пошук  
версія для друку
23.02.2012 | Ігор Усенко, заслужений юрист України, професор

Новели вітчизняного законодавства про інформацію у контексті вимог здорового глузду і юридичної техніки

   

Останні два роки ознаменувалися докорінними змінами у вітчизняному інформаційному законодавстві. Один за одним українським парламентом було прийнято Закони України «Про захист персональних даних» від 1 червня 2010 р. (законопроект внесено 25 березня 2008 р.); «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 р. (законопроект внесено 11 липня 2008 р.) і «Про внесення змін до Закону України "Про інформацію"» від 13 січня 2011 р. (законопроект внесено 2 листопада 2010 р.). Останній законопроект на момент початку його розгляду в законодавчому органі мав назву «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо забезпечення доступу до публічної інформації)».

Безпосереднім стимулом для такої активності парламентарів були вимоги європейської спільноти щодо виконання Україною своїх міжнародно-правових зобов’язань, передбачених, зокрема, Резолюцією Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 жовтня 2005 р. № 1466 «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» та низкою інших європейських документів, серед яких на особливу увагу заслуговують Конвенція Ради Європи № 108 «Про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних» від 28 січня1981 р. та Рекомендації Ради Європи: № R (81) 19 «Про доступ до інформації, що перебуває в розпорядженні органів влади» та № Rec (2002) 2 «Про доступ до офіційних документів».

Зазначені зміни законодавства, як тепер вже очевидно, пропонувалися і здійснювалися різними авторськими колективами, в умовах гострого політичного протистояння, нерідко поспіхом і без належного врахування думки парламентських юристів, які доволі критично поставилися до кожного із законопроектів. Показово й те, що спочатку було вирішено окремі гострі проблеми інформаційного законодавство, а лише згодом вирішили подбати про те, щоб змінити базовий закон «Про інформацію» і надати законодавчим реформам певного системного характеру.

Як наслідок, прийняті закони викликали неоднозначну, аж до повного несприйняття окремих положень, реакцію суспільства. І науковці, і практики одностайні у тому, що на черзі чергові зміни інформаційного законодавства, зокрема й трьох щойно прийнятих законів. Проте перш, ніж ініціювати нові зміни і без того розбалансованого законодавства, варто подивитися на останні законодавчі новели з позицій юридичної науки і, так би мовити, звичайного здорового глузду.

Оскільки система законодавства має свою логіку, наш аналіз доцільно почати не в хронології прийнятих актів, а з Закону України «Про інформацію», який донедавна виконував функцію базового закону галузі, з яким мали узгоджуватися усі інші інформаційні закони та підзаконні акти.

 

1. Нова редакція Закону України «Про інформацію»

 

13 січня 2011 р. Верховна Рада Україна прийняла Закон України «Про внесення змін до Закону України "Про інформацію"», яким запроваджувалася нова редакція цього основоположного для галузі акта. Видається доцільним розглянути основні відмінності згаданої редакції від попереднього тексту і дати оцінку схваленим законодавцем новелам.

 

1. Передусім звертає на себе увагу суттєве звуження обсягу нової редакції Закону порівняно з попередньою (від 54 до 31 статті).

У новій редакції:

1.1 була скорочена преамбула Закону, з якої вилучили, зокрема, посилання на конституційні акти України, положення про право громадян України на інформацію, правові основи інформаційної діяльності та інформаційний суверенітет України, а також посилання на конституційні акти України;

1.2 були вилучені статті, які визначали мету Закону, сферу дії Закону та склад законодавства України про інформацію;

1.3 вилучено визначення державної інформаційної політики;

1.4 повністю знято розділ про інформаційну діяльність, зокрема, статті про її напрями і види, а також про освіту і організацію наукових досліджень у галузі інформаційної діяльності;

1.5 від розділу «Галузі, види, джерела інформації та режим доступу до неї» залишилися лише «Види інформації», в т. ч. було вилучено статтю про право власності на інформацію та всі конкретні положення щодо порядку доступу до інформації та інформаційних запитів;

1.6 розділ «Учасники інформаційних відносин, їх права та обов'язки» замінено вужчим за змістовним наповненням розділом «Діяльність журналістів, засобів масової інформації, їх працівників»;

1.7 з розділу про відповідальність за порушення законодавства про інформацію вилучено перелік таких порушень;

1.8 повністю вилучено розділ «Міжнародна інформаційна діяльність. Співробітництво з іншими державами, зарубіжними і міжнародними організаціями в галузі інформації»;

1.9 у статті 2 серед принципів інформаційних відносин більше не фігурують поруч з достовірністю (вірогідністю) і повнотою інформації об’єктивність і точність інформації;

1.10 у статті 4 з числа суб’єктів інформаційних відносин виключено державу, а також більше не передбачено, що «Суб'єктами інформаційних відносин відповідно до цього Закону можуть бути також інші держави, їх громадяни та юридичні особи, міжнародні організації та особи без громадянства»;

1.11 у статті 5 (у старій редакції стаття 8) вилучено третю частину «Кожному громадянину забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законами України», яка у дещо зміненому вигляді була перенесена у частину 3 статті 11 «Інформація про фізичну особу» нової редакції;

1.12 у статті 28 (у старій редакції стаття 46) про неприпустимість зловживання правом на інформацію вилучено два абзаци, в яких містилися такі положення:

«Не підлягають розголошенню відомості, що становлять державну або іншу передбачену законодавством таємницю.

Не підлягають розголошенню відомості, що стосуються лікарської таємниці, грошових вкладів, прибутків від підприємницької діяльності, усиновлення (удочеріння), листування, телефонних розмов і телеграфних повідомлень, крім випадків, передбачених законом.»;

1.13 з тексту нової редакції вилучено у повному обсязі статтю про порядок оскарження протиправних дій (у старій редакції стаття 48).

Як видається, з усього цього переліку вилучень доцільно погодитися хіба що з суто редакційним (до певної міри – смаковим) уточненням принципів інформаційних відносин, зняттям «дублетних» положень, а також зрозуміти підставу вилучення статей про порядок доступу до інформації та деяких інших положень, які регулюються окремими законами. Всі інші скорочення можна пояснити хіба-що небажанням розробників нової редакції Закону залишити ці положення у старому вигляді на тлі неспроможності запропонувати якесь їх нове бачення.

Показовим тут є відмова від статей, що регулюють інформаційний суверенітет держави. На жаль, за роки, що пройшли від прийняття першої редакції Закону, теоретики не змогли наповнити це поняття чітким і зрозумілим змістом. Проте з цього не слід робити висновок про недоцільність закріплення у Законі факту наявності життєво важливих інтересів держави в інформаційній галузі і її права на відповідний захист (у визначених Конституцією і законами України межах і формах) від заподіяння шкоди цим інтересам. Це необхідно хоча б для того, щоб запобігти можливим зловживанням з боку влади у контролі за інформаційною сферою. В умовах правової невизначеності для таких зловживань створюється особливо поживний ґрунт. Судячи з тексту статті 3 нової редакції Закону, її розробники вирішили замінити «інформаційний суверенітет» на «інформаційну безпеку», але нове поняття не знайшло розкриття у подальших статтях Закону. При цьому «у пакеті» за межами Закону опинилися і всі норми про міжнародне співробітництво в інформаційній галузі. До речі, поруч з прийнятим законопроектом були й деякі альтернативні проекти, в яких пропонувалося варте уваги визначення «інформаційної безпеки».

На нашу думку, зняття ряду системних положень, наприклад про склад законодавства про інформацію, призвело до того, що у нинішній редакції акт втратив значення базового закону в галузі інформаційного законодавства. Нарівні з ним щонайменше виступають ще кілька законів. Важко його тепер розглядати і як акт, що безпосередньо випливає з Конституції України, оскільки в усьому тексті Закону немає жодного посилання на Конституцію України (є лише посилання на закони та міжнародні акти). Безпідставні скорочення породжують численні прогалини в нашому законодавстві про інформацію і позбавляють його цілісного, системного характеру.

 

2. Нова редакція Закону порівняно з попередньою містить ряд принципових змін, які потребують відповідної оцінки.

2.1 Як свідчать тексти статей 3, 4, 7 та ін., суб’єктами інформаційних відносин та носіями права на інформацію тепер визнаються не лише громадяни України, а всі фізичні особи, що цілком відповідає положенням статті 34 Конституції України.

2.2 Було запропоновано нове визначення інформації як будь-яких відомостей та/або даних, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Таке визначення може бути розкритиковане (і вже критикувалося) з багатьох підстав. На нашу думку, керуючись здоровим глуздом і правилами формальної логіки, слід насамперед визнати, що кожне визначення має виходити передусім з того, чим об’єкт, що визначається, є нині, а не з того, чим він потенційно може стати. Адже найпотаємніші мрії у перспективі «можуть бути збережені на матеріальних носіях», але дуже проблематично, що не виявлені назовні мрії можна вже вважати інформацією.

Було запропоноване нове поняття документу як «матеріального носія, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі». У старій редакції було визначення: «Документ – це передбачена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання і поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або на іншому носієві». Віддаючи належність лаконічності нового визначення, слід все ж зазначити, що з мовного боку відповідне речення звучить не дуже гарно, а, що найголовніше, у новому визначенні зникло, на нашу думку, основне призначення документу – фіксація (матеріалізація) інформації.

Розробники запропонували своє визначення захисту інформації. На їх думку, це «сукупність правових, адміністративних, організаційних, технічних та інших заходів, що забезпечують збереження, цілісність інформації та належний порядок доступу до неї». Таке визначення виглядає занадто широким, розмиває межу між власне захистом інформації та її збереженням і використанням. Воно, зокрема, не узгоджується зі статтею 9 нової редакції Закону, де самостійними основними видами інформаційної діяльності визнаються «створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорона та захист інформації». Не зрозуміло і чим захист інформації відрізняється від «охорони інформації». Здається також, що розробники не розрізняють «захист інформації» та «захист права на інформацію».

Останнє з чотирьох запропонованих визначень звучить так: «суб'єкт владних повноважень – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, інший суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень». Це визначення з невідомих нам причин не відповідає аналогічному визначенню, що вже є в Кодексі адміністративного судочинства України (п.7 частини першої статті 3), а саме: «суб'єкт владних повноважень – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень».

Таким чином, слід позитивно оцінити сам факт наявності у новій редакції Закону статті про визначення термінів. Але всі запропоновані дефініції видаються не дуже вдалими. Окрім того, ряд понять (наприклад, «охорона інформації», «інформаційна безпека», «державна інформаційна політика», «інформаційна діяльність» зовсім не знайшли відображення ні у цій, ні у подальших статтях. Немає логіки і в тому. що одні дефініції вирізнено в окрему статтю, а інші слід шукати по тексту Закону (див. статті 5, 11–19, 21–23). Загалом поняттєво-термінологічний апарат нової редакції Закону видається незадовільним.

2.3 Важливою позитивною новелою є те, що серед напрямів державної інформаційної політики з’явилося «забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони і захисту інформації». Раніше пріоритет у доступі до інформації надавався особам, які виконують службове завдання. Новий підхід цілком відповідає сучасним міжнародним стандартам. Утім, у зв’язку з подальшим розмежуванням «конфіденційної інформації» (у фізичних та юридичних осіб) і «службової інформації» (у суб’єктів владних повноважень) це положення виглядає дещо декларативним і навіть фіктивним.

2.4 Змінено редакцію основоположної статті 5 про право на інформацію. Як вже зазначалось, тепер це право належить кожному, а не, як було раніше, «громадянам України, юридичним особам і державним органам». Вочевидь, у зв’язку з вилученням держави з числа суб’єктів інформаційних відносин зникло посилання на необхідність інформації для «здійснення завдань і функцій».

У статті збереглося (з вилученням згадки про суб’єктний склад) положення, що «Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб».

Разом з тим положення обох зазначених частин цієї статті як у новій, так і у старій, редакціях, на нашу думку, запроваджують додаткові обмеження порівняно з відповідними конституційними нормами.

Зокрема, частина 2 статті 34 Конституції України передбачає: «Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб і на свій вибір». Ніяких обмежень щодо характеру цієї інформації в Конституції України немає. натомість в аналізованому Законі міститься доповнення, що ця інформація є «необхідною для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів». На практиці це може призвести (а в діяльності архівних установ уже призводить) до того, що особу примушуватимуть мотивувати свою потребу у певній інформації і відмовлятимуть в доступі до інформації, якщо відповідне мотивування видаватиметься незадовільним.

Щодо другої частини статті, то неконституційним видається посилання на інтереси інших громадян та юридичних осіб як підставу для обмежень реалізації права на інформацію. Так, у статті 23 Конституції України зазначається «Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей». Обмежень у зв’язку з можливим порушенням інтересів інших осіб немає у жодній статті Конституції України, що є цілком логічним, адже кожному праву кореспондують чиїсь обов’язки, що не завжди відповідає інтересам суб’єкта виконання цих обов’язків. За загальним правилом колізія права і інтересу має вирішуватися на користь права.

До речі, в обох редакціях Закону у цій частині статті вживається відсутній у Конституції України термін «духовні права» і немає звичного для вітчизняного і міжнародного права поняття «соціальні права». Непослідовним видається і посилання на «права, свободи і законні інтереси інших громадян», оскільки досі йшлося про права людини, а не права громадян.

Можна також пожалкувати, що розробники законопроекту не звернули увагу на п.13а Рекомендації Ради Європи № 854 (1979) «Про доступ громадськості до державної документації та свободу інформації», в якому право одержувати інформацію доповнюється правом шукати інформацію. Закріплення відповідної норми у нашому законодавстві могло б стати справжнім «проривом» у справі доступу до офіційних документів. Сьогодні, як відомо, «суб’єкти владних повноважень» готові відповідно до вимог закону надавати запитувану інформацію, але навряд чи погодяться допустити когось «зі сторони» до своїх файлів для самостійного пошуку необхідної інформації.

2.5 Кілька новел містить стаття 6 «Гарантії права на інформацію». Так, у частині 2 цієї статті замість категоричного положення про «вільний доступ» запроваджено обтічну норму про «створення можливостей для вільного доступу» (йдеться про статистичні дані, архівні, бібліотечні і музейні фонди, інші інформаційні банки, бази даних, інформаційні ресурси).

Водночас знято положення, що «обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, що визначаються законодавством». Остання зміна викликає неоднозначне ставлення. Загалом зняття будь-яких обмежень є позитивним фактором, але мають бути враховані і потреби суспільства у збереженні оригіналів унікальних документів.

Новим є проголошення не лише державного, а й громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію (абзац 5 частини 1 цієї статті). Проте зазначена прогресивна норма не знайшла жодного продовження у подальших статтях Закону.

Стаття у новій редакції доповнена частиною 2, яка майже дослівно, хоча й без належного посилання, відтворює частину 3 статті 34 Конституції України про підстави для обмеження права на інформацію. Загалом, як видається, ця норма краще б виглядала у попередній статті. Сама по собі вона далеко не безспірна, але питання про вдосконалення тексту чинної Конституції України виходить за межі завдань цього аналітичного огляду.

2.6 Стаття 7 про охорону права на інформацію загалом дублює положення статті 45 попередньої редакції. Втім, є дві відмінності.

По-перше, якщо раніше заборонялося вилучення і знищення друкованих видань, експонатів документів, інформаційних банків з ідеологічних чи політичних міркувань, то тепер такі дії можна здійснювати лише «у встановлених законом випадках або на підставі рішення суду». Такий підхід загалом посилює охорону матеріальних носіїв інформації, хоча й вимагає потребу «прописати» у відповідному архівному і бібліотечному законодавстві усі випадки утилізації дублетних, безнадійно попсованих та інших об’єктів, зберігати які недоцільно. (Відповідний законопроект уже внесено до законодавчого органу.) До речі, ця норма стосується не стільки охорони права на інформацію, скільки фізичної охорони матеріальних носіїв інформації.

По-друге, у новій редакції ця стаття була доповнена частиною 4 такого змісту: «4. Право на інформацію, створену в процесі діяльності фізичної чи юридичної особи, суб'єкта владних повноважень або за рахунок фізичної чи юридичної особи, Державного бюджету України, місцевого бюджету, охороняється в порядку, визначеному законом». Як видається, цю норму слід розуміти як відсилку до положень про авторське право, про права власника інформації тощо. Ці питання не зовсім узгоджується з іншим текстом статті, де йдеться про право на інформацію як передусім право сторонніх осіб на доступ до інформації. Фактично у цій частині йдеться не про особливі випадки охорони права на інформацію, а про обмеження, які можуть виникнути у реалізації цього права внаслідок колізії з правами власника інформації.

Зміст всієї цієї статті породжує багато питань через те, що в новій редакції були вилучені важливі статті, які визначали поняття «джерела інформації» (стаття 26 старої редакції), право власності на інформацію (стаття 38 старої редакції), розмежування авторів, споживачів, поширювачів, та зберігачів (охоронців) інформації (стаття 42 старої редакції).

2.7 В новій редакції Закону відмовилися від поняття «галузі інформації» і натомість розширили перелік видів інформації у статті 10 , зазначаючи, що за критерій розрізнення береться зміст інформації. Але «зміст інформації» теж може характеризуватися у різних площинах, наприклад за віднесенням до певних сфер (галузей) державного суспільного життя чи за його юридичною або іншою значимістю. Як наслідок критерії змішалися і поруч з екологічною і науково-технічною інформацією (галузевий поділ) є інформація довідково-енциклопедичного характеру і статистична інформація, які водночас можуть бути і науково-технічною, і політичною, і екологічною інформацією. Серед видів інформації не зазначається «адміністративна інформацію», яку спеціально було внесено у попередню редакцію Закону як окремий вид інформації у 2002 р. Зазначимо, що визначення типів, видів, форм і джерел інформації в принципі не є завданням правового регулювання. Згадки про види інформації у Законі доцільні лише тоді, коли належність до певного виду інформації має наслідком застосування до неї спеціального правового режиму.

У статтях 11–19 мала б бути однотипна структура, наприклад: дефініція, розкриття змісту інформації і джерел інформації, відсилка до норм, які визначають правовий режим цієї інформації, особливості доступу до інформації цього виду, які треба закріпити безпосередньо у базовому законі. натомість кожна з цих статей сконструйована по-своєму і є невиправданий різнобій у формулюваннях в однотипних ситуаціях. Так, важко пояснити чому правовий режим інформації довідково-енциклопедичного характеру визначається «законодавством і міжнародними договорами», а інших видів інформації – «законами України та міжнародними договорами» (в окремих випадках прямо зазначено назви цих законів). Для податкової інформації чомусь повністю виключається можливість визначення її правового режиму міжнародними договорами. А щодо правової інформації взагалі не зазначається, чим визначається її правовий режим. Про джерела інформації йдеться у статтях 12 і 17, але нічого немає в інших статтях. Лише стосовно науково-технічної інформації зазначено, що вона «є відкритою за режимом доступу, якщо інше не встановлено законами України», хоча такий підхід має стосуватися практично всіх видів інформації, оскільки лише персональні дані в повному обсязі віднесено до інформації з обмеженим доступом. Про це, до речі, прямо сказано і у частині 2 статті 20 Закону.

Весь цей блок статей про види інформації складає враження відсутності наукових основ поділу інформації на види, безсистемності і неузгодженості.

2.8 Однією з найбільш принципових для нової редакції Закону є стаття 11 «Інформація про фізичну особу».

Серед новел зазначимо, що тепер відоме передусім з міжнародного і європейського права поняття «персональні дані» ототожнюється з усією інформацією про фізичну особу, а не лише з основними даними про особу, як було у старій редакції.

З використанням відповідного світового досвіду і положень Конвенції Ради Європи № 108 «Про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних» від 28 січня 1981 р. дано уточнене поняття інформації про фізичну особу (персональних даних) як «відомостей чи сукупності відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована». Попереднє визначення поширювало поняття «інформація про фізичну особу» і на так звану знеособлену інформацію.

Водночас з тексту статті були вилучені положення про «джерела документованої інформації про особу».

Якщо раніше фактично заборонялося збирання будь-яких відомостей про особу без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбачених законом, то тепер відповідна заборона накладається лише на конфіденційну інформацію про особу.

Проте такою конфіденційною інформацією про особу оголошено дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження, тобто все те, що у старій редакції визначалося як основні дані про особу без жодної вказівки на їх конфіденційний характер. (Для порівняння зазначимо, що у статті 6 Конвенції Ради Європи № 108 «Про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних» від 28 січня1981 р. до «особливих категорій даних» віднесено лише персональні дані, що свідчать про расову належність, політичні, релігійні чи інші переконання, а також дані, що стосуються здоров'я або статевого життя та засудження в кримінальному порядку.) У контексті з попередньою частиною цієї статті, в якій міститься загальна категорична заборона «збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини» такий підхід до визначення обсягу конфіденційної інформації про особу видається занадто розширеним і практично недоцільним. Так, наприклад, виходячи з положень закону, тепер, щоб подати у ювілейному виданні список випускників навчального закладу треба попередньо опитати всіх тих осіб, які у ньому будуть згадані. Стане дуже важко випускати будь-яку довідково-енциклопедичну літературу.

Цей огляд не має на меті пропонувати якісь рецепти виходу із такої ситуації, проте у відповідній літературі неодноразово підкреслювалися, що інформація про особу (персональні дані) має бути диференційована на загальну інформацію відкритого характеру і так звану вразливу інформацію (особливі категорії даних), яка дійсно мусить мати закритий (конфіденційний) характер.

Мабуть, варто також диференціювати персональні дані живих і померлих осіб, зокрема, встановити строк, після спливу якого всі персональні дані померлих осіб вважаються відкритою інформацією. Без таких положень практично мають припинитися усі наукові дослідження історично-біографічного характеру.

2.9 Стаття 12 про інформацію довідково-енциклопедичного характеру, крім переліку джерел відповідної інформації, містить лише відсилку до неіснуючих з цих конкретних питань «законодавства і міжнародних договорів», тобто фактично є абсолютно беззмістовною. Але саме в рамках цієї статті можна було зняти «перекоси» попередньої статті і закласти правові гарантії для випуску суспільно значимої науково-біографічної продукції.

2.10 Стаття 20 містить ряд важливих положень щодо поділу інформації на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом, які не викликають жодних заперечень. Але назва цієї статті – «Доступ до інформації» не відповідає її змісту.

2.11 Важлива новела міститься у статті 21. Тепер, крім таємної і конфіденційної інформації, з’являється поняття «службової інформації». Яка інформація може бути віднесена до «службової», у Законі прямо не зазначається, але системний аналіз положень цієї статті свідчить, що йдеться про інформацію виключно або переважно суб’єктів владних повноважень такого характеру, який у фізичних осіб та інших юридичних осіб підпадає під поняття конфіденційна інформація. При чому у суб’єктів владних повноважень в принципі не може бути конфіденційної інформації, а лише відкрита, службова або таємна.

Причини появи цієї норми видаються цілком зрозумілими. Після того, як у законодавстві про державні секрети, законодавець принципово відмовився від поняття «службова таємниця», вважаючи щодо для захисту «маленьких відомчих секретів» не слід задіювати весь потенціал держави, представники заінтересованих державних структур протягом багатьох років намагалися всіма силами під тією чи іншою назвою відродити «службову таємницю». Значною мірою це вдалося через запровадження поняття «конфіденційна інформація, що є власністю державі», яка стала охоронятися практично в одному режимі з державною таємницею. Зараз, судячи з усього, має відбутися остаточне розмежування: у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права буде «конфіденційна інформація», а у суб’єктів владних повноважень – «службова інформація» з відповідно різним правовим режимом. Тим самим перекреслюється теза про рівні права усіх суб’єктів інформаційних відносин.

Окрім того, не дуже вдала конструкція цієї статті залишає відкритим питання, яким тепер буде режим «конфіденційної інформації, що належить державі», що перебуває у розпорядженні державних підприємств, установ і організацій, які не потрапляють у категорію «суб’єктів владних повноважень». З врахуванням наявності такої інформації схоже, що поняття «службова інформація» не повністю, а лише частково замінить поняття «конфіденційної інформації, що належить державі» і останнє збережеться у нашому і без того доволі непослідовному і заплутаному інформаційному законодавстві.

2.12 У частині 4 статті 21 зазначено випадки, коли відомості не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом. Кількість цих випадків, можливо, варто дещо розширити, але загалом відповідна норма не викликає принципових заперечень. Проте суто з позицій юридичної техніки слід звернути увагу на дублювання деяких нормативних приписів цієї статі з положеннями, які містяться у статтях про окремі види інформації, зокрема з частиною 3 статті 13.

2.13 Повністю новим за своєю назвою є Розділ 3 «Діяльність журналістів, засобів масової інформації, їх працівників», який замінив розділ про учасників інформаційних відносин, їх права і обов’язки. Заміна видається нерівноцінною і загалом відповідні питання діяльності ЗМІ мали б регулюватися (і частково вже регулюються) окремими законами. Оскільки професійні та інші права журналістів, на наше глибоке переконання, не мають бути предметом цього Закону, то ми в цьому огляді свідомо не розглядаємо і не коментуємо відповідні статті.

Як виняток звернемо увагу на те, що питання про заборону цензури має загальніший характер і стосується не лише засобів масової інформації, а отже, краще виглядало би в першому розділі Закону, наприклад , серед гарантій права на інформацію.

2.14 Розділ «Відповідальність за порушення законодавства про інформацію» містить «непрофільні» для цього розділу статті про недопустимість зловживання правом на інформацію (як вже зазначалося, в «обрізаному вигляді») і про поширення суспільно необхідної інформації (нова норма).

У попередній редакції Закону поруч з іншими підставами звільнення від відповідальності зазначалося: «Особа звільняється від відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно значимою». У новій редакції ця норма збережена з тою поправкою, що інформація має бути не «суспільно значимою», а «суспільно необхідною». Є й відповідне пояснення у статті 29, що «Інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення». З суто термінологічного боку, предметом суспільного інтересу є не лише суспільно необхідна, а й будь-яка суспільно значима інформація, тому термінологія попередньої редакції видається ніби адекватнішою.

Утім, в цій же статті роз’яснюється, що «Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо». Такий перелік доволі звужено трактує суспільний інтерес і, дійсно, більш відповідає саме «суспільно необхідній» інформації.

Окрім цієї деякої термінологічної непослідовності, звертає на себе увагу сором’язливе зведення усіх шкідливих наслідків лише до діяльності «фізичних і юридичних осіб». Отже, якщо шкідливі наслідки будуть завдані державою (суб’єктами владних повноважень, які у Законі відмежовані від інших юридичних осіб), то інформація про них не вважається предметом суспільного інтересу. Важко також сказати, виходячи з наведених визначень, чи потрапляє наприклад до «предмету суспільного інтересу інформація» про рівень оплати праці або психічне здоров’я окремих конкретних високопосадовців.

Зазначимо також, що визначення інформації «суспільно необхідною» має спричиняти і певні позитивні наслідки щодо сприяння у поширенні такої інформації, а не лише звільнення від юридичної відповідальності. Тому ця стаття під кутом зору вимог юридичної техніки краще б виглядала в першому або другому розділі Закону.

Таким чином запропоновані у новій редакції Закону нововведення щонайменше не до кінця продумані і багато в чому мають суперечливий характер.

Загалом, на нашу думку, незважаючи на деякі прогресивні новели (здебільшого на рівні постановки питання), через невиваженість конкретних положень Закону і втрату ним характеру базового Закону в галузі інформаційного законодавства, акту, що безпосередньо випливає з Конституції України, на даному етапі шкода від його прийняття перевищує його користь для розвитку інформаційних відносин. У цьому зв’язку доречно згадати, що Закон було прийнято поспіхом, з нехтуванням усіх альтернативних думок, хоча головне юридичне управління Верховної Ради України й пропонувало відправити відповідний законопроект на повторне друге читання, тобто на ґрунтовне доопрацювання.

 

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори