пошук  
версія для друку
21.03.2012

Права людини в Україні 2011. XXIV. ПРАВА ІММІГРАНТІВ В УКРАЇНІ

   

[1]

1. Загальний огляд

2011 рік став для України роком намірів провести удосконалення вітчизняного законодавства, яке регламентує перебування іммігрантів в державі. Про необхідність подібних змін та усунення правових прогалин й колізій у відповідних нормативних актах неодноразово заявляла правозахисна спільнота, проте, вжиті владою кроки по оптимізації моделі взаємовідносин «держава-іноземець» є суперечливими й неоднозначними з точки зору забезпечення дотримання прав іммігрантів. Запропоновані зміни до законодавчих актів, якими у 2011 році регулювалось перебування іммігрантів в Україні, мали фрагментарний й вибірковий характер і не сприяли посиленню правового захисту іноземних громадян від можливих корупційних зловживань в державних органах та випадків свавілля з боку силових структур. Запроваджені ініціативи стали лише додатковим підтвердженням того, що загальний вектор імміграційної політики України поступово, але невпинно зміщується у бік посилення правового тиску на іммігрантів та забезпечення тотального контролю за їх перебуванням в державі, що призводить до балансування України на межі порушень загальновизнаних міжнародних норм дотримання прав і свобод мігрантів.

Вірогідно, що на цей процес мало вплив певне розчарування країн Європи в окремих принципах державної мультикультурності та пасивної толерантності, що протягом 2011 року проявлялось як у публічних висловлюваннях європейських лідерів, так і у їх конкретних управ­лінських рішеннях. Проте, порівняно з Європою, імміграційна ситуація в Україні дещо інша, і, наразі, влада не має вагомих та чітко обґрунтованих підстав для культивування політики агресивної настороженості стосовно іммігрантів. Подібні дії не тільки недоцільні, а й небезпечні, оскільки останні кілька років український уряд, з подачі силових структур, і без того ставиться до іноземців із значною упередженістю, а у політиці «лібералізму з м’язами», яка зараз сповідується владою в Україні, традиційно більше м’язів, ніж лібералізму.

Правозахисники неодноразово вказували на очевидну надуманість спроб уряду і політиків розцінювати в’їзд іноземних мігрантів в Україну, як серйозну загрозу для національних інтересів держави, причину етнічного «розмивання» української нації та вагомий фактор погіршення криміногенної ситуації в країні — необхідні для подібних висновків факти не фіксувались, а повний і неупереджений аналіз офіційної статистики свідчить про протилежне.

Відповідно до даних Міністерства внутрішніх справ, станом на 01.10.2011 року в Україні перебуває 300 142 іноземця. Таким чином, відсоток іммігрантів до корінного населення складає лише 0,6, у той час, як критичною масою іммігрантів, за висновками демографів, вважається 10–12% від загальної кількості населення країни.

Взагалі, в Україні постійно проживає 206 951 іммігрант, проте у своїй переважній більшості (87% від загального числа) — це громадяни з країн колишнього СРСР, у тому числі 68% — громадяни Росії, Білорусі та Молдови.

Прикладом мігрантофобії та перебільшення загрози від перебування в Україні іноземців, є панічні пророцтва окремих чиновників та політиків щодо сотень тисяч нелегальних мігрантів, які поглинуть Україну у 2011 році у зв’язку з виконанням нею положень угоди з європейським співтовариством про реадмісію. Згідно з даними Адміністрації Державної прикордонної служби України, на виконання положень зазначеної угоди від уповноважених органів держав-членів ЄС було прийнято у 2009 році — 712 іноземців, у 2010 році — 398, за 9 місяців 2011 року — 179.

Офіційна статистика не підтверджує поширену у суспільстві думку про те, що значна кількість іноземців, які прибувають в Україну, залишається на території держави. Відповідно до даних Адміністрації Державної прикордонної служби України, за 9 місяців 2011 року на територію країни пропущено 18 828 993 іноземця та осіб без громадянства (надалі — іноземців). За цей же період у пунктах пропуску через державний кордон зареєстровано виїзд з України 18 718 909 іноземців.

Не відповідає дійсності твердження про зростаючі обсяги нелегальної міграції іноземців в Україну. Згідно із статистикою МВС України, кількість затриманих нелегальних мігрантів за 9 місяців 2011 року (10 922) не зросла, а зменшилась на 3,3% у порівнянні з аналогічним періодом 2010 року. Середня наповненість пунктів тимчасового тримання іноземців Державної прикордонної служби протягом січня-вересня 2011 року становила 30–50% у залежності від регіону. Аналогічна ситуація має місце з наповненістю спецустанов МВС для тримання нелегальних мігрантів. Рахункова палата України стверджує: «…потужності пунктів тимчасового перебування нелегальних мігрантів значно перевищили реальну потребу в таких закладах, витрати на їхнє утримання, видатки на оплату праці обслуговуючого персоналу постійно зростали. Склалася ситуація, коли на одного нелегального мігранта припадає двоє охоронців…»[2]

Статистичні дані спростовують і тезу про прибуття в Україну значної кількості нелегальних мігрантів з країн Африки, Південно-Східної і Центральної Азії, які у подальшому мають наміри проникнути до країн Західної Європи. Із загальної кількості затриманих в Україні протягом січня-вересня 2011 року нелегальних мігрантів (10 922), 88% (9 592) є громадянами країн колишнього СРСР, які, як правило, не використовують нашу державу як транзитну зону для виїзду до країн ЄС.

Привертає увагу той факт, що, відповідно до офіційних даних МВС України, за 6 місяців 2011 року працівниками міліції було виявлено 43 458 порушень іноземцями правил перебування в Україні, що на 4,4% менше, ніж за аналогічний період 2010 року. Проведений аналіз країн походження іноземців-порушників законодавства вказує, що 80% з них також є громадянами країн колишнього СРСР.

Згідно із статистичними даними Міністерства внутрішніх справ, за 9 місяців 2011 року на території України іноземцями було скоєно 2 989 злочинів, що становить 0,7% від загальної кількості зареєстрованих у нашій державі злочинів (433 586). За цей же період правоохоронцями виявлено 191 808 злочинців, з яких лише 1,3% (2 436) є іноземними громадянами та особами без громадянства. Співвідношення кількості виявлених іноземців-злочинців до загальної кількості іноземних громадян, які перебували на обліку в МВС (ті, що офіційно звернулись за продовженням терміну перебування в Україні, отриманням дозволу на імміграцію, посвідки на тимчасове проживання в зв’язку з працевлаштуванням, а також затримані нелегальні мігранти), незначне і становить лише 0,8%. Ще більш красномовним є співвідношення кількості іноземців-злочинців до загальної кількості іноземців, які відвідали Україну протягом січня-вересня 2011 року — 0,01%. Таким чином необхідно констатувати, що іммігранти серйозно на криміногенну ситуацію в Україні не впливають.

Щодо загрози поширення іммігрантами нетипових інфекційних хвороб — будь-які офіційні статистичні відомості, що підтверджують такий факт, в Україні не публікувались.

Незважаючи на наведені вище дані, за допомогою маніпулювання цифрами статистики (акцентування уваги лише на загальній кількості іноземців-порушників без зазначення країн їх походження, опублікування вибіркових даних щодо впливу іммігрантів на ті чи інші негативні суспільні явища, приховування динаміки імміграційної ситуації), українському суспільству через засоби масової інформації нав’язуються відверто ксенофобські застереження на кшталт «Обережно — чужі ідуть!» та прищеплюється почуття недовіри до іммігрантів. З мовчазної згоди влади, в уявленні пересічного громадянина вже тривалий час штучно формується негативний образ іммігранта — потенційний злочинець з далекої країни, носій небезпечних інфекційних хвороб, претендент на твоє робоче місце та житло, людина з незрозумілим, а тому ворожим світорозумінням.

Подібна не виважена державна політика і фактична відмова уряду від цілеспрямованої боротьби з проявами ксенофобії, у тому числі і у прес-медіа, не тільки призводить до стрімкого поширення у суспільстві різного роду побутових фобій по відношенню до іноземців з країн Кавказу, Африки, Середньої та Південно-східної і Центральної Азії, а і стимулює у населення дискримінаційні та радикальні настрої, підштовхує до вчинення стосовно іноземців «злочинів ненависті».

1 листопада 2011 року групою молодих чоловіків у масках приблизною кількістю 40–50 осіб, які були озброєні бітами та прутами арматури, вчинено масове побиття іноземців в місті Луганськ. Першим об’єктом нападу став кіоск по виготовленню й продажу шаурми. Хулігани взяли його у кільце і почали скандувати образливі лозунги ксенофобського змісту, а потім, проникнув через розбиту вітрину до приміщення, почали бити продавця та трощити майно й виробниче обладнання.

Після цього молодики увірвались на територію Луганського педагогічного університету та прослідували до гуртожитків, де проживають іноземні студенти, на своєму шляху вибірково б’ючи всіх зустрічних людей не європейської зовнішності. У результаті 4 іноземних студенти були госпіталізовані з травмами різного ступеню тяжкості.

Проте, продовжуючи обґрунтовувати необхідність посилення правового тиску на іноземців вже звичними тезами про значні обсяги прибуття іммігрантів в Україну, можливістю їх впливу на криміногенну та санітарно-епідеміологічну ситуацію в країні (лише можливістю, а не самим впливом) та штучно роздмуханою проблемою нелегальної міграції, у 2011 році державою було прийнято ряд нормативно-правових документів, які широко «рекламувались» у засобах масової інформації і подавались суспільству, як своєрідний «рятівний круг» від масштабного вторгнення у державу іноземців.

2. Концепція державної міграційної політики

Концепція державної міграційної політики була схвалена Указом Президента № 622/2011 30 травня 2011 року. Безперечно, що сам факт розроблення цієї Концепції став для України важливим й довгоочікуваним кроком вперед — необхідність у акті, який визначав би стратегію у ставленні держави до міграційних процесів, назріла давно. УВКБ ООН відзначило, що Концепція містить важливі принципи керування процесами міграції та надання притулку, і, якщо Концепцію втілюватимуть у життя належним чином, у повній мірі та із застосуванням заходів, які би попереджали зловживання, цей документ створить гарні умови для розвитку національного законодавства у галузі міграції та надання притулку, яке відповідало би міжнародним стандартам.

Концепція вірно вказує, що одним з головних завдань міграційної політики України повинно стати «створення умов для безперешкодної реалізації прав, свобод, законних інтересів мігрантів і виконання ними передбачених законодавством обов’язків» та декларує необхідність реалізації ряду важливих для іммігрантів питань, у тому числі:

—  запровадження на законодавчому рівні механізму додаткового та тимчасового захисту іноземців та осіб без громадянства;

—  визначення квот імміграції в Україну з урахуванням поточної і перспективної демо­графічної ситуації та ситуації, що склалася на ринку праці;

—  створення для іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах проживають або тимчасово перебувають на території України, умов для свободи пересування, вільного вибору місця проживання, а також вільного залишення території України;

—  забезпечення протидії проявам расизму, ксенофобії та релігійної нетерпимості, формування толерантного ставлення населення до мігрантів;

– стимулювання мігрантів до раціонального територіального розміщення з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації в регіонах;

—  забезпечення захисту іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України, що постраждали від торгівлі людьми;

—  створення сприятливих умов для тимчасового в’їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства з туристичною метою, для навчання, провадження підприємницької діяльності тощо;

—  забезпечення реалізації загальновизнаних міжнародних принципів і норм міжнародного права щодо захисту прав біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту або притулку в Україні, враховуючи принцип не вислання;

—  здійснення заходів, пов’язаних з інтеграцією в українське суспільство іноземців та осіб без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також осіб, яким надано статус біженців в Україні.

—  підвищення рівня обізнаності працівників правоохоронних органів із міжнародними зобов’язаннями України з прав людини.

Проте, наявні реалії проживання іммігрантів у нашій країні не дають можливості у повній мірі поділяти оптимізм УВКБ ООН щодо ухваленої Концепції і висловлене застереження «…якщо Концепцію втілюватимуть у життя належним чином, у повній мірі та із застосуванням заходів, які би попереджали зловживання» набуває у загальному тексті особливого значення.

Очевидним недоліком Концепції є її незавершеність, у тому числі і як базового акту, який повинен забезпечити адекватне ставлення державних органів до іммігрантів й шукачів притулку та унеможливити порушення їх прав і свобод, в першу чергу правоохоронними структурами. Концепція, у сучасному її варіанті, є лише «декларацією про добрі наміри», оскільки не пропонує будь-яких запобіжників від корупції, бюрократичної байдужості та чиновницького свавілля, з якими постійно зіштовхуються іммігранти після прибуття в Україну. Перераховані вище гуманістичні положення Концепції залишаються для іноземців омріяною, але нереальною утопією, оскільки на практиці не виконуються і не можуть виконуватися через закріплену у інших нормативних актах державну стратегію «видавлювання» іммігрантів з України.

 Вже традиційно Концепцію не оминуло використання пугала «нелегальної міграції», як реальної загрози для національної безпеки України, хоча хибність подібної тези очевидна. Завдяки непродуманій і, у певній мірі, показово-радикальній внутрішній політиці обох останніх президентів, в нашій державі спостерігається існування двох різних соціумів — українськомовного Заходу та російськомовного Сходу і Півдня, представники яких, маючи одне громадянство і проживаючи в одній країні, по суті існують у своїх власних відокремлених групах, сповідують протилежні цінності і неприховано неприязно ставляться один до одного. Саме в цьому полягає головна загроза існуванню української держави й нації і саме на цю проблему, а не на незначний чисельно та слабкий у своєму впливі на суспільне життя країни прошарок іммігрантів із-за кордону, необхідно звернути свою увагу уряду й політикам.

Проте, хибно розставлені акценти у пріоритетах зміцнення національної безпеки призвели до того, що Концепція містить необґрунтовано значну кількість положень, націлених виключно на організацію жорстокого контролю за іммігрантами, контролю, який може перерости у їх переслідування. Враховуючи традиційну зосередженість силових і правоохоронних структур України на виконанні, передусім, каральних функцій та притаманну для органів виконавчої влади схильність до забезпечення досягнення показників у своїй діяльності за будь-яку ціну, така загроза є вірогідною та значимою. При цьому, саме передбачені Концепцією заходи по протидії нелегальній міграції будуть використовуватись правоохоронними органами для виправдання чинення ними тиску на іммігрантів та порушення їх прав і свобод.

 Так, Концепція передбачає реалізацію наступних заходів з чітко окресленою «силовою» складовою:

—  вдосконалення роботи державних органів, спрямованої на протидію нелегальній міграції;

—  посилення відповідальності за правопорушення, пов’язані з нелегальною міграцією, та внесення в установленому порядку відповідних законодавчих пропозицій;

—  забезпечення здійснення контролю за в’їздом в Україну мігрантів з метою працевлаштування або навчання;

—  вдосконалення системи оброблення та збирання статистичної інформації про іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах проживають чи тимчасово перебувають на території України;

—  розроблення і впровадження ефективного механізму контролю за наявністю у іноземців та осіб без громадянства, які в’їжджають в Україну, коштів для перебування в Україні і виїзду з її території;

—  створення автоматизованих систем реєстрації інформації про іноземців та осіб без громадянства, які в’їжджають в Україну, особливо тих, що в’їжджають із держав, на які не поширюється режим безвізового в’їзду;

—  створення системи обліку іноземців та осіб без громадянства, які в’їжджають на територію України, з фіксуванням їх біометричних даних,

—  підвищення ефективності прикордонного та внутрішнього міграційного контролю.

Без сумніву, наразі Україна потребує впровадження нових управлінських рішень, націлених як на уніфікацію та покращення обліку перебування іноземців на своїй території, так і на підвищення рівня спроможності держави протидіяти нелегальній міграції, як злочинному бізнесу по переправленню людей через кордон. Проте, існує потреба у рішеннях виважених і, головне, збалансованих законодавчими нормами захисту прав іммігрантів від можливих утисків та заздалегідь визначеними шляхами контролю за виконанням таких норм. Адже, досвід моніторингу діяльності правоохоронної системи України свідчить — МВС, СБУ, прикордонна та міграційна служби України можуть розцінити Концепцію державної міграційної політики, як додатковий «карт-бланш» від влади на активізацію своїх і без того агресивних дій щодо іммігрантів. Як не парадоксально, але прийняття Концепції може стати черговим поштовхом до збільшення кількості порушень прав іноземців в Україні, оскільки пріоритетами діяльності вітчизняної правоохоронної системи завжди були функції контролю, примусу й покарання, а не консультування й допомоги у адаптації.

3. Дотримання прав біженців та осіб,
які потребують додаткового або тимчасового захисту

Одним із законодавчих актів 2011 року, який дійсно здатний посприяти покращенню рівня дотримання прав й свобод іммігрантів в України, можна визнати Закон «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (№ 3671-VI від 08.07.2011 року). Серед інших нововведень у сфері регулювання імміграційних процесів саме цей документ є найбільш цивілізованим та гуманним з позицій міжнародного права.

Слід зазначити, що запровадження на законодавчому рівні чітких та виважених шляхів надання іммігрантам, які вимушено покинули країну постійного проживання, можливості реалізовувати в Україні своє право на захист і гідне існування, з кожним роком становилося все більш відчутною нагальною потребою. Відношення правоохоронних структур до біженців в Україні вже тривалий час базується на недовірі й упередженості, коли наміри іммігранта-втікача уникнути переслідувань та врятувати своє життя, в’їхавши в нашу країну, розцінюються, як вірогідна загроза державній безпеці та громадському порядку. Подібне ототожнювання біженців з потенційними правопорушниками, призводить до численних випадків порушення прав біженців у правоохоронних органах, в тому числі й до необґрунтованого застосування щодо них фізичного насильства та позбавлення волі.

Не став виключенням з цього ганебного правила і 2011 рік.

За інформацією «Міжнародної амністії», в березні 2011 року співробітники прикордонних служби жорстоко поводилися з 14 афганськими біженцями, які просили притулку в Україні. Іммігрантам не було надано можливості оскаржити прийняте щодо них рішення про відмову у наданні статусу біженців та рішення про проведення їх видворення. Іноземці стверджували, що їх позбавили права користуватись послугами перекладача і, в процесі подання ними заяв на статус біженця та під час вирішення питання про їх видворення, примушували до підписування документів, складених на незрозумілій для них мові. Частину громадян Афганістану не допустили до судових засідань, де розглядалися їх справи, всі затримані скаржились на те, що з ними жорстоко поводилися під час їх перебування під вартою та транспортування до міста Києва. Троє з них в знак протесту нанесли собі тілесні ушкодження.[3]

2 березня 2011 року в місті Києві був поміщений до Лук’янівського слідчого ізолятора «хімкінський заручник», громадянин Російської Федерації Денис Солопов, який був вимушений виїхати з Росії через переслідування з політичних мотивів. Солопов отримав статус мандатного біженця в Київському представництві УВКБ ООН, але був затриманий поблизу підрозділу міліції, куди він звернувся з проханням про надання йому притулку на території України.[4]

У тому ж Лук’янівському слідчому ізоляторі з літа 2010 року утримуються троє громадян Узбекистану, які перебувають під загрозою екстрадиції та очікують рішення української влади про їх видачу. Усі затримані після прибуття в Україну просили надати політичний притулок і заявляли про переслідування владою Узбекистану за релігійними мотивами. Офіційний представник Управління верховного комісара ООН у справах біженців в Україні Максим Буткевич вказує на повільне просування розслідування їх справ, незважаючи на активну роботу адвокатів. У громадян Узбекистану, які претендують на статус біженців, за час ув’язнення загострилися хронічні захворювання.[5]

Проект «Без кордонів» громадської організації «Центр Соціальна Дія» заявив:

«В Україні біженці потрапляють у глухий кут: прибувши до України і дотримуючись усіх норм українського законодавства, вони просять про притулок, повідомляють про переслідування з боку органів влади країни походження — і саме через це пізніше опиняються в ув’язненні, під загрозою видачи до рук їх переслідувачів, як це сталося із трьома біженцями із Узбекистану та одним біженцем з РФ. Двох біженців затримали у них вдома, ще одного — у підрозділі служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, а ще одного на виході з приміщення міграційної служби, коли вони намагалися подовжити дію довідок, як того вимагає українське законодавство. Таким чином, українська влада позбавляє біженців можливості жити відповідно до закону: якщо вони намагатимуться подовжити дію своїх документів — то постають перед перспективою ув’язнення і подальшого відправлення до своїх переслідувачів; якщо не подовжуватимуть реєстрацію — це може розглядатися правоохоронними органами, як адміністративне правопорушення».[6]

Закон «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» можливо визнати черговою і, порівняно з іншими нормативно-правовими актами з цього питання, найбільш вдалою спробою уряду удосконалити модель взаємовідносин «біженець-держава». Разом з тим, відмічаючи у цілому більш прогресивну спрямованість вказаного закону в частині забезпечення дотримання прав іммігрантів, необхідно вказати на певні суперечності й неопрацьованості його окремих положень.

Встановлений 5-денний термін для декларування іммігрантом свого наміру отримати статус біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, є очевидно замалим, оскільки іноземець прибуває до країни з незнайомою йому структурою побудови органів влади і доволі складним розподілом відповідних повноважень між ними.

Наголошуючи на неможливості висилання чи примусового повернення біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, закон не встановлює подібну заборону щодо іммігрантів, які ще тільки звернулись за отриманням відповідного статусу, але остаточне рішення стосовно них поки що не прийняте.

Законом чітко не прописана можливість звернення іммігранта із заявою про надання статусу біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, до співробітників органів внутрішніх справ, незважаючи на те, що саме працівники міліції часто затримують іммігрантів у рамках здійснення заходів по контролю за перебуванням іноземців в Україні. У подібних випадках вимоги іммігранта про надання йому можливості скористатись своїм правом на звернення до органу міграційної служби, правоохоронці до уваги, як правило, не беруть, а навпаки намагаються видворити такого іноземця з України у найкоротший термін.

Закон унеможливлює отримання статусу біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, іммігрантом, який до прибуття в Україну з наміром отримати такий статус, «перебував в третій безпечній країні». Неконкретність вжитого терміну «перебував» створює передумови для різноманітного його трактування, що, в свою чергу, може призвести до необґрунтованої відмови у наданні іноземцю права отримати захист в Україні.

У законі передбачається необхідність ознайомлення іммігрантів під підпис з порядком прийняття рішення за їх заявами, а також з правами та обов’язками особи, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Проте, законом не встановлюється обов’язкова участь у цій важливій процедурі перекладача, що, за умов незнання іммігрантом української мови, перетворює її на бюрократичну формальність — іноземець не розуміє, який саме документ та з якою метою він підписує.

Недостатньо конкретизованим є положення закону про проведення дактилоскопії іммігрантів, які звернулись до міграційної служби із заявами про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту. Свідомо чи несвідомо, але законодавці не передбачили захист отриманих міграційною службою ідентифікаційних даних іммігрантів від використання іншими відомствами, що, враховуючи особливості підпорядкування Державної міграційної служби України, вірогідно призведе до утворення бази таких дактилоскопічних карт у системі Міністерства внутрішніх справ, яким і без того дактилоскопія іноземців здійснюється з порушеннями вимог закону України «Про міліцію».

Є суперечливим й положення щодо порядку інформування іммігранта про прийняте стосовно нього рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Так, закон не передбачає ознайомлення іммігранта з таким рішенням під підпис, а лише зобов’язує орган міграційної служби протягом трьох робочих днів з дня його прийняття надіслати іноземцю письмове повідомлення з викладенням причини відмови й роз’ясненням порядку оскарження такого рішення. З урахуванням того, що на оскарження іммігранту надається лише 5 днів з дня його письмового повідомлення (фактично не з моменту отримання іноземцям цього повідомлення, а з дати його підписання посадовою особою), реальна можливість провести таке оскарження зведена до мінімуму. Аналогічний порядок встановлений і для оскарження іммігрантом рішення про втрату чи позбавлення його статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту.

З незрозумілих причин закон надає можливість працівникам міграційної служби, одразу після звернення іммігранта із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, вилучати у нього національний паспорт та інші документи із сумнівним поясненням «для зберігання».

4. Зміни та доповнення до правових актів у сфері імміграції

Процеси формування імміграційного законодавства України в 2011 році наочно підтвердили існування в країні негативної й загрозливої тенденції зростання авторитарності влади, яка неприховано демонструє свою зацікавленість у створенні зручної та вигідної для себе законодавчої бази. Нинішній уряд, позиціонуючи себе урядом «сильної руки», за допомогою змін у законодавстві періодично намагається збільшити свій вплив на суспільство та жорстко контролювати всі сфери життя в Україні. Проте, на подібне утискання своїх прав і свобод громадянське суспільство публічно відповідає незгодою та протестує проти запровадження владою таких ініціатив. Іноді це примушує можновладців пом’якшувати законодавчі нововведення, щоб приглушити протести.

 Подібні коливання не оминули і законотворчу діяльність у сфері імміграції — протягом минулого року головний нормативний акт, який врегульовує питання перебування іммігрантів на території нашої держави — Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», двічі кардинально змінювався, що свідчить про певні вагання влади у остаточному виборі та закріпленні на офіційному рівні своєї позиції у ставленні до іммігрантів.

5 квітня 2011 року був ухвалений Закон «Про прийняття змін до деяких законодавчих актів України з питань міграції» (№ 3186-VI) — у певній мірі знаковий документ, який відкрито продемонстрував спробу влади розв’язувати проблеми, пов’язані з перебуванням іммігрантів в державі, виключно за допомогою правоохоронних структур. Вказаним актом були внесені зміни до Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (в редакції 1994 року), які мали за мету не усунення правових прогалин та проблем у побудові взаємовідносин «іммігрант-держава», а були зосереджені виключно на розширенні повноважень державних органів у проведенні контролю за іноземцями та здійсненні щодо них функцій примусу й покарання.

 Так, у статті 25 «В’їзд в Україну» Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» суттєво, з 6 до 11, розширений перелік підстав, які не дозволяють іммігрантам в’їзд в Україну. Враховуючи те, що нововведені положення статті 25 не тільки встановлюють для іммігрантів обмеження безпосередньо при в’їзді в Україну, а і є базисними для застосування щодо них таких заходів примусу, як скорочення терміну перебування в Україні та видворення за її межі, доцільно навести оновлений варіант статті повністю.

Стаття 25. В’їзд в Україну

Іноземці та особи без громадянства можуть в’їжджати в Україну за дійсними паспортними документами. При цьому іноземці та особи без громадянства повинні одержати у встановленому порядку в’їзну візу, якщо інше не передбачено законодавством України.

В’їзд в Україну іноземцю та особі без громадянства не дозволяється:

—  в інтересах забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку;

—  якщо це необхідно для захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні, охорони здоров’я, а також забезпечення екологічної безпеки та охорони довкілля;

—  якщо при порушенні клопотання про в’їзд або при в’їзді в Україну він подав про себе завідомо неправдиві відомості або підроблені чи зіпсовані документи, а також якщо його документи не відповідають встановленому зразку або належать іншій особі;

—  якщо при в’їзді на територію України він не подав дійсний паспортний документ, візу або інші документи, необхідні для в’їзду в Україну відповідно до чинного законодавства;

—  якщо він у пункті пропуску через державний кордон України порушив умови та порядок перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконав законні розпорядження чи вимоги посадових осіб Державної прикордонної служби України, митних та інших органів, що здійснюють контроль на державному кордоні України;

—  якщо встановлено факти порушення ним законодавства України під час попереднього перебування
в Україні;

—  якщо є обґрунтовані підстави вважати, що він має інші, ніж заявлені ним при порушенні клопотання про в’їзд або при в’їзді в Україну, підстави та мету в’їзду або не надав підтвердження щодо підстав та мети в’їзду;

—  якщо є обґрунтовані підстави вважати, що він є носієм інфекційної чи іншої хвороби, включеної до переліку, затвердженого центральним органом виконавчої влади у сфері охорони здоров’я, або прибув із країни з особливо складною епідеміологічною ситуацією;

—  якщо він в’їжджає в Україну з метою транзитного проїзду, але не має належним чином оформлених документів для в’їзду до країни призначення або наступних за Україною транзитних країн, а також оплачених квитків з України до зазначених країн;

—  якщо є факти невиконання ним фінансових зобов’язань перед Україною, включаючи пов’язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони подальшого в’їзду в Україну у зв’язку з видворенням, а також грошових стягнень;

 — якщо він не має достатнього фінансового забезпечення на період запланованого перебування і для повернення до держави походження або транзиту до третьої держави, або у разі неможливості отримати достатнє фінансове забезпечення законним способом на території України для громадянина держави, включеної до переліку держав, затвердженого Кабінетом Міністрів України, та особи без громадянства, яка постійно проживає у державі, включеній до такого переліку. Порядок підтвердження достатнього фінансового забезпечення для перебування в Україні, транзитного проїзду через територію України та виїзду за її межі, а також його розмір визначаються Кабінетом Міністрів України».

З певною часткою іронії можна зауважити, що коли порядок в’їзду іноземців в Україну формулюється в одному невеличкому за змістом абзаці, а підстави для заборони — в одинадцятьох, статтю більш доречно озаглавити «Не в’їзд в Україну».

Слід зазначити, що встановлені державою для іммігрантів обмеження у можливості відвідувати нашу державу і у попередній редакції закону були неконкретизовані, суперечливі за формулюванням, не мали достатніх правових засад для практичного застосування і чітко визначеного механізму прийняття рішення та його оскарження, що створювало передумови для корупційних зловживань посадових осіб прикордонної служби та органів внутрішніх справ.

Нововведення до закону не усунули, а навпаки розширили можливості для чиновницького свавілля при вирішенні питання «Пускати іноземця в Україну чи ні?», оскільки співробітники правоохоронних органів отримали ще більші можливості регулювати в’їзд іноземців в країну на власний розсуд, керуючись відомчими чи особистими корупційними інтересами, залишаючись при цьому повністю безкарними через неможливість оскарження іноземцем таких дій у судовому порядку.

Для прикладу, згідно із статтею 25 іноземцю не дозволяється в’їзд в Україну:

«якщо є обґрунтовані підстави вважати, що він має інші, ніж заявлені ним при порушенні клопотання про в’їзд або при в’їзді в Україну, підстави та мету в’їзду або не надав підтвердження щодо підстав та мети в’їзду».

Відповідно до такого формулювання, обмеження накладається: по-перше — виключно на підставі припущення посадової особи, по-друге — не за вчинену протиправну дію, а лише за можливі наміри її вчинити. Є недоречним і вживання поняття «обґрунтовані підстави», оскільки роз’яснень, які саме підстави слід вважати «обґрунтованими», закон не дає. Необхідно вказати і на невиваженість формулювання «не надав підтвердження щодо підстав та мети в’їзду», оскільки іноземці з країн безвізового в’їзду лише повідомляють про мету свого прибуття в Україну безпосередньо при перетині кордону і не зобов’язані мати документи, які цю мету підтверджують (запрошення, візу відповідного типу тощо).

Отже, прийняття такого важливого для іммігранта рішення про можливість його в’їзду в Україну залежить не від правової норми, а виключно від особистого ставлення посадової особи до іноземця чи до країни його походження, можливо, ставлення упередженого чи неприязного. Враховуючи прищеплену силовим структурам недовіру та настороженість до іноземців з країн, так званої «небажаної міграції», це призводить до численних порушень їх прав і свобод.

З інтерв’ю з громадянином Туреччини М.:

«Те, що робиться у прикордонному пункті в Одесі, це суцільний кошмар. До приїжджих іноземців ставляться не поблажливо, зверхньо і відверто грубо. Я постійно проживаю в Україні на законних підставах — маю посвідку на проживання і цього літа поїхав в Одесу зустріти свою доньку. Спочатку чекав її у своєму автомобілі, а потім вирішив піти назустріч. Добре, що так зробив, бо побачив, що прикордонники її не пропускають. Я спробував з’ясувати чому, адже з документами все гаразд, але ніхто не хоче зі мною розмовляти, лише сказали, що причини заборони вони не повинні розголошувати. Я їм кажу: «Скількох людей ви пропустили, чому саме цих зупинили?» Там, крім дочки, ще кількох іноземців не пускали і, до речи, всі громадяни Туреччини. Я обурювався: «Іноземцям з США чи Німеччини — жодних проблем, чому таке ставлення до нас? Я досить впливовий у Туреччині чоловік і в Україні мене поважають. Моя дочка тут навчалась і зараз приїхала не торгувати десь на ринку, а до мене у гості». Реагування ніякого, просто ніхто не хоче розмовляти. Як би не зателефонував у наше Консульство, так би і повернули дочку назад. Але гроші не давав принципово, за гроші вони би пропустили.

Мої співвітчизники всі знають, що громадянину Туреччини їхати в Україну через Одесу необачно — при найменшій нагоді будуть, як у вас кажуть, «розводити» на гроші»

З інтерв’ю з громадянином Лівану М.:

«Прилетів в аеропорт «Бориспіль» разом з нареченою — громадянкою України. Вона у мене була, з батьками знайомилась, тепер я у гості приїхав. На пропускному пункті мене зупинили люди у формі, навіть не знаю прикордонники або ще хтось. Через що зупинили теж не знаю, я питав, але їх англійська не дуже добра, а російської не розумію я. Моя дівчина підійшла і про щось розмовляла з цими людьми, а потім сказала, що би я дав 50 доларів. Я віддав їх жінці у формі. Вважав, що так і повинно бути, що це збір якійсь або що. Вже потім моя наречена пояснила, що це плата за те, що би мене пропустили без зайвих ускладнень, хоча які ускладнення можуть бути — у мене все з документами гаразд. Я почав розпитувати, але вона відмовилась про це говорити».

Громадянин Грузії К. прилетів в Україну в аеропорт Бориспіль 11 серпня з приватною метою, але, замість зустрічі із товаришем, провів добу у транзитній зоні аеропорту без їжі, води та можливості придбати картку для мобільного телефону. «Він приїхав до нас вперше, а у нього відсутні документи від туристичної фірми або про бронювання місця у готелі, що є підтвердженням мети перебування іноземця в Україні» — пояснили співробітники контрольно-пропускного пункту. Пояснення іноземця, що він має намір декілька діб проживати у свого товариша, до уваги прикордонниками не бралися. «Я об’їхав всю Європу, у мене дружина громадянка країни ЄС, але такого ставлення ще не бачив. Мені сказали — у тебе немає доказів, що ти приїхав в Україну з метою туризму» — обурюється громадянин Грузії. Йому погрожували депортацією, але через добу відпустили через те, що консульська установа Чехії підтвердила факт постійного проживання громадянина К. у своїй країні по посвідці на проживання.[7]

6 вересня громадянка Афганістану Н., яка прибула в Україну для відвідування своїх батьків, була затримана при проходженні паспортного контролю в аеропорту Бориспіль разом з чоловіком та малолітньою дитиною. У іноземців була українська віза до 15 листопада, авіаквитки на 27 вересня для повернення в Афганістан, а у залі аеропорту їх зустрічав батько жінки — громадянин України. Затриману родину розмістили у маленькій кімнаті в транзитній зоні аеропорту із залізними стільцями замість меблів, де іноземці провели наступні три доби. Громадянка Н. вказує, що харчову суміш для годування дитини, вона була вимушена розводити водою з крану, а стан її здоров’я, вірогідно через хвилювання, погіршився так, що до неї викликали бригаду швидкої медичної допомоги. «Прибулі не змогли пояснити мету свого прибуття в Україну та не мали достатнього фінансового забезпечення для перебування на її території» — таким чином пояснили мотиви затримання прикордонники. Лише через три доби, після звернення Посольства Афганістану в України до керівництва прикордонної служби, затриманим надали дозвіл на в’їзд в Україну.[8]

Міністерство внутрішніх справ України зробило спробу дещо деталізувати процедуру обмеження в’їзду мігрантів на територію України, розробивши «Інструкцію про порядок прийняття органами внутрішніх справ України рішень про заборону в’їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства» (затверджена наказом МВС України від 07.07.2011 № 410, зареєстрована в Мін’юсті України 29.07.2011 № 934/19672). Згідно з вимогами зазначеного документу, у міліції така заборона виноситься виключно на підставі відповідної постанови, затвердженої посадовою особою МВС, у якій повинні обґрунтовуватись причини, що стали підставою для прийняття рішення про неможливість в’їзду іноземця в Україну. Проте, міліція у черговий раз показує своєрідне розуміння поняття «обґрунтування», оскільки у постанові заборонено вказувати джерела отримання негативної інформації про іноземця та те, яким чином така інформація була отримана. Крім цього, відповідно до пункту 4 Інструкції, підставою для заборони в’їзду іноземця в Україну, може бути інформація, отримана в результаті здійснення органами внутрішніх справ оперативно-розшукової діяльності — не підкріплене фактичними доказами повідомлення від особи, яка на конфіденційних й конспіративних засадах співпрацює з міліцією. Таке повідомлення, без відповідного допуску, не має права витребувати навіть суд.

Привертає увагу і той факт, що Інструкція не тільки не містить положень про право іноземця якимсь чином оскаржити винесену стосовно нього постанову про заборону в’їзду в Україну, а взагалі не передбачає отримання ним копії цього документу і навіть можливості ознайомитись зі змістом постанови для з’ясування причин встановленого щодо нього обмеження. І це з врахуванням того, що максимальний можливий термін заборони в’їзду в Україну у 2011 році збільшено до 10 років.

Не продуманим залишається і порядок взаємодії державних органів щодо обміну інформацією про іноземних громадян, стосовно яких прийнято рішення про заборону в’їзду в Україну. Так, в Інструкції передбачається направлення копій міліцейської постанови про заборону в’їзду лише до Адміністрації Державної прикордонної служби України та Робочого апарату Укрбюро Інтерполу, при цьому до Міністерства закордонних справ така копія не надсилається. Зазначений порядок створює передумови для того, що, за певних обставин, іноземець, отримавши у консульській установі України необхідну для в’їзду візу, може несподівано для себе дізнатися про неможливість свого перебування в Україні вже після прибуття на її територію, безпосередньо у пункті пропуску через державний кордон в аеропорту. Вірогідність цього у рази збільшується через те, що процедура ознайомлення іноземця з прийнятим стосовно нього рішенням про заборону в’їзду в Україну, як вже вказувалось, взагалі не регламентована.

Вочевидь розуміючи таку можливість, але реагуючи на неї досить своєрідно, законодавці доповнили Закон «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» новою статтею 28-1 «Повернення іноземців та осіб без громадянства, яким не дозволено в’їзд в Україну». Відповідно до положень вказаної статті, не допущений в Україну іноземець «в найкоротший строк повертається в державу, з якої він прибув, або в державу, яка видала паспортний документ, тим самим перевізником, який здійснював його перевезення в Україну… Витрати на повернення несуть такий перевізник та іноземець. У разі неможливості негайного повернення іноземця, він перебуває у пункті пропуску через державний кордон України до його повернення». Виходячи із змісту, держава не тільки припускає саму можливість створення подібної ситуації на своєму кордоні, а і перекладає на іноземця витрати, до яких призвели прогалини в українському законодавстві.

У статті не вказується і те, хто та яким чином повинен організувати належні умови перебування іммігрантів, не допущених в Україну у пункті пропуску через державний кордон — забезпечити їжею, місцями для відпочинку, адже «найкоротший строк повернення в державу» може розтягнутися на декілька діб.

Коментуючи положення статті 25 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» слід зазначити, що вони не тільки встановлюють обмеження для іммігрантів безпосередньо при перетинанні ними кордону України, а і є підставами для проведення скорочення реєстрації та видворення іноземців, які вже знаходяться на території держави на законних підставах.

Особливо наочно відмову від ліберального курсу щодо іммігрантів, влада демонструє у запроваджених змінах до статей 31 та 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Стаття 31 «Скорочення терміну тимчасового перебування в Україні» у новій редакції стала чи не основним правовим важелем можливого впливу й тиску держави на іноземців, які перебувають в Україні на законних підставах. Для оцінювання подібних нововведень, наведемо обидва варіанти статті.

Стаття 31 до змін 2011 року:

Іноземцю та особі без громадянства, який порушує законодавство України, якщо ці порушення не передбачають адміністративної або кримінальної відповідальності, може бути скорочено визначений йому термін перебування в Україні.

Такий термін може бути також скорочено, якщо в іноземця та особи без громадянства відпали підстави для його подальшого перебування в Україні.

Рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства в Україні приймається органами внутрішніх справ, Державної прикордонної служби України.

Стаття 31 після змін 2011 року:

Іноземцю та особі без громадянства скорочується раніше визначений йому термін перебування в Україні у разі:

—  порушення ним законодавства України;

—  якщо у нього відсутні підстави для подальшого перебування в Україні;

—  якщо він не має достатнього фінансового забезпечення для подальшого перебування і для повернення до держави походження або транзиту до третьої держави або можливості отримати достатнє фінансове забезпечення законним способом на території України;

—  якщо його діяльність на території України може негативно впливати на відносини України з іншою державою;

—  якщо під час його перебування виникли підстави для заборони в’їзду відповідно до цього Закону;

—  якщо іноземець та особа без громадянства, який прибув для навчання або працевлаштування, не з’явився у визначений строк до відповідного навчального закладу або місця роботи і якщо причини неприбуття не визнані поважними державним органом, уповноваженим приймати рішення про видворення.

Рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства в Україні приймається органами внутрішніх справ, органами охорони державного кордону (стосовно осіб, які затримані у межах контрольованих ними прикордонних районів) невідкладно після виявлення підстав для цього із обов’язковим зазначенням строку, в який така особа зобов’язана добровільно виїхати з України. Цей строк не може бути більш як десять діб з дня винесення такого рішення. Порядок прийняття рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства в Україні визначається Кабінетом Міністрів України.

У разі прийняття рішення про скорочення терміну тимчасового перебування в Україні іноземця та особи без громадянства така особа зобов’язана щодня з’являтися для реєстрації до органу, який прийняв зазначене рішення, про що робляться відповідні відмітки в його паспортному документі.

Порівняльний аналіз змісту обох варіантів статті, дає можливість говорити про кардинальну зміну ставлення правоохоронних органів до іммігрантів. Слід враховувати, що процедура скорочення іноземцю терміну перебування в Україні не є засобом захисту держави він нелегальної міграції, оскільки таке скорочення застосовується виключно до іноземних громадян, які законно перебувають у нашій країні (нелегальні мігранти взагалі не мають реєстрації, яку можливо було би скоротити). Таким чином, правоохоронний тиск посилюється саме на ту категорію іноземців, якій гарантується підвищений рівень захисту прав і свобод статтею 26 Конституції України «іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України».

У новій редакції статті 31 усунуте не конкретизоване й двозначне визначення «може бути скорочено», що, у певній мірі, є доцільним й виправданим, адже формулювання «може бути» надавало можливість посадовим особам приймати рішення стосовно іноземців на власний розсуд, чим створювало передумови для корупції. Проте, враховуючи відверто репресивну спрямованість змісту самої статті, проведене конкретизування завдає ще більшої шкоди правам і свободам іммігрантів, оскільки поєднується з недостатньою правовою виваженістю її положень.

 Так, іноземцю в обов’язковому порядку скорочується термін перебування за «порушення ним законодавства України». При цьому не тільки не вказується, якого саме законодавства (адже це сукупність всіх нормативно-правових актів, які діють на території України), а і не застосовується принцип адекватності покарання скоєному проступку та не встановлюється можливість альтернативного, менш суворого покарання за вчинення незначного або неумисного порушення. Таким чином, іноземному громадянину обов’язково скорочується термін перебування в Україні, наприклад, за куріння тютюнових виробів у не відведеному для цього місці чи перехід вулиці на червоне світло світлофора. Подібні вимоги законодавства фактично спонукають працівників міліції або взагалі не реагувати на порушення закону з боку іноземців, у тому числі і за винагороду з боку останніх, або, навпаки, діяти стосовно них максимально жорстко.

Із змісту статті незрозуміло, яким чином правоохоронні органи будуть встановлювати відсутність у іноземця підстав для перебування в Україні і чи вважати під використаним у статті терміном «підстави» заявлену іммігрантом мету в’їзду в країну.

Також неясно, ким і за допомогою яких фактичних даних підтверджується негативний вплив іноземця на стосунки України з іншою державою.

Можливість скорочення іноземцю терміну перебування у зв’язку з «виникненням підстав для заборони в’їзду в Україну відповідно до статті 25 Закону», взагалі, безмежно розширює повноваження правоохоронців, оскільки, як вказувалось вище, стаття 25 додатково встановлює ще 11 підстав для обмеження права іноземного громадянина перебувати в Україні, при цьому не вимагаючи від правоохоронних органів вичерпного обґрунтування таких підстав.

Кінцеве положення статті щодо обов’язкової щоденної явки іноземця для реєстрації саме до органу, який прийняв щодо нього рішення про скорочення терміну його перебування в державі, суттєво обмежує право іммігранта на вибір місця проживання в Україні та вільне пересування по її території. Відповідно до таких вимог законодавства, термін перебування в Україні іноземцю скорочує територіальний правоохоронний орган, який встановив необхідні для цього підстави, а не територіальний орган за місцем проживання іноземця, який продовжував йому термін перебування в Україні. Таким чином, іноземний громадянин, який, наприклад, проживає і був тимчасово зареєстрований у місті Сімферополь, протягом 10 днів повинен щодня з’являтися для реєстрації до підрозділу міліції у місто Львів, оскільки саме львівська міліція, під час відвідування іноземцем Львову з туристичною метою, скоротила йому термін перебування в Україні, скажемо, за перехід проїзної частини у невстановленому місці (стаття 127 КУпАП). Отже, в окремих випадках, подібне нововведення виконати практично не можливо, алууУ випадку, якщо іммігрант хоча би раз не з’явиться до підрозділу міліції для такої реєстрації, він, відповідно до статті 32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», в обов’язковому порядку видворяється з України.

 Сумнівною є і доцільність запровадження процедури внесення у паспортний документ іноземця відміток про подібну щоденну реєстрацію, адже національний паспорт іноземного громадянина — це не записна книжка для українських правоохоронних органів, а в окремих країнах національний паспорт, після внесення до нього органами іншої держави відміток чи записів, взагалі визнається не дійсним. Подібні відмітки більш доречно проставляти на окремому талоні реєстрації, який іммігрант зберігав би у паспортному документі для підтвердження свого відвідування підрозділу міліції.

Із інтерв’ю з громадянином Росії:

«Приїхав в Україну до своїх родичів. Власне кажучи, я тут народився й виріс, а потім, за часів СРСР, поступив в інститут у Санкт-Петербурзі, там одружився і залишився жити. Через тиждень після в’їзду в Україну, був у гостях у свого товариша. Вийшли з дому та сіли на лавці випити пива. П’яні не були, поводили себе спокійно, просто сиділи і розмовляли. До нас підійшли міліціонери і сказали, що ми розпиваємо спирті напої у громадському місці, затримали та доставили до дільничного інспектора. На мене і мого товариша склали адміністративні протоколи, а потім забрали мій паспорт і повідомили, що я повинен прийти за ним через два дня у райвідділ міліції. Коли я прийшов за своїм документом, мені оголосили, що термін мого перебування в Україні мені скоротили і я зобов’язаний повернутися до Росії протягом 10 днів, оскільки порушував закони України. Потім показали відмітку про це у моєму російському паспорті. Всі мої пояснення, що це було незначне побутове порушення і я заплатив штраф до уваги не брали, сказали, що я повинен бути ще і вдячний за те, що мені не заборонили приїжджати в Україну у подальшому. Мав наміри погостювати кілька місяців, але зараз вимушений повертатися додому. На мою думку, так не можна.»

Суттєвих змін зазнала і стаття 32 «Видворення за межі України» Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». На відміну від попередньої редакції, оновленим варіантом цієї статті передбачається як «обов’язковість», так і «можливість» застосування міліцією до іноземця процедури видворення з України. Раніше стаття 32 вказувала — іноземець «може бути видворений» і подібне формулювання, з одного боку, створювало можливість для зловживань, оскільки рішення про видворення посадовою особою міліції приймалось на власний розсуд, з іншого боку, залишало можливість для застосування щодо іноземця іншого, менш суворого покарання, ніж видворення (як правило, притягнення до адміністративної відповідальності).

У теперішній час, стаття 32 встановлює:

Іноземець або особа без громадянства має бути видворений з України, якщо:

—  він вчинив злочин, — після відбуття призначеного йому покарання;

—  він добровільно не виконав рішення про скорочення терміну його тимчасового перебування в Україні у визначений у цьому рішенні строк;

—  його перебування в Україні становить загрозу національній безпеці або громадському порядку;

—  під час його перебування виникли підстави для заборони в’їзду відповідно до цього Закону;

—  він хоча б раз не виконав вимогу щодня з’являтися для реєстрації до органу, який прийняв рішення про скорочення терміну його тимчасового перебування в Україні, у зв’язку з причинами, не визнаними поважними.

Іноземець та особа без громадянства може бути видворений за межі України у разі якщо:

—  його діяльність на території України негативно впливає на відносини України з іншою державою;

—  він вчинив адміністративне правопорушення після виконання адміністративного стягнення;

—  у нього немає законних засобів існування, достатніх для забезпечення його перебування в Україні та виїзду з України, у розмірі, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Позитивно оцінюючи наміри законотворців конкретизувати підстави для застосування до іноземців процедури видворення, можна стверджувати, що, на жаль, і ці зміни проведені виключно з метою розширення повноважень працівників правоохоронних органів, а не для усунення корупційної складової у їх діях та захисту іноземців від упередженості і необ’єктивності посадових осіб при прийнятті рішення про видворення.

Включення до статті вимоги щодо обов’язковості видворення іноземця у зв’язку з «виникненням підстав для заборони в’їзду в Україну відповідно до статті 25 Закону», в умовах допущених законодавцями поверховості у формулюванні цих підстав та не передбаченої необхідності їх доведення, фактично узаконило можливість проведення видворення іноземців із використанням неперевірених, непідтверджених, штучно створених або надуманих правоохоронцями підстав для цього.

Застосування положень статті 25 у контексті статті 32 призвело і до виникнення певних протиріч у трактуванні питання: «Коли видворення іноземця є обов’язковою процедурою, а коли лише можливою». Так, відповідно до статті 32 іноземець може бути видворений з України, якщо «у нього немає законних засобів існування, достатніх для забезпечення його перебування в Україні та виїзду з України». Проте, з урахуванням передбаченого законом спільного застосування положень статті 25 та статті 32, «якщо іноземець не має достатнього фінансового забезпечення на період запланованого перебування і для повернення до держави походження», він видворяється з України в обов’язковому порядку.

Відповідно до статті 32 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», за вчинення адміністративного правопорушення іноземець може бути видворений з держави. У той же час, згідно із статтею 25 закону, однією з підстав для заборони в’їзду іммігранта в Україну і, таким чином, для проведення його обов’язкового видворення, є встановлення «факту порушення ним законодавства України під час попереднього перебування в Україні». Парадоксальність ситуації, коли іммігрант за вчинення адміністративного правопорушення у минулому «обов’язково» видворяється з України, а за скоєння такого ж правопорушення зараз лише «може бути» видворений, очевидна.

Із інтерв’ю з громадянином Ізраїлю:

«Під час святкування іудейського новорічного свята в місті Умань, мого співвітчизника видворили з України за те, що він їхав на моторолері без шолому на голові. І при цьому заборонили у подальшому приїжджати в Україну протягом двох років. Для людини нашої віри неможливість відвідати прах нашого цадика на новорічні свята — справжня трагедія. Уявіть, наприклад, що християнину заборонили два роки ходити до церкви на Пасху чи Різдво».

Необхідно зауважити, що розроблена деталізація підстав для проведення видворення, стосується виключно повноважень органів внутрішніх справ. Службі безпеки України та органам охорони державного кордону залишена можливість проведення видворення іноземця на підставах і у порядку, встановленими попередньою редакцією статті 32 «якщо дії іноземця та особи без громадянства грубо порушують законодавство про статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку». Загальна неконкретність подібного формулювання, як і вживання у тексті терміну «грубе порушення» без визначення цього поняття, дає посадовцям можливість проводити видворення іноземця без достатнього обґрунтування необхідності застосування цього заходу примусу.

Разом з тим, до позитивних змін можливо віднести позбавлення СБУ та прикордонників права видворяти іммігрантів «коли це необхідно для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України».

Прийнятими нововведеннями передбачається, що стосовно іноземця, який видворяється з держави, в обов’язковому порядку виноситься рішення про заборону йому у подальшому в’їжджати до України, тоді як у попередній редакції Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», прийняття такого рішення було не обов’язковим, а лише можливим і органи внутрішніх справ мали право приймати його на власний розсуд, із врахуванням тяжкості скоєного іноземцем порушення.

При цьому у двічі, з 5 до 10 років, збільшено максимальний термін заборони в’їзду в Україну, але будь які критерії для визначення конкретної тривалості такої заборони (від 6 місяців до 10 років), не встановлюються. Отже іммігрант, який скоїв навіть незначне порушення, не тільки видворяється з України, а й може бути обмежений у праві в’їжджати на її територію протягом 10 років.

Попередній досвід вивчення практики роботи органів внутрішніх справ з іноземцями, дозволяє стверджувати — міліція отримала додаткову можливість здійснювати вибіркове квотування в’їзду в Україну певних категорій іммігрантів, адже правоохоронці будуть встановлювати максимальний термін заборони в’їзду для іноземців з країн так званої «ризикової міграції» — передусім з кавказького регіону, В’єтнаму, Пакистану, Індії тощо. Крім цього, нововведенням створені додаткові умови для посадових зловживань — іноземні громадяни повідомляли про випадки вимагання у них хабарів за встановлення порівняно малого строку заборони на в’їзд в Україну.

Ще одним підтвердженням запропонованою владою стратегії на звуження прав іммігрантів, є проведена мінімізація строку, який надається іноземцю для виїзду з України після прийняття рішення про його видворення. Якщо раніше законодавство надавало іноземному громадянину можливість перебувати в Україні до 30 днів з моменту прийняття такого рішення, то у новій редакції закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» строк для виїзду після прийняття рішення про видворення становить лише 5 днів. Такий термін не тільки значно ускладнює вирішення іноземцем своїх побутових проблем, пов’язаних з необхідністю виїхати з України (наприклад, продаж майна, яке неможливо забрати з собою), а іноді взагалі є нереальним для виконання, зокрема через відсутність у касах проїзних квитків для повернення до країни постійного проживання. Невиїзд іноземця з України протягом 5 днів розцінюється, як невиконання рішення про видворення і намір ухилитися від добровільного виїзду з держави, а це тягне за собою затримання іммігранта, його поміщення до місць несвободи та видворення у примусовому порядку під вартою.

У статті 32 закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачається можливість оскарження іммігрантом рішення про своє видворення у суді, але, у новій редакції статті з її тексту вилучена така важлива норма, як зупинення виконання рішення про видворення у випадку його судового оскарження. При цьому слід враховувати, що у 2011 році Кодекс адміністративного судочинства України був доповнений статтею 183-5 «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу видворення іноземців та осіб без громадянства», якою встановлюється місячний термін для розгляду позовної заяви іммігранта щодо оскарження рішення правоохоронних органів про його видворення та обов’язкова участь обох сторін при її розгляді у суді. Таке положення є, принаймні, нелогічним, оскільки для виїзду з України іноземцю надається лише 5 днів з часу прийняття рішення про видворення, а суд вправі зволікати з оскарженням цього рішення протягом місяця. Таким чином, запроваджені до законодавства зміни практично унеможливлюють оскарження іммігрантом прийнятого щодо нього рішення про видворення з України.

Аналіз внесених у 2011 році змін до статті 32 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» доцільно завершити констатуванням того, що законодавці удвічі, з 6 до 12 місяців, збільшили термін можливого утримання іноземців у місцях несвободи — пунк­тах тимчасового тримання іноземців та осіб без громадянства.

Чи не єдиною позитивною для іммігрантів новацією у законі «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», спрямованою саме на захист їх прав, а не на розширення повноважень правоохоронних структур, стало доповнення закону статтею 32-1, яка забороняє видворення іноземця до країни, де він може зазнати катування, жорсткого, нелюдського або такого, що принижує гідність, видів поводження й покарання.

Закріплені у законодавчих актах 2011 року нові положення щодо більш суворої регуляції в’їзду іммігрантів в Україну та розширення спектру підстав для їх видворення з держави, поєднались із посиленням адміністративного тиску на іноземців.

Так, у 2011 році зазнала змін стаття 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні та транзитного проїзду через територію України», яка є основним важелем адміністративного впливу правоохоронних органів на іммігрантів. Законодавцями значно збільшені розміри як мінімального, так і максимального штрафу, який може бути накладений на іноземця у відповідності з вказаною статтею: мінімальний штраф зріс з двадцяти до тридцяти, а максимальний — з сорока до п’ятдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Обумовлена Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» загальна тенденція на звужування прав і свобод іммігрантів в Україні чітко відслідковується у відомчих нормативно-правових документах Міністерства внутрішніх справ. 20 вересня 2011 року Міністерством юстиції України був зареєстрований за № 1112/19850 наказ МВС № 601 від 23.08.2011 року «Про затвердження Порядку розгляду звернень щодо продовження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства». Вже традиційно для останніх нормативних актів правоохоронного відомства зазначений наказ регламентує виключно здійснення правоохоронцями функцій контролю щодо іммігрантів, не враховуючи при цьому елементарних потреб останніх та залишаючи невизначеними механізми захисту іноземців від можливих зловживань з боку посадових осіб.

Наказом значно ускладнена процедура отримання іммігрантами дозволу на тимчасове перебування в Україні, передусім розширений перелік необхідних для цього документів та суттєво підвищені вимоги до їх оформлення.

У відповідності з новими вимогами, іноземець, до своєї заяви у підрозділ Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України про продовження терміну перебування в країні, повинен додатково долучити:

—  копію сторінок національного паспорта;

—  копію імміграційної картки;

—  нотаріально засвідчений переклад на українську мову сторінок національного паспорта;

—  копію паспорта громадянина, який приймає іноземця в Україні;

—  копію документа на право власності на житло, яке тимчасово надається іммігранту для проживання;

—  нотаріально засвідчену заяву від власника житла (або від всіх зареєстрованих у ньому осіб) із згодою на проживання іноземця;

Якщо іммігранта в Україні приймає юридична особа, до вказаного переліку додаються ще і засвідчені у встановленому порядку копія витягу Єдиного державного реєстру та копія наказу про призначення працівників, які відповідають за оформлення документів для іноземця.

Вірогідно, що запровадження додаткового витребування від іммігранта всіх перерахованих документів, мало за мету спробу запобігти корупційним зловживання з боку посадових осіб МВС при прийнятті ними рішення про продовження іноземцю терміну перебування в Україні, проте, внаслідок подібної боротьби із корупцією у лавах міліції, нести зайві витрати та потерпати від бюрократичної процедури збору й оформлення всіх документів, будуть саме іноземці та приймаюча їх сторона.

У наказі МВС № 601-2011 р. відслідковується встановлений Постановою Кабінету Міністрів України № 1074 «Про Правила в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» принцип упередженого ставлення держави до іммігрантів з окремих країн світу. Так, від іммігрантів з держав, зазначених у додатку 5 вищевказаних правил, для продовження терміну перебування в України вимагається додатково надати копії документа, що став підставою для оформлення візи, та документів, які підтверджують наявність у нього коштів для покриття витрат, пов’язаних з перебуванням в Україні. На відміну від громадян інших держав, продовження терміну перебування яких в Україні може здійснюватись приймаючою їх фізичною або юридичною особою, іммігрант з країн «чорного списку» зобов’язаний особисто з’явитись до міліції для розгляду його заяви.

Новим наказом МВС посадові особи районних підрозділів Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб позбавлені права приймати рішення про продовження терміну перебування в Україні окремим категоріям іммігрантів. У компетенції таких підрозділів залишена можливість продовжувати тимчасову реєстрацію лише іммігрантам, які прибули в Україну з приватною метою і на термін, не більше ніж 180 днів з дати останнього в’їзду. Таким чином, інші категорії іммігрантів, для продовження терміну перебування в Україні, вимушені їздити до обласних центрів у підрозділи Департаменту вищого рівня, витрачаючи на це додатковий час і власні кошти.

Крім цього, в окремих підрозділах міліції склалась практика, коли іноземні громадяни з країн, які правоохоронці відносять до «неблагополучних», позбавляються права продовжити термін свого перебування в Україні за місцем свого проживання.

З інтерв’ю з громадянином Азербайджану :

«Звернувся до паспортного відділення у місті Золотоноша Черкаської області з проханням продовжити термін мого перебування в Україні, адже маю на це законні підстави — оформлюю разом з дружиною дозвіл на імміграцію. Але прийняти у мене відповідні документи співробітники міліції відмовились та сказали, що у них є розпорядження керівництва направляти всіх іноземців з країн Кавказу для продовження терміну реєстрації до обласного відділу громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб у місто Черкаси. На моє здивування такою вибірковістю пояснили, що іммігранти з кавказького регіону є «групою ризику», оскільки скоюють в Україні багато злочинів та займаються незаконною торгівлею. Одразу вибачились і наголосили, що до мене особисто це не відноситься, але порядок є порядок і вони повинні виконувати вимоги свого начальника».

Наказ визначає дев’ять підстав для відмови іммігранту у продовженні терміну його перебування в Україні, окремі з яких, в силу свого обтічного формулювання й відсутності необхідності підтвердження висунутих іноземцю звинувачень відповідними документами, дають можливість працівникам міліції при бажанні відмовити у наданні дозволу на перебування в Україні практично будь-якому іммігранту. Наприклад, іноземцю відмовляється у продовженні його тимчасової реєстрації, якщо «є обґрунтовані підстави вважати, що він має інші, ніж заявлені ним у зверненні, підстави і мету для перебування в Україні». Таким чином, обмеження накладається не за скоєне іммігрантом порушення або невиконання встановлених законодавством умов для в’їзду й перебування в Україні, а лише на підставі індивідуального судження і припущення посадовця про можливу нещирість іммігранта. При цьому, які підстави можливо визнати «обґрунтованими» для такого судження, невідомо.

Окремий пункт наказу теоретично надає іммігранту право оскаржити прийняте стосовно нього рішення про відмову у продовженні терміну перебування в Україні. Проте, скористатись цим правом на практиці, як правило, не можливо — у разі прийняття рішення про відмову у продовженні терміну перебування іммігрант практично не має часу для підготовки необхідних для оскарження документів та їх розгляду у суді. У разі невиїзду іноземця з України після відмови у продовженні терміну перебування на її території, він одразу визнається нелегальним мігрантом та видворяється з держави.

З інтерв’ю з громадянином Вірменії:

«Я приїхав у місто Київ до свого знайомого у гості. Одночасно хотів визначитись, чи сприятливі в Україні умови для ведення бізнесу, а тому разом з товаришем багато їздив по всій країні. Особливих проблем з міліцією у мене не було, правда, зупиняли та перевіряли документи доволі часто і патрульні, і ДАІ. За чотири дні до закінчення вказаного у штампі терміну реєстрації, прийшов здати у паспортний підрозділ документи для продовження строку перебування в Україні ще на два місяці. Мені в цьому відмовили — просто не прийняли документи до розгляду. На моє прохання пояснити причину, відповіли просто: «Ви приїхали погостювати? Для цього три місяці достатньо». Всі пояснення мого товариша про те, що він хоче продовжити моє перебування в Україні, до уваги не приймали. Паспортист навіть з посмішкою сказав: «Хороший гість той, хто швидко додому повертається». У мене до закінчення терміну реєстрації залишалось чотири дні, і я пояснював, що відмова у продовженні реєстрації в Україні стала для мене повною несподіванкою і мені перед від’їздом необхідно завершити певні справи, у тому числі придбати проїзний квиток, а це не так просто. Я можу просто не встигнути виїхати у встановлений строк з України — проте все дарма, реєстрацію так і не продовжили».

Показовим є і те, що рішення про відмову іноземному громадянину у продовженні терміну тимчасового перебування оформлюється у вигляді стандартного письмового повідомлення, в якому іноземець навіть не інформується про можливість оскарження прийнятого стосовно нього рішення.

Одним з нововведень 2011 року стало страхування приймаючої іноземця сторони від спричинення матеріальних збитків у випадку можливого видворення іноземного громадянина.

Слід зазначити, що, відповідно до статті 32 закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», іммігранти, які підлягають видворенню, відшкодовують витрати, пов’язані з проведенням цієї процедури примусу. У випадку відсутності у іноземця необхідних для цього коштів, видворення здійснюється за рахунок держави, а фізична чи юридична особи, яка запрошувала або приймала іноземного громадянина, в установленому законом порядку відшкодовує витрати, завдані державі у зв’язку з проведенням видворення.

Незважаючи на те, що порядок відшкодування державі збитків, пов’язаних з видворенням іноземців, законодавством урегульований, у 2011 році МВС України запровадило у діяльність підпорядкованих підрозділів громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб сумнівну з точки зору законності практику «добровільного примушування» фізичних та юридичних осіб, які запрошують або приймають іммігрантів в Україні, до страхування своєї відповідальності за відшкодування витрат, пов’язаних з проведенням видворення за межі України запрошеного іноземця. Повноваженнями здійснювати подібне страхування було наділено ряд страхових фірм та компаній («Мегаполіс», «ВУСО», «Українська охоронна-страхова компанія»), які, у випадку затримання іноземця для проведення примусового видворення, повинні відшкодовувати особі, що його приймала, витрати на утримання іноземця у спеціальній установі та вартість проїзних документів для його повернення у країну постійного проживання,

За 9 місяців 2011 року з України у примусовому порядку було видворено 1 488 нелегальних мігрантів, що становить лише 2% від загальної кількості іноземців, які відвідали Україну за цей же період. Проте, у підрозділах служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб кожного прибулого іноземного громадянина розглядали, як потенційного порушника імміграційного законодавства і при зверненні фізичної чи юридичної особи з клопотанням про продовження іноземцю терміну перебування в Україні, вимагали придбати страховий поліс на випадок, якщо іноземець буде примусово видворятись з України. Подібні дії не тільки принижували гідність іноземців, а й призводили до непередбачених законодавством витрат з боку приймаючої їх сторони, оскільки сума, сплачувана за страхування, набагато більше суми, яка сплачується за продовження терміну перебування іноземця в Україні.

З матеріалів інформаційно-правового ресурсу «Перший український юридичний
форум»[9].

«Збиралась продовжити своєму чоловіку, росіянину, термін реєстрації в місті Києві. Раніше у паспортному підрозділі Голосіївського райвідділу міліції нам видавали три квитанції: 17 гривень держмито, 54 гривні за якісь консультаційні послуги, 29,90 гривень — послуги ВГІРФО. Мабуть за останні півроку щось помінялось, бо цього разу до них добавилась ще одна загадкова квитанція сплати 160 гривень страховій компанії «ВУСО» з формулюванням «Оплата за договором». При цьому ніякого договору ми взагалі не бачили. Наскільки це законно і чи не відмовлять у реєстрації, якщо ми не заплатимо за страхування? Зателефонували до єдиного центру «ВУСО» та запитали, нас спрямували у Київське відділення. Там був цікавий «пінг-понг» від спеціаліста до спеціаліста — всі ввічливо нас вислуховували, а потім посилали до іншого. Взагалі прийшлося чотири рази повторювати своє питання. Всі спеціалісти, як один, дійшли до висновку — в українському законодавстві відбулись зміни в частині обов’язкового страхування іноземців, але ніхто не зміг назвати конкретного документу, на підставі якого ми повинні платити ці 160 гривень. Єдине, що повідомили «зміни були внесені 4 травня 2011 року» і все. Куди? Ким? Це все дуже дивно і нагадує звичайні побори...»

Із звернення громадянина до Харківської правозахисної групи:

«При продовженні реєстрації в Харкові для своєї дружини у мене почали вимагати сплатити страховку. Всі присутні обурювались, але платили. Я не платив і роздивився договір — на ньому було написано «Договір добровільного страхування», страхує приватна компанія «ВУСО». Пояснили, що у випадку, коли іноземець порушить правила перебування в Україні, то страхова компанія сплатить 20 000 гривень за його видворення (примітка — квиток на електричку з Харкова до Білгорода коштує 6 гривень). Але саме цікаве ось що: ми почали вимагати підстави для такого примусово-добровільного страхування. Дівчина, яка приймала документи, повідомила, що це вимоги міністерства. Ми попросили назвати конкретно назву нормативного акту, дату підписання, але у відповідь отримали лише відмовки — спочатку вона сказала, що би ми самі пошукали цей документ в Інтернеті, пізніше направляла до керівництва, потім сказали, що зараз дуже зайнята і наказала прийти у кінці робочого дня. Дуже неприємно було дивитись, як люди, наче слухняні вівці, терплять ці приниження, а хтось на цьому заробляє. Я не платив і повідомив, що маю намір писати скаргу до прокуратури.

Ця історія мала цікаве продовження. Разом зі мною був чоловік, який вже сплатив за це страхування, але у подальшому прийняв активну участь у «розборах», встановлюючи за що саме і на підставі якого документу у нього взяли гроші. Йому наступного дня зателефонував інспектор і попросив приїхати до нього. Коли цей чоловік приїхав, йому повернули гроші за страхування та вибачились, гадаю, тому, що до тюрми нікому з службовців не хочеться».

Ще один відомчий документ МВС України — наказ № 602 від 23.08.2011 року «Про затвердження порядку оформлення і видачі посвідки на тимчасове проживання», наділив міліцію повноваженнями обмежувати права трудових іммігрантів.

Слід зазначити, що на протязі останніх років, під приводом необхідності захисту інтересів українців на ринку праці, уряд України поступово, але послідовно запроваджує заходи по ускладненню порядку працевлаштування іммігрантів в державі. У теперішній час використання праці трудових іммігрантів регулюється затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 322 від 08.04.2009 року «Порядком видачі, продовження строку дії та анулювання дозволів на використання праці іноземців та осіб без громадянства», який, у порівнянні з попереднім порядком, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 2028 від 01.11.1999 року, значно обтяжив порядок отримання такого дозволу необхідністю надання додаткових документів. Одночасно, з десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (170 грн.) до чотирьох мінімальних заробітних плат (з 01.10.2011 року це 985 ´ 4 = 3940 грн.) збільшено розмір плати за розгляд заяви про видачу дозволу на працевлаштування іммігранта. При цьому даний збір необхідно сплатити тільки за розгляд заяви, по якій у подальшому може бути прийняте рішення і про відмову у видачі дозволу на працевлаштування.

Новий наказ МВС, навіть при наявності у іммігранта дозволу центру зайнятості про використання його праці, встановлює додаткові вимоги для отримання ним посвідки на тимчасове перебування, в тому числі передбачає надання у міліцію додаткових документів про юридичну особу, яка працевлаштовує іммігранта та персональних даних про фізичну особу — уповноваженого представника приймаючої іммігранта сторони.

Крім цього, міліції надані повноваження відмовляти іммігранту в отриманні посвідки на тимчасове проживання або скасовувати її на підставі власного, а тому, можливо, упередженого судження про іноземця чи країну його походження. «Працевлаштування іммігранта суперечить законним інтересам громадян», «дії іноземця становлять загрозу для громадського порядку» — подібні мотиви для обмеження права іммігранта працювати в Україні, згідно з наказом МВС, не потребують доведення відповідними документами, а формулювання «встановлено факти порушення іммігрантом законодавства України під час попереднього перебування на її території» не відповідає принципу адекватності покарання небезпечності вчиненого порушення, оскільки іммігрант може бути позбавлений посвідки на проживання навіть за перехід вулиці у невстановленому місці.

Відверта прихильність уряду до сповідування політики недовіри і чинення постійного тиску на іммігрантів завжди піддавалася осудженню та нищівній критиці з боку правозахисних організацій. Зважаючи на це та усвідомлюючи очевидну ірраціональність подібних нововведень перед проведенням у країні Євро-2012, законодавцями приймається принципово новий, більш прогресивний і порівняно гуманний у своєму ставленні до іммігрантів Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

5. Попередній аналіз нового Закону
«Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»

Новий Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (№ 3773-VI) набув чинності лише з 25.12.2011 року, і нова, заснована на ньому практика буде суттєво залежати від підзаконних нормативно-правових актів, які на кінець 2011 року ще не розроблені. Тому наразі доречно коротко проаналізувати основні досягнення та недоліки нового закону, а також суперечності, які виникають з його запровадженням.

Головним позитивним нововведенням слід визнати часткове скасування прийнятих у квітні 2011 року норм відверто репресивного спрямування. Так, відповідно до положень нового закону, іноземцю забороняється в’їзд в Україну не за скоєння порушення законодавства під час попереднього перебування в державі, а лише у випадку невиконання ним рішення суду про накладення адміністративного стягнення за це порушення.

При прийнятті компетентними органами рішення про примусове повернення іноземця у країну постійного проживання, йому надається не п’ять, а тридцять днів для виїзду з України, а примусове повернення не обов’язково супроводжується прийняттям рішення про заборону в’їзду в Україну у подальшому. Крім цього, суттєво, з десяти до трьох років, зменшений термін заборони в’їзду в Україну для іноземців, які вчинили спробу нелегального перетину державного кордону.

На відміну від попереднього, новий закон не містить розгорнутого переліку засад для скорочення іммігранту терміну перебування в Україні, а лише обумовлює, що таке скорочення може бути проведено, коли іноземець втратив підстави для подальшого перебування в країні. Таким чином скасовані норми щодо необхідності обов’язкового скорочення іноземцю реєстрації за вчинення ним навіть незначного порушення законодавства, несвоєчасне прибуття до місця навчання чи роботи або через визнання діяльності іноземця такою, що може погіршити відносини України з іншою державою.

Новим законом запроваджено принципову нову процедуру «добровільного повернення» іноземця до країни походження, яка, за своєю сутністю, є не акцією примусу, а заходом допомоги, оскільки здійснюється за бажанням іммігранта та при сприянні органів державної влади, міжнародних та громадських організацій.

У законі чітко прописана неможливість примусового повернення або видворення іммігрантів до країн, де їх життю або свободі загрожує небезпека, страта, катування або жорстоке поводження.

Важливою новацією є розширення переліку категорій іммігрантів, які мають право на отримання посвідки на тимчасове проживання, та певна конкретизація порядку підтвердження іноземцем свого достатнього фінансового забезпечення, що є однією з необхідних умов для прийняття позитивного рішення про можливість його перебування в Україні.

Безсумнівно, подібні зміни заслуговують на виключно схвальну оцінку, але, разом з тим, необхідно зазначити — новий закон не усунув всіх ризиків скоєння порушень прав і свобод іммігрантів.

Передусім, привертає увагу той факт, що, на відміну від попереднього варіанту, прийнятий закон не містить окремої глави про основні права та свободи іноземців із статтями щодо прав іммігрантів на трудову діяльність, освіту, охорону здоров’я, соціальний захист, житло тощо, а лише вказує: «іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України». Подібна відмова від більш докладного декларування прав іноземців є недоцільною, оскільки обсяг наявних у іммігранта прав, передусім, залежить від статусу його перебування в Україні. Наприклад, працювати або займатися іншою трудовою діяльністю на підставах і в порядку, встановлених для громадян України, мають право лише іноземці, які постійно проживають на її території, інші категорії іноземних громадян повинні отримати в компетентних органах дозвіл на працевлаштування. Рівні з громадянами України права на освіту також мають лише іноземці, які постійно проживають в Україні, інші іммігранти оплачують своє навчання відповідно до окремо передбаченого порядку. Відсутність у новому законі чіткої регламентації прав і свобод іноземців, у тому числі і з врахуванням статусу їх перебування в країні, безперечно, ускладнює механізм реалізації цих прав.

Законодавці в черговий раз ухилилися від конкретизування підстав та ретельного виписування порядку здійснення силовими відомствами процедур примусу, пов’язаних з покаранням іммігрантів. Тим самим новий закон створює умови для усунення чи не головної причини існування порушень прав і свобод іноземців в Україні — у посадовців залишається можливість на власний розсуд, з позиції суб’єктивного оцінювання особи іноземця або його вчинків, забороняти йому в’їзд до України, проводити примусове повернення чи видворення, обґрунтовуючи мотиви прийняття такого рішення загальними формулюваннями на кшталт «для захисту законних інтересів осіб, які проживають в Україні», «в інтересах охорони громадського порядку», «необхідність охорони здоров’я громадянина». У законі залишена і норма про можливість затримання та примусового видворення іноземця з України лише на підставі припущення, що він має намір ухилитися від виїзду з держави після прийняття рішення про його повернення до країни проживання.

Новим законом іммігранту надається право оскаржити прийняте стосовно нього рішення про примусове повернення чи видворення у суді, але таке оскарження не зупиняє проведення цих процедур.

У новому законі не конкретизовані підстави для відмови іноземцю у продовженні строку перебування в Україні. На сьогодні ці підстави визначаються наказом МВС, положення якого занадто жорсткі і не відповідають нормам нового закону.

Слід зазначити, що ближчим часом реалізація норм Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» буде ускладнена через не адаптованість до нього низки підзаконних актів, у тому числі нормативно-правових документів правоохоронних структур.

Але чи не головною загрозою для реалізації гуманних положень нового закону є визначене коло його виконавців, адже дієвість та ефективність будь-якого нормативно-правового акту, передусім, залежить від державних органів, на які покладається відповідальність за впровадження його норм у повсякденне життя. В Україні центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, є новоутворена Державна міграційна служба (ДМС). Проведений аналіз наданих цьому відомству повноважень та визначених для нього напрямків діяльності, дає підстави вважати: минулорічне реформування імміграційного законодавства стало черговою спробою влади поєднати непоєднуване — забезпечити цивілізовані стосунки держави з іммігрантами, зберігши при цьо­му пріоритетну роль силових та правоохоронних структур у побудові таких взаємин.

6. Державна міграційна служба України

Гостра потреба у створенні подібної інституції існувала в Україні давно, але, на жаль, запропонований владою формат новоутвореної служби не виправдав очікувань правозахисної спільноти. Замість незалежного від МВС, цивільного та прозорого у своїй діяльності органу, який перебере на себе не властиві для правоохоронних й силових структур функції з міграційних питань та об’єднає фрагментарні повноваження кількох органів влади щодо роботи з іноземцями, в Україні утворено ще один орган надзору за іноземцями, своєрідне «дочірнє підприємство» МВС.

Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 405/2011 було затверджене «Положення про Державну міграційну службу України», відповідно до якого служба у своїй діяльності керується наказами МВС, така діяльність спрямовується й координується міністром внутрішніх справ, який не тільки пропонує для призначення Голову ДМС і погоджує кандидатури керівників її територіальних підрозділів, а й займається питаннями реорганізації структури центрального апарату й підрозділів міграційної служби, делегує до її колегії представників МВС, розглядає пропозиції ДМС щодо формування державної політики у сфері міграції, погоджує річний план роботи Державної міграційної служби та контролює його виконання. Працівники ДМС наділені специфічними для силових структур повноваженнями та мають право застосовувати заходи фізичного впливу і спеціальні засоби у випадках та порядку, передбачених Законом України «Про міліцію».

Фактично, замість створення нового цивільного відомства, яке було би здатне помірковано вирішувати проблеми, пов’язані з імміграцією іноземців в Україну, указом Президента лише суттєво збільшено потенціал впливу Міністерства внутрішніх справ на міграційну політику у державі. Зрозуміло, що ефективність роботи нового відомства може показати тільки час, проте уже зараз є причини стверджувати, що діяльність української Державної міграційної служби буде зосереджена не на виконанні гуманітарних місій — питаннях соціальної адаптації іммігрантів та контролю за дотриманнях їх прав і свобод з боку держави, а побудована на силових та каральних принципах роботи правоохоронних органів з притаманною для них жорсткою позицією у ставленні до іммігрантів.

Безумовно, у багатьох країнах Європи міграційна служба також перебуває у структурі Міністерства внутрішніх справ або тісно з ним пов’язана. Проте, для України подібний досвід навряд чи можна визнати оптимальним, оскільки вітчизняне МВС не являється органом реалізації загальної внутрішньої політики, а є лише інструментом боротьби із злочинністю та засобом забезпечення правопорядку, зі своїми вузькими власними задачами та сформованими ними пріоритетами у роботі. Правозахисниками неодноразово відмічалось, що українською міліцією, як метод боротьби з нелегальною міграцією, широко використовуються заходи, спрямовані як на зменшення загальної кількості іммігрантів в Україні, так і на проведення певної їх «селекції», коли іноземцям з країн так званої ризикової міграції (кавказький регіон колишнього СРСР, країни Африки, Південно-Східної і Центральної Азії) під будь-якими причинами відмовляють у продовженні реєстрації, проводять їх видворення з України, обмежують у праві вільно пересуватися її територією тощо. За умов підпорядкування Міністерству внутрішніх справ, Державна міграційна служба також буде орієнтована на виконання подібних завдань і не стане органом захисту прав іммігрантів та біженців.

Таким чином, аналіз змін до вітчизняного законодавства у сфері імміграції свідчить — у 2011 році уряд фактично відмовився від закріпленого у статті 26 Конституції України національного правового режиму перебування іноземців, при якому останні мають практично ті самі права, свободи та обов’язки, що й громадяни України, і обрав курс на проведення виключно обмежувальних та примусових заходів стосовно іммігрантів.

Проведені зміни не тільки не усунули, а суттєво збільшили й без того широкий діапазон порушень прав й свобод іммігрантів в Україні, в тому числі і сегмент корупційних зловживань з боку наділених повноваженнями працівників державних структур.

У 2011 році, завдяки запровадженим законодавчим нововведенням, правоохоронні відомства отримали додаткові можливості здійснювати правовий тиск на іноземців, а такий процес, в жодному разі, не є спорідненим поняттю «виважена імміграційна політика».

За 9 місяців поточного року, органами внутрішніх справ було поставлено на облік 65 384 іноземця, одночасно, за цей же період, тільки до адміністративної відповідальності за порушення правил перебування в Україні притягнуто 43 458 іноземних громадян. Таким чином, 66% відсотків гостей нашої держави виявилися порушниками законодавства України, і такий баланс красномовно свідчить про репресивну спрямованість цього законодавства.

У чому ж полягає причина такого відверто недоброзичливого ставлення до іноземців? Слід зазначити, що лідери європейських країн постійно вимагають від уряду України взяти під контроль міграційні процеси у державі, вказуючи на неможливість приєднання України до європейської спільноти без удосконалення норм імміграційного законодавства. Такі вимоги зрозумілі й справедливі, оскільки саме через Україну до західноєвропейських країн незаконно потрапляє певна кількість іммігрантів. У теперішній час українській владі вкрай важливо показати Європейському Союзу своє бажання й спроможність боротися з нелегальною міграцією, а це простіше за все зробити, з одного боку, запровадивши показово жорсткі норми законів, а з другого — постійно вимагаючи від правоохоронних відомств здобувати необхідні показники, які би вказували на ефективність роботи уряду в цьому напрямку.

Проте, наведена вище статистика свідчить, що значимі на перший погляд цифри про кількість іноземців-порушників, формуються не за рахунок нелегальних мігрантів з неблагополучних країн Африки, Південно-Східної і Центральної Азії, яких не хоче бачити у себе Європа, а за рахунок громадян країн колишнього СРСР (88% від загальної кількості затриманих нелегальних мігрантів), які, прибуваючи в Україну, не мали подальшого наміру проникнути до Західної Європи та аніякої загрози для неї не становлять. Проте, права саме цієї категорії іноземців масово порушуються в Україні заради виявів європейської прихильності — обіцянок безвізового режиму, інвестицій тощо.

Крім цього, «державна мігрантофобія» в Україні має і фінансове підґрунтя — для реалізації програм по протидії нелегальній міграції уряд України і, передусім, правоохоронні структури, отримують значні кошти.

«Європейський Союз виділив 30 млн. євро на вирішення питань щодо нелегальних мігрантів, посилення національної політики в сфері міграції, а також будівництво семи центрів тимчасового розміщення і двох цент­рів тримання мігрантів протягом наступних двох з половиною років у контексті Угоди про реадмісію між ЄС та Україною».[10]

Очевидно, що правоохоронні органи прямо зацікавлені у створенні в українському та європейському суспільстві уявлення про значні масштаби нелегальної міграції іноземців в Україну, адже саме для протидії цьому негативному явищу і виділяються великі грошові суми. Проте, вердикт фахівців Рахункової палати України щодо ефективності використання Міністерством внутрішніх справ отриманих на ці цілі коштів шокує.

Із повідомлення в. о. Голови Рахункової палати України Яременка О.С. Голові Верховної ради України Литвину В.М. (лист від 17.10.2011 вихідний № 02-1865):

«Встановлено, що внаслідок економічно необґрунтованих управлінських рішень з питань організації системи протидії нелегальній міграції, створення неефективних та обтяжливих для бюджету пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства (далі — пункти перебування), Міністерством внутрішніх справ України у 2009–2010 роках та у першому півріччі 2011 року допущено бюджетних порушень на суму 2 041,9тис. гривень та неефективно використано бюджетні кошти в сумі 24 978 тис. гривень, або майже кожну 6 гривню з виділених на зазначені цілі 160 млн. гривень….

Зволікання керівництва МВС із ліквідацією Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, призвело до подальшого неефективного витрачення бюджетних коштів на його
утримання та дезорганізації системи управління у сфері міграції.

 В той же час на утворення Державної міграційної служби України, яка лише протягом 2009–2010 років двічі утворювалась і двічі ліквідовувалась, вже витрачено понад два мільйони гривень…

 Одночасне функціонування двох органів у сфері боротьби з нелегальною міграцією переобтяжує державний бюджет і підвищує ризики подальшого неефективного використання бюджетних коштів.

Незважаючи на щорічне зменшення наповнюваності пунктів перебування, проектні потужності яких значно перевищують реальну потребу, витрати на їх утримання, а також видатки на оплату праці обслуговуючому персоналу постійно зростали. У результаті кількість обслуговуючого персоналу пунктів перебування, що припадала на одного нелегального мігранта за останні два с половиною роки, зросла с 1,5 до 2,4 осіб, а витрати установ з розрахунку на одного нелегального мігранта — 9 149 до 22 636 гривень…»

7. Висновки і рекомендації

Кожна країна має право визначати для себе рівень довіри до іноземних громадян, що знаходить своє відображення у нормативно-правових актах цієї країни. Проте, підґрунтям для запровадження тієї чи іншої політики стосовно іммігрантів, повинна бути виключно об’єктивна оцінка стану імміграційної, демографічної та економічної ситуації в державі, здійснювана на підставі аналізу відповідних статистичних даних, постійного моніторингу та прогнозування динаміки розвитку відповідних процесів. У 2011 році влада України відійшла від цих принципів і запровадила невиправдано жорсткі правові норми регуляції в’їзду та перебування іммігрантів в Україні, узаконила значне звужування прав й свобод іноземців, створила додаткову силову структуру по контролю за їх проживанням у країні. Вказані процеси є очевидними індикаторами зростання рівня «державної мігрантофобії» в Україні.

Пропаганда подібної політики «активної недовіри» до іммігрантів, яка розвернута у засобах масової інформації за сприянням державних відомств (перед усім правоохоронного спрямування), стала одним з чинників збільшення рівня ксенофобії в українському суспільстві — біля 8% жителів України по екстремістські орієнтовані стосовно представників інших етнічних груп, у тому числі у 1%, а це близько 400 тисяч чоловік, спостерігається радикально високий рівень екстремістської орієнтації. 9% респондентів вважають, що Україна взагалі не повинна надавати дозвіл на проживання представникам інших рас і національностей, а 19,4% — не надавати дозволу насамперед представникам бідних неєвропейських країн (результати дослідження Київського міжнародного інституту соціології).

Рекомендації, які були надані в доповіді «Права людини в Україні 2009–2010», залишаються актуальними і сьогодні. Кабінету Міністрів України, Міністерству внутрішніх справ, Державній міграційній та прикордонній службам України необхідно невідкладно зосередити свої зусилля на створенні принципово нової бази відомчих документів, які, по-перше, мають конкретизувати положення нового Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», а по-друге, забезпечать функціонування Державної міграційної служби не тільки, як органу контролю за перебуванням іммігрантів в державі, а і у якості державного гаранта дотримання їх прав і свобод в Україні. Зокрема, необхідно розробити нові відомчі інструкції з детальним визначенням порядку прийняття та реалізації рішень про заборону в’їзду, примусове повернення та видворення іноземців з держави, де окремим розділом передбачити положення щодо забезпечення дотримання їх прав і свобод при здійсненні цих процедур примусу; ініціювати розроблення та прийняття нормативно-правового акту щодо гарантування дотримання прав шукачів притулку, які не можуть офіційно отримати в Україні статус біженця, та визначення порядку їх тимчасової легалізації на території держави; підготувати та направити до територіальних підрозділів міліції для використання у практичній діяльності Методичні рекомендації щодо порядку перевірки законності перебування в Україні шукачів притулку з обов’язковим додатком у вигляді зразків документів, на підставі яких іноземцям цієї категорії дозволяється проживати в Україні; та здійснити інші заходи. Не менш важливим завданням слід вважати належну організацію навчання персоналу Державної міграційної служби з метою ознайомлення її працівників з міжнародними зобов’язаннями України щодо дотримання прав людини у сфері міграції та забезпечення їх неухильного виконання у повсякденній діяльності.

 

 

[1]    Підготовлено Володимиром Батчаєвим, Асоціація українських моніторів дотримання прав людини в правоохоронних органах

[2]    http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/16738219

[3]    http://newsru.ua/ukraine/17mar2011/begencu_afgan.html, http://maidanua.org/static/news/2011/1300277606.html

[4]    http://www.radiosvoboda.org/video/24213677.html?isArticle=1

[5]    http://umma.org.ua/uk/news/ukraine/2011/07/18/1457

[6]    http://noborders.org.ua/sfery-dijalnosti/bizhenci-ta-shukachi-prytulku/vsesvitnij-den-bizhentsya-po-ukrajinsky/

[7]    http://www.kyivpost.ua/ukraine/article/privet-iz-borispolya-inostrancev-zaderzhivayut-i-diskriminirut-pogranichniki-30206.html

[8]    http://www.kyivpost.ua/ukraine/article/privet-iz-borispolya-inostrancev-zaderzhivayut-i-diskriminirut-pogranichniki-30206.html

[9]    #post557950

[10]   http://karpatnews.in.ua/news/32257

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори