пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"201110
04.04.2011 | Роман Куйбіда, Максим Середа

Судові заборони – обмеження свободи мирних зібрань чи втручання?

   

Минулого року, за даними правозахисників, значно збільшилася кількість втручань влади у реалізацію громадянами права на мирні зібрання. Право збиратися мирно є одним зі способів вільного вираження поглядів, зокрема, з метою привернення уваги влади на місцевому чи загальнодержавному рівні до суспільних проблем та потреб. Для влади мирні зібрання мають бути одним із індикаторів суспільної думки, з урахуванням якої слід проводити свою політику. Свобода мирних зібрань гарантується Конституцією України і може бути обмежена лише судом і тільки в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Ми спробували проаналізувати судові рішення, що містяться у Єдиному державному реєстрі, у справах про обмеження права на мирні зібрання за останні два роки, аби з‘ясувати, якого змісту суди надають зазначеному положенню Конституції. Результат нас вразив.

 

Динаміка справ

Порівняння кількості судових рішень у 2010-му та попередньому роках показує суттєве збільшення у минулому році звернень органів влади до суду з вимогами встановити обмеження у реалізації права на мирні зібранні, іншими словами – заборонити проведення мітингу, пікету, демонстрації тощо чи встановити певні обмеження. Водночас у відсотковому відношенні кількість відмов у задоволенні таких позовів суттєво зменшилася. Цікаво, що у столиці в 2009 р. Київська міська державна адміністрація програла не одну таку справу, а в 2010 р. окружний адміністративний суд задовольняв усі позови цього органу (згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень).

Забороняючи проводити мирні зібрання, найчастіше суди бачать загрозу інтересам національної безпеки та громадського порядку у випадках:

- «несвоєчасного» або «неналежного» повідомлення про проведення заходу;

- збігу часу та місця проведення мирних зібрань;

- нездатності правоохоронних органів забезпечити громадський порядок;

- можливого негативного впливу зібрання на рух транспорту чи пішоходів;

- неможливості розмістити на території проведення заявлену кількість осіб;

- наявності епідемічного стану у час запланованого масового заходу;

- можливих перешкод діяльності державного органу або органу місцевого самоврядування;

- невідповідності запланованого масового заходу місцевим актам про проведення масових заходів;

- проведення у заявленому місці та часі офіційних заходів загальнодержавного або місцевого значення;

- необхідності забезпечувати охорону високопосадовцям або іноземним гостям тощо.

Розглянемо конкретні приклади типових для цих справ судових рішень.

 

«Неналежне» повідомлення

Стаття 39 Конституції передбачає, що про проведення мирних зібрань завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Вирішуючи питання про встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання, суди інколи вдаються до оцінки «своєчасності» та «повноти» повідомлення організаторів мирного зібрання органу влади про запланований захід. Наприклад, Окружний адміністративний суд м. Севастополя у постанові від 22 травня 2010 р.№9650806 дійшов висновку, що: «відповідачка повідомила Ленінську районну державну адміністрацію міста Севастополь … про намір проведення пікету … за три дні до його проведення, що позбавляє позивача, як орган виконавчої влади, здійснити всі необхідні заходи для підготовки проведення даного пікету». При цьому суд послався на Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 р. № 9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР», який «діє на даний час» і передбачає подання заяви не пізніш як за десять днів до дати проведення заходу. Суд вказав також на те, що у повідомленні про мирне зібрання «не зазначені строк, мета, форма, місце проведення та кількість учасників пікету», що не відповідає указу Президії Верховної Ради СРСР. Тому «порушення порядку організації пікету» визнано достатньою підставою для його заборони.

Іншої думки Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим, який у постанові від 2 липня 2010 р. №10701594 дійшов висновку, що здійснення повідомлення за один день до заходу «дає можливість органу виконавчої влади вжити заходи щодо забезпечення громадського порядку», тому визнав, що відповідачі завчасно сповістили орган про проведення мітингу.

У деяких регіонах місцеві ради прийняли локальні правові акти (положення) про порядок проведення мирних зібрань. Ними зазвичай визначено порядок оформлення повідомлення, зазначено відомості, які мають міститися у відповідному повідомленні, а часом і визначено перелік місць, де дозволяється проводити масові заходи. Наприклад, в Херсоні таким порядком встановлено, що, проводячи тривалі акції, в повідомленні має бути обов’язково передбачено, яким чином з акції буде вивозитися сміття, аби не порушувати правила благоустрою м. Херсон. Деякі суди застосовують і такі локальні акти, які начебто прийняті в межах повноважень відповідної ради. Наприклад, Херсонський окружний адміністративний суд у постанові від 8 жовтня 2010 р. № 11636833 заборонив пікет в «інтересах громадського порядку» та з метою «запобігання заворушенням та захисту прав і свобод громадян та інших осіб», оскільки «в порушення передбачених Порядком №1140 норм відповідачем не було зазначено в заяві методів та форм забезпечення прибирання сміттята інших заходів для уникнення порушень Правил благоустрою міста, забезпечення біотуалетів, що унеможливлює в свою чергу проведення довготривалих заходів».

Деякі ж суди слушно, на наш погляд, вказують на те, що такі акти звужують обсяг конституційного права громадян на мирні зібрання шляхом встановлення штучних умов, необхідних для реалізації громадянам такого права та заборони проведення зібрань у різних частинах населеного пункту (див., наприклад, згадану постанову Окружного адміністративного суду Криму).

На нашу думку, «несвоєчасне» повідомлення, «неналежне» повідомлення і навіть неповідомлення організаторами мирного зібрання органів влади про запланований захід взагалі не можуть бути підставою для заборони такого заходу. Адже зібрання, поки воно має мирний характер і не порушує прав осіб, не може вважатися незаконним. Повідомлення слугує гарантією реалізації права на мирні зібрання і покладає на відповідні органи влади обов’язок щодо здійснення «підготовчих заходів, зокрема, для забезпечення безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингу, походу чи демонстрації, підтримання громадського порядку, охорони прав і свобод інших людей» (з рішення Конституційного Суду у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання від 19 квітня 2001 р.). Такої ж позиції дотримується Венеціанська комісія, яка вважає, що влада повинна забезпечувати належну охорону, медичне обслуговування та прибирання на масових заходах.Однак проведення мирного зібрання без повідомлення чи з неналежним повідомленням саме по собі не створює загрози національній безпеці чи громадському порядку, так само як і не створює такої загрози те, що люди збираються у театрі, аби подивитися виставу, чи масово їздять громадським транспортом, чи просто компанією зустрічаються, щоб відсвяткувати якусь подію. Це просто знімає з органів влади обов’язок завчасно забезпечити більш сприятливі умови для проведення мирного заходу (наприклад, обмежити рух транспорту у відповідному місці, встановити біотуалети тощо).

 

«Недопустимість» одночасних заходів

Якщо двоє чи більше організаторів повідомили орган влади про самостійні, часто з протилежними цілями заходи, які мають відбутися в тому ж місці та в той самий час, суди також вдаються до встановлення обмежень у реалізації права на мирні зібрання. На практиці зустрічаються два способи таких обмежень: частіше забороняють проведення масових заходів усім заявникам (наприклад, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 жовтня 2009 р. №9204905), дещо рідше – надають перевагу тому, хто швидше подав повідомлення (наприклад, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2010 р. №11350351).

У першому випадку суди часто посилаються на положення Закону «Про об’єднання громадян», відповідно до якого всі об’єднання є рівними перед законом, а суди, що надають перевагу тому, хто подав повідомлення раніше, зазвичай посилаються на місцеві підзаконні акти, а інколи на принцип «розумності».

Така практика сприяє органам влади у перешкоджанні мирним зібранням. Деякі з них ухитряються завчасно підготувати повідомлення від імені кишенькової організації, а при отриманні заявки від «небажаного» організатора у повідомлення кишенькової організації вписується такий самий час та місце, і воно реєструється раніше.

Аналогічно суди забороняють мирні заходи, якщо у заявленому місці заплановано заходи державного або місцевого значення – урочистості, концерти, відвідини іноземних делегацій тощо. Наприклад, встановлюючи обмеження у реалізації права на мирні зібрання «з метою захисту національних інтересів», Окружний адміністративний суд м. Києва у постанові від 5 жовтня 2010 р. № 12470318З дійшов висновку, що проведення мирного заходу «може призвести до скасування відвідання делегацією запланованих об’єктів, та як наслідок скасування офіційного візиту Президента Словацької Республіки, що може призвести до погіршення дипломатичних відносин між країнами». До речі, штамп про можливість «погіршення дипломатичних відносин між країнами» не вперше використовується столичним окружним судом. У постанові від 8 липня 2010 р. № 11770554 його «зуміли» застосувати до візиту Президента Європейської Ради Германа Ван Ромпея, хоча Європейський Союз не є країною.

Несподівану турботу цей суд виявив про учасників мирних зібрань. Він заборонив проведення декількох зібрань у центрі столиці через візит Державного секретаря США Хілларі Клінтон, програмою офіційного візиту якої передбачено відвідування місць, де за збігом обставин заплановано мітинги. Але суд мотивував це тим, що «учасники таких заходів можуть зазнати небезпеки від дій правоохоронних органів» (постанова від 1 липня 2010 р. № 10203964). Виходить, українські правоохоронні органи у період офіційних візитів іноземних гостей стають небезпечними для людей.

Не менш винахідливим виявився суд, коли заборонив проведення мирних зібрань у зв’язку з тим, що «проведення відповідачами масових заходів біля приміщення Адміністрації Президента України негативно вплине на імідж столиці України, що зумовить негативне враження вищих посадових осіб іноземних держав про країну в цілому» (постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2010 р. № 11803531).

Однак проведення мирних зібрань і офіційних заходів, або одночасних мирних зібрань, навіть організаціями з протилежними поглядами, на наш погляд, саме по собі не дає підстав для твердження про загрозу національній безпеці чи громадському порядку. Якщо погоджуватися з позицією судів, то можна презюмувати, що будь-які люди з протилежними інтересами є порушниками і їхня зустріч загрожує громадському порядку, а мітинг на очах іноземних гостей є загрозою національній безпеці через погіршення дипломатичних відносин. Тому доцільно підтримати позицію Венеціанської комісії, яка вважає, що законом мають дозволятися одночасні (зокрема й контрдемонстрації) та спонтанні мирні зібрання. Це вже завдання влади гарантувати безпеку під час проведення таких заходів.

 

«Неспроможність» влади

Трапляються випадки, коли суди погоджуються із доводами позивачів, що проведення мирного зібрання обумовить необхідність стягнення в район проведення масового заходу додаткових підрозділів міліції. А це може сприяти вчиненню правопорушень в інших районах міста, а отже, створить загрозу громадському порядку.Фактично у такий спосіб суди констатують, що міліція нездатна виконати свій основний обов’язок із забезпечення правопорядку.

Водночас слід звернути увагу і на позитивні приклади вирішення цього питання. Так, у постанові Львівського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2009 р. №5820746 вказано: «Твердження позивача про те, що виконавчий комітет Львівської міської ради та Львівське міське управління ГУ МВС України у Львівській області не зможуть забезпечити належну безпеку учасників акції та підтримання громадського порядку не береться до уваги. Відповідно до вимог статті 2 Закону України «Про міліцію» одним з основних завдань міліції є охорона і забезпечення громадського порядку. Фактично з пояснень представника позивача вбачається, що від суду вимагається прийняття рішення з метою забезпечення громадського порядку, що не є завданням суду. Завданням суду є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин... Невиконання чи неналежне виконання суб’єктом свого обов’язку, передбаченого законом, не може бути підставою для обмеження конституційних прав інших осіб. Неналежне виконання своїх обов’язків відповідними особами, зокрема, по забезпеченню безпеки акцій та підтриманню громадського порядку, тягне передбачену законом відповідальність».

Також сумнівною виглядає позиція судів, які забороняють мирне зібрання через його можливий вплив на рух транспорту чи пішоходів. Це знову-таки завдання влади, передусім міліції, подбати про те, щоб люди не виходили на проїжджу частину, або обмежити рух транспорту під час проведення заходу, визначивши об’їзні шляхи.

Не менше дивує, коли суди забороняють проведення пікетів та мітингів біля органів влади, бо це начебто перешкоджатиме діяльності відповідного органу. Прикладом такої заборони може бути рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2009 р. № 3643859: «На думку суду, встановлення наметового містечка для розміщення 2000 учасників безстрокової акції біля адміністративної будівлі Криворізької міської ради створить перешкоди для здійснення звичайної діяльності органів місцевого самоврядування територіальної громади міста Кривого Рогу». Фактично йдеться про заборону громадянам вільно висловлювати свою думку щодо роботи цих органів і створення штучного бар‘єру для діалогу суспільства з владою.

 

Висновок

Судова практика щодо мирних зібрань в Україні, на наш погляд, поки що має мало спільного із європейськими стандартами в сфері прав людини. На жаль, у зв’язку з динамічністю відносин у сфері реалізації права на мирні зібрання судові рішення не часто оскаржують до судів вищих інстанцій, тому судова практика не є уніфікованою. Немає й роз’яснень Вищого адміністративного суду з таких питань. Цьому сприяє й відсутність спеціального закону, який відповідав би міжнародним стандартам та ідеї про те, що зібрання, поки воно є мирним, не може вважатися незаконним.

При розгляді судових справ цієї категорії, на наш погляд, доцільно виходити з презумпції правомірності мирного зібрання. Органи влади мають переконливо довести, що обмеження, які вони пропонують, відповідають критерію «необхідності у демократичному суспільстві», визначеному Європейською конвенцією про захист прав людини, та підставам їх застосування, встановленим Конституцією. Суди ж мали б у постанові давати справедливу оцінку цим аргументам, а в разі задоволення позову застосовувати лише ті обмеження, що є пропорційними до переслідуваної конституційної мети, тобто якнайменш «втручальними» у свободу мирних зібрань.

 

Автори:

Роман Куйбіда,
к.ю.н., заступник Голови правління
Центру політико-правових реформ

Максим Середа,
студент юридичного факультету
Київського національного університету
імені Тараса Шевченка

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори