пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"201129
21.10.2011 | Денис Ковриженко, Директор правових програм Лабораторії законодавчих ініціатив
джерело: parlament.org.ua

Чи враховує законопроект про змішану систему парламентських виборів висновки і рекомендації Венеціанської Комісії?

   

27 травня 2011 р. Міністерством юстиції України був оприлюднений проект нової редакції Закону «Про вибори народних депутатів України», а сам проект – надіслано на експертизу до Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, а також до Міжнародної фундації виборчих систем (IFES). Наприкінці вересня обидві експертизи були передані Міністерству юстиції. Висновок Венеціанської комісії носив попередній характер і згодом був доопрацьований за результатами візиту в Україну делегації Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ. Однак не залишився без змін і проект нової редакції Закону «Про вибори народних депутатів України». По-перше, попередні висновки Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ було обговорено в ході засідання Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, і найменш суттєві з них було враховано ще до схвалення фінального висновку Венеціанської комісії. По-друге, перед поданням законопроекту на розгляд парламенту до нього було внесено ряд змін, які не були предметом обговорення на останньому засіданні Робочої групи і аж ніяк не випливали з рекомендацій міжнародних інституцій, які проводили експертизу виборчого законодавства. Зокрема, остаточний варіант законопроекту позбавив виборців за межами України права голосувати за кандидатів в одномандатних округах, суттєво змінив порядок формування виборчих комісій, передбачив можливість  скасування реєстрації кандидатів у випадку вчинення ними певних порушень тощо.

Цей законопроект  був внесений на розгляд Верховної Ради народними депутатами О.Єфремовим,   І.Шаровим, І.Рибаковим, А.Мартинюком та ін. 10 жовтня 2010 р. (реєстр. № 9265-1).

1. Суть зауважень Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ

Венеціанська комісія розкритикувала ряд положень законопроекту, зокрема:

  • запровадження змішаної виборчої системи, підвищення виборчого бар’єру та заборони утворення виборчих блоків без проведення широких публічних консультацій;
  • визначення в якості підстави для набуття права бути обраним проживання на території України упродовж останніх 5 років перед днем проведення виборів;
  • закріплення заборони висування кандидатами осіб, засуджених за вчинення умисного злочину, без врахування ступеня тяжкості злочину;
  • невизначеність критеріїв та граничних строків утворення виборчих округів;
  • збереження значної кількості виборців у списках виборців на дільницях (2 500 осіб), що може призвести до переповнення дільниць виборцями у день голосування;
  • включення всіх виборців на закордонних виборчих дільницях до одного з одномандатних округів, що може порушити принцип рівності виборців – кількість виборців в такому одномандатному окрузі суттєво перевищуватиме кількість виборців в інших одномандатних округах;
  • закріплення заборони членства у виборчих комісіях осіб, засуджених за вчинення умисного злочину, без урахування ступеня тяжкості вчиненого злочину;
  • неврегульованість у законопроекті процедури відбору для проходження навчання осіб, що претендують на зайняття керівних посад в окружних виборчих комісіях, а також невизначеності порядку проходження такого навчання;
  • позбавлення кандидатів, висунутих шляхом самовисування, представництва у складі окружних комісій;
  • значний кількісний склад комісій (дільничні комісії великих дільниць складатимуться з 24 членів), що може ускладнити їх роботу;
  • можливість прийняття комісіями рішень меншістю від їхнього складу, що підвищує ризики зловживань при скликанні, проведенні засідань комісій та прийнятті ними рішень;
  • відсутність гарантій доступу суб’єктів виборчого процесу до протоколів засідань виборчих комісій;
  • відсутність чітко визначених підстав для припинення повноважень голови, заступника голови та секретаря комісії;
  • відсутність у законопроекті прямої відповіді на питання про можливість оскарження результатів виборів;
  • відсутність у законопроекті положень щодо повного розкриття (як до, так і після проведення виборів) інформації про джерела та розмір внесків, типи та розмір витрат на здійснення передвиборної агітації, а також обмежень витрат на передвиборну агітацію, відсутність незалежного моніторингу фінансування партій і виборчих кампаній, а також відсутність ефективних та пропорційних санкцій за порушення виборчого законодавства в частині фінансування виборчих кампаній;
  • відсутність вимог щодо оприлюднення на веб-сайті ЦВК документів, які подаються при реєстрації кандидатів;
  • надходження залишків коштів виборчих фондів кандидатів в одномандатних округах в дохід Державного бюджету, що є проявом дискримінації кандидатів у порівнянні з партіями, яким залишки коштів виборчих фондів перераховуються на поточні банківські рахунки;
  • закріплення доволі стислого терміну для реєстрації кандидатів в одномандатних округах;
  • закріплення у законопроекті положень, що обмежують право на свободу вираження поглядів та суперечать міжнародним стандартам, зокрема – положень щодо необхідності підтвердження ЗМІ інформації, пов’язаної з висвітленням виборів, з двох і більше джерел, щодо заборони здійснення агітації іноземцями, коментування і оцінювання змісту агітаційних програм протягом 20 хвилин до і після їх трансляції, заборони здійснення агітації у зарубіжних ЗМІ та ЗМІ з часткою іноземної власності понад 50%, щодо надмірно тривалого (10 днів) строку дії заборони на оприлюднення результатів опитувань громадської думки щодо суб’єктів виборчого процесу, щодо можливості вирішення на власний розсуд кандидата питання про наявність підстав для забезпечення йому права на відповідь;
  • закріплення положень, які дозволяють офіційним спостерігачам вживати всіх необхідних заходів для припинення порушень під час голосування та підрахунку голосів;
  • необхідність підписання виборчого бюлетеня членами виборчої комісії, що підвищує ризик визнання бюлетеня недійсним;
  • відсутність положень, які б забезпечували виборцю, що перебуває в черзі поза приміщенням виборчої дільниці на момент завершення голосування, можливості проголосувати;
  • відсутність вимог щодо підтвердження підстав для голосування «на дому» відповідними документами;
  • закріплення необґрунтованих «порогів» толерантності до порушень виборчого законодавства – голосування на дільниці може бути визнане недійсним лише якщо арифметична кількість порушень сягне встановленої величини (наприклад, виявлення фактів незаконного голосування у кількості, що становить 10% від кількості виборців, які одержали виборчі бюлетені тощо);
  • відведення коротких строків (2 дні) для подання скарг до виборчих комісій.

2. Відповідність законопроекту № 9265-1 висновкам Венеціанської комісії

Переважна більшість зауважень Венеціанської комісії звучить вже не вперше. Багато з них Комісія озвучила ще в 2005 році, аналізуючи чинний Закон «Про вибори народних депутатів України», ряд положень якого майже дослівно відтворює законопроект № 9265-1. Тоді Комісія, серед іншого, також критикувала норми поки що чинного Закону «Про вибори народних депутатів України» в частині необхідності проживання кандидата у депутати на території України протягом останніх 5 років перед проведенням виборів, заборони балотування осіб з непогашеною судимістю за вчинення умисного злочину, недемократичного регулювання діяльності ЗМІ у виборчому процесі, відсутності належних механізмів прозорості фінансування виборів, надмірної кількості виборців на дільницях, встановлення «порогів толерантності» до виборчих порушень на дільницях тощо.

Разом з тим, деякі зауваження Комісією було висловлено чи не вперше, і значна їх частина пов’язана саме зі специфікою змішаної системи, за якою автори законопроекту пропонують проводити виборчу кампанію 2012 року. Хоча Комісія, як правило, не оцінює виборчих систем, вона все ж не забула нагадати українській владі про необхідність переходу на пропорційну систему з відкритими регіональними списками та звернути увагу на те, що рішення про введення змішаної системи, заборони участі блоків у виборах та підняття бар’єру з 3 до 5% проходило за відсутності широкого публічного обговорення. Звернули увагу іноземні експерти й на те, що законопроект Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори дозволяє «нарізати» виборчі округи фактично в ручному режимі, а перспективи прийняття законопроекту про територіальну організацію виборів, який ніби-то українська влада планує схвалити у майбутньому, можуть бути досить примарними. Специфіка змішаної виборчої системи спонукала авторів законопроекту дещо нетрадиційно підійти до втілення в життя принципу рівного виборчого права – у ньому було запропоновано «приєднати» понад 400 000 українських виборців закордоном до одного з «внутрішніх» виборчих округів, що призвело б до прямого порушення принципу рівного виборчого права – голос виборця у такому «об’єднаному» окрузі важив би вдвічі менше, ніж голос виборця в будь-якому іншому окрузі. І на це експерти Венеціанської комісії також не забули звернути увагу. Критично вони оцінили й ще одну новелу проекту – запровадження обов’язкового навчання керівництва окружних комісій перед призначенням на посади, проходження якого невідомо ким і як регламентуватиметься. Щоправда, цей недолік законопроекту має невелике значення – майбутні члени комісій проходитимуть навчання лише після виборів 2012 року, а після майбутніх виборів за помахом руки одного з очільників найбільшої фракції депутати встигнуть прийняти новий законопроект про вибори, можливо – навіть Виборчий кодекс... Критично міжнародними фахівцями було оцінено і ще одне нововведення законопроекту – звуження строку реєстрації кандидатів в одномандатних округах до декількох днів. Хоча Комісія прямо не критикувала позбавлення самовисуванців права представництва у складі окружних комісій, однак вона не забула згадати про це у тексті свого висновку.

Одним словом, Венеціанська комісія висловила не лише традиційні зауваження, але і низку нових. При цьому більшість з них (за винятком лише деяких, наприклад – в частині стислих строків реєстрації кандидатів в округах і т.п.) були доведені до відома української влади ще у вересні 2011 року. Звідси можна було б зробити висновок, що Міністерство юстиції спільно з Адміністрацією Президента мали нагоду ретельно попрацювати над законопроектом  і врахувати якщо не всі, то принаймні значну частину зауважень міжнародних інституцій. Принаймні, одним із визначених Президентом завдань Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори якраз і було забезпечення приведення українського виборчого законодавства у відповідність до міжнародних стандартів.

На жаль, аналіз законопроекту О.Єфремова, А.Мартинюка, І.Рибакова та інших, говорить про те, що у ньому знайшли відображення лише одне суттєве та декілька «технічних» зауважень Венеціанської комісії:

  • Визначено базові критерії утворення виборчих округів та дещо продовжено строк їх утворення. За законопроектом округи утворюватимуться за 110 днів до дня виборів в межах областей, з приблизно рівною кількістю виборців (кількість виборців визначатиметься ЦВК на основі даних Державного реєстру виборців), і не розриватимуться територією інших округів. Але цих нововведень явно замало для запобігання різного роду махінаціям з утворенням округів: рішення ЦВК про їх утворення не зможе бути своєчасно (до початку виборчого процесу) оскаржене в суді, а самі округи в певних регіонах зможуть нарізатись далеко не в інтересах опозиційних кандидатів. Наприклад, проект не вимагає врахування при утворенні округів меж районів і міст. Відповідно, для опозиційних кандидатів можуть бути відведені не дуже зручні з точки зору планування і ведення кампанії округи, які складатимуться з міст і сільських місцевостей, в яких вести кампанію буде значно складніше і витратніше, ніж в округах, утворених в межах міст.
  • Певною мірою враховано зауваження Венеціанської комісії щодо включення виборців на закордонних дільницях до одного з округів на території держави. Однак враховано це зауваження було у досить специфічний спосіб – виборці закордоном, на відміну від решти виборців, не матимуть права голосувати за кандидатів в одномандатних округах і зможуть проголосувати лише за партійні списки. Тобто, виборець на території України матиме 2 голоси, а виборець за закордоном – лише один. Конституційність цієї новели видається досить сумнівною.
  • Пом’якшено заборону щодо включення до складу комісій осіб, які мають судимість за вчинення злочину. Членами комісій не зможуть бути особи, які мають судимість за вчинення лише тяжкого або особливо тяжкого злочину чи злочину проти виборчих прав громадян. Безперечно, таке гуманне ставлення до осіб з судимістю відповідає міжнародним рекомендаціям, однак на практиці може призвести до того, що членами комісій призначатимуться особи, що мають судимість за вчинення злочинів середньої тяжкості.
  • Передбачено можливість ознайомлення суб’єктів виборчого процесу з протоколами засідань комісій не пізніше наступного засідання комісії.
  • У законопроекті дещо збільшено строки на реєстрацію кандидатів в одномандатних округах. На подання документів кандидатам відводитиметься орієнтовно 5-11 днів, однак цей строк може виявитись і меншим, якщо окружну виборчу комісію не буде утворено своєчасно, або буде порушено строки її реєстрації як юридичної особи, або рахунок для внесення виборчої застави кандидатами комісією буде відкрито несвоєчасно. За таких умов існуватиме ризик того, що кандидати, у разі подання ними неналежно оформлених документів для їх реєстрації, матимуть лише один день (а, можливо, й менше) для виправлення відповідних недоліків Цей стислий строк створює поживний грунт для «відсіву» небажаних кандидатів в округах.
  • ЗМІ звільнено від обов’язку «намагатись» отримувати інформацію про події, пов’язані з виборами, з двох і більше джерел, що відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії.
  • З метою забезпечення можливості голосування виборців, які перебувають біля дільниці перед її закриттям о 20 годині, законопроект доповнено положенням, за яким перед закриттям дільниці один з членів комісії має запросити всіх виборців, які ще не проголосували, зайти у приміщення для голосування та зачинити двері дільничної комісії. Тобто, відповідну рекомендацію Венеціанської комісії (про ступінь значущості якої для належної організації виборів можна дискутувати) розробники законопроекту врахували.

Решту зауважень Венеціанської комісії враховано не було. Не врахували автори проекту і переважну більшість рекомендацій Міжнародної фундації виборчих систем, окремі з яких були досить суттєвими. Загалом, в існуючій редакції  проект створює можливості для фальсифікацій при зміні місця голосування виборців без зміни виборчої адреси, не сприяє прозорому фінансуванню виборів, не вимагає друку виборчих бюлетенів на захищених бланках, транспортування виборчих документів (окрім хіба що протоколів) у пакетах зі спеціальною системою захисту. Передбачений ним новий порядок формування виборчих комісій разом із забороною відкликання членів комісій партіями може призвести до того, що у багатьох комісіях домінуватимуть представники певних, навряд чи опозиційних, партій. Саме тому перед розглядом законопроекту у першому та наступних читаннях актуальною є потреба у його фаховому обговоренні, яке б дозволило якщо і не враховувати рекомендації міжнародних інституцій, то хоча б «прибрати» з тексту проекту ті положення, які сприятимуть фальсифікаціям і зловживанням.

20-10-2011

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори