пошук  
версія для друку
21.02.2011

Конституційна законотворчість та конституційний процес в Україні – 2009-2010 рр

   

[1]

2009 р. став в історії України роком усвідомлення необхідності подолання стратегічних і тактичних недоліків чинного Основного Закону, розуміння потреби у створенні кращих конституційних передумов поступу України, її руху до євроінтеграції. Уже наприкінці 2008 р. цілком очевидними стали такі загальні недоліки Конституції як хронічна конфліктність у механізмі здійснення державної влади, неможливість підтримання суспільної динаміки на рівні сучасних вимог, криза представницької функції парламенту, фактичне ігнорування категорії громадянської свободи в якості головного об’єкта конституційної підтримки тощо.

Що ж стосується більш конкретних негативних проявів, то в офіційному і неофіційному дискурсах було визнано, що Конституція України (після внесення до неї змін 8 грудня 2004 р.) запровадила й підтримує фактичне двовладдя у виконавчій гілці; дозволяє здійснювати внутрішню і зовнішню політику владним суб’єктам з суттєво відмінними системами цінностей; не забезпечує гарантій місцевого самоврядування та ефективного представництва регіонів України; є терпимою до ослабленого зв’язку між виборцями і депутатами всіх рівнів; не забезпечує належного рівня гарантування конституційних прав і свобод; не містить в собі дискреційного простору для здійснення політичної програми глави держави; характеризується відвертими юридичним максималізмом на рівні норм-принципів, суб’єктивних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина тощо.

Для подолання вказаних негараздів суспільство і політичні еліти країни намагалися розробити нові підходи в конституційному регулюванні, що проявилося у створені низки офіційних та неофіційних проектів внесення змін до Основного Закону України. Зокрема, з боку Всеукраїнського об’єднання «Свобода» (квітень 2008 р.), Президента України В.Ющенка (квітень 2009 р.), «Блоку Юлії Тимошенко» (червень 2009 р.), Харківської правозахисної групи (травень 2009 р.) та ін.

До реформаторських зусиль вищого конституційного рівня слід віднести також діяльність Конституційного Суду України, що проявилося, насамперед, в його Рішенні від 8 квітня 2010 р. стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, а також в Рішенні у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р. Отже, розглянемо найбільш важливі з цих спроб по порядку.

 

Проект закону про внесення змін до Конституції України від Президента України В.Ющенка

На межі березня-квітня 2009 р. Президент України В.Ющенко запропонував вітчизняній спільноті проект оновлення чинної Конституції України. Вже від початку проект привертав до себе увагу новим змістом конституційної Преамбули. Якщо в чинній Конституції йшлося лише про «Український народ», то президентський проект чітко розрізняв «українську націю» й «Український народ». Якщо Президент В.Ющенко дійсно прагнув досягнути «злагоди й соборності України», то він розпочав довірену йому партію з хибної ноти. Тим більше, що за статтею 14 проекту на Українську державу, як і раніше, покладався обов’язок «сприяти консолідації та розвитку української нації». Відповідно, виникало запитання: чому не консолідації цілого Українського народу? Адже саме етнічно, культурно й за мовною ознакою строкатий народ міг стати з часом більш консолідованим, солідарним. З іншого боку, якщо Український народ і українська нація за проектом становили різні поняття, то чи проголосували б в майбутньому за президентську ініціативу українські поляки, вірмени, угорці?

Сумнів виникав також стосовно норми проекту про те, що Україна й надалі має вважатися соціальною державою (стаття 1). Папір міг витримати що завгодно, але Україна в 2009 р. ще залишалася державою-визискувачем. Офіційній статистиці добре відомо, якою мізерною є вартість праці робочої сили у собівартості продуктів української промисловості. Не менш вражаючою залишалась у той час і вилка зарплат в бюджетній сфері. Зокрема, зарплата парламентарія або міністра в Україні дорівнювала в 2009 р. десяти зарплатам хірурга вищої категорії, приблизно п’яти-семи зарплатам університетського професора, а витрати 2009 року на добудову елітної лікарні у Феофанії (Київ) перевищували розмір бюджетних коштів, виділених на всю сільську медицину в країні[2]. Не дивно, що роком пізніше Україна за рівнем добробуту своїх громадян посіла передостаннє місце серед 40 держав Європи.[3]

При цьому стаття 4 президентського проекту повторювала статтю 3 Основного Закону, де йшлося про те, що «життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека» людини визнаються в Україні найвищою цінністю. Як етична максима, моральний імператив це було зрозумілим. Проблема виникала при спробі розгорнути даний припис в якості норми прямої дії й водночас вищої юридичної сили. Зокрема, як послати солдата в бій, якщо все, що він боронитиме, поступається за цінністю факту його фізичного існування? Або чи й справді продасть Кабінет Міністрів України свої лімузини для того щоб оплатити закордонну операцію по пересадці кісткового мозку хворим вихованцям сирітського притулку?

Як відомо, Гегель, О.Кожев і Ф.Фукуяма – кожен у свій час – писали про недорозвинену політичну й моральну природу націй, що годні поступитися своєю свободою заради елементарного фізичного виживання. Зокрема, як стверджував О.Кожев у Начерку феноменології права, «людська або історична реальність здійснюється завдяки посередництву активного заперечення природної, тваринної реальності – в здатності ризикувати життям в процесі боротьби за визнання».[4] При цьому О.Кожев – філософ, що є одним із основних ідейних натхненників Європейського Союзу. Життя людини – це вища цінність, але де й коли ця теза залишалася переконливою в процесах національного самовизначення, боротьби за суверенітет й міжнародне визнання?

Стаття 17 президентського проекту знову стверджувала, що «жодна ідеологія не може бути визнана державою як обов’язкова». Кінець ідеологій в світі так і не настав, але чи є це виправданням подібного конституційного максималізму? Чи не зобов’язалися європейські держави в Лісабонському договорі й Хартії засадничих прав Союзу гарантувати вільний рух людей, товарів, послуг та капіталу в якості імперативу свободи, демократії, прав людини й вільного ринку? Чи не є ідеологією також верховенство права й обмежене правління? Сучасна Польща, ухвалюючи Конституцію 1997 р., вчинила економніше й простіше. Основний Закон Речі Посполитої оголосив забороненими ідеологію націоналізму, фашизму й комунізму, але не ідеологію в цілому. Адже держава – це традиційний гарант стабільності й порядку, без ідеології вона втрачає свої орієнтири. Інша річ – громадянське суспільство, для якого справді навряд чи має існувати кредо загальної віри.

Черговий привід для критики прочитувався в положеннях статті 22 проекту про державні символи України. Проект Конституції стверджував, що Державний Гімн України – це національний гімн «Ще не вмерла України і слава і воля» на музику Михайла Вербицького зі словами Павла Чубинського в редакції, визначеній законом». Але ж П.Чубинському належали не так слова, як їх поєднання в оригінальні речення, поетичні рими. Після того, як українські парламентарії змінили відмінки в ключовій строфі вірша, говорити про авторство П.Чубинського навряд чи залишалися підстави.

Що ж стосується включення до президентського проекту (стаття 22) «Духовного Гімну України», то даний прийом переносив інструментарій закону в царину людського серця. Навряд чи подібна сакралізація конституції була виправданою за існуючих обставин. Норми основного закону мають бути раціональними, прагматичними й не виходити за межі можливостей правового регулювання. Тим більше, що в статті 40 проекту утверджувалось право кожного «на свободу думки, совісті й віросповідання». Отже, виникало запитання: як може існувати невідчужувана свобода совісті і думки в умовах конституційного закріплення духовного гімну? Права і основоположні свободи – це простір автономії індивіда, забезпечений проти державного та іншого владно-авторитарного втручання. Права і свободи – це сфера особистої відповідальності конкретної людини. В царині індивідуального духу конституція і демократія не стільки зайві, скільки відносно безсилі.

Розділ ІІ проекту від В.Ющенка було присвячено правам, свободам і обов’язкам людини і громадянина. Він майже не відрізнявся від аналогічного розділу чинної Конституції України. Зокрема, всі соціально-економічні права в проекті було залишено в існуючій в той час редакції. Більшість із них залишалися непридатними для захисту в судовій процедурі. Тобто всі права і свободи були викладені в проекті як непорушні юридичні імперативи, хоча третина з них не забезпечувалася юридичними гарантіями реалізації. Вкотре соціально-економічні права своєю очевидною нездійсненністю компрометували решту конституційного тексту. Починаючи з 1936 р. ці «права-утопії» привчали українських громадян до думки, що Конституція – це не право, а «празнична одежина». Чи багато людей в Україні має нині «достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї» (стаття 53), гарантоване «право на працю» (стаття 48), «умови для ефективного і доступного для всіх <…> медичного обслуговування» (стаття 54) тощо?

При цьому розділ ІІ проекту не містив в собі жодного натяку на академічну свободу; вільне пересування осіб, товарів, послуг та капіталу; окреме право громадян та інших осіб на доступ до офіційної та іншої суспільно значимої інформації; спеціальні права дітей і осіб похилого віку. Такий підхід був хибним для країни, яка оголосила про своє бажання увійти до європейської спільноти. Плануючи інтеграцію в Євросоюз, варто було б узгодити конституційний проект із Хартією засадничих прав Союзу як додатком до підписаного в грудні 2007 р. Лісабонського договору – defactoосновного закону об’єднаної Європи.

З іншого боку, регламентація прав і свобод людини за президентським проектом була все-таки кращою від регламентації прав і свобод людини в чинному Основному Законі. Президентський проект виглядав менш максималістським й, водночас, більш прагматичним, наближеним до здорового глузду. Зокрема, в проекті йшлося про заборону не «будь-якого насильства над дитиною» (чинна норма), а про заборону «насильства над дитиною»; не лише про «право на життя» (чинна норма), а й про заборону засудження до смертної кари і страчення (стаття 28). Позитивним в проекті виглядало також зменшення терміну адміністративного затримання до 24-х годин (чинна норма – 72 години).

Проте в цілому президентський кодекс прав і свобод людини і громадянина залишався зібранням прав не потенційних співгромадян Європейського Союзу, а модифікованим варіантом типового правового статусу особи в посттоталітарній країні. Проектові бракувало уваги до освітніх, наукових, інтелектуальних, віртуально-символічних аспектів життя українського соціуму. Зовсім небагато простору виділено було для окреслення прав іноземців і апатридів. Не згадував проект і про міжнародне зобов’язання України утримуватись від колективної висилки іноземців (стаття 4 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. зі змінами, внесеними Протоколом № 11). Суттєвими для України були й гарантії прав іноземців за статтею 1 Протоколу № 7 до Конвенції 1950 р., які також не було піднято в президентському проектові до конституційного рівня.

Президентський проект не визнавав одностатевих шлюбів, ігнорував право громадян на придбання травматичної зброї і можливість страйків за політичними мотивами. Як і чинна Конституція, проект визнавав відповідальність за віддання й виконання явно злочинних розпоряджень і наказів, хоча віддання і виконання просто злочинних наказів також мало б відверто протиправний характер. На відміну від Хартії засадничих прав Союзу, президентський проект не опікувався дотриманням прав і свобод людини в місцях позбавлення волі тощо.

Крім того, даний проект передбачав можливість обмеження конституційних прав і свобод людини як таких, в той час як Європейська конвенція захисту прав людини та основоположних свобод 1950 р. передбачала можливість встановлення лише тимчасових обмежень щодо їх можливого здійснення. Це – важливий правовий нюанс, оскільки українська доктрина суб’єктивних прав є побудованою на засадах політичної філософії Д.Локка, в якій права і свободи вважаються природними й невідчужуваними.

Недоліком президентського проекту в ділянці забезпечення прав і свобод людини було також недостатньо чітке дотримання вимог трискладового тесту, згідно з яким Європейська конвенція захисту прав людини і основоположних свобод 1950 р. дозволяє обмежувати здійснення прав і свобод людини лише тоді, коли обмеження є: а) необхідними в демократичному суспільстві; б) передбачаються на рівні закону; в) точно відповідають цілям, для досягнення яких вони запроваджуються. Викликало подив і те, що проект від В.Ющенка не піднімав до конституційного рівня норму частини другої статті 7 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р., у якій йдеться про можливість судового розгляду і покарання особи за будь-яку дію чи бездіяльність, які на час їх вчинення становили злочин відповідно до загальних принципів права, визнаних цивілізованими націями. Якби ця норма набула конституційного рангу, це дозволило б Україні ставити, принаймні формально, питання про притягнення винних у Голодоморі 1933 р. осіб до кримінальної відповідальності.

Розділ ІІІ проекту, присвячений питанням політичного волевиявлення, особливих зауважень не викликав. Проблемним, однак, залишався розділ, присвячений законодавчій гілці державної влади. Новелою проекту стало запровадження в Україні двопалатних Національних Зборів. Проект передбачав певні обмеження стосовно депутатської недоторканості й можливість поєднання депутатського мандату з портфелем міністра. Схоже, що ідея двопалатного парламенту була наслідком усвідомлення Президентом України загальної складності процесів врядування на посткомуністичних теренах. Президентське врядування в Україні вкотре стикнулося з феноменом політичної пустки довкола себе. Щойно в країні виникала складна політична ситуація, як главі держави не було на кого системно опертися. З іншого боку, лише сенатори могли справді ефективно протистояти крайнощам президентського авторитаризму.

Поступово стало зрозумілим, що існуючого формату Верховної Ради для забезпечення поступу України не вистачає. Український парламент був і залишається найбагатшим в Європі за статками своїх членів (О.Квасьневський), проте в політичному відношенні йому бракувало вміння брати на себе й нести відповідальність. Галасливі битви коаліції з опозицією не вщухали, не приносячи жодних креативних наслідків для країни. Проте тактичним недоліком проекту від В.Ющенка залишалося те, що передбачені в ньому сенатори мали обиратися безпосередньо населенням України, яке все ще залишалося сприйнятливим до популізму. Очевидно, що кращим варіантом було б обрання сенаторів обласними та міськими радами. При цьому для забезпечення легітимації кандидатур їх варто було обирати з місцевого депутатського складу.

Закріплене у статті 7 проекту розділення державної влади на окремі гілки не перешкоджало міністрам залишатися депутатами. Крім того, не будучи главою виконавчої влади, Президент зберігав за собою можливість блокувати урядові постанови. Фактично будь-який акт Кабінету Міністрів можна було відмінити під приводом загрози національній безпеці. Невдалою виглядала у президентському проекті й можливість ухвалювати закон про бюджет як «демократичною» Палатою депутатів, так і «аристократичним» Сенатом. Адже вирішувати питання бюджету країни мали б саме представники народу з нижньої палати. Решта положень даного розділу принципових зауважень не викликала. Можна було відзначити лише брак узгоджувальних процедур на випадок, коли палати Національних Зборів розходилися в своїх оцінках. Адже проект нічого не говорив про можливість утворення в парламенті погоджувальних комісій. Загалом, президентська модель Національних Зборів України виглядала досить конфліктною, якщо не антагоністичною. Помітною була також певна нелогічність у визначенні правового статусу Сенату. Якщо верхня палата мала обиралася громадянами, а не призначалася з кола еліт, то чому її не можна було розпустити?

Неузгодженість в проекті спостерігалася й при достроковому припиненні повноважень Президента в порядку імпічменту (стаття 124). З одного боку, проект Конституції стверджував, що підставою для імпічменту є вчинення Президентом України «умисного злочину». З іншого – залишалося незрозумілим, звідки Національні Збори України зможуть дізнатися, що діяння президента підпадають під дію кримінального закону? Адже стаття 66 проекту стверджувала, що «особа вважається невинуватою у вчиненні злочину <…> доки її вину не буде доведено у визначеному законом порядку і встановлено обвинувальним вироком суду». За чинною Конституцією в процедурі імпічменту має брати участь Верховний Суд. У президентському ж проекті про нього не згадувалося. Але яким чином в умовах розділення влад (без лордів-суддів) можна було б дізнатися про вчинення Президентом кримінального діяння?

У свою чергу, стаття 125 проекту стверджувала, що у випадку дострокового припинення повноважень Президента здійснення його повноважень покладається на Голову Сенату. Даний ланцюжок замін є виправданим, але надто коротким. Наприклад, що мала б робила країна у випадку одночасної загибелі Президента і спікера верхньої палати? Сучасна цивілізація робить лідерів мобільними, але ризики для їх життя, як показала польська трагедія під Смоленськом, зростають. На даний виклик нині також необхідно реагувати в конституційний спосіб.

Розділи шостий (Кабінет Міністрів України) та сьомий (Суд і правосуддя) в президентському проекті особливої критики не викликали. Щоправда, вказаний в проекті 27-літній вік для судді не був узгодженим з міжнародною практикою. За свідченням фахівців, більш прийнятним є досягнення кандидатом у судді віку 30 років. Навпаки, вдалим в проекті було запровадження в Україні інституту конституційної скарги. Даний інститут є способом захисту прав і свобод людини на найвищому конституційному рівні. Кращим від існуючого слід було визнати й новий порядок призначення конституційних суддів. Тепер кожен із них мав завдячувати своєю посадою Президентові України й Сенату.

Що ж стосується територіальної організації влади, то тут ситуація виглядала мало не критичною. Бо без районних державних адміністрацій чи їх аналогу Україні не обійтися. Як було сказано в частині четвертій статті 166 проекту, «глави державних адміністрацій для забезпечення здійснення своїх повноважень можуть (виділено мною – В.Р.) утворювати представництва в районах та містах». Але як можуть глави адміністрації обласного чи міського рівня утворювати представництва в районах без того, щоб кошти на це не передбачалися наперед в державному бюджеті? В Україні існує 490 сільських районів, отже, зрозуміло, про який масштаб державних витрат йде мова. На кожну область в середньому припадає двадцять районів, тому питання про утворення чи не утворення держадміністрацій в районах не можна було вважати питанням локального рівня.

В президентському проекті Україна одержала шанс зробити крок назустріч успіхові. Маючи шанс змінити Конституцію, Президент мав використати це найліпшим чином. Зокрема, в Основний Закон слід було включити розділи про громадянське суспільство, про екологічну безпеку, про особливі режими воєнного і надзвичайного стану тощо.

Розширення потребували окремі інформаційні права (право на доступ до офіційної інформації) громадян, на окрему конституційну статтю заслуговувала академічна свобода. Загалом, в новій Конституції України права людини та основоположні свободи мали б розглядатися за стандартами Європейського Союзу. Бо саме це дозволяло Україні відносно легко позбутися беззмістовної юридичної риторики на вищому рівні. Проект Конституції мав виходити з аксіоми: конституційне закріплення всіх суб’єктивних прав і свобод автоматично означає можливість їх захисту в судовій процедурі. Оскільки ці вимоги не були враховані в офіційному проекті, вони стали предметом законотворчих зусиль Харківської правозахисної групи.[5]

Модельний проект Основного Закону від ХПГ являв собою повномасштабний коментований проект нової Конституції України. Даний проект був важливим результатом науково-дослідних, творчих зусиль ХПГ в ділянці захисту прав людини і основоположних свобод в Україні в період 1994-2009 р. Модельний проект передбачав двопалатну структуру Українського парламенту – Національних Зборів України, пропонував президентську форму правління (Президент України – глава державної виконавчої влади).

Проект Конституції України від ХПГ містив закріплення прав і свобод людини і громадянина за міжнародними стандартами. Проект виходив з того, що правове поле України – це в перспективі частина простору Європейського Союзу. Тому проект Конституції містив в собі формулювання, які пройшли випробування часом в таких документах як Європейська конвенція захисту прав людини і основоположних свобод 1950р. (і факультативні протоколи до неї); Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р.; Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 р.; Хартія засадничих прав Союзу 2005 р., Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля 1998 р., Європейська соціальна хартія тощо. Проект Основного Закону передбачав (на рівні визначення засад конституційного ладу) захист свободи слова на основі парадигми «Першої поправки» до Конституції США, заборону колективної висилки іноземців, обов’язкове застосування трискладового тесту у випадку накладання обмежень на здійснення конституційних прав і свобод, закріплював академічну свободі разом забороною обмежувати здійснення свободи слова в науці, мистецтві та освіті. Проект закріплював в якості елементу основ конституційного ладу України вільний рух людей, товарів, послуг і капіталу.

Ідейну основу проекту склали надбання національної і загальної – євроатлантичної конституційної думки. Оснащену розлогим науковим коментарем україномовну версію проекту було опубліковано (двічі) масовим накладом в паперовому варіанті, а також розміщено на сайті ХПГ, що зробило його доступним для широких кіл не лише української громадськості та експертів. Проект Конституції від ХПГ було надіслано за спеціальним списком розсилки народним депутатам України, лідерам українських політичних партій, науково-академічним та освітнім установам країни, ведучим основних політичних телевізійних програм. 

 

Конституційна ініціатива Блоку Юлії Тимошенко

У червні 2009 р. в українському сегменті Інтернету був оприлюднений проект внесення змін до Конституції України від Блоку Юлії Тимошенко (БЮТ). Даний проект був менш системним, ніж проект В.Ющенка, тому юридичний коментар до нього подається у відповідності до нумерації статей Основного Закону України. Список вдосконалень розпочинався зі статті 22 Конституції України, в частині третій якої пропонувалося встановити, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів України не допускається звуження змісту та обсягу конституційнихправ і свобод. На перший погляд, ця пропозиція здавалася раціональною, оскільки частина перша статті 22 чинної Конституції говорить про те, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними». Тобто проект від БЮТ лише підкреслював, що встановити наявність «звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» можна лише стосовно конкретного, писаного й закріпленого у Конституції права.

Проте насправді проблема звуження конституційних прав і свобод людини і громадянина була й залишається суттєво більш широкою. Розвиток людської цивілізації пов’язаний з розвитком «дисципліни свободи», тому в частині третій статті 22 Конституції України замість слів: «звуження змісту та обсягу конституційних прав і свобод» (якого іноді навіть в суто в історичному плані уникнути неможливо) краще було б використати вираз: «порушення існуючих прав і свобод людини». Прогрес суспільства автоматично призводить до зростання соціальної дисципліни, що в юридичному сенсі означає збільшення обсягу нормативного регулювання. Наприклад, реалізація права інтелектуальної власності з кожним роком все більш ускладнюється майже всюди тощо.

Статтю 36 Конституції України БЮТ пропонував доповнити нормою про можливість формування партіями виборчих блоків на виборах, а також нормою, яка передбачала б неможливість оскаржувати партійні рішення до суду. Дану статтю пропонувалось доповнити твердженням про те, що держава забезпечує фінансування партій, які пройшли у парламент. Тобто якщо перша пропозиція від БЮТ підносила ідею створення партійних блоків до конституційного рівня, то друга значною мірою виводила партійну демократію з-під контролю Конституції і закону. Проте очевидно, що корпоративні рішення в ряді випадків можуть бути загрозливими для законності. Наприклад, партія може ухвалити рішення про створення озброєних охоронних структур, що мало б залишатися доступним для оскарження в судовому порядку.

 Що ж стосується державного фінансування політично успішних партій, то навряд чи це становить проблему конституційного рівня. Майже кожна розвинена країна виділяє кошти на підтримання своєї політичної системи, але в умовах України обов’язок держави утримувати парламентські партії містить в собі відверто корупційний потенціал. Знаючи, яку державну фінансову підтримку у вигляді офіційних зарплат, пільг та привілеїв встановили собі народні обранці (депутатам практично дарується квартира в столиці, вилка бюджетних зарплат в Україні дорівнює майже 1 : 40, що вдесятеро більше, ніж в США і Західній Європі), запровадження державного фінансування переможних партій в Україні вітати не доводиться. Держава повинна фінансувати участь партій у виборах, але їх подальше забезпечення з бюджетних джерел слід відкласти на майбутнє.

Поправка БЮТ до статті 41 Основного Закону передбачала надання українцям права на отримання інформації про діяльність підприємницьких товариств. Оскільки дана стаття відноситься до Розділу ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», виникає елементарне запитання: навіщо пересічному громадянинові конституційне право на отримання інформації про діяльність підприємницьких товариств? Таке право належить фінансовим та контрольно-ревізійним органам держави, але як право приватної особи воно має передбачатися на рівні поточного законодавства. Так само невиправданою виглядала пропозиція БЮТ доповнити статтю 55 Конституції положенням про те, що рішення Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України індивідуального характеру підлягають оскарженню до апеляційного адміністративного суду м. Києва. Юридичний зміст даної норми зауважень не викликає. Сумнівним виглядало лише місце даної новели саме в конституційному тексті. Очевидно, що це одна з типових норм закону про національний судоустрій.

Пропозицію БЮТ доповнити статтю 63 Основного Закону України положенням про право свідка у кримінальній справі на правову допомогу можна було тільки вітати. Так само позитивно сприймалося й доповнення БЮТ до статті 65 Конституції стосовно можливості запровадження військової служби на контрактній основі. Проблематичним, однак, залишалося питання про наявність відповідних матеріальних ресурсів та бюджетних коштів.

Особливої уваги заслуговували доповнення БЮТ до статті 77 Основного Закону. Зокрема, статтю про вибори Верховної Ради України БЮТ пропонував доповнити положеннями: щодо запровадження пропорційної системи виборів за відкритими списками; зниження виборчого бар’єру до 1%; закріплення кандидатів у депутати рішенням партії за конкретними виборчими округами; проведення виборів у два тури – [при цьому] до другого туру допускаються дві партії, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі; завершення виборів в один тур, якщо за їх результатами одна партія одержала абсолютну більшість голосів; права партії змінювати черговість кандидатів у виборчому списку протягом семи днів після затвердження результатів виборів; проведення дострокових виборів протягом 45 днів.

Пункт перший поправок від БЮТ спеціальних коментарів не вимагав. Бо якщо вирішено було й надалі зберігати пропорційну виборчу систему, то тоді виправданим виглядало й доповнення її відкритими списками. Порівнюючи зміст пункту першого з пунктом третім доповнень, можна було зробити висновок про те, що БЮТ прагнув запровадити в Україні окремі елементи польської виборчої системи, в якій загальнонаціональний список доповнюється списками регіонального рівня.

Що ж стосується пропозиції про встановлення одновідсоткового прохідного бар’єру, то на користь даного підходу важко було навести раціональні аргументи. В політичному сенсі таке загравання з політичним «напівсвітом» виглядало беззмістовним. Адже в підсумку все одно поставала жорстка схема, за якою «переможець отримує все». Тобто вибори у два тури за моделлю БЮТ приводили до жорсткої схеми політичного управління країною, в якій малим партіям нічого не залишалося. Наприклад, якщо в першому турі виборів третя у виборчому рейтингу партія одержувала значний відсоток місць, то після другого туру їй доводилося штучно скорочувати своє представництво. Навпаки, партія-переможець у другому турі збільшувала свою парламентську присутність. Навряд чи даний порядок був уособленням справедливості. Крім того, лаконічний проект від БЮТ дозволяв тлумачити поправки таким чином, що після другого туру в національному парламенті мали б залишатися тільки дві партії (блоки). Очевидно, що в цьому випадку одновідсотковий виборчий бар’єр виглядав звичайним лицемірством.

Запропоновану БЮТ можливість змінювати черговість кандидатів у списку протягом семи днів після затвердження результатів виборів інакше як підривом цих результатів назвати важко. У світі існують виборчі системи з преференціями, коли виборцям надається можливість змінювати позицію кандидата в партійному списку. Проте в даному випадку воля виборців могла змінюватися партією в будь-якому керунку. При цьому залишалося незрозумілим, чи йшлося в проекті про зміну місць лише для тих, хто пройшов фільтр голосування, чи малася на увазі також можливість включення до прохідної частини списків тих кандидатів, які за підсумками голосування опинилися за бортом.

Протокол поправок від БЮТ пропонував доповнити Конституцію України новою статтею (77-1), якою мав визначатися склад Центральної виборчої комісії. В проекті пропонувалося обирати ЦВК в кількості 21-го члена шляхом жеребкування з числа осіб, які подали заяви на конкурс, що проводиться Вищою кваліфікаційно-дисциплінарною комісією. У свою чергу, до нового переліку повноважень ЦВК було віднесено забезпечення виборів не лише депутатів, але й суддів. Як це витікало з доповнень до статті 126 Основного Закону, Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія поширює свої повноваження на суддів Верховного та Конституційного Судів України, а також на членів Центральної виборчої комісії. Загалом, рішення комісії мали стосуватисяатестації суддів Верховного та Конституційного Суду України; притягнення суддів Верховного та Конституційного Суду України, членів Центральної виборчої комісії до відповідальності; звільнення суддів Верховного та Конституційного Суду з посад; внесення подання до Центральної виборчої комісії про призначення членів виборчих комісій.

Пропонуючи запровадити новий орган – Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію, проект БЮТ обмежувався короткою вказівкою на процедуру її утворення. Комісія мала формуватися шляхом жеребкування (проект змін до статті 126 Основного Закону). Очевидно, що в проекті необхідно було сказати про порядок формування більше. Важко також було зрозуміти логіку пропозицій БЮТ до статті 78 Конституції України, згідно з новим текстом якої народним депутатам дозволялося бути міністрами. Не кажучи вже про те, що вираз народний депутат означає приблизно те саме, що й горезвісна народна демократія, поєднання в одній особі представницького мандата з портфелем міністра суперечило задуму статті 6 Конституції України про розділення державної влади на гілки. Якщо державна влада в Україні є розділеною на три окремих частини, то це означає неможливість наділення однієї особи функціями відразу кількох гілок влади. Тут виникала ремінісценція з історичного досвіду Паризької комуни, яка ухвалювала й одночасно виконувала власні революційні закони…

 Пропозиція БЮТ до статті 81 Основного Закону передбачала можливість втрати мандата народним депутатом через виключення його зі складу фракції за рішенням керівного органу партії. Цим положенням БЮТ ставив зв’язок між партією і депутатом вище від зв’язку депутата з виборцями. Але ж депутат – більшою мірою народний, а не партійнийобранець. Стверджуючи, що виборчі списки мають бути відкритими, БЮТ все одно продовжував ставити авторитет партії на вищий від волі народу рівень.

Очевидно, що Конституція України мала б не визнавати імперативного мандату. Такий підхід є класичним в демократичних країнах (Франція, Італія, Іспанія, Великобританія тощо). Як відомо, сучасні депутати уособлюють в собі особисте розуміння національних інтересів. Вільний мандат відомий в Європі з ХІХ століття, з цього ж часу походить й неможливість дострокового відкликання сенатора чи депутата з посади. Навпаки, імперативний мандат існує в Китаї, на Кубі та в кількох країнах, що розвиваються. Навряд чи Україні варто поповнювати їх список. Оскільки вихід депутата або сенатора з партії не призводить до втрати представницького мандата, достатнім покаранням вважається позбавлення його партійної підтримки на наступних виборах.

Поправка БЮТ до статті 83 Конституції України передбачала право Прем’єр-міністра України скликати позачергові сесії Верховної Ради України.При цьомузамість терміну коаліція пропонувалося запровадити термін: парламентська більшість. Більшість від конституційного складу парламенту мала подавати кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра, одночасно з меншості в парламенті мала формуватися опозиція.

Із статті 84 Конституції України проектом БЮТ пропонувалося вилучити частину третю, яка вимагає особистого голосування на засіданнях Верховної Ради України. Дана новела означала дозвіл на голосування за дорученням. Подібна практика голосування існує в світі в поодиноких випадках, є виключною.

Проте найбільш суттєвою в пропозиціях БЮТ була спроба змінити компетенцію Верховної Ради України. До відання парламенту БЮТ пропонував віднести: призначення позачергових виборів народних депутатів; схвалення указів Президента України щодо затвердження рішення Ради національної безпеки і оборони України у разі збройної агресії проти України; призначення Прем’єр-міністра України (без подання Президента України). При цьому парламентській опозиції доручалося:призначення голови та членів Рахункової палати; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; участь у формуванні (через призначення 25 % складу) Ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку; призначення Глави Судової адміністрації України; призначення на посаду, а також звільнення з посади за поданням 150 народних депутатів Генерального прокурора України.

Дані пропозиції відповідали певній політичній логіці. З іншого боку, залишалося незрозумілим, як подібні гарантії мали виглядати у випадку, коли б опозиція становила 5-6 відсотків від конституційного складу Верховної Ради України? Знаючи реалії української політики, можна було очікувати й в Україні консолідації парламентської більшості за моделлю Білорусі або Росії. Крім того, саме по собі відсторонення Президента України від формування уряду робило зайвим його всенародне обрання на пост.

Втручання БЮТ в статтю 85 Основного Закону передбачало також вилучення з компетенції парламенту призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України.Замість правила про необхідність колективної підтримки запиту до Президента України, пропонувалось запровадитиправо кожного народного депутата вимагати пояснень від глави держави. Важливою новелою пропозицій від БЮТ було також виключення із компетенції Верховної Ради України розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України за пропозицією Президента України.Тим самим Президентові заборонялось ініціювати питання про відставку уряду України.

Поправки БЮТ до статті 88 Основного Закону впроваджували правило, за яким опозиція мала обирати Голову Верховної Ради України, а парламентська більшість– його першого заступника та заступника. На перший погляд, таке розширення прав меншості здавалося тріумфом лібералізму. Проте залишалось відкритим запитання: що мала робити Верховна Рада України у випадку, коли б суттєва частина меншості також захотіла б приєднатися до переможців? У такому випадку опозицію репрезентувала б якась зовсім невелика маргінальна фракція.

Оскільки БЮТ пропонував зменшити прохідний бар’єр на парламентських виборах до одного відсотка, це означало, що в парламенті могла гіпотетично сформуватися меншість лише з п’яти осіб. Але в такому випадку Верховна Рада України мала б працювати під проводом лідера-маргінала. Ще більш сумнівною виглядала пропозиція БЮТ щодо відставки Генерального прокурора України за поданням 150 народних депутатів. Чому Генеральний прокурор України мав залишати посаду через невдоволення лише третини народних обранців? У цьому випадку логіка змін виглядала логікою абсурду. У демократичній політиці помилковість уособлює меншість. І хоча суд історії може переоцінити рішення більшості, в актуальному часі саме більшості прийнято довіряти.

В цілому, БЮТ пропонував віднести до відання опозиції обрання Голови Верховної Ради України; обрання голів комітетів з питань бюджету, свободи слова та інформації, прав людини і національних меншин, боротьби з корупцією і організованою злочинністю, законності та забезпечення діяльності правоохоронних органів, державного будівництва і місцевого самоврядування; обрання перших заступників всіх інших парламентських комітетів; обрання голови постійної слідчої комісії; призначення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; призначення голови і членів Рахункової палати; призначення одного з віце-прем’єр-міністрів; призначення заступників міністрів; призначення заступника Генерального прокурора України; призначення 25 % складу Ради Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку; право робити співдоповідь до законопроекту про Державний бюджет України, а також до програми діяльності уряду; право утворювати опозиційний уряд; право формувати порядок денний Верховної Ради України на один день кожного календарного місяця.

Коментар до цих новел зводиться до наведеного вище. Як працювали б ці норми у випадку, коли опозиція виявилася б чисельно зовсім малою? Незважаючи на подібну загрозу, її статус за проектом конкурував з повноваженнями мало не глави держави. Якби в Україні існувала двопартійна система, логіку Ю.Тимошенко ще можна було б зрозуміти. В реальних же обставинах часу і місця вона виглядала дивною.

Поправки БЮТ до статті 90 Основного Закону містили в собі можливість висловлення недовіри парламенту на всеукраїнському референдумі, проведеному за народною ініціативою. У свою чергу, Президент України одержував право розпускати парламент за підставами: 1) якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано новий уряд; 2) якщо протягом тридцяти днів не може розпочатися парламентська сесія.

Пропозиції БЮТ до статті 92 Конституції України передбачали визначення статусу народних депутатів України лише законом. Що ж стосується Верховної Ради України, то її організація і порядок діяльності могли визначатися також й підзаконними актами.

Поправка БЮТ до статті 93 Конституції України надавала право законодавчої ініціативи Верховному Судові України(що не викликає заперечень), а поправка до статті 94 дозволяла Голові Верховної Ради України підписувати закони України у разі, якщо Президент України не підписав закон або не повернув його в порядку вето протягом п’ятнадцяти днів після його отримання від Верховної Ради.Остання пропозиція навряд чи позитивно впливала на динаміку законотворення. Якщо раніше закон міг блокувати Президент України, то тепер це міг вчиняти Голова Верховної Ради України (за проектом – лідер парламентської опозиції).

Поправка БЮТ до статті 98 Основного Закону надавала право Рахунковій палаті проводити дізнання і досудове слідство включно з правом порушувати кримінальні справи та передавати їх до суду.Дана новела розширювала коло органів, що проводять досудове слідство, але її доцільність виглядала проблематичною. Зокрема, було незрозуміло, чому слідчий прокуратури не може виконувати свою роботу, спираючись на спеціальну фінансову експертизу? Очевидним було й те, що перейменування органів не призводить до зміни їх функцій. Наслідком новели могла стати професіоналізація слідства в окремій категорії справ, але чи було це питанням конституційного рівня?

БЮТ пропонував також суттєво змінити компетенцію Президента України, виклавши статтю 106 Основного Закону в новій редакції: «Президент України: забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; здійснює координацію зовнішньополітичної діяльності держави; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільняє за поданням Прем’єр-міністра України глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав; призначає за народною ініціативоювсеукраїнський референдум щодо змін Конституції України та висловлення довіри Верховній Раді України; призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією; призначає Головнокомандувача Збройних Сил України;очолює Раду національної безпеки і оборони України; призначає чверть складу Ради Національного банку України; призначає чверть складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку;присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини; нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними; вносить подання про призначення та звільнення Голови Служби безпеки України;приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснює помилування; має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України».

При цьому урядова контрасигнація актів Президента України скасовувалася. Попри те, що Президент України мав обиратися народом, його повноваження нагадували обов’язки суто церемоніальної особи. З такими повноваженнями він міг би обиратися Верховною Радою України. Виникало навіть запитання, чи потрібен Україні Президент взагалі.

Суттєвого оновлення в проекті БЮТ зазнала стаття 107 Конституції про Раду національної безпеки і оборони України. Проектом пропонувалося виключити із статті 107 положення про те, що Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Натомість пропонувалося доповнити статтю 107 положенням, відповідно до якого Рада національної безпеки і оборони України має скликатися Президентом України у разі необхідності оголошення надзвичайного чи воєнного стану, виникнення стихійного лиха, техногенної чи екологічної катастрофи, загрози державній незалежності, територіальній цілісності України, життю та здоров’ю населення України.

Пропонувалося визначити Конституцієюповний склад Ради національної безпеки і оборони. До складу цього органу за посадою мали входити: Президент України, Прем’єр-міністр України, Голова Верховної Ради України, Міністр оборони України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Пропонувалося також передбачити в Конституції вичерпний перелік питань, які могли бути предметом розгляду Ради національної безпеки і оборони України. Зокрема, Рада національної безпеки і оборони України мала: ухвалювати рішення про подання щодооголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України, про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань; приймати відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; ухвалювати у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошувати у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.

Фактично наміри БЮТ були спрямовані на те, щоб поставити засоби забезпечення безпеки і оборони України під жорсткий парламентський контроль. Юридична спрямованість поправок відображала реакцію Ю.Тимошенко на діяльність Ради національної безпеки і оборони України під головуванням особисто В.Ющенка. Адже в той час рішення уряду нерідко коригувалися Радою національної безпеки і оборони України, тому оновлення Основного Закону стало приводом для зведення особистих політичних рахунків.

Новели БЮТ до статті 108 Конституції України зводилися до послаблення президентської недоторканості. Чинну статтю пропонувалося доповнити положенням про те, що Президент України не може бути затриманий чи заарештований до набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього. Логіка даного підходу полягала в модернізації процедури імпічменту. Зокрема, БЮТ пропонував звести процедуру імпічменту до етапів:1) більшість звертається до Верховного Суду України; 2) на підставі висновку Верховного Суду України Верховна Рада України двома третинами від її конституційного складу усуває Президента України з поста. Як відомо, імпічмент є виключним заходом проти протиправної діяльності (бездіяльності) глави держави. Оскільки, за пропозиціями БЮТ, пост Президента України ставав значною мірою суто декоративним, процедура імпічменту втрачала своє основне функціональне призначення.

Статтю 113 Конституції України БЮТ пропонував доповнити нормою про те, що Кабінет Міністрів України є відповідальним перед Верховною Радою України і не є відповідальним перед Президентом України. У своїй діяльності він мав керуватися указами Президента України лише відповідно до пунктів 5-7, 9-18 статті 106 Конституції України.Нижче проектом пропонувалося встановити, що Прем’єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням більшості.При цьому всі міністри Кабінету Міністрів України мали призначатися Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра. В статті 116 Конституції України пропонувалося виключити із компетенції уряду обов’язок забезпечувати виконання актів Президента України.

Додані Кабінету Міністрів України повноваження зводилися, головним чином, до призначення чверті складу Ради національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії з регулювання енергетики, Національної комісії регулювання зв’язку.На Кабінет Міністрів України покладалося призначення голів місцевих державних адміністрацій. Крім того, Конституцію України пропонувалося доповнити статтею про виключні повноваження Прем’єр-міністра України. Зокрема, Прем’єр-міністр України мав здійснюватикерівництво діяльністю Кабінету Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та місцевими державними адміністраціями; виступати від імені Кабінету Міністрів України; підписувати акти Кабінету Міністрів України; здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави; вести переговори та укладати міжнародні договори України; вносити подання Президентові України про призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах та міжнародних організаціях; вносити подання до Верховної Ради України про призначення та звільнення всіх міністрів; вносити подання до Кабінету Міністрів України про призначення та звільнення керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Проектом пропонувалося встановити, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України.При цьому рішення голів місцевих державних адміністрацій могли бути скасованими Кабінетом Міністрів України або главою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Як це витікало з пропозицій БЮТ до статті 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації мали змінити свій статус. Віднині вони ставали органами, що представляють Кабінет Міністрів України на відповіднійтериторії. На них покладався контроль за виконанням Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України. Вони мали здійснювати також координацію діяльності територіальних підрозділів міністерств на місцях.

Якби пропозиції БЮТ вдалося втілити у життя, Україна ризикувала б стати республікою, якою керує тиранічний володар. Враховуючи ту обставину, що конституції не обмежують термін перебування прем’єр-міністрів при владі, Україна могла опинитися в обставинах необмеженої прем’єрської диктатури. Як відомо, у Великобританії М.Тетчер обіймала посаду прем’єра мало не два десятиліття. Яким в часовому вимірі було б правління Прем’єр-міністра в Україні, передбачити неможливо. В ідеалі модель виконавчої влади від БЮТ могла б запровадити обмеження терміну повноважень Прем’єра двома скликаннями парламенту поспіль. Однак про це в проекті не йшлося. Загроза диктатури в парламентській республіці за моделлю БЮТ була навіть більшою, ніж в традиційній республіці президентського типу.

Враховуючи те, що більшість президентів в західних демократіях переобирається на свій пост один раз, можна стверджувати, що Україні (за проектом БЮТ) загрожувала реставрація авторитаризму в формі республіки парламентського типу. Під приводом оновлення Конституції БЮТ прагнув до надмірної централізованої державної влади. Останнє було очевидно хибним і неприйнятним для європейської держави. Відтак політичний авантюризм Ю.Тимошенко загрожував стати не лише засобом боротьби з авторитаризмом в стилі Л.Кучми.

Проект БЮТ передбачав новий підхід до визначення повноважень прокуратури України та нові підходи в регулюванні правосуддя. Зокрема, передбачалося запровадити Державну судову адміністрацію, голова якої призначався б Верховною Радою України. На цей орган покладалося утворення судів та здійснення інших адміністративних функцій. Крім того, в статті 122 проекту пропонувалося встановити, що дізнання, досудове слідство з правом порушувати кримінальні справи, передача їх до суду та підтримка державного обвинувачення має здійснюватимуться прокуратурою, Міністерством внутрішніх справ України, Державною податковою адміністрацією України, Державною митною службою України, Службою безпеки України, Головним контрольно-ревізійним управлінням, Міністерством фінансів України та постійним слідчим Верховної Ради України.

Що ж стосується статусу прокуратури, то вона мала підтримувати державне обвинувачення в суді; представляти інтереси держави в суді у випадках, визначених законом; наглядати за виконанням судових рішень у кримінальних справах; здійснювати функції органу досудового слідства. Підлягав скасуванню такий орган як Вища рада юстиції. Натомість пропонувалося запровадити систему кваліфікаційно-дисциплінарних комісій. Зокрема, повноваження обласних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій мали поширюватися на місцеві суди та територіальні виборчі комісії, а повноваження міжрегіональних комісій – на апеляційні суди та окружні виборчі комісії. У свою чергу, повноваження Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії мали поширюватися на суддів Верховного та Конституційного Суду України, а також на членів Центральної виборчої комісії.

До компетенції вищезазначених комісій БЮТ пропонував віднести: кваліфікаційну атестацію суддів; притягнення до відповідальності суддів та членів виборчих комісій; звільнення суддів з посад; внесення подання до Центральної виборчої комісії щодо призначення членів виборчих комісій.Як зазначав протокол конституційних поправок від БЮТ, склад кожної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії мав формуватися шляхом жеребкування. Проте подальшого розвитку ця теза не отримала. Нез’ясованим залишався порядок первісного відбору кандидатур, список сторонніх учасників, місце та час жеребкування.

Що ж стосується територіального устрою України й конституційного статусу Автономної Республіки Крим, то пропозиції БЮТ в цій ділянці зводилися до наступного. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим мав призначатися на посаду і звільнятися з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням з Прем’єр-міністром України.Пропонувалося встановити, що з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Прем’єр-міністр України може зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Обрання органів місцевого самоврядування пропонувалося проводити за пропорційною виборчою системою з відкритими списками. Пропонувалося проводити вибори у два тури – до другого туру мали допускатися лише дві партії, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі; вибори мали завершуватися в один тур, якщо за його результатами одна партія одержувала абсолютну більшість голосів; черговість кандидатів у списку мала визначатися керівним органом партії; партія могла змінювати черговість кандидатів у своєму списку протягом семи днів після затвердження результатів виборів на підставі критеріїв, встановлених вищим органом партії; в подальшому за рішенням керівного органу партії народний депутат міг бути позбавленим представницького мандату.

Вибори до органів самоврядування за версією БЮТ не відрізнялися від виборів до Верховної Ради України. Оскільки запровадження місцевих партій в Україні не передбачалося, відділені від держави органи місцевого самоврядування в проекті БЮТ пронизувала вертикаль партійної дисципліни. При цьому різниця між державним управлінням і самоврядуванням ставала несуттєвою.

Відомо, що інтереси держави не повинні завжди й в усьому співпадати з інтересами місцевих громад. Натомість те, до чого прагнув БЮТ, було відродженням радянської системи народного представництва. Можливо, що провідники БЮТ розумілися на теоретичних засадах лібералізму, проте на практиці вони віддали перевагу гранично спрощеній і неліберальній політичній моделі. Менше критики в проекті БЮТ викликало запропоноване відновлення виконкомів рад в якості виконавчих органів місцевого самоврядування. Проте цей крок не міг виправдати загального песимістичного враження від їх конституційного проекту. 

Оновлення порядку формування парламентської коаліції 

Прикметною рисою конституційного процесу в України в даний період став новий порядок формування парламентської коаліції. Сталося це внаслідок Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 2010 р., яким була визнана можливість індивідуального членства у коаліції депутатських фракцій Верховної Ради України. Рішення Конституційного Суду виявилося складним і було сприйнято громадськістю неоднозначно. Найважчим для Суду виявилося надання відповідей на два запитання: 1) як співвідносяться положення Конституції і парламентського Регламенту і що з цього витікає в політичному сенсі; 2) чи є конституційним входження до парламентської коаліції народних депутатів України, які не перебувають у депутатських фракціях, які сформували дану коаліцію.

Що стосується першого запитання, то відповідь на нього не могла бути однозначною, бо тут не існувало усталених моделей. Можна говорити лише про найбільш важливі моменти. Зокрема, головним виглядало те, що, по-перше, процедурні норми парламентської роботи існують практично в усіх парламентах світу і, по-друге, обов’язковим вважається суворе дотримання цих норм. При цьому у більшості конституційних демократій основні положення, які відносяться до питань парламентської процедури, містяться безпосередньо в основних законах. Регламенти ж не можуть змінювати процедурні засади, встановлені актом вищої юридичної сили.

На цьому тлі звертало на себе увагу те, що бланкетна[6] норма частини дев’ятої статті 83 Конституції України покладала на Регламент не розвиток чи конкретизацію відповідних конституційних положень, а…встановлення засад «формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України». Це дозволяло законодавцеві визначити через Регламент Верховної Ради щось більш важливе, ніж тільки елементарне повторення змісту Конституції іншими словами. Такий підхід був специфічною ознакою нормативного регулювання в Україні.

Практика застосування таких актів як регламент є більш-менш однотипною в Іспанії, США, Росії, ФРН та Японії. В інших розвинених країнах регламенту як окремого документу може не існувати, але тоді правила парламентської процедури діють як правові звичаї або писані правила, встановлені парламентом в різний час і за різних обставин (Великобританія). При цьому питання про відповідність парламентських регламентів конституції в різних країнах вирішується по-різному. Зокрема, прискіпливим є конституційний контроль за змістом регламенту у Франції, де проекти регламентів палат (а також поправок і доповнень до них) підлягають направленню до Конституційної ради для встановлення (підтвердження) їх відповідності Конституції Франції. В інших державах (ФРН, Австрія, Габон, Кенія, Мальта) питання про відповідність регламентів основному законові вирішує конституційний або верховний суд.

Таким чином, регламент – це важливий нормативний акт, адекватність якого конституції перевіряється у спеціальному порядку. Коли ж ми говоримо про співвідношення Регламенту і Конституції в Україні, то тут воно ускладнюється певними обставинами. Зокрема, напрочуд швидке, як на українські реалії, утворення уряду М.Азарова можна було вважати як формальним порушенням норм Конституції, так і поверненням до здорового глузду. Адже у 2004 р. українське конституційне законодавство суттєво розійшлося з вимогами органічної нормативності через неприпустиме голосування конституційних поправок у пакеті з ординарним законом. Політична реформа 2004 р. була проведена з порушенням логіки законотворчості, що в подальшому призвело до системних негараздів у тілі Основного Закону. Так або інакше, починаючи з 8 грудня 2004 р. Конституція України містила в собі дві взаємно не узгоджені правові тенденції. Одна з них (підкріплена рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 2010 р.) – це абсолютизація вільного мандату народного депутата України, інша – спроба підкорити парламентське побутування корпоративній (партійній, фракційній, в перспективі – коаліційній) дисципліні.

За таких обставин Конституція України містила в собі аргументи на користь відразу двох конкуруючих правових позицій. Звідси випливало головне завдання для Конституційного Суду України – мінімізувати наслідки нормативного протистояння. Для здійснення своєї місії Конституційний Суд повинен був визначитися з тим, яка з правових тенденцій є органічною. Адже закон має стояти над людськими пристрастями і емоціями виключно за умови, що в ньому втілився людський розум. У житті ж молодих демократій, до яких відноситься й Україна, закон часто-густо втілював в собі різні політичні шукання.

Зокрема, стаття 5, частина перша статті 38, частина перша статті 79, частина друга статті 80 Основного Закону України підкорялися логіці слабо структурованої Верховної Ради України. Такий підхід гарантував народним депутатам України вільний мандат – свободу вибору парламентської поведінки. Але якщо мандат був вільним, тоді жодна фракційна чи коаліційна дисципліна не могла вважатися абсолютом. За існуючих обставин парламентська коаліція могла існувати лише для створення національного уряду. Щойно вдавалося утворити Кабінет Міністрів, як пролонгація коаліції робилася зайвою. Більше того, в противному випадку від позиції кількох депутатів могла безпосередньо залежати доля уряду і політичної стабільності країні в цілому.

При цьому як індивідуальне, так і корпоративне членство в коаліції не спонукало народних депутатів голосувати «за» чи «проти» з будь-якого питання. Воно мало сенс лише як спосіб висунення на посаду Прем’єр-міністра і членів уряду України. Це положення було важливим, оскільки політичні ідеології та партійна дисципліна й донині знаходяться в Україні у стадії формування. У реальному житті вони виступають значною мірою як штучні кон’юнктурні утворення, фантоми уяви.

Саме тому фактичне (через визнання індивідуального коаліційного членства) повернення України до моделі формування Кабінету Міністрів простою більшістю голосів народних депутатів можна було вважати поверненням українського конституціоналізму до здорового глузду. Оскільки політична система України була органічно простою, запровадження складних юридичних правил для забезпечення її функціонування було передчасним і шкідливим. Дана обставина defactoвиправдовувала Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 2010 р., яким визнавалася правомірність існування коаліції на основі поєднання в ній фракційного та індивідуального членства.

Дозвіл на формування коаліції за допомогою входження до її складу поодиноких депутатів означав дозвіл на підтримку Прем’єр-міністра і членів уряду на основі особистої симпатії і довіри. Проте, строго кажучи, таку можливість народні депутати мали від самого початку. Просто корпоративізм і гіпертрофована партійна дисципліна конкурували в українському законі з вільним депутатським мандатом, бо ідейно конкуруючими в країні залишалися парадигми уже притлумленого соціалізму і ще недорозвиненого капіталізму.

Зокрема, акцентована у частині другій статті 80 Конституції свобода парламентської поведінки, заборона імперативного мандата для народного депутата були проявом політичного лібералізму західного зразка і ґатунку. Навпаки, надмірні, з огляду на стан політичної системи України, претензії на партійну та фракційну дисципліну (пункт 6 частини другої, частина шоста статті 81) були втіленням залишків радянського демократичного централізму.

Наслідком подібного «конституційного дуалізму» стало ухвалення Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 9 березня 2010 р. Вже сама назва – «Регламент Верховної Ради України» стала вказівкою не так на юридичну силу, як на функціональне призначення даного нормативного акту. Проте його ухвалення не задовольняло повністю вимог пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України, яка стверджувала: «Виключно законами України визначаються: <…> організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України».

Конституційний Суд України раніше вже визнавав «Регламент» в якості постанови Верховної Ради України неконституційним, бо за Конституцією він мав бути повноцінним законом. Чи став «Регламент» таким законом після 9 березня 2010 р.? Думається, що відповідь є негативною, адже закон України, яким затверджується інший нормативний акт, не перетворює останній на частину закону. Наприклад, Конституція Автономної Республіки Крим – це саме конституція автономії, а не закон України, так само як не є законами України ратифіковані Верховною Радою (у формі закону) міжнародні договори. Подібні акти мають специфічний рівень стабільності, юридичної сили тощо. Зокрема, затвердження Конституції Автономної Республіки Крим законом України не вимагає більшості від конституційного складу Верховної Ради України, а ратифіковані законом міжнародні договори залишаються юридично вищими від законів України. Подібні джерела права також не підкоряються іншим вітчизняним правилам законодавчого процесу. Внесення до них змін чи доповнень вимагає участі спеціальних суб’єктів і передбачає окрему процедуру.

Все це свідчить про те, що на рівні поточного законодавства незручності Основного Закону України можна було ліквідувати тільки частково. Якщо змінений у 2004 р. пункт 15 статті 85 Основного Закону України відносив до повноважень Верховної Ради України «прийняття Регламенту Верховної Ради України», а пункт 21 частини першої статті 92 стверджував, що регламент має бути законом, то простим затвердженням «Регламенту» законом дану колізію вдавалося вирішити лише частково.

Що ж стосується відповіді на друге запитання, то вона витікає з аналізу положень статті 81 Конституції України. Зокрема, частина шоста статті 81 Конституції України, яка говорить про те, що невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції призводить до дострокового припинення повноважень народного депутата, ідейно суперечить статтям 5, 38, 69, 79, 80 Основного Закону України, в яких не передбачається жодного «дисциплінуючого» посередництва партій, блоків, фракцій чи коаліції в стосунках громадян з їхніми обранцями.

За духом і буквою Основного Закону, мандат, одержаний на парламентських виборах народним депутатом України не підлягає політичній перевірці після того, як ці вибори відбулися. Політичний відбір і контроль кандидатів у народні депутати України має здійснюватися лише на стадії формування виборчих списків. В подальшому доля народних депутатів не повинна залежати від позиції партій. Однак цей модус стосунків між народними депутатами, партіями і народом був деформований внесенням у 2004 р. змін до статей 81 та 83 Основного Закону. Саме на основі даних поправок українські партії здобули право достроково припиняти повноваження народних депутатів за діяльність, яку їм гарантував вільний мандат – частина друга статті 80 Конституції України.

Загалом, посилення партійної дисципліни у парламентських стінах є лише однією з тенденцій розвитку сучасного конституційного законодавства. Якщо «британська» модель не допускає вільного волевиявлення рядових депутатів з принципових політичних питань, то «американська» модель народного представництва дозволяє парламентаріям бути відносно вільними у своїх політичних уподобаннях. Проте навіть за умов посиленої партійної дисципліни парламентарії на Заході не підлягають позбавленню мандатів за дисидентське голосування, політичні декларації або вчинки. Якщо депутата не може відкликати народ, то ще менше підстав для цього мають партії. Тому норма, закріплена пунктом 6 частини другої статті 81 Конституції України про можливість припинення депутатських повноважень за рішенням партії (блоку) була невиправдано жорсткою і неузгодженою з загальним духом Основного Закону. З одного боку, конституційні норми робили народних депутатів індивідуально вільними, з іншого – накидали їм корпоративну лояльність. Все це мало негативні наслідки не лише тому, що органічне парламентське побутування має бути реально дискурсивним. Більш важливим є те, що жорстка фракційна дисципліна в Україні поєднувалася із незрілим станом її політичної системи.

Зокрема, парламентські республіки в якості передумови свого існування передбачають високу політичну культуру партій. Українські ж партії не володіють такою культурою. Сама їх кількість свідчить про надмірне честолюбство і непоступливість української політичної еліти. Практично несформованими в Україні залишаються й основні (консерватизм, лібералізм, поміркований націоналізм) версії політичних ідеологій. Оскільки дані недоліки долаються шляхом тривалої еволюції, парламентська республіка в Україні залишається проблематичною в суто практичному сенсі.

Не можна ігнорувати й те, що в історичному плані український парламентаризм майже ніколи не був успішним. Діяльність Центральної Ради, «колегіальна диктатура» Директорії й пізніші рішення Конгресу Трудового Народу відзначалися відвертим зловживанням політичною риторикою, еклектизмом і популізмом. Хоча Центральна Рада дотримувалася демократичних процедур, а її керманич М.Грушевський не грішив авторитаризмом, в підсумку український парламентаризм виявився катастрофічним за своїми наслідками. Від часів Б.Хмельницького й до гетьманату П.Скоропадського справді ефективною в Україні була демократія, оперта на сильну централізовану владу. Крім того, етнокультурне розділення України на «схід» і «захід» постійно відтворює ефект маятника на парламентському і урядовому рівнях. Помірковане коливання пріоритетів в парламенті є нормальним, але в Україні воно завжди загрожувало стати коливанням на рівні державних стратегій.

Прийняття рішень у президентських республіках відзначається динамізмом, а в республіках парламентських має пригальмований характер, що й слід враховувати в України, де політичні партії і фракції залишаються надміру «самодостатніми». Тому український парламентаризм ризикував бути хронічно стагнаційним у своїх реакціях на виклики часу. Не дивно, що ці аспекти мусив врахувати і врахував у своєму Рішенні Конституційний Суд. Вибір, що перед ним стояв, був складним, але від нього справді залежав суттєвий відсоток поступу України.

З юридичної точки зору (стаття 83 Основного Закону), суб’єктами формування парламентської коаліції в Україні були депутатські фракції. Що ж стосується окремих народних депутатів, то вони могли висловлювати свою солідарність із засновниками коаліції через вільне (частина друга статті 80 Конституції) голосування. З іншого боку, саме можливість такого голосування робила їх потенційними учасниками будь-якої установчої процедури.

Якщо ж зважити на те, що народні депутати України представляють націю в цілому і не мають імперативного мандату; що вони обиралися народом не до коаліції, а до Верховної Ради України; що до виборчих списків могли бути включеними як члени партії, так і безпартійні; що після складення присяги народний депутат має право вільно голосувати з будь-якого питання; що єдиною функцією коаліції було формування уряду України, то питання про входження до складу коаліції окремих народних депутатів вирішувалося у позитивний бік майже автоматично. У підсумку поступово вималювалося правило-принцип: коаліцію мають формувати корпоративні суб’єкти – парламентські фракції, але входити до її складу можуть також окремі народні депутати.

Простіше кажучи, дозвіл на входження до коаліції окремих народних депутатів був не більше ніж дозволом підтримувати персональним голосуванням висунення Прем’єр-міністра і членів уряду України. Це право народні депутати мали і мають від моменту складення ними присяги. Форма діяльності депутата – це вербальна і текстуальна аргументація, голосування «за» чи «проти» з будь-якого питання. І жодна фракція не може імперативно впливати на її (аргументації) використання.

Крім того, «класичне» входження народного депутата до складу коаліції за посередництвом фракцій не зобов’язує його автоматично голосувати за коаліційний вибір. Навіть перебуваючи у складі фракції, яка є частиною коаліції, депутат зберігає за собою право не голосувати за конкретного кандидата у Прем’єр-міністри. Але саме тому право входити до коаліції для сприяння утворенню уряду повинно належати кожному парламентарію. Адже у противному випадку формування уряду може стати або взагалі нездійсненним, або залежним від корпоративної домовленості лише «впливових» народних обранців. Останнє є нелогічним, бо за Конституцією кожен народний депутат по відношенню до народу України має однакові з іншими народними депутатами права.

Так або інакше, досягнутий в 2010 р. ступінь розвитку української політичної системи схиляв національну конституційну модель до відносно простої форми народного представництва. Це стало достатнім аргументом для того, щоб юридично оформити індивідуальне членство у коаліції через норми Регламенту Верховної Ради України. Тим більше, що Конституція України, як вже зазначалося вище, покладала на Регламент визначення засад діяльності коаліції парламентських фракцій. Звичайно, в подальшому було б корисним перетворити Регламент на класичний закон. Жорстку ж корпоративну модель формування уряду без визнання можливості індивідуального членства у коаліції слід було визнати загрозливою для політичного розвитку України.

 

Скасування політичної реформи

Остаточне подолання української конституційної кризи 2004-2010 р. припало на долю Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р.

Щойно вищезгадане рішення було оприлюднене 1 жовтня 2010 р. на сайті Конституційного Суду України, як вільна громадськість почала коментувати його політичні та юридичні властивості. Що ж стосується державних посадових і службових осіб або громадськості «невільної», то вони мали розпочати приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 р. в редакції, що існувала до внесення до неї змін 8 грудня 2004 р.

Чи вийшов в даному випадку Конституційний Суд України за межі своїх повноважень? Схоже, що не вийшов, бо контроль за процедурою внесення змін до Основного Закону України – це така сама рутинна частина його роботи, як і контроль за матеріальним змістом законопроектних конституційних норм. Зокрема, однією з підстав для визнання правових актів неконституційними є «порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності» (ст. 15 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Відомо, що найпотужнішою гарантією правильності, відповідності до вимог Конституції України юридичних норм є досконало виписана процедура їх ухвалення і набуття ними чинності. Справжня демократія, говорить одне з найбільш популярних у світі означень, – це невизначені результати за умов дотримання цілком визначеної процедури. Ця теза вважається аксіоматичною в політичній та конституційній науці і практиці.

Належна процедура – це те, що забезпечує достатній час і необхідні умови для інтелектуального аналізу і розважливої оцінки з боку всіх уповноважених на внесення законодавчих змін суб’єктів. Що ж стосується конституційної процедури, то це щось суттєво більше, ніж просто кулінарія і рецептура виготовлення доброякісних юридичних продуктів. Порушення правил належної процедури в конституційному праві може призвести до деформацій у волевиявленні цілого народу. Слід звернути увагу й на те, що порушення конституційної процедури внесення змін до Основного Закону України означає на практиці ігнорування як імперативних, так і диспозитивних норм Розділу ХІІІ Основного Закону, який може змінюватись Верховною Радою України лише в разі підтвердження результатів подібної спроби всеукраїнським референдумом. У суто юридичному сенсі це значить, що процедурні аспекти конституційної законотворчості мають той самий – максимально жорсткий ступінь юридичного захисту, що й визначення основ конституційного ладу України. Простіше кажучи, щоб змінити процесуальні правила внесення змін до Конституції України, необхідно одержати схвалення новел на всеукраїнському референдумі (ст. 156 Конституції України).

Чи була порушена в грудні 2004 р. конституційна процедура внесення змін до Основного Закону України є риторичним запитанням, бо всі, хто цікавиться конституційною практикою в Україні знають, що була.[7] Суд послався на два якісно різних типи порушень процедурного характеру, проте насправді їх було більше. По-перше, граматично і стилістично змінені редакції проектних конституційних норм не були передані на експертизу до Конституційного Суду. Критики судового Рішення від 30 вересня 2010 р. можуть сказати, що не перевірені Конституційним Судом України поправки були редакційними і тому не принциповими. Можливо, але навіть якщо парламент дозволятиме собі замінити лише одне юридичне поняття його синонімом, то в підсумку зміст норми зміниться, бо абсолютних синонімів не існує. Крім того, всі знають силу синтаксису і граматики, а також те, що тут варто лише почати…

По-друге, поправки голосувалися разом (в «пакеті») із законопроектними нормами ординарного рівня. По-третє (що оминув у своєму Рішенні Конституційний Суд), поправки були внесені в умовах фактичного надзвичайного стану. Адже на той час в Україні ще залишалися вкрай розбурханими політичні й особисті пристрасті, авторитет чинного Президента був радикально підірваний, до нього як до джерела влади не прислухалися. Щойно припинилося стихійне блокування натовпом державних будівель і транспорту, центральну вулицю Києва Хрещатик продовжувала заповнювати мітингова стихія. Очевидно, що подібний modus vivendiвважався б несприятливим для ухвалення змін до основного закону будь-якої країни. Як відомо фахівцям, класичне рішення Верховного Суду США у справі «Хлопці зі Скоттсборо проти штату Алабама» (1932 р.) скасувало забезпечений доказами обвинувальний вирок суду, зокрема, й тому, що… «судовий процес від самого початку й до кінця відбувався в напруженій, ворожій і збудженій атмосфері» міста, мешканці якого масово «були налаштовані вкрай ворожо [до підсудних]».[8]

Отже, не випадково частина друга статті 157 Основного Закону говорить, що «Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану». Хоча надзвичайний стан в Україні формально-юридично не було оголошено, всі знають, що ізольований у приміській резиденції Президент Л.Кучма просто фізично не міг цього зробити. Політична криза зайшла надто далеко, запобіжні юридичні механізми не спрацювали, тому запроваджувати надзвичайний стан було пізно. В Україні мала місце Помаранчева (типологічно – оксамитова) революція – правдиве демократичне повстання, яке спікер Верховної Ради В.Литвин принагідно оцінив як можливий пролог до громадянської війни. До того ж парламентська влада в грудні 2004 р. ще продовжувала боятися людських мас, які щойно перед тим здійснили спробу захоплення головної будівлі Верховної Ради. В очікуванні Нового Року людська стихія нуртувала на українських майданах, вимагаючи відновлення правди і справедливості.

Ніхто також достеменно не знає, що має на меті процитована вище заборона із статті 157 Основного Закону: чи йдеться в ній про фактичний надзвичайний стан (сюди потрапляє будь-яка революція), чи тільки про той, що формально оголошений Президентом і підтриманий Верховною Радою України. Якщо правильним є друге, тоді формальне оголошення надзвичайного стану тиранічним володарем могло б легко зірвати ухвалення або внесення змін до будь-якого основного закону. Таким чином, гіпотетично вузьке тлумачення статті 157 (надзвичайний стан – це виключно наслідок Указу Президента) не є самоочевидним. Не випадково такий пристрасний критик Рішення Конституційного Суду від 30 вересня 2010 р. як Ю.Тимошенко, назвала в грудні 2004 р. голосування депутатів від «Нашої України» за політичну реформу зрадою революційної справи. Засвідчену ж електронікою відсутність голосу «за» реформу від особисто В.Ющенка вона пояснювала своїм особистим впливом на Віктора Андрійовича.

Ще більш неприйнятним в юридичному сенсі слід вважати «пакетне» голосування конституційних змін разом із поправками до виборчого закону. У Рішенні від 30 вересня 2010 р. Конституційний Суд стримано зазначив: «Одночасне прийняття самостійних правових актів, предмет регулювання яких та визначені у статтях 91, 155 Конституції України процедури їх розгляду і ухвалення є різними, свідчить про порушення Верховною Радою України частини другої статті 19 Конституції України»… Насправді ж пакетне голосування призвело в той час не просто до порушення юридичної техніки, а до неприпустимого з право-логічної точки зору реверсу в нормативному керуванні – стану, коли доля норм нижчого (ординарного) рівня (зміни до Закону «Про вибори Президента України») безпосередньо визначала долю норм вищого (конституційного) рівня, якими на той час в Україні визначалася форма правління.

Слід підкреслити й ту обставину, що з юридичної точки зору пакетне голосування виглядало не тільки й не стільки одночасним (позиція Конституційного Суду), скільки сумарним. Адже у пакет звичайно складаються різні законопроекти, які голосуються в одне – загальне стосовно всіх законопроектів волевиявлення. Якби першим законопроектом з пакету передбачалося уп’ятеро збільшити зарплату народних обранців, а другим – змінити конституційну форму правління, то хто сумнівався б в успіхові політичної реформи? Миритися з подібним підходом – означає вважати, що благородна мета виправдовує будь-які засоби її досягнення. Але ж справді моральним і виправданим є протилежне: не можна досягнути благородних замірів ницими способами.

У своєму коментарі у «KyivPost» (01.10.10 р.) секретар Венеціанської комісії Т.Маркет заявив: «Венеціанська комісія не вважала Конституцію 2004 р. недемократичною», і що… «було несподівано дізнатись, що було визнано недійсною Конституцію, яка діяла шість років (і була застосовувана самим Конституційним Судом)». Але в даному випадку Конституційний Суд України жодним чином не показав, що він вважає або вважав раніше зміст Закону № 2222 від 8 грудня 2004 р. «недемократичним» чи взагалі таким, що заслуговує критики. Крім того, Т.Маркет не враховує тієї обставини, що Конституційний Суд України, на відміну від судів в англосаксонській правовій системі, не має повноважень офіційно тлумачити Основний Закон в усіх тих випадках, коли це виглядає необхідним або корисним. Це схоже на парадокс, але Конституційний Суд України може бути найгіршої думки про конституційну норму, але мусить коритися їй доти, доки не знайдеться відповідний суб’єкт конституційного подання, який юридично коректно поставить дану норму під сумнів.

Варто також підкреслити, що хоча Венеціанська комісія не вважала зміни до Конституції України у 2004 р. «недемократичними», вона жодним чином не виправдовувала і не вітала цих змін. Зокрема, у своєму загальному «Висновку щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України» від 13 грудня 2003 р. Венеціанська комісія змушена була констатувати: «Комісія визнає і вітає зусилля України реформувати систему управління у спосіб наближення України до європейських стандартів демократії. Точні рішення, обрані у різних проектах, здається, не досягають тієї цілі і вводять інші зміни до Конституції, які виявляються кроком назад (виділено мною – В.Р.)».[9] Отже, виглядає так, що з точки зору Венеціанської комісії скасування політичної реформи 2004 р. мало б вважатися кроком України в правильному керунку.

В Інтернеті й на українських телеканалах дискутувалося питання про те, чи не повинні у зв’язку з відміною конституційних змін бути проведені дострокові вибори Президента і Верховної Ради України, оскільки народ обирав ці органи з іншим, ніж це передбачається редакцією Конституції 1996 р. обсягом повноважень. На дане запитання можна відповісти хіба що так. Народ обирає конкретних осіб на посаду депутата чи президента, але за нормальних обставин не визначає їх повноважень у даній якості. Визначення компетенції Верховної Ради і повноважень Президента України є традиційною прерогативою Основного Закону, який стоїть вище від поточного народного волевиявлення чи бажання. Народ-суверен може врешті-решт змінити свою конституцію, але до тих пір, поки вона діє, він мусить коритися їй так само, як і державний апарат, держава в цілому. Як писав свого часу П.-А.Гольбах, конституція – це вуздечка для керманичів і народів, тобто вона є вищим регулятором стосовно суспільства в цілому. На жаль, в Україні далеко не всі юристи і політики розуміють, що органічна конституція є обмежувачем як представницької, так і прямої влади народу.

З іншого боку, для запобігання конфліктам у державно-правовій сфері перевибори державних структур у випадку раптової зміни їх компетенції дійсно можуть стати оптимальним способом виходу з кризової ситуації. Більше того, як зазначає Ю.Барабаш, «рано чи пізно, але протистояння між вищими владними інституціями в умовах змішаної форми правління дає про себе знати і причиною цього є не стільки недосконалість конституційних формулювань, <…> скільки намагання реалізувати власні політичні програми та плани особами, що обіймають вищі посади в країні». Таке протистояння ще більш загострюється, коли конституційний статус вищих держаних інституцій змінюється внаслідок реформи. Тому, як підкреслює автор, «за будь-яких змін конституційної моделі організації державної влади всі представницькі інституції, яких стосуються ці зміни, доцільно переобирати».[10]

Що ж стосується України, то тут подібні перевибори могли мати місце лише за умови добровільної відставки Президента і саморозпуску Верховної Ради. Адже чинна Конституція і закони України не містять в собі подібних імперативів, про що й заявив 1 жовтня 2010 р. спікер В.Литвин. Отже, в якості виходу із даної ситуації можна було б запропонувати таке: переобрання парламенту і Президента України є за даних обставин можливим, але не обов’язковим. Знаючи вітчизняні реалії, важко повірити в те, що український електорат, за винятком 2-5% його активної частини, є обізнаним в питаннях трансформацій конституційного статусу парламенту й глави Української держави.

Що ж стосується висловленої в ЗМІ думки про те, що після Рішення Конституційного Суду в Україні не існує легітимної влади, то це очевидне перебільшення. Відміна політреформи відбулася з моменту оголошення відповідного Рішення Суду, яке не має зворотної сили. Тобто всі повинні залишатися на своїх посадах, якщо ці посади збереглися. При цьому у окремих посадових осіб і державних органів змінився обсяг повноважень, але це само по собі не впливає на їх демократичну виправданість, легітимність. Виборами народ, як вже зазначалося вище, віддає своїх кандидатів на «поталу» Основному Законові, який є вищим юридичним продуктом того ж таки народу. Почасти тому в Україні, як і у більшості цивілізованих країн світу, не визнають імперативного мандату. Легітимація живої політичної влади справді існує, але існує також і висхідна (первісна) легітимація абстрактної влади конституцій. Простіше кажучи, на визначення обсягу компетенції державних органів, так само як і на визначення повноважень президента або іншої вищої посадової особи народ надає свою згоду раніше. В українському випадку це відбулося в день (ніч) ухвалення Конституції України 28 червня 1996 р.

Все це означає, що зв’язок між народною волею і компетенцією Президента й парламенту України продовжував здійснюватися не на тактичному (вибори), а на стратегічному (ухвалення Основного Закону) рівні. Тобто обрання конкретних людей на посади безпосередньо не впливає і не повинно впливати на обсяг їх повноважень. Зміна обсягу повноважень за нормальних обставин не має позначатися на конкретних політичних долях, бо в даному випадку йдеться про різні канали політичного волевиявлення народу. Такі канали є автономними один від одного і безпосередньо не перетинаються. Звичайно, що при цьому варто іноді брати до уваги й аргументи політичної доцільності. З іншого боку, далеко не всі «прогалини» конституційного регулювання є свідченням правового недбальства. Мовчання основного закону може бути результатом акумуляції тривалого політичного досвіду, який просто не відразу впадає у вічі.

Чи загрожувала відміна політичної реформи посиленням тоталітарних тенденцій в Україні за версією Ю.Тимошенко? Не викликає сумніву, що опозиція має бути сторожем свободи і демократії в суспільстві і повинна попереджати про все, що вважає тут небезпечним. Проте виглядає так, що Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. не стільки провокувало тоталітаризм, скільки болісно сприймалося опонентами чинної влади. Те, що так невдало й непослідовно прагнув зробити В.Ющенко, здійснила політична сила його основного опонента.

Загалом, якщо відволіктися від моментів особистого протистояння, можна побачити, що всі обрані народом влади в незалежній Україні діяли defactoза моделлю, яка була ближчою до Конституції 1996 р. ніж до того задуму, що його втілювала в собі українська політична реформа. Рішенням від 30.09.10 р. Конституційний Суд лише наблизив формальну Конституцію України до її більш органічного, адекватного стану. Насправді українській політиці вже двадцять років бракує не так рафінованого парламентаризму, як елементарної моральності, пристойного рівня загальної освіченості й політичної культури. Саме з позицій елементарної логіки, «арифметики» конституціоналізму модель Основного Закону зразка 1996 р. є суттєво кращою за модель зразка 2004 р.

Оскільки українська демократія й досі залишається відносно наївною і простою, головною загрозою для неї залишається популізм, слабкість політичної культури і вузькість пропозицій на політичного ринку. Тому так важливо знати, чи зупиниться Президент В.Янукович на досягнутому. Якщо так, то поновлення чинності Конституції 1996 р. можна буде вважати лише тимчасовим паліативом. Оскільки свободолюбна й демократична Україна варта суттєво кращого Основного Закону, конституційний процес в Україні має тривати далі.[11] При цьому політичне суперництво В.Януковича і Ю.Тимошенко може виявитися більш драматичним, ніж це витікає з уже існуючого між ними контрасту. Так або інакше, але головним у політичному протистоянні 2010 р. залишається не стільки розподіл владних повноважень, скільки питання про те, чи зможе в принципі Конституція України позбутися пустої риторики й інфантилізму, чи буде готова вона стати гарантом свободи громадянського суспільства, чи вдасться їй послужити стимулом творчості й водночас обмежувачем прерогатив бюрократичної влади.

Представники юридичної спільноти ставили з приводу Рішення від 30.09.10 р. запитання, чи мав право Конституційний Суд відкривати провадження у справі політичної реформи після своєї відмови у 2008 р. аналізувати зміст Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р., яким дана реформа була запроваджена.

На це можна було відповісти так: конституційні (верховні) суди різних країн не раз ухвалювали рішення, якими суттєво змінювалась їх попередня правова позиція. Наприклад, Верховний Суд США своїми рішеннями з приводу захисту громадянських прав у ХХ ст. неодноразово скасовував власні ж рішення з цього питання періоду ХІХ ст. Останніми допускалися відверто сегрегаційні підходи у визначенні правового статусу певних категорій населення Сполучених Штатів. Тобто Верховний Суд в різний час по-різному розумів (і тлумачив) одні й ті ж самі норми федерального закону. Просто рівність у дев’ятнадцятому столітті розуміли вужче, ніж у столітті двадцятому. Крім того, з даного приводу існує широка конституційна практика Туреччини, ПАР, Індії, Пакистану, Бангладеш тощо.[12]

Крім того, українська ситуація була і є суттєво відмінною від тієї, що її окреслили ЗМІ в якості національної проблеми. Конституційний Суд України не має права піддавати сумніву зміст матеріальних норм чинного Основного Закону, бо позиціонується в юридичному просторі не над, а під Конституцією України, частиною якої у 2004 р. стала, за презумпцією, політична реформа. Проте в Рішенні від 30.09.10 р. Конституційний Суд не висловив ставлення до матеріального змісту Закону України № 2222 як такого. Його висновок стосується лише способу приєднання змін (вилучень, доповнень) до тіла Основного Закону. І фактично, і формально-юридично Суд визнав порочною процедуру легітимації, а не якість матеріалу, з якого було виготовлено правовий імплантат.

Правдою є й те, що Конституційний Суд протягом шести років поспіль виходив у своїх рішеннях з презумпції чинності політичної реформи. Але така вже доля Конституційного Суду – сумніватися і заперечувати лише тоді, коли цього вимагають зовнішні по відношенню до Суду суб’єкти та ще й в юридично бездоганній формі. Але якби котрийсь із передбачених ст. 41 Закону «Про Конституційний Суд України» суб’єктів конституційного подання вчасно доручив Конституційному Судові дати офіційне тлумачення Розділу ХІІІ Основного Закону України в сенсі прояснення того, чи допускає даний Розділ голосування змін до національної Конституції у пакеті з будь-яким ординарним законом, то політична реформа впала б раніше. Українські правозахисники не раз намагалися звернути увагу народних депутатів України на цей аспект проблеми, але щоразу зазнавали невдачі через брак волі й фракційне політиканство народних обранців.

Ще одним відкритим запитанням, судячи з реакцій українських ЗМІ, було те, чи мав право Конституційний Суд, з огляду на склад його повноважень, у своєму рішенні поновлювати дію Конституції 1996 р.? Виглядає так, що в даному випадку ми маємо справу з не зовсім коректно сформульованою проблемою. Адже Конституційний Суд у своєму рішенні не поновив дію Конституції 1996 р., а проголосив спосіб її оновлення юридично не чинним. Висловлюючись метафорично, Суд констатував фіаско нападника, а не смерть і щасливе воскресіння жертви. Оскільки нападник (парламент) у даному випадку програв, Конституція лишилася неушкодженою і – автоматично – чинною. І тут не мало суттєвого значення те, що поєдинок тривав шість років. Якщо впровадження конституційних новел в контексті політичної реформи 8 грудня 2008 р. здійснювалося в одне парламентське голосування і в один часовий момент із скасуванням відповідної низки норм «старої» (1996 р.) Конституції України, то так само в одне рішення й в один часовий момент відбулося відродження первісного конституційного тексту. Оскільки спроба внесення змін до Конституції України була визнана неконституційною, старі норми мають автоматично продовжити виконання своїх функцій.

Що ж стосується строків перебування на посадах і дат чергових виборів народних депутатів України і Президента України за нині чинним Основним Законом, то ці строки і дати мали б визначатися за допомогою граматичного (дати) і телеологічного (строки) тлумачення норм Основного Закону. Це означає, що Президент, парламент і Конституційний Суд України мали б визнати хибним той юридичний підхід до ситуації, який проявився в Рішенні Конституційного Суду по справі за поданням 53 і 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини третьої ст. 103 Конституції України (справа щодо строків перебування на посту Президента України) від 25 грудня 2003 р.

Загалом, встановлення граничних строків здійснення повноважень владними суб’єктами означає в більшості випадків те, що будь-яке перевищення цих строків є небажаним або небезпечним для країни. У випадку визначення граничних термінів перебування на посаді глави держави йдеться, як правило, про загрозу корупції, трайбалізм та інші негативні наслідки непогамованого політичного честолюбства. Коли ж ми говоримо про строки повноважень парламенту, то тут варто брати до уваги також й аргументи політичної «моди» – циклічної зміни настроїв і симпатій електорату. Як витікає з граматичного та телеологічного тлумачення норм Конституції України, Президент України повинен переобиратися на свій пост в останню неділю жовтня п’ятого року фактичного здійснення своїх повноважень (тобто на чотири місяці раніше від запланованої старою редакцією ст. 103 Основного Закону дати). Що ж стосується Верховної Ради України, то вона мала б переобиратися в останню неділю березня четвертого року фактичного здійснення своїх функцій. Це означає, що наступні (чергові) парламентські вибори мають відбутися 27 березня 2011 р. Аналіз змісту частини першої ст. 77 і частини п’ятої ст. 103 Конституції України показує, що перебування народних депутатів і Президента України на своїх посадах довше від зазначених термінів є неприпустимим.

Як зазначив свого часу в окремій думці стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 53 і 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положення частини третьої ст. 103 Конституції України (справа щодо строків перебування на посту Президента України) суддя Конституційного Суду М.Савенко, Конституція України є «спрямованою на збереження демократичного політичного режиму в Україні, обмеження можливості встановлення авторитарного режиму. <…>На жаль, Конституційний Суд України не тільки не використав телеологічного тлумачення і, відповідно, не врахував мету норми, про офіційне тлумачення якої [було] заявлено клопотання, а заблокував цю мету<…> ».[13]

Нині варто переадресувати застереження чесного судді до ситуації з можливим тлумаченням частини першої та частини п’ятої ст. 103, частини першої ст. 76, частини першої ст. 77 Конституції України, якими визначаються терміни повноважень і дата виборів Президента і Верховної Ради України. Як показує практика, конституційний суд цивілізованої країни може й повинен виправляти власні невдалі рішення і помилки. Конституційний Суд України щойно відстояв непорушність вітчизняного Основного Закону. Тепер логічно очікувати від нього наступного кроку – мінімізації, у відповідності до букви і духу конституційних приписів, термінів перебування на посадах народних депутатів і глави Української держави.

 ========== 

[1] Підготовлено Всеволодом Речицьким, конституційним експертом Харківської правозахисної групи 

[2] Див.: Речицький В. Чому точаться такі бої за депутатські мандати?// Слово (США), № 18, 5 травня, 2006. – С. 20, 24. 

[3] Див.: Електронний ресурс: http://www/eprevda.com/ua/news/2010/10/18/252448/

[4] Див.: Кожев А. Атеизм и другие работы. – М.: Праксис, 2006. – С. 304. 

[5] Коментовану версію проекту див. у: Проект Конституції України – 2009. Перспектива прав людини. – Харків: Права людини, 2009. – 144 с. 

[6] Тобто така, що передбачає посилання на іншу, окремо існуючу норму. 

[7] Див. докладніше: Колісник В. Процесуально-процедурні аспекти проведення конституційної реформи // Конституційна реформа: експертний аналіз. – Харків: Фоліо, 2004. – С. 63-72; Футей Б. Коментар з приводу спроб внесення змін до Конституції України // Конституційна реформа: експертний аналіз. – Харків: Фоліо, 2004. – С. 42-45;Речицький В. Меморандум Харківської правозахисної групи з приводу загрози політичної реформи в Україні // Критика, № 9(95) вересень, 2005. – С. 3-4; Речицький В., Захаров Є., Рапп І., Северин О. Відкритий лист Харківської правозахисної групи з приводу загрози політичної реформи // Критика, № 9(95) вересень, 2005. – С. 3; Речицький В., Захаров Є. Відповідь на лист В.Чемериса з приводу загрози політичної реформи в Україні // Права людини, № 26(390)16– 30 вересня, 2005. – С. 4; Речицький В. Меморандум Харківської правозахисної групи з приводу загрози політичної реформи в Україні (додаток до відкритого листа ХПГ від 27.09.05) // Львівська газета, № 176 (742) 30 вересня, 2005. та ін. 

[8] Див.: Громадянські права. Рішення Верховного Суду США. ХХ століття. – К.: Вид-во «Оптима», 2005. – С. 93-94. 

[9] Цитата за: Венеціанська комісія: Висновок щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України // Конституційна реформа: експертний аналіз. – Харків: Фоліо, 2004. – С. 41. 

[10] Див.: Барабаш Ю. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права. – Харків: Право, 2008. – С. 31, 33; Барабаш Ю. Дострокові вибори як засіб врегулювання державно-правових конфліктів // Право України, № 11, 2007. – С. 126-130. 

[11] Вражаючим прикладом сучасного конституційного лицемірства в Україні є співвідношення змісту частини першої ст. 3 Конституції України («Людина, її життя і здоров’я <…> визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю») і випадків смерті дітей з незаможних родин, які не дочекалися від українського держбюджету оплати необхідного для них закордонного лікування. 

[12] Див.: Друзенко Г. КСУ на пути к институционному суициду // Зеркало недели, № 41, 6 ноября 2010. – С. 6. 

[13] Див.: Конституція України з офіційними тлумаченнями Конституційного Суду України. – Харків: Вид-во «Ксилон», 2008. – С. 273.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори