пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"201016
11.06.2010
джерело: www.helsinki.org.ua

Щодо проекту закону № 2450 „Про мирні зібрання“

   

Правовий висновок Української Гельсінської спілки з прав людини щодо проекту закону №2450 „Про мирні зібрання”[1],  підготовленого до другого читання

Вступ

Цей правовий висновок ґрунтується на співставленні норм законопроекту до міжнародних стандартів прав людини у сфері мирних зібрань, зокрема, Керівних принципів щодо свободи мирних зібрань, схвалених ОБСЄ та Радою Європи[2], рішень Європейського суду з прав людини та Комітету ООН з прав людини.

Проект закону №2450 був поданий до Верховної Ради України урядом Тимошенко 6 травня 2008 року. Проект закону готувався декілька років і мав достатньо різні редакції. До внесення в парламент, на етапі підготовки, проект проходив експертизу Венеціанської Комісії Ради Європи[3]. Проте усі рекомендації правозахисних організацій[4] та міжнародних експертів були відхилені розробниками. 3 червня 2009 року проект закону було прийнято у першому читанні. Проект закону отримав значну кількість зауважень та викликав багато протестів з боку правозахисників[5] та інших представників громадськості. Після цього, він був спрямований на повторну експертизу до Венеціанської комісії Ради Європи, котра 14 грудня 2009 року оприлюднила свій висновок[6], котрий був, як і попередній, достатньо негативним.

Після цього, у лютому-травні 2010 року над цим законопроектом працювала робоча група у Комітеті Верховної України ради з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин. Склад цієї групи повністю не відомий, проте до неї також входили й окремі представники громадянського суспільства.

У середині травня профільним парламентським комітетом проект закону № 2450 було спрямований на друге читання. Громадськість дізналася про підготовлений текст лише після наполегливих звернень на початку червня 2010 року. Жодного громадського обговорення проекту закону не відбувалося.

Щодо змісту проекту закону

Проект закону істотно змінився після його прийняття у першому читанні. Його розробники намагалися врахувати міжнародні стандарти у сфері мирних зібрань, що дуже позитивно відзначилося на цьому проекті. Текст законопроекту зазнав настільки серйозних змін, що Головне юридичне управління Верховної Ради України у своєму висновку від 1 червня 2010 року[7] зазначило:

«…під час підготовки цього проекту до другого читання, як вбачається з його тексту, положення статей 4, 5, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 15 зазнали суттєвих змін з метою їх приведення у відповідність з Конституцією України. Водночас це призвело до порушення вимог частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, за якою пропозиції та поправки до законопроекту, що готується до другого читання, можуть вноситися лише до того тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), який прийнятий Верховною Радою за основу.»

Проект закону є достатньо ліберальним і відповідає більшості міжнародних стандартів у сфері прав людини.

Слід відзначити, що було вилучено багато одіозних норм від попередньої редакції:

про уповноваженого місцевої влади, що міг зупиняти мирне зібрання;

обов’язки організатора щодо забезпечення порядку, носіння спеціального розпізнавального знаку організатора, його відповідальності за нанесення шкоди незалежно від його вини;

щодо припинення мирного зібрання без рішення суду тощо.

Значно покращилися визначення основних понять та дозволено організовувати мирні зібрання особам з 14 років.

Окремо варто додати, що введено спеціальні поняття „контрзібрання” та „одночасного мирного зібрання”. Їх не тільки не заборонено, а навіть визначено обов’язок органів місцевої влади та міліції забезпечити проведення таких зібрань, охороняючи громадський порядок. Так, у таких випадках міліція „забезпечує розведення сторін на безпечну відстань одну від одної, при цьому, не обмежуючи сторони в праві одночасного проведення мирного зібрання на даній території”.

Одночасно з цими значними перевагами, проект закону містить декілька положень, що не узгоджуються з міжнародними стандартами або є достатньо дискусійними.

Сфера дії закону

Зі сфери дії закону (стаття 2 проекту) виключено декілька видів мирних зібрань (збори жителів, розважальні мирні заходи, весільні процесії, народних свят тощо), що не відповідає міжнародним стандартам. Особливе занепокоєння викликає виключення зі сфери дії цього закону релігійних обрядів і церемоній, що прямо суперечить статті 9 та 11 Європейської Конвенції про захист прав людини. Нагадаємо, що відповідно до чинного законодавства зберігається дозвільний порядок проведення цих мирних зібрань, що також прямо суперечить статті 39 Конституції України. Законодавство має бути побудовано на іншому принципі, коли всі ці мирні зібрання можуть додатково регулюватися, але на основі базового закону про мирні зібрання.

Організатори мирного зібрання

Заборонено бути організатором мирного зібрання особам, що піддані адміністративному арешту, утримуються під вартою або перебувають у місцях позбавлення волі за вироком суду. На нашу думку, таке обмеження є необґрунтованим. Не існує жодної небезпеки в тому, що, наприклад, політик, котрий затриманий за адміністративне правопорушення, організовує мирне зібрання. Більше того, це може стати інструментом тиску на опозиційні мирні зібрання, коли їхніх організаторів можуть затримувати на декілька діб, щоб зірвати мирне зібрання.

Щодо місця проведення мирного зібрання

Проект закону достатньо нечітко визначає, що мирні зібрання можуть проводитися лише у місцях, що є „придатними для цього”. Це положення можна по різному трактувати з метою обмеження мирних зібрань.

Проект закону необґрунтовано прямо забороняє без жодних винятків проведення мирних зібрань на певних територіях:

1) територія, „що прилягає до небезпечних виробничих об’єктів та до інших об’єктів, експлуатація яких потребує додержання спеціальних правил техніки безпеки”: законодавство не визначає чітко, що це за об’єкти, що може трактуватися з метою обмеження проведення мирних зібрань; також турбує, що заборонені мирні зібрання не тільки на територіях цих об’єктів, що можна виправдати, а й навіть на прилеглих до них територіях, що потенційно може необґрунтовано обмежити, наприклад, екологічні мирні зібрання або мирні зібрання працівників цих підприємств;

4) „територія прикордонних зон”: таке поняття також не визначено національним законодавством. Проте, якщо слідувати міжнародним угодам України, укладеним, наприклад, зі Словацькою Республікою чи Польщею щодо місцевого прикордонного руху, то це 30 кілометрова зона перед кордоном. Таким чином, це положення можна тлумачити як повну заборону мирних зібрань у всіх населених пунктах в межах 30 кілометрової зони до кордону, що є явно не обґрунтованим обмеженням свободи мирних зібрань.

Також достатньо суперечливим є право органів місцевого самоврядування визначати перелік конкретних об’єктів біля яких заборонено проведення мирних зібрань, що також з великою ймовірністю буде використано для необґрунтованих обмежень.

Щодо повідомлення про мирне зібрання

Проект закону містить положення щодо обов’язкового повідомлення про проведення мирного зібрання за 4 робочі дні до його проведення. При чому, оскільки мова йде про робочі дні, то на практиці це буде 5-6 днів. У редакції закону, прийнятій у першому читанні, строк повідомлення був взагалі відсутній.

Винятком з цього правила є спонтанні мирні зібрання, тобто „незаплановане мирне зібрання, що проводиться виключно за ініціативою громадян, спричинене подією, яка має важливе значення для суспільства та яку неможливо було завчасно передбачити і організувати проведення мирного зібрання”. Дивує, що таке мирне зібрання можуть провести тільки фізичні особи, а всі інші особи цього зробити не можуть. Також не чітко зрозуміло що саме мається на увазі під важливістю цієї події для суспільства і хто, коли і яким чином має доводити цю важливість.

Відповідно до міжнародних стандартів строк для повідомлення не повинен бути довгим, але і не має бути коротким, щоби можна було підготувати відповідні заходи безпеки, розглянути справу у місцевому чи апеляційному суді.

Загалом, установлений строк не є надто довгим, проте є і не зовсім обґрунтованим. Важко зрозуміти для чого при проведенні одноосібного чи малолюдного пікету подавати подібне повідомлення та ще й у такий великий строк. На нашу думку, такі мало чисельні мирні збори взагалі могли би відбуватися без повідомлення, якщо вони не перешкоджають руху транспорту. Також доцільно було б запровадити диференційований строк подачі повідомлення в залежності від орієнтовної кількості учасників мирного зібрання.

Заслуговує на увагу та прийняття під час розгляду в парламенті у другому читанні поправка № 80 народного депутата В.Тарана щодо зменшення строку повідомлення до 48 годин, чого цілком достатньо для підготовки більшості мирних зібрань.

На сьогодні, суди[8] та органи місцевого самоврядування часто використовують положення радянського законодавства, де такий строк для повідомлення встановлений аж у 10 днів. На нашу думку, така практика є незаконною, але вона залишається достатньо поширеною у багатьох населених пунктах. З огляду на це, пропоноване положення є певним прогресом у порівнянні з чинною ситуацією, проте, на нашу думку, не достатнім.

Відповідно до рішень Конституційного суду України та Європейського суду з прав людини неповідомлення не може бути перепоною для проведення мирного зібрання. Тобто, у законодавстві має бути чітко вказано, що відсутність повідомлення не є підставою для зупинення мирного зібрання. Хоча при цьому допускається покарання організатора за неповідомлення або невчасне повідомлення. Проте проект закону не містить такого положення. На практиці це призведе до того, що міліція вважатиме таке мирне зібрання незаконним і відповідно буде його зупиняти відповідно до норм закону про міліцію. І це головна, на нашу думку, проблема положень щодо повідомлення.

Хоча, слід зазначити, що проект закону не надає права міліції взагалі права зупиняти мирне зібрання, а надає право лише припиняти правопорушення, що відбуваються під час мирного зібрання.

Щодо форм та способів проведення мирного зібрання

Проект закону при проведенні мирних зібрань забороняє вчиняти дії, що порушують „нормальне функціонування” підприємства, установи, організації, органу державної влади та/чи органу місцевого самоврядування. Очевидно, що таке положення є явно невизначеним та нечітким. Чи буде гучний викрик через мегафон вважатися порушенням такого нормального функціонування? Чи може це стати причиною для припинення такого мирного зібрання? Цей проект закону не дає відповіді на ці важливі питання.

Проект закону надає право організаторам „установлювати в місці проведення мирного зібрання намети, сцени та інші тимчасові споруди, що не перешкоджають дорожньому руху, вільному пересуванню громадян на час його проведення”. Очевидно, що встановлення навіть таких маленьких споруд, як намети, не кажучи вже про сцени, буде обов’язково перешкоджати вільному пересуванню громадян, а також можливо й перешкоджати дорожньому руху. Таке положення проекту закону, на нашу думку, забороняє використання цих споруд у абсолютній більшості випадків. Це положення також суперечить іншим положенням проекту, за якими ДАЇ повинна забезпечувати зміну руху на час проведення мирного зібрання.

Права та обов’язки міліції під час мирного зібрання

Проект закону оминає визначення прав і обов’язків міліції при проведенні мирного зібрання, окрім положень щодо контрзібрання, обов’язку забезпечити охорону порядку та змінювати маршрути руху транспорту.

Наприклад, проект закону взагалі не згадує підстави для припинення мирного зібрання під час його проведення. Чи можна припинити мирне зібрання? Хто і за яких підстав може це зробити? Ці питання залишаються без чіткої відповіді. Проект закону не надає права й не забороняє міліції зупиняти мирне зібрання, що розпочалося, а надає право лише припиняти правопорушення, що передбачає закон про міліцію. Не має чіткої відповіді на питання, що робити працівнику міліції у випадку проведення мирного зібрання з порушеннями, наприклад, без повідомлення.

Проект закону також не визначає чітко презумпцію проведення мирного зібрання. Така презумпція означає, що влада має зробити все можливе, щоби мирне зібрання відбулося. Зокрема, це включає й те, що мирне зібрання не може бути зупинене з-за формальних порушень процедури організації. Це фактично на практиці означає заборону достроково припиняти мирні зібрання. Міліція має мати право припиняти правопорушення, а не саме зібрання: хуліганство, масові заворушення тощо. А мирне зібрання може бути припинене лише у випадку, коли мирне зібрання втратило статус мирного.

Загалом, позитивні обов’язки держави (міліції) по захисту демонстрантів викладені не достатньо чітко й можуть мати різне тлумачення.

Заборона мирних зібрань

Проект закону не визначає чітко підстави для заборони мирних зібрань, повторюючи норми Конституції. Очевидно, він мав би більш докладно визначити підстави для можливої заборони, а також те, що ні за яких умов не може бути підставою для заборони мирного зібрання. Наприклад, проект закону мав би містити положення щодо наявності конкретних фактів, що свідчать про небезпеку мирного зібрання, а також встановлювати такий критерій обмеження свободи мирних зібрань, „як необхідність у демократичному суспільстві”, що достатньо детально визначений у рішеннях Європейського суду з прав людини. Зокрема, це зобов’язувало би суд перевіряти „реальну необхідність” обмеження свободи мирних зібрань, що не може пояснюватися простою можливістю порушень громадського порядку. А також суд мав би перевіряти пропорційність обмеження відповідно до існуючої загрози.

Проект закону також не містить жодних положень щодо можливості припинення мирного зібрання не за рішенням суду. Загальне посилання на норми закону про міліцію, як зазначалося, є достатньо невизначеним регулюванням, що надає надто широкі повноваження для міліції. Проект закону не містить положень щодо пропорційності дій міліції відповідно до наявної небезпеки громадському порядку. Недосконалість такого регулювання підтверджується й чинною практикою діяльності міліції, що ґрунтується виключно на нормах закону про міліцію.

З іншої сторони, проект закону взагалі не встановлює обмежень щодо цілей проведення мирних зібрань. Наприклад, відповідно до цього закону неможливо заборонити мирні зібрання, спрямовані на заклики до різних форм дискримінації чи пропагування фашизму. Це не відповідає міжнародним стандартам у сфері прав людини.

 

Можна також погодитися з висновком Головного юридичного управління Верховної Ради України[9] щодо порушення частини восьмої статті 90 Регламенту Верховної Ради України, яким встановлено, що якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі „Перехідні положення” цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. Проте цей проект закону не містить жодних змін до інших законів, а пропонує Уряду їх розробити у термін до 90 днів.

Висновки

Проект закону є позитивним кроком у порівнянні з його попередніми редакціями. Він залишається загалом ліберальним і у більшості положень відповідає міжнародним стандартам. Навіть у такому вигляді проект закону встановлює багато положень для захисту свободи мирних зібрань від необґрунтованого втручання з боку органів влади, що дуже важливо в сучасних умовах. Проте його реалізація в значній мірі залежатиме від судової практики.

Прийняття такого закону є важливим кроком для уніфікації регулювання свободи мирних зібрань. На сьогодні багато органів місцевого самоврядування прийняли незаконні положення, що створює ситуацію, коли на практиці порядок проведення мирних зібрань є різним у кожному населеному пункті. Також значно відрізняється й судова практика. Це пояснює необхідність невідкладного прийняття такого закону. На сьогодні, відсутність правового регламентування багатьох питань організації та проведення мирних зібрань призводить до частих зловживань з боку органів влади, що також зумовлює важливість цього законопроекту.

Основною проблемою проекту закону є його нечіткість, непередбачуваність та невизначеність. У ньому використано величезну кількість оціночних понять, що іноді навіть неможливо визначити: „учасник мирного зібрання”, „публічне місце”, „подія, що має важливе значення для суспільства”, „вільне пересування пішоходів”, „придатне для мирних зібрань місце”, „територія прикордонних зон”, „інші об’єкти, експлуатація яких потребує додержання спеціальних правил техніки безпеки”, „вчиняти дії, що порушують їх нормальне функціонування”, „громадський порядок” тощо. Усе це надає надто широкі повноваження для тлумачення органам влади, що в кінцевому рахунку може зводитися до необґрунтованих обмежень свободи мирних зібрань.

Рекомендуємо прийняти під час розгляду в парламенті у другому читанні поправку № 80 народного депутата В.Тарана щодо зменшення строку повідомлення до 48 годин, чого цілком достатньо для підготовки більшості мирних зібрань.

Нечіткість правового регулювання, певні прогалини та відсутність правового регулювання певних етапів проведення мирних зібрань (наприклад, можливості припинення чи підстав для заборони мирного зібрання) не дозволяє в повній мірі передбачити наслідки прийняття цього законопроекту, оскільки все залежатиме від практики його застосування. Це є достатньо небезпечним з огляду на логічне бажання всіх органів влади обмежити якнайбільшу кількість протестних мирних зібрань. Проте ще більшою небезпекою є існуюча ситуація, коли кожен орган влади по різному розуміють питання проведення мирних зібрань. Невизначеність та нечіткість не дозволятиме й відстоювати порушені права у судах, що загалом може відобразитися на масовому обмеженні свободи мирних зібрань.

Проект закону містить надзвичайно не обґрунтовані та широкі обмеження щодо місця проведення мирного зібрання, а також щодо можливості встановлювати тимчасові споруди. З огляду на це під час розгляду у другому читанні рекомендуємо вилучити поправку № 51 народного депутата В.Тарана.

Проект закону не може регулювати процесуальні питання розгляду цих справ у адміністративних судах, а також уточнювати відповідальність за порушення порядку проведення мирних зібрань чи перешкоджанні мирних зібрань, оскільки ці питання регулюються іншими законами. Проте Кодекс адміністративного судочинства та Кодекс про адміністративні правопорушення мають бути змінені, оскільки їхні положення порушують міжнародні стандарти прав людини. Зокрема, мають бути передбачені чіткі стислі строки апеляційного розгляду справ щодо мирних зібрань. Також необхідно чітко визначити які саме дії становлять „перешкоджання проведенню мирних зібрань” та „порушення порядку організації та проведення мирних зібрань”.

10 червня 2010 року

 


[1] Доступний на порталі Верховної Ради України: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=32431.

[2] Доступно російською мовою на сайті ОБСЄ: http://legislationline.org/download/action/download/id/1999/file/4cac389c414f41174a031c268210.pdf.

[3] Висновок від 16 жовтня 2006 доступний англійською мовою на сайті Венеціанської комісії: http://www.venice.coe.int/docs/2006/CDL-AD%282006%29033-e.asp.

[4] Див. наприклад, тут: http://www.helsinki.org.ua/index.php?id=1147088010.

[5] Див. тут: http://www.helsinki.org.ua/index.php?id=1158754167 і правовий висновок УГСПЛ щодо проекту, прийнятому у першому читанні тут: http://www.helsinki.org.ua/index.php?id=1253538487.

[6] Висновок від 16 грудня 2009 року доступний англійською мовою на сайті Венеціанської комісії: http://www.venice.coe.int/docs/2009/CDL-AD%282009%29052-e.asp.

[7] Див.: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=32431&pf35401=165591.

[8] Див. наприклад пряму вказівку Верховного суду України щодо застосування радянських норм: Узагальнення практики розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління (статті 185 – 185-2 КУпАП), Лист Верховного Суду України від 01.03.2006 року.

[9] Див.: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=32431&pf35401=165591.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори