Луганские ОСН: правовые позиции в условиях реформирования
После проведения местных выборов-2010 в Луганске, как в городе, сохранившем районные в городе светы, проходило согласование объема и границ полномочий Луганского городского совета и районных в городе Луганске советов и их исполнительных органов. В части полномочий по регистрации и взаимодействию с ОСН произошли кардинальные изменения - их оставили за Луганским городским советом. В результате стала вызревать мысль, что действующие комитеты, зарегистрированные ранее районными советами, становились де-факто «не легальными». 26 ноября 2010 инициативе ОСН «Гагаринец» и других ОСН города был проведен общегородской круглый стол (более 60 участников), на котором обсудили ситуацию по дальнейшей работе и сохранении системы ОСН в Луганске. Подготовка к круглому столу и общественный резонанс вынудили Луганский городской совет в срочном порядке принять решение о создании Рабочей группы с целью изучения работы ОСН и определения перспектив их развития в городе. С 1 января 2011 было прекращено финансирование на содержание комитетов из местного бюджета, сокращены специалисты отделов по работе с ОСН в районных советах.
Попытки председателей 42 комитетов города попасть на прием к мэру и встреча с ним привели к следующему: 2011 год был назван годом «переходного периода» в отношениях между властью и ОСН; стартовало обсуждение механизма дальнейшего взаимодействия ОСН и Луганского городского совета в рамках Рабочей группы; обеспечено финансирование действующих ОСНов течение «переходного периода» в 2011 г.; создан отдел по работе с ОСН в структуре Управления внутренней политики Луганского городского совета; начали активно изучать опыт работы органов местного самоуправления и ОСН в других городах и адаптировать его для Луганска.
Самое главное – 25 января 2011 на 5-й сессии Луганского городского совета было принято решение о выделении средств на финансирование комитетов. Теперь у Луганских ОСН есть «передышка» для перестройки на работу в новых условиях. Это даст время для разработки общегородскую программы развития самоорганизации населения и, наконец, сделать ОСНы нужными в глазах чиновников. 18 мая 2011 в Луганске официально зарегистрирована ячейка Всеукраинской общественной организации «Ассоциация содействию самоорганизации населения» - лоббистский орган ОСН. Его возглавила Татьяна Кирилова.
Бюджетное финансирование ОСН «За что платить ОСНам, если они «просто» созданы, надо платить только за делегированные полномочия, а их нет.»
Согласно п. 4 ст. 14 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» «Сельский, поселковый, городской, районный в городе совет (в случае его создания) передает органу самоорганизации населения соответствующие средства, а также материально-технические ресурсы и другие ресурсы, необходимые для реализации указанных полномочий, совершает контроль за их исполнением». Учитывая, что в данной норме идет речь о собственных полномочиях ОСНов и что делегированные полномочия регулируются следующей, 15-й статье, можно сделать однозначный вывод, что под «указанными полномочиями» в норме п.4 ст.14 закона понимаются именно собственные полномочия. Следовательно, закон четко закрепляет обязанность финансировать и обеспечивать другим путем (помещение; ресурсы) ОСНы для реализации ими своих собственных полномочий.
Уличные комитеты – не ОСНы. В ч.2 ст.3 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» четко указаны возможные формы ОСНов и к их числу относятся уличные комитеты. Фактически в Луганске есть лишь проблема регистрации этих уличных комитетов – но если выдать типовые документы, то соответствующие собрания и заявления будут поданы.
Отсутствие регистрации (легализации) о неисполнении должностными лицами ст. 13 ЗУ «Об органах самоорганизации населения», в частности ч.1, требующей обязательной регистрации – а не о том, что уличные комитеты не являются ОСНами. Скорее всего, причина такого нарушения закона в Луганске – нежелание обеспечивать ОСНы ресурсами и бюджетными средствами в соответствии с п. 4 ст. 14 ЗУ «Об органах самоорганизации населения».
Могут ли по законодательству, ОСНы, зарегистрированные ранее районными в городах советами, работать напрямую с горсоветом - например, может ли горсовет принять решение о внесении изменений в положение ОСН (расширить территорию, финансировать и т.д.).
В этом вопросе фактически заложены другие проблемы:
«Может ли городской совет, делегировавший полномочия районному в городе совету (в частности – по ОСН), самостоятельно принимать решение по какому-нибудь делегированному вопросу в конкретной ситуации?»
Ответ, скорее всего отрицательный. Хотя закон (ч.4 ст. 41 ЗУ «О местном самоуправлении») запрещает лишь изымать делегированные полномочия и не содержит четкого запрета принимать по ним решения советом, делегировавших их районному в городе совету, тем не менее, исходя из принципа «правовой определенности» нельзя допускать «неопределенности» - то есть возможности принятия решения по конкретному вопросу несколькими органами местного самоуправления. Поэтому и осуществлять регистрацию должны были ранее районные в городе советы, и соответственно регистрацию изменений в положение тоже должны были делать они.
Теперь полномочия возвращены Луганскому городскому совету – соответственно он может.
«Может ли городской совет выделять финансирование для ОСНов, если они создаются и регистрируются районными советами» - Да, может. Во-первых, ч.4 ст.14 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» говорит о возможности финансирования и другого обеспечения ресурсами со стороны городских советом и районных в городе советов – при этом нет четкого указания (так сказать «запретительного»), что такое финансирование может осуществляться лишь тем советом, который создавал ОСН.
Во-вторых, согласно ч.2 ст.4 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» «Орган самоорганизации населения, созданный по разрешению районного в городе совета, руководствуется в своей деятельности также решениями городского совета и его исполнительных органов.» И если собственные полномочия Луганского городского совета требуют участия ОСН (например – обсуждение тарифов на содержание домов и придомовой территории, которые утверждаются решением Исполкома), то в совокупности с ч.2 ст.4 и ч.4 ст.14 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» он может их привлечь к работе и выделить для этого финансирование.
В-третьих, если вопрос касается делегированных полномочий ОСНам – то согласно ч.1 ст.15 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» своим решением Луганский городской Совет может делегировать определенные полномочия ОСНам – и если это требует перерегистрации Уставов – вынести обязательное для ОСНов и районных в городе советов решение о перерегистрации.
«Требуется ли перерегистрация, если изменился объем полномочий?» - закон не требует никакой перерегистрации, в случае перераспределения полномочий между городским советом и районными в городе советами. ОСНы либо легализированы, либо действуют как юридические лица – и изменение регистрирующего органа не влечет для них какой-либо обязательной перерегистрации.
Истекает срок, на который выбраны руководящие органы ОСН или срок работы самих ОСН: необходимо ли перерегистрировать ОСН на каждый созыв Совета?
Хотя встречаются в реальной практике «негативное» толкование, мол требуется фактически повторная регистрация, тем не менее на наш взгляд закон говорит о другом.
Аргументы в пользу того, что не требуется создание (регистрация или перерегистрация) ОСН на каждый созыв совета – а лишь могут переизбираться его руководящие органы:
1. ч.3 ст. 18 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» предусматривает обращение с заявлением о создании ОСН – а не перерегистрации (что необходимо было бы, если бы воля законодателя означала бы, что необходимо на каждый созыв советов заново создавать ОСНы);
2. ст. 11 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» о сроке полномочий предусматривает «избрание на срок полномочий совета, если иное не предусмотрено решением совета или положением об органе самоорганизации населения» - если бы законом предусматривалась «автоматическая ликвидация» и необходимость создания ОСН на каждый новый созыв, такой формулировки в законе не было бы – ведь положение об ОСНе тогда переставало бы действовать в связи с его ликвидацией и советы не могли бы принимать иного решения. Судя по формулировке, законодатель имел в виду избрание именно руководящих органов ОСНа: коллегиального органа и председателя, и то предусмотрел возможность их избрания на другой (больший или меньший) срок;
3. в ч.2 ст. 12 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» (требования к положениям) есть отдельные пункты (п.5 о сроке полномочий ОСНа и порядке их досрочного прекращения; п. 7 порядок прекращения деятельности ОСНа) о требовании к положению, из которых можно сделать однозначный вывод: прекращается срок руководящих органов ОСНа, а не самого ОСНа
4. ст. 13 ЗУ «Об органах самоорганизации населения» о регистрации не предусматривает понятия «перерегистрация» и в п. 10 регулирует вопрос внесения изменений в положение – что не нужно было бы, если бы каждый новый созыв ОСНы создавались заново.