Определение понятия «политические заключенные»

Предварительный вариант

Комитет по правовым вопросам и правам человека

Определение понятия «политические заключенные»^[1]

Доклад

Докладчик: г-н Кристоф Штрассер, Германия, Социалистическая Группа

A.    Проект резолюции

1. Ассамблея напоминает, что понятие «политические заключенные» было разработано в Совете Европы в 2001 году независимыми экспертами Генерального Секретаря, которым было поручено оценить дела политических заключенных в Армении и Азербайджане в контексте присоединения этих двух государств к Организации.
2. Ассамблея с удовлетворением отмечает, что обобщенные критерии, предложенные независимыми экспертами, были одобрены всеми заинтересованными сторонами, в том числе Комитетом Министров Совета Европы и Парламентской Ассамблеей.
3. Ассамблея повторно выражает свою поддержку этих критериев, сформулированных следующим образом:

Ассамблея заявляет, что лицо, лишенное личной свободы, следует считать «политическим заключенным» в следующих случаях:

a.   если лишение свободы было произведено в нарушение одной из основных гарантий, закрепленных в Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) и протоколов к ней, в частности, свободы мысли, совести и религии, свободы выражения взглядов и свободы информации, свободы собраний и ассоциаций;

b.   если лишение свободы было произведено по чисто политическим причинам, без связи с каким-либо преступлением;

c.   если, по политическим мотивам, продолжительность содержания под стражей или его условия явно непропорциональны правонарушению, в совершении которого лицо подозревается или признано виновным;

d.   если, по политическим мотивам, лицо содержится под стражей в дискриминационных условиях по сравнению с другими лицами, или,

5. если лишение свободы является результатом судебного разбирательства, которое было явно несправедливым, и это связано с политическими мотивами властей.

4. Лица, лишенные личной свободы за террористические преступления, не считаются политическими заключенными в связи с привлечением к суду и осуждением за такие преступления согласно национальному законодательству и Европейской Конвенции по правам человека.
5. Ассамблея призывает компетентные органы всех государств-членов Совета Европы пересмотреть дела всех предполагаемых политических заключенных на основании вышеупомянутых критериев и освободить таких заключенных, либо, при необходимости провести повторное судебное рассмотрение.

B.     Пояснительный меморандум г-на Штрассера, Докладчика

1.     Введение

1. Этот доклад создан в рамках проекта «Определение понятия «политические заключенные»» ^[2], по которому я был назначен Докладчиком 16 декабря 2009 года.
2. 24 июня 2010 года Комитет по правовым вопросам и правам человека объединил эти полномочия докладчика со смежным проектом «Мероприятия по вопросу политзаключенных в Азербайджане»^[3], по которому я был назначен Докладчиком 24 марта 2009 года. Недавно, по ряду причин, включающих, на одном из этапов, изменение названия объединенных докладов^[4], Комитет поручил мне представить отдельный доклад по данному вопросу.

2.      Исторический контекст вопроса политических заключенных в Совете Европы: вступление Армении и Азербайджана

3.         Вопрос политических заключенных в Совете Европы восходит к переговорам о вступлении в Организацию Азербайджана. В частности, Азербайджан обязался «освободить или пересмотреть дела заключенных, которых правозащитные организации считают «политическими заключенными»…»^[5]. В ноябре 2000 года Комитет Министров принял Резолюции (2000) 13 и (2000) 14 с предложением Армении и Азербайджану стать членами Совета Европы, которые должны были быть подтверждены при определении даты вступления. Для преодоления сопротивления государств-членов, которые в то время были против вступления этих двух стран, Комитет Министров нашел компромиссное решение, постановив, в ноябре 2000 года, что Комитет Министров будет вести регулярный мониторинг демократического развития в обеих странах. Армения и Азербайджан вступили в Совет Европы 25 января 2001 года. После этого, 31 января 2001 года, Комитет Министров поддержал инициативу Генерального Секретаря относительно назначения трех известных «независимых экспертов»^[6], которые должны были рассмотреть списки дел предполагаемых политических заключенных, составленные армянскими и азербайджанскими правозащитными НПО^[7]. Перед этим, на независимых экспертов, действующих в квази-судебном качестве, была возложена задача определить, кто может «считаться политическим заключенным на основании объективных критериев, в свете прецедентного права Европейского Суда по правам человека и стандартов Совета Европы»^[8]. Затем эксперты рассмотрели 716 дел, чтобы определить, действительно ли лица, лишенные свободы, являются «политическими заключенными», на основании установленных критериев, с которыми согласились все соответствующие органы Совета Европы, в том числе азербайджанские власти. 23 дела из перечисленных 716 были признаны приоритетными и рассматривались независимыми экспертами в качестве так называемых «пилотных дел». К апрелю 2003 года были рассмотрены многие из этих 716 дел, и список сократился до 212 дел, которые стали предметом второго рассмотрения экспертами. В июле 2004 года эксперты представили Генеральному Секретарю свой заключительный доклад. Кроме 20 мнений по пилотным делам, эксперты приняли 104 мнения по 212 переданным им делам. Они пришли к выводу, что 62 человека были политическими заключенными, в то время как еще 62 человека таковыми не являлись.^[9]

4.      Начиная с 2001 года, когда Азербайджан вступил в Совет Европы, Парламентская Ассамблея рассматривала вопрос о политических заключенных четыре раза: в январе 2002 года, июне 2003 года, январе 2004 года и июне 2005 года. Эти рассмотрения были вызваны ситуацией в Азербайджане и основывались на объективных критериях, разработанных независимыми экспертами Генерального Секретаря.

3. Понятие «политический заключенный» согласно определению независимых экспертов Совета Европы, утвержденному Комитетом по правовым вопросам и правам человека

5. 24 июня 2010 года судья Стефан Трехсель представил свои выводы и выводы своих коллег по поводу определения и критериев термина «политический заключенный» на слушаниях в Комитете по правовым вопросам и правам человека в Страсбурге^[10]. В своей работе независимые эксперты опирались на выводы профессора Карла Оге Норгаарда, в то время председателя Европейской Комиссии по правам человека, который был приглашен Советом Безопасности Организации Объединенных Наций для определения «политических заключенных» в Намибии в 1989/90 годах. Ближайший соратник профессора Норгаарда, Эндрю Гротриан, также был одним из экспертов, выступавших на заседании 24 июня. Третьим экспертом на заседании был г-н Хавьер Гомес Бермудес, судья, председатель Уголовной Палаты, Audiencia Nacional (Испания). После обсуждения с экспертами, Комитет одобрил выводы, содержащиеся в моем предварительном меморандуме^[11], и предложил мне продолжить работу на основании этих объективных критериев.
6. В ходе обсуждения эксперты пришли к договоренности, что лица, осужденные за тяжкие преступления, такие как террористические акты, не могут претендовать на статус «политических заключенных», даже если они действовали «по политическим мотивам». Г-н Гомес Бермудес уточнил, что этот принцип применим в демократических государствах с законными правительствами, где не может быть и речи о «законном сопротивлении», таком, например, как Французское Сопротивление во время Второй мировой войны. Этот аргумент подкрепляется Статьей 17 Европейской Конвенции по правам человека, озаглавленной «Запрещение злоупотреблений правами».^[12]
7. В общем, независимые эксперты разработали, а Комитет одобрил следующие критерии, отличающиеся в зависимости от характера преступления, за которое данное лицо находится в заключении:

3.1.  Чисто политические преступления

8. Преступления, которые влияют только на политическую организацию государства, в том числе «клевета» на органы власти или аналогичные преступления.
9. Не все преступники, находящиеся в заключении за такие правонарушения, являются «политическими заключенными». Вопрос состоит в том, может ли содержание под стражей считаться законным в рамках ЕКПЧ в интерпретации Европейского Суда по правам человека. Как правило, «политические высказывания», даже очень критичные по отношению к государству и местным властям, находятся под защитой статьи 10 – нет никакой «насущной общественной необходимости» в «демократическом обществе», в соответствии со статьей 10, пресекать такие высказывания^[13]. Но иногда политические высказывания выходят за рамки, установленные Конвенцией, например, когда они подстрекают к насилию, расизму и ксенофобии^[14]. Следует отметить, что каждый раз, когда Страсбургский суд признавал преследование за такие высказывания допустимым в соответствии с Конвенцией, наказания, налагаемые национальными судами, являлись в значительной степени символическими. Поскольку Конвенция должна толковаться последовательно, без противоречий, человек, понесший наказание в соответствии с пунктом 2 Статьи 10 Конвенции, не может считаться незаконно заключенным под стражу в соответствии со Статьей 5, и поэтому не может считаться политическим заключенным. Однако следует понимать, что наказание за политические высказывания, которые, в принципе, не защищены Статьей 10, может представлять собой нарушение Конвенции (и, следовательно, привести к тому, что заключенный будет считаться «политическим»), если наказание является несоразмерным, дискриминационным или является результатом несправедливого судебного разбирательства.

3.2.   Другие политические преступления

10. Это преступления, когда преступник действует по политическим мотивам (а не из личной выгоды), и преступления наносят ущерб не только интересам государства, но и другим людям – например, террористические акты. Очевидно, что государство, под чьей юрисдикцией были совершены такие деяния, имеет не только право, но также позитивное обязательство осуществлять уголовное преследование за такие преступления. Следовательно, лица, отбывающие наказание за такие преступления или содержащиеся под стражей по подозрению в совершении таких преступлений, не являются политическими заключенными. Однако могут возникнуть исключения, аналогичные описанным выше, когда наказание является несоразмерным, дискриминационным или является результатом несправедливого судебного разбирательства.

3.3.   Неполитические преступления

11. Лица, лишенные свободы в связи с неполитическими преступлениями (т. е. любыми другими преступлениями, когда ни actus reus, ни mens rea не имеют политического оттенка), как правило, не являются политическими заключенными. Опять же, и из этого правила существуют исключения. Лицо, осужденное за неполитические преступления, может быть политическим заключенным, если при лишении лица свободы власти руководствовались политическими мотивами. Это может быть очевидным, если приговор абсолютно несоразмерен преступлению и/или если разбирательство было явно несправедливым.

3.4.   Бремя доказывания

12.     Распределение бремени доказывания особенно важно в этой области, где многое зависит от «политических» или других мотивов правонарушителя или властей. Независимые эксперты Совета Европы использовали следующий согласованный подход: те, кто утверждает, что конкретный человек является политическим заключенным, должны представить соответствующие материалы по делу. Эти материалы затем передаются соответствующему государству, которое, в свою очередь, имеет возможность представить доказательства, опровергающие эти утверждения. Как резюмировал Стефан Трехсель, ^[15]

«если государство-ответчик не может доказать, что лицо лишено свободы в полном соответствии с требованиями ЕКПЧ в интерпретации Европейского Суда по правам человека, настолько, насколько это касается существа дела, что были соблюдены требования пропорциональности и недискриминации, и что лишение свободы явилось результатом справедливого судебного разбирательства, заинтересованное лицо считается политическим заключенным».

13.     Лица, уполномоченные установить политический характер содержания под стражей, могут также применять, mutatis mutandis, прецедентное право Европейского Суда по фактическим выводам в случаях, когда государство-ответчик отказывается сотрудничать и предоставить документы или другую информацию, находящуюся в исключительном распоряжении властей.^[16]

3.5.      Резюме критериев^[17]

Лицо, лишенное личной свободы, следует считать «политическим заключенным»:

f. если лишение свободы было произведено в нарушение одной из основных гарантий, закрепленных в Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) и протоколов к ней, в частности, свободы мысли, совести и религии, свободы выражения мнения и свободы информации, свободы собраний и ассоциаций;

g. если лишение свободы было произведено по чисто политическим причинам, без связи с каким-либо преступлением;

h. если, по политическим мотивам, продолжительность содержания под стражей или его условия явно не пропорциональны правонарушению, в совершении которого лицо подозревается или признано виновным;

i. если, по политическим мотивам, лицо содержится под стражей в дискриминационных условиях по сравнению с другими лицами, или,

j. если лишение свободы является результатом судебного разбирательства, которое было явно несправедливым, и это связано с политическими мотивами властей.

15. Утверждение о том, что лицо является «политическим заключенным», должно подтверждаться доказательствами prima facie, а государство обязано доказать, что задержание было произведено в полном соответствии с требованиями ЕКПЧ в интерпретации Европейского Суда по правам человека, настолько, насколько это касается существа дела, что были соблюдены требования пропорциональности и недискриминации, и что лишение свободы явилось результатом справедливого судебного разбирательства.
16. Внимательный анализ критериев показывает, что лицо, признанное «политическим заключенным», не обязательно «невиновно». «Политический» аспект дела может заключаться, например, в избирательном применении закона, или в непропорционально суровом наказании по сравнению с лицами, осужденными за аналогичные преступления вне «политического» контекста, или, наконец, в несправедливом разбирательстве, которое может, тем не менее, привести к лишению свободы виновного лица. Признание заключенного «политическим», следовательно, не обязательно требует его немедленного освобождения – новое, справедливое судебное разбирательство вполне может быть наиболее подходящим средством. Однако, с учетом времени, которое многие из таких заключенных уже провели в заключении, их незамедлительное освобождение, даже если они на самом деле «виновны» в инкриминируемых им преступлениях, часто является единственным средством, чтобы развеять подозрения, что строгое обращение с лицом обусловлено «политическими» причинами.

3.6.   Общая приемлемость критериев независимых экспертов

17.    Критерии, приведенные выше, были представлены всем заинтересованным сторонам. Как говорится в информационном документе Генерального Секретаря о результатах работы независимых экспертов, «эти критерии не встретили никаких существенных возражений»^[18]. На своем 765-м заседании 21 сентября 2001 года^[19], депутаты «приветствовали доклад независимых экспертов Генерального Секретаря по вопросу предполагаемых политических заключенных в Армении и Азербайджане, как указано в документе SG/Inf (2001) 34 и Дополнениях I и II [...]» и «приняли следующее заявление по этому вопросу:

«Комитет Министров Совета Европы приветствует новость о том, что Президент Азербайджанской Республики издал 17 августа 2001 года указ о помиловании 89 политических заключенных [sic!], 66 из которых были освобождены, а для 23 срок заключения был сокращен [.]».

18.    Три года спустя, в конце второго срока полномочий независимых экспертов, в информационном документе Генерального Секретаря было снова указано, что «эти критерии были приняты властями Азербайджана и всеми органами Совета Европы»^[20]. Последующие резолюции Парламентской Ассамблеи также основывались на общепринятых критериях, разработанных независимыми экспертами.^[21]

19.     Во время моей нынешней работы докладчика, на уровне Комитета было предпринято несколько попыток повторно поднять вопрос об определении политических заключенных^[22]. Но я продолжаю придерживаться мнения, что все эти попытки «изобрести велосипед» лишь отвлекают нас от важнейшей задачи – помочь Азербайджану решить, наконец, проблему политических заключенных, как подчеркивается в проекте моего доклада, озаглавленном «Последующие меры по вопросу политических заключенных в Азербайджане»^[23].

4.     Выводы

20.     Я глубоко убежден, что критерии независимых экспертов, которые уже применялись в сотнях случаев, будучи приняты всеми сторонами, оказались юридически обоснованными, справедливыми и эффективными. Они основаны на основных нормах ЕКПЧ и прецедентном праве Европейского Суда по правам человека. Они также не являются дискриминационными, в частности, они не касаются конкретной страны, хотя были разработаны и впервые применены в контексте описанного выше вступления в Совет Европы двух новых государств-членов. Совсем недавно они были применены Комитетом по правовым вопросам и правам человека в его Мнении о ситуации в Беларуси, принятом на частичной сессии в январе 2012 года.

21. Любое определение включает в себя элементы, которые требуют рассмотрения или оценки фактов, то есть, в некоторое степени субъективные элементы. Определения и критерии – лишь инструменты, используемые людьми. Если бы мы требовали дать «определение», которое можно бы было ввести в компьютер, автоматически генерирующий «объективные» результаты для каждого отдельного случая, наше понимание характера работы Ассамблеи было бы принципиально неправильным.
22. Было бы серьезной ошибкой со стороны Ассамблеи отказаться от существующего определения и вновь погрузиться в бесконечные теоретические дискуссии. Это, безусловно, стало бы шагом назад, который бы вызвал подозрения, хоть и необоснованные, в отношении реальных причин таких дискуссий, которые потенциально бесконечны и, скорее всего, безрезультатны.
23. В этом контексте я хотел бы повторить, в частности, для наших испанских и турецких коллег, что, несомненно, террористы, независимо от того, принадлежат ли они к ЭТА, РПК или любой другой террористической организации, не подпадают под определение политических заключенных, даже если они утверждают, что совершили свои ужасные преступления по «политическим» мотивам. Тем не менее, лица, обвиненные в совершении террористических преступлений, которые были, по политическим мотивам – на этот раз со стороны властей – осуждены в результате несправедливого судебного разбирательства с использованием неприемлемых доказательств (таких как «признания», полученные под пытками, или показания свидетелей, данные под принуждением), вполне могут считаться «политическими заключенными», если имеются достаточные основания полагать, что такие нарушения действительно имели место.
24. Поэтому я призываю Комитет подтвердить существующее определение политических заключенных, предложенное в предварительном проекте резолюции.