пошук  
версія для друку
21.03.2012

Права людини в Україні 2011. VIII. ПРАВО НА ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ

   

[1]

1. Загальний огляд

Ухвалення 13 січня 2011 р. Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі в цьому розділі — закон про доступ, а також нової редакції Закону України «Про інформацію» не зважаючи на певні недоліки останніх (див. розділ про доступ до інформації в попередній доповіді 2009–2010 рр.) повинні були стати першим кроком щодо реформ в сфері доступу до інформації про діяльність влади в Україні. Разом з тим, дослідження щодо впровадження закону про доступ, проведені низькою громадських організацій, та висновки експертів, свідчать про відсутність суттєвих зрушень в бік більшої відкритості української влади. Так, за даними Українського незалежного центру політичних досліджень закон про доступ до публічної інформації виконується центральними органами виконавчої влади тільки на 50%[2]. За словами М. Лациби «Громадяни переважно можуть отримати інформацію через інформаційний запит, але не можуть повноцінно це зробити через офіційний сайт органу або реєстр публічної інформації[3]. Втім, й аналіз стану забезпечення доступу інформації через інформаційний запит дозволяє стверджувати, що в 2011 р. Україні, незважаючи на всі новели, передбачені законом про доступ до публічної інформації, спрямовані на полегшення цієї процедури та встановлення жорстких обмежень щодо можливого віднесення інформації про діяльність влади до інформації з обмеженим доступом,порушення права на доступ до інформації через інформаційний запит, як і раніше мало системний характер.

Отже, у той самий час, як, органи влади звітували про виконання всіх положень закону про доступ, а на підтвердження власних слів сповіщали про створення спеціальних розділів щодо доступу до публічної інформації на офіційних сайтах та звітували про прийняття численних інструкцій та розпоряджень щодо реалізації права на доступ до публічної інформації, надання запитуваної інформації та офіційних документів у повному обсязі та у передбачений законом термін було винятком.

Не змінилася ситуація, зокрема, із доступом до генеральних планів міст України, більшість з них так і залишаються документами, що мають гриф ДСК, і недоступними для громадськості[4].

Крім того, після ухвалення нових інформаційних законів очікувалося, що Кабінет Міністрів України скасує Поставу Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893 «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, визнані такими, що містять конфіденційну інформацію, яка є власністю держави», оскільки остання і за духом, і за буквою суперечить закону про доступ. Зокрема, якщо зазначена Постанова надає можливість органам державної влади та місцевого самоврядування на власний розсуд присвоювати гриф «Для службового користування» («ДСК») будь-якому офіційному документу, то закон про доступ, по-перше, встановлює, що обмежується доступ до інформації, а не документа»; по-друге, лише дві категорії інформації можуть бути віднесенні до службової інформації й лише у виняткових випадках, після застосування трискладового тесту (а саме, обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні — ч. 2 ст. 6 закону про доступ); по-третє, виходячи із системного тлумачення ст. 6, ст. 9 закону рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування не можуть бути віднесені до службової інформації, для прикладу, не може бути надано гриф «ДСК» Постанові, Розпорядженню Кабінету Міністрів України, Наказу Податкової Адміністрації України та ін. Крім того, вищезазначені положення закону створили обов’язок для Міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міської державних адміністрацій переглянути документи, що були відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893 визнані такими, що містять конфіденційну інформацію, яка є власністю держави» й мають гриф «для службового користування». Результатом цього перегляду повинно було стати одне із таких рішень:

1. Зняти грифи «ДСК» з документів, які відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893 були визнані такими, що містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, а інформацію, що може бути віднесена відповідно до ч. 2 ст. 6, ст. 9 до службової інформації, надати гриф «ДСК»;

2. Віднести до службової інформації відомості, що містяться в документі, якщо:

2.1.     це інформація, що зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни й не віднесена до державної таємниці, а розголошення цієї інформації може завдати істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя й шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні;

2.2.     це внутрівідомча службова кореспонденція, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень та розголошення цієї інформації може завдати істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації,одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя й шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Втім, замість цих дій Кабінет Міністрів України 7 вересня 2011 р. прийняв Постанову № 938 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань доступу до інформації», згідно з якою у тексті Постанові № 1893 слова «конфіденційна інформація, що є власністю держави» у всіх відмінках замінено словами «службова інформація» у відповідному відмінку. Цей крок Кабінету Міністрів України є прямим та зухвалим порушенням закону про доступ, адже терміни «конфіденційна інформація, що є власністю держави», що був передбачений у редакції Закону України «Про інформацію» 1992 р., отже, й відповідно у Постанові Кабінету Міністрів України № 1893, та термін «службова інформація» у розумінні закону про доступ є різними категоріями, насамперед, не за назвами, а за правовою природою. Зокрема, як ми вже наголошували, якщо Постанова Кабінету Міністрів України № 1893 надає можливість органам державної влади та місцевого самоврядування на власний розсуд присвоювати гриф «ДСК» будь-якому офіційному документу , то закон про доступ, по-перше, встановлює, що обмежується доступ до інформації, а не документ; по-друге, лише дві категорії інформації можуть бути віднесенні до службової інформації (ст. 9) й лише у виняткових випадках, після застосування трискладового тесту. Більш того, виходячи із тлумачення ст. 9 Закону України, за виключенням інформації, що зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, публічна інформація не може бути віднесена до службової, якщо ця інформація міститься у рішенні відповідного органу, у тому числі й в актах індивідуальної дії (указ, наказ, рішення, розпорядження, постанова та ін.). Іншими словами, Рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування не можуть бути віднесені до службової інформації.

 Таким, чином, 2011 р. став роком гучних заяв, декларацій з боку влади та відсутністю жодних конкретних кроків, які б покращили стан забезпечення права на доступ до інформації в Україні. Зокрема, вступ в дію 9 травня 2011 р. закону про доступ означав проголошення концепції, яка ґрунтується на презумпції, що вся інформація про діяльність влади є відкритою, і влада може обмежити доступ до інформації про свою діяльність лише у виключних випадках[5], тобто концепції максимальної інформаційної відкритості влади. Втім, для імплементації цієї парадигми необхідно, щоб норми Закону України «Про доступ до публічної інформації, знайшли своє втілення у інших нормативно-правових актах в цій сфері, зокрема після ухвалення останнього мали бути скасовані або приведені у відповідність до закону ті норми права, які суперечать концепції максимальної відкритості влади. Іншими словами, після першого кроку прийняття закону про доступ повинні були відбутися другий та третій кроки, а саме, приведення у відповідність до закону про доступ інших законів у цій сфері, та скасування підзаконних нормативно-правових актів, що не відповідають вимогам закону про доступ, зокрема встановлюють додаткові обмеження реалізації права на доступ до інформації.

Втім, цього не відбулося й замість дій спрямованих на впровадження принципів закону про доступ органи державної влади та місцевого самоврядування почали робити кроки, що є прямим порушенням зазначеного закону. Йдеться, зокрема, про:

1. Прийняття переліків інформації, що не є публічною, що суперечить та є порушенням закону про доступ (для прикладу виконавчий комітет Львівської міської ради рішенням №737 затвердив перелік відомостей, які не містять ознак публічної інформації[6]).

2. Віднесення до службової інформації:

—  тієї публічної інформації, яку взагалі заборонено відносити до інформації з обмеженим доступом, зокрема, й до службової інформації (згідно з ч. 5 ст. 6 закону про доступ та ч. 4 ст. 21 Закону України «Про інформацію»);

—  публічної інформації без дотримання вимог ч. 2 ст. 6 та ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації»;

3. Продовження практики видання органами виконавчої влади Розпоряджень, Постанов, Указів та інших рішень, які мають гриф «ДСК». У той час, як однією із основних ідей закону про доступ було подолання надмірної таємності держави, зокрема, через встановлення жорстких обмежень щодо можливості віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом. Однак, на практиці Кабінет Міністрів України досі продовжує приймати Постанови, які мають гриф «ДСК». А це вже є прямим порушенням ст. 6 закону про доступ. Відповідно до вищезазначеної статті «обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений». Однак, і після набрання чинності закону про доступ, непоодинокі випадки, коли в доступі документу відмовляється, саме на підставі, того, що цей документ містить інформацію з обмеженим доступом. Одним із останніх прикладів може слугувати відмова Державного управління справами надати обґрунтування оренди вертольоту для Віктора Януковича без проведення тендеру. Як було зазначено у відповіді на запит «Української правди» керівником Державного управління справами Андрієм Кравцем, «Запитуваний документ містить відомості стосовно організації та забезпечення повітряних перевезень осіб, щодо яких здійснюється державна охорона, і безпеки польотів»;

4. Зухвало порушується норма ч. 5 ст. 6 закону про доступ, відповідно до якої «не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно». Але, не звертаючи увагу на цю статтю, а також положення закону, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акту, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом, тобто, норми закону про доступ є спеціальними по відношенню до інших законів, Кабінет Міністрів України відмовився надати інформацію про рівень заробітних плат чиновників, посилаючись, що ця інформація конфіденційною. А в апараті Верховної Ради України, в свою чергу, відмовились оприлюднити імена депутатів, які отримали квартири протягом останньої каденції парламенту.

2. Право на доступ до інформації та судова практика

Аналіз судової практики за 2011 р. свідчить про наступні тенденції:

1. Небажання судів переглядати рішення органів влади щодо законності віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, зокрема статус документів, що мають гриф «ДСК». Це, зокрема, справи, пов’язані з вимогою надати доступ до ознайомлення з Генеральними планами з відповідними додатками та графічними матеріалами. Тобто, мало місце ігнорування ст. 6 закону про доступ, як такої. Показовим в даному разі прикладом є рішення Московського районного суду м. Харкова про відмову у задоволенні позову, однією із вимог якого було зобов’язати управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Харківської міської ради надати копію повного Генерального плану міста Харкова до 2026 року з відповідними додатками та графічними матеріалами, затверджений рішенням сесії Харківської міської ради від 23.06.04 № 89/04. Суд використав аргумент відповідача, що текстові та графічні матеріали, які запитуються, мають гриф «ДСК» і тому робота та ознайомлення з документами з цим грифом не заборонена, а проводиться у відповідному порядку. Іншими словами, суд навіть не перевірив законність грифів «ДСК» й при винесенні рішення замість застосування прямої норми закону ст. 5, ст. 9 закону про доступ застосував ряд підзаконних нормативно-правових актів, зокрема, Постанову Кабінету Міністрів України № 1893, що суперечать Закону України «Про доступ до публічної інформації».

2. Ігнорування, ч. 2 ст. 22 положення закону про доступ, згідно з якою «відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації».

3. Ігнорування ч. 5 ст. 6 закону про доступ, згідно з якою «не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по-батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.» Для прикладу, суд відмовив у задоволенні позову до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області, в якому просили визнати протиправною відмову відповідача у наданні інформації щодо укладання у 2010 р. договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською РДА та Януковичем В.Ф., оскільки, за висновками суду, ця інформація є інформацією з обмеженим доступом, а саме інформацією про особу. Тим самим, суд проігнорував положення ч. 5 ст. 6 закону про доступ, яке забороняє відносити відповідну інформацію до інформації з обмеженим доступом, тобто є тим виключенням, коли інформація про особу не може вважатися інформацією з обмеженим доступом. Такі випадки згідно із ст. 32 Конституцією України можуть бути встановлені в законі.

4. Прийняття рішень щодо відмови у задоволенні позивних вимог без застосування положень закону про доступ, а натомість використання інших норм українського законодавства, які опосередковане суперечать закону про доступ.

3. Рекомендації

1. Розробити навчальний курс і провести навчання суддів усіх 27 регіонів України, службових та посадових осіб, які є відповідальними за надання інформації в органах державної влади та місцевого самоврядування, щодо нових інформаційних законів, міжнародних стандартів доступу до інформації та практики їх застосування в Україні.

2. Змінити Закони «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та «Про захист персональних даних» з метою їх узгодження та досягнення відповідності міжнародним договорам з прав людини, учасником яких є Україна.

3. Прийняти закон про доступ громадськості на колегіальні засідання суб’єктів владних повноважень та їх органів.

4. З метою реалізації ст. 11 «захист особи, яка оприлюднює інформацію» закону про доступ, внести зміни до Кримінального кодексу України. Зокрема, передбачити статтю щодо звільнення викривальників (тобто осіб, передбачених ст. 11 закону про доступ) від кримінальної відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом. Крім цього, прийняти закон про захист викривальників з метою реалізації положень ст. 11 закону про доступ.

5. Скасувати Поставу Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893 «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію».

6. Розкрити усі нормативно-правові акти з грифом «опублікуванню не підлягає» та проаналізувати документи з грифом ДСК щодо обґрунтованості їх засекречування.

7. Переглянути норми ст.15 Закону України «Про державну таємницю» і передбачити засекречування лише фрагментів, що містять державну таємницю, а не документів в цілому.

8. Проаналізувати «Звід відомостей, що становлять державну таємницю» з точки зору обґрунтованості засекречення інформації, користуючись трискладовим тестом на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси» та статтею 6 Закону «Про доступ до публічної інформації».

9. Скасувати Указ Президента України №493 від 21.05.1998 р. «Про внесення змін до деяких указів Президента України з питань державної реєстрації нормативно-правових актів».

10. Створити відкритий реєстр усіх нормативних актів прокуратури та відкриту базу даних нормативних актів, що стосуються прав та обов’язків громадян.

11.      Створити умови для ознайомлення членів територіальних громад із усіма рішеннями органів місцевого самоврядування (в найбільш ефективний спосіб в залежності від умов). Там, де це можливо, створити веб-сайти органів місцевого самоврядування із обов’язковим розміщенням повного реєстру та текстів усіх ухвалених рішень.

12. Забезпечити опублікування і доступ у відкритому режимі до всіх рішень місцевих адміністрацій (на рівні областей та міст Києва і Севастополя).

13. Представникам ЗМІ, правозахисних та інших громадських організацій дослідити ефективність активного та пасивного доступу до інформації на центральному і місцевому рівнях та активніше оскаржувати у судовому порядку бездіяльність посадовців щодо надання інформації й відмови у наданні інформації.

14. Представникам правозахисних та інших громадських організацій оскаржувати у судовому порядку «переліки відомостей, які не містять ознак публічної інформації», та переліки «службової інформації органів місцевого самоврядування».

 

 

[1]    Підготовлено Оксаною Нестеренко, експертом ХПГ з питань свободи враження поглядів.

[2]    Закон о доступе к публичной информации выполняется на 50% — эксперт//http://nbnews.com.ua/news/27350

[3]    Закон о доступе к публичной информации выполняется на 50% — эксперт//http://nbnews.com.ua/news/27350

[4]    Див. дослідження Східноукраїнського центру громадських ініціатив «Через доступ до генпланів — до містобудування без корупції»// http://www.totalaction.org.ua/node/924

[5]    Який вимагає, щоб відомості, доступ до яких закривається, мають бути ясними, описуватися вузько і відповідати контролю згідно з трискладовим тестом. А саме: інформація має стосуватися легітимної мети, передбаченої законом; оприлюднення інформації може загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті; шкода, що може бути заподіяна вказаній меті, має бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації (зараз єдиний законопроект, у якому втілено цей стандарт, є законопроект «Про доступ до публічної інфомрації», внесений до Верховної Ради України народним депутатом А.В. Шевченком).

[6]    http://www8.city-adm.lviv.ua/Pool/Info/doclmr_1.NSF/(SearchForWeb)/D6398E15C8405162C22578E800507382?OpenDocument.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори