті 80 Конституції України.

Слід визнати, що посилення партійної дисципліни депутатів у парламентських стінах є однією з тенденцій розвитку сучасного конституційного законодавства країн Західної Європи. Так, «британська» модель подібних стосунків не допускає вільного волевиявлення рядових (в партійному сенсі) депутатів з принципових політичних питань. Навпаки, суттєво більша свобода політичного маневру належить конгресменам США. Як прийнято вважати, «американська» модель народного представництва дозволяє парламентаріям бути відносно вільними у своїх політичних уподобаннях.

Проте навіть за умов посиленої партійної дисципліни депутати парламентів західних країн не підлягають примусовому позбавленню мандатів за дисидентське голосування, політичні декларації або вчинки. Якщо депутата не може відкликати народ (заборона імперативного мандату є на Заході нормою-принципом), то ще менше підстав для цього має будь-яка партія.

Покаранням у більшості подібних випадків є відмова у політичній підтримці депутатів-дисидентів на наступних виборах. Тому норма, закріплена пунктом 6 частини другої статті 81 Конституції України про можливість припинення депутатських повноважень за рішенням партії (блоку) є невиправдано жорсткою і погано узгодженою із загальним духом Основного Закону. З одного боку, конституційні норми роблять народних депутатів індивідуально вільними, з іншого – накидають їм жорстку корпоративну лояльність.

Все це має негативні наслідки не лише тому, що органічне парламентське побутування має бути реально дискурсивним, тобто побудованим на мистецтві досягнення складних компромісів. Ще більш важливим є те, що жорстка фракційна дисципліна в Україні є невиправданою через лише формально структурований, незрілий стан її політичної системи.

Як відомо, парламентські республіки в якості передумови свого існування передбачають високу політичну культуру партій. Українські ж політичні партії не володіють такою культурою. Сама їх кількість свідчить про надмірне честолюбство і дріб’язкову непоступливість української політичної еліти. Практично несформованими в Україні залишаються і основні (консерватизм, лібералізм, поміркований націоналізм) версії політичних ідеологій. Оскільки дані недоліки долаються лише шляхом тривалої еволюції, парламентська республіка в Україні залишається проблематичною ще й в практичному сенсі.

Не можна ігнорувати і того, що в історичному плані український парламентаризм не був успішним. Діяльність Центральної Ради, «колегіальна диктатура» Директорії і пізніші рішення Конгресу Трудового Народу відзначалися зловживанням політичною риторикою, еклектизмом і відвертим популізмом. Хоча Центральна Рада й дотримувалася демократичних процедур, а її керманич М.Грушевський не грішив авторитаризмом, в загальному підсумку український парламентаризм виявився катастрофічним за своїми наслідками. Добре це чи погано, але від часів Б.Хмельницького й до гетьманату П.Скоропадського включно ефективною в Україні була лише демократія, оперта на сильну централізовану владу («єдиноначальство»).

Крім того, етнокультурний розкол України на «схід» і «захід»  постійно відтворює ефект маятника на парламентському і урядовому рівнях. Помірковане коливання пріоритетів в парламенті є нормальним, але в Україні воно загрожує стати коливанням на рівні державних стратегій.

Як відомо, прийняття рішень у президентських республіках відзначається динамізмом, а в республіках парламентських воно має відносно пригальмований характер. Ця закономірність є також важливою для України, оскільки її політичні партії і парламентські фракції є вкрай непоступливими і егоїстичними. Все це загрожує тим, що український парламентаризм ризикує бути хронічно стагнаційним у своїх реакціях на виклики часу.  

Наведені аргументи має якось враховувати у своїх рішеннях і Конституційний Суд. Вибір, що перед ним стоїть є досить складним, але саме від цього вибору залежить значний відсоток того поступу, що його прагне здійснити молода держава Україна.

З формально-юридичної точки зору (стаття 83 Основного Закону), суб’єктами формування парламентської коаліції в Україні є депутатські фракції. Що ж стосується окремих народних депутатів, то вони можуть висловлювати свою солідарність із засновниками коаліції через вільне (частина друга статті 80 Конституції) голосування. З іншого боку, саме можливість вільного голосування робить їх потенційними учасниками будь-якої установчої процедури.

Якщо зважити на те, що народні депутати України представляють націю в цілому і не мають імперативного мандату; що вони обираються народом не до коаліції, а до Верховної Ради України; що до виборчих списків мають право бути включеними як члени партії, так і безпартійні; що після складення присяги народний депутат має право вільно голосувати з будь-якого питання; що єдиною функцією коаліції є формування уряду України, коаліцію формують корпоративні суб’єкти – парламентські фракції, але входити до  складу коаліції  можуть і окремі народні депутати.

Простіше кажучи, дозвіл на входження до коаліції окремих народних депутатів є не більше ніж дозволом підтримати персональним голосуванням висунення Прем’єр-міністра і членів уряду України. Це беззастережне право народні депутати мають від моменту складення ними присяги. Форми діяльності депутата – це вербальна і текстуальна аргументація, а також голосування «за» чи «проти» з будь-якого питання. І жодна фракція не може імперативно вплинути на їх використання.

Крім того, навіть «класичне» входження народного депутата до складу коаліції за посередництвом фракцій не зобов’язує його автоматично голосувати за коаліційний вибір. Навіть перебуваючи у складі фракції, яка є частиною коаліції, депутат має право не голосувати за конкретного кандидата у Прем’єр-міністри. Але якщо це так, то право входити до коаліції для сприяння утворенню уряду має належати кожному парламентарію.

У противному випадку формування уряду може стати або взагалі нездійсненним, або надмірно залежним від корпоративної домовленості одних лише «впливових» народних депутатів. Останнє ж є нелогічним, бо за Конституцією кожен народний депутат по відношенню до народу України має однакові з іншим народним депутатом права. Саме тому Конституція України передбачає прийняття рішень в режимі індивідуального депутатського вибору.

Реально досягнутий ступінь розвитку української політичної системи схиляє національну конституційну модель до відносно простої (без надмірних пристрастей і амбіцій) форми народного представництва. І це є достатнім аргументом для того, щоб юридично оформити індивідуальне членство у коаліції через норми Регламенту Верховної Ради України. Тим більше, що, як зазначалося на початку, Конституція України покладає на Регламент не лише конкретизацію, але й визначення засад діяльності коаліції парламентських фракцій. Звичайно, для цього було б вкрай корисним перетворити Регламент на класичний закон.

 Жорстку корпоративну модель формування уряду без визнання можливості індивідуального членства у коаліції слід визнати загрозливою для поступу України.

 

10 травня 2010 р.

 

[1] Тобто така, що передбачає посилання на іншу, окремо існуючу норму.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори