пошук  
версія для друку
21.03.2012

Права людини в Україні 2011. XII. СВОБОДА ПЕРЕСУВАННЯ ТА ВИБОРУ МІСЦЯ ПРОЖИВАННЯ

   

[1]

1. Загальний огляд

Не зважаючи на те, що свобода пересування та вибору місця проживання забезпечується на практиці, ситуація з її дотриманням незначно погіршилася в 2011 році.

Продовжилася негативна тенденція масового запровадження органами місцевого самоврядування комендантської години для неповнолітніх.

Великою проблемою залишаються значні терміни розслідування кримінальних справ, що у випадку застосування до особи запобіжного заходу у вигляді «підписки про невиїзд» часто становить порушення свободи пересування. Україна не виконала загальні заходи рішень Європейського суду з прав людини щодо цієї проблеми у справах Нікіфоренко проти України (заява № 14613/03), Похальчук проти України (заява № 7193/02) та Меріт проти України. Ніяких змін до законодавства чи впливу на практику органів слідства здійснено не було.

Нова проблема проявилася у рішенні Європейського суду з прав людини Джаксибергенов проти України (заява № 12343/10) від 20 червня 2011 року. Суд визнав порушення Україною свободи пересування, що включає право залишати будь-яку країну у будь-який час (стаття 2 Протоколу № 4 Конвенції про захист прав людини). У цій справі заявник був затриманий для екстрадиції на підставі статті 98-2 КПК, проте щодо нього насправді в Україні не було відкрито жодної кримінальної справи. Він був затриманий за відкритою кримінальною справою в Казахстані. За рішенням Генеральної прокуратури йому був заборонений виїзд з України 15 лютого 2010 року, проте такі дії прокуратури не були передбачені законом, а отже, втручання в право відбулося не «у відповідності до закону». Лише 17 червня 2010 року були внесені зміни в законодавстві, котрі дозволяли затримувати особу у зв’язку із розслідуванням кримінальної справи в іншій країні.

Окремою проблемою є необґрунтоване обмеження свободи пересування осіб, що звільнилися з місць позбавлення волі й за якими встановлений адміністративний нагляд. У минулій Доповіді за 2009–2010 роки ми докладно зупинялися на цій проблемі.

Є проблеми з видачею паспортів — як внутрішніх, так і для виїзду за кордон, що обмежує свободу пересування.

Практика видачі закордонних паспортів залишається незадовільною: вона надто довга в часі, вимагає подолання багатьох бюрократичних процедур, є дорогою та недоступною для багатьох громадян. Процедура видачі паспортів залишається неузгодженою, що породжує численну кількість зловживань та корупцію в цій сфері. Наприклад, численними є приклади вимагання документів, не передбачених законодавством (до прикладу, страхових полісів) чи сплати за послуги, котрі не передбачено законодавством (до прикладу, плата за довідку про відсутність судимості).

Також є проблема з внутрішніми паспортами. Часто порушуються терміни видачі паспортів, що обмежує права громадян, оскільки без паспорту вони не можуть отримати реєстрацію та здійснити багато інших, пов’язаних із цим дій. Частково міліція це пояснює відсутністю бланків паспортів. Проте часто проблема в іншому. Збереглася система паспортних столів, котрі переважно знаходяться в ЖЕКах, які зараз стали звичайними підприємствами. Користуючись цим, паспортні столи дуже часто відмовляють у видачі паспорту, його заміні, реєстрації за місцем проживання чи зняття з реєстрації або видання різних довідок через наявність заборгованості перед ЖЕКами за комунальні послуги. Очевидно, що така практика є незаконною, проте цьому сприяє слабкий контроль за паспортними столами з боку МВС.

23 вересня 2011 року парламент прийняв закон «Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України». Він був внесений групою народних депутатів у червні і всього за два місяці вже був ухвалений. Закон передбачав введення 12 видів біометричних документів.

Проте 21 жовтня Президент наклав на нього вето й повернув зі своїми зауваженнями.[2] На думку Президента, Закон не може бути підписаний, оскільки:

—  несе ризики порушень конституційних прав громадян та гарантій цих прав; загальновизнаних прав особи; засадничих підвалин існування демократичної правової держави, якою є Україна;

—  порушує взяті Україною міжнародні зобов’язання, є кроком назад на шляху впровадження європейських та міжнародних стандартів у сфері захисту прав людини, виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України;

—  не забезпечує безпеку громадян;

—  призведе до невиправданого суттєвого збільшення бюджетних витрат, негативно позначиться на бюджеті кожної сім’ї;

—  низка пропонованих Законом новацій не відповідає нагальним потребам сьогодення, є необґрунтованою та неприйнятною.

На початку листопада Прем’єр-міністр М.Азаров повідомив, що «Кабінетом Міністрів розробляється зараз відповідний законопроект. Це наше зобов’язання в рамках безвізового режиму, і цей закон буде найближчим часом прийнятий».

Варто відзначити продовження практики 2010 року щодо обмеження міліцією свободи пересування, щоби люди не потрапляли на мирні зібрання до Києва. Цього не було з 2004 року. Міліція блокувала без пояснень або за формальними причинами транспортні засоби (автобуси та мікроавтобуси), котрими їхали учасники мірних зібрань з інших міст. Часто перевізникам у таких випадках погрожували відібрати ліцензію. Міліція у всіх випадках заперечувала незаконність своїх дій. Це пояснюється тим, що відповідно до Наказу МВС від 11 травня 2010 року № 170 такі дії легалізовані:

«2.7. У разі неможливості задовольнити вимоги громадян на регіональному рівні запропонувати організаторам заходу обмежитися виїздом (до районного центру, обласного центру, столиці) лише ініціативної групи до конкретного органу виконавчої влади, до компетенції якого належить задоволення заявлених вимог.

Забезпечити невідкладне надання до МВС, ГУМВС, УМВС в областях, куди планується виїзд, відомостей про:

—  дату, час і місце відбуття;

—  маршрут руху та кінцевий пункт прибуття;

—  вид транспорту;

—  основні вимоги, мету виїзду;

—  ініціатора (організатора) заходу;

—  заявлену (очікувану) кількість осіб — учасників акції;

—  чи сповіщалися про це органи виконавчої влади (місцевого самоврядування).

Організувати супроводження та безпеку під час руху учасників масових заходів територіями обслуговування. У разі порушення ними громадського порядку вживати попереджувальних заходів згідно з законодавством, про що негайно інформувати МВС.»

Цей Наказ не зареєстрований в Мінюсті і останній звернувся до МВС з вимогою його скасування. Проте він пояснює, чому працівники ДАІ зупиняють колони демонстрантів і затримують їхній виїзд, дізнаючись усі необхідні дані та пропонують обмежитися виїздом лише ініціативної групи.

Проблемою також залишається незавершеність переходу від системи «прописки» до реєстрації: багато процедур залишаються неузгодженими, що обмежує вільний вибір місця проживання.

Наприкінці року Укрзалізниця повідомила про значне скорочення руху поїздів, що, на думку правозахисників, серйозно обмежує свободу пересування.[3]

Продовжують виникати періодичні конфлікти з-за не допуску Україною на свою територію іноземців. Загалом, за 9 місяців 2011 року прикордонники відмовили у в’їзді на територію країни 4 916 особам, що в декілька разів менше від попередніх років і можна відзначити як позитивну тенденцію (за 2008 рік — 24 760 особам, за 2009 — понад 17 тис., 2010 рік — понад 15 тис.).[4]

2. Свобода пересування: комендантська година для неповнолітніх

З початку 2009 року органи місцевого самоврядування масово почали приймати рішення, котрими заборонялося перебування дітей без супроводу дорослих на вулицях та громадських місцях. У 2011 році тенденція збільшення місцевих актів, котрі вводять комендантську годину продовжила збільшуватися.

У березні 2011 року Виконком Ізмаїльської міськради (Одеська область) ввів обмеження для дітей до 16 років на перебування в розважальних закладах, комп´ютерних клубах і на вулицях у вечірній час. Відповідно до рішення, у навчальний період дітям віком до 14 років поява в громадських місцях без батьків дозволяється до 21.00, дітям з 14 до 16 років — до 22.00. А в період літніх канікул — до 22.00 та 23.00 відповідно. Щоправда, вже у квітні це рішення переглянули і зняли заборону на перебуванні дітей на вулиці.

У листопаді міліція запропонувала ввести комендантську годину в Івано-Франківську.[5]

Найбільшого поширення ця практика набуває у Криму. У травні в Ялті було прийнято рішення, згідно з яким діти віком до 16 років можуть перебувати за межами власного будинку з 22.00 до 06.00 тільки в супроводі дорослих. Раніше комендантська година була запроваджена в Сімферополі, Севастополі та інших містах.

Відповідно до цих рішень, якщо дитина буде на вулиці, її має право затримати міліція, котра доставить її до відділку міліції, викличе її батьків та притягне їх до адміністративної відповідальності за статтею 184 Кодексу про адміністративні правопорушення (невиконання батьками або особами, що їх замінюють, обов’язків щодо виховання дітей, що передбачає накладення штрафу від трьох до п’яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян). Застосування цієї статті є достатньо суперечливим, оскільки обов’язки батьків визначені Сімейним кодексом і до них не входить питання перебування дітей без нагляду у нічний час на вулиці. Фактично, нова відповідальність запроваджена на практиці без внесення змін до КУпАП, що піднімає питання чіткості в закону в питанні встановлення адміністративної відповідальності.

Загалом, немає проблем щодо заборони перебування неповнолітніх у нічний час без супроводу дорослих у розважальних закладах. Проте при обмеженні перебування на вулиці здійснюється втручання у свободу пересування, що захищається Європейською конвенцією про захист прав людини та Конституцією.

Таке втручання повинно відбуватися відповідно до закону. Тобто, втручання в права людини може визначатися виключно законами, а не рішеннями органів місцевого самоврядування.

Крім того, таке рішення органу влади є непропорційним обмеженням свободи пересування, оскільки воно не обмежено в часі і не обов’язково призводить до захисту прав дитини, тобто, не є обмеженням, необхідним у демократичному суспільстві.

Обмеження свободи пересування допускається лише в порядку, що визначений законом про правовий режим надзвичайного стану. Цим законом визначено, що таке обмеження може запроваджуватися за певних умов, на певній території та на чітко визначений проміжок часу.

З огляду на це, встановлення постійного без жодних винятків обмеження на перебування неповнолітніми на вулицях є порушенням свободи пересування.

2.1. Оскарження рішення в Чернігові

На думку УГСПЛ, органи місцевого самоврядування не мають повноважень щодо встановлення заборони свободи пересування для дітей. Ґрунтуючись на цьому переконанні, УГСПЛ допомогла одній людині оскаржити рішення Чернігівської обласної ради від 24 грудня 2009 року, котрим обмежувалася свобода пересування
неповнолітніх.

Постановою Деснянського районного суду міста Чернігова від 10 червня 2010 року цей адміністративний позов був задоволений частково, а саме були скасовані пункти 1-3 цього рішення, котрими було визначено обмеження свободи пересування. Проте в іншій частині, щодо профілактичних заходів, рішення залишилося чинним. УГСПЛ проти цього не заперечувало. У липні Чернігівська обласна рада подала апеляційну скаргу на це рішення, котра ще не розглянута станом на кінець 2011 року.

2.2. Оскарження рішення в Сімферополі

31 березня 2010 року Сімферопольська міська рада прийняла рішення «Про виконання нормативно-правових та інших актів Кабінету Міністрів України, Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Сімферопольської міської ради та його виконавчого комітету з питань попередження  злочинів, правопорушень та безнадзорності серед дітей та підлітків у м. Сімферополь», яким встановила комендантську годину для неповнолітніх. За допомогою УГСПЛ це рішення було оскаржено до суду.

16 травня 2011 року Залізничний районний суд м. Сімферополь відмовив у задоволенні позову. При цьому суд не відповів на жоден аргумент позивача, а послався на інтереси дитини. Загалом цей процес виглядав дивно, оскільки більше був схожим на розгляд справи про виконання батьківських обов’язків батьками — позивачами, а не правомірності прийняття рішення відповідачем. Більше того, суддя доручив третій особі — «Служба у справах дітей Сімферопольської міської ради» (структурний підрозділ відповідача) — провести перевірку умов проживання дитини. Працівники цієї служби також відвідували школу і сусідів позивача та збирали інформацію про її сина, переважно негативного характеру, і, як вбачається в рішенні, використовували її в суді. Такий тиск не позивача не зупинив його й він подав апеляційну скаргу.

24 жовтня Севастопольський Апеляційний адміністративний суд відмовив у задоволенні апеляції. При цьому позивач взагалі не був повідомлений про час і місце розгляду апеляції, він дізнався про рішення випадково й зміг його отримати лише 22 листопада. Апеляційний суд знову не дав відповіді на жоден аргумент позивача. Позивач подав касаційну скаргу на це рішення.

3. Рекомендації

1. Відповідно до Висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 щодо вступу України до Ради Європи необхідно передати функції реєстрації громадян, іноземців та осіб без громадянства на території країни від МВС до Міністерства юстиції України.

2. Завершити реформування законодавства в сфері реєстрації осіб з урахуванням позитивної міжнародної практики та закону України про свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

3. У сфері реєстрації фізичних осіб:

—  скасувати визначену законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання процедуру реєстрації тимчасового місця перебування (така процедура передбачена законом, проте вона не використовується на практиці);

—  завершити створення автоматизованої системи обліку реєстрації громадян із застосуванням кращих прикладів інших країн та дотриманням міжнародних стандартів захисту прав людини. Така система повинна бути автономною й не об’єднувати інші дані про особу, що збираються іншими органами влади;

—  розглянути питання про розширення підстав для реєстрації (наприклад, як це зроблено в законі про реєстр виборців), а також переглянути законодавство з метою усунення залежності реалізації прав від місця реєстрації. Також необхідно скасувати положення законодавства, котрими визначено, що реєстрація надає права щодо володіння чи користування житловим приміщенням. Необхідно спростити процедуру скасування реєстрації в приватних помешканнях, а також усунути взаємозалежність факту реєстрації з правом на дане помешкання в державному та комунальному житловому фондах. Без цих заходів створити реалістичну систему реєстрації буде неможливим.

4. МВС повинно забезпечити своєчасну видачу внутрішніх паспортів.

5. МВС необхідно посилити контроль за дотриманням законодавства в «паспортних столах», що знаходяться в ЖЕКах.

6. Органи місцевого самоврядування мають скасувати рішення щодо комендантської години для неповнолітніх, як такі, що суперечать Конституції, законодавству та міжнародному праву.

7. Необхідно внести зміни до Кримінально-процесуального кодексу щодо обмеження максимального строку застосування запобіжного заходу у вигляді «підписки про невиїзд».

8. Необхідно внести зміни до закону «Про адміністративний нагляд» щодо можливого обмеження свободи пересування осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

9. МВС має припинити практики перешкоджання проїзду автобусам та іншим транспортним засобам, що провозять учасників мирних зібрань, а тим самим припинити практику незаконного обмеження їхньої свободи пересування. Скасувати Наказ МВС від 11 травня 2010 року № 170 «Про затвердження Інструкції про дії органів і підрозділів внутрішніх справ щодо організації й забезпечення охорони громадського порядку».

 

 

[1]    Підготовлено Володимиром Яворським, виконавчим директором УГСПЛ.

[2]    Див. тут: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=40391.

[3]    «УГСПЛ: «Укрзалізниця» позбавляється соціально значущих маршрутів поїздів», 05.12.2011, http://www.helsinki.org.ua/index.php?id=1323091938.

[4]    Результати оперативно-службової діяльності Держприкордонслужби // Офіційний сайт Держприкордон­служби, http://www.pvu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=48708&cat_id=78111.

[5]    В Івано-Франківську проб’є комендантська година для дітей, «Правда.if.ua», http://pravda.if.ua/print.php?id=13949.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори