пошук  
версія для друку
07.03.2013

13. СВОБОДА ПЕРЕСУВАННЯ ТА ВИБОРУ МІСЦЯ ПРОЖИВАННЯ

   


[1]

1.   Загальний огляд

У загальному свобода пересувань забезпечується законодавчо та на практиці. Однак окремі елементи цієї свободи зазнали неправомірних обмежень з боку влади за останні роки. Не виключенням цієї тенденції став і 2012 рік.

З 1 серпня 2012 року реєстрацією громадян за місцем проживання та видачею паспортів стало займатися нове відомство – Державна міграційна служба (ДМС)[2]. Вже з 1 вересня перестали працювати так звані паспортні столи в ЖЕКах. Проте ДМС має значно менший штат співробітників, що одразу створило великі черги до відділень ДМС. З 1 січня 2013 року паспорти для виїду за кордон будуть видавати виключно підрозділами ДМС, при чому незалежно від місця реєстрації особи, що є дуже позитивним нововведенням.

Також 27 липня МВС були затверджені нові правила оформлення і видачі паспорта громадянина України[3].

5 серпня 2012 року набув чинності закон щодо реєстрації місця проживання фізичних осіб – Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо реєстрації місця проживання та місця перебування фізичних осіб в Україні»[4]. Ним передбачено, що реєстрація та зняття з реєстрації здійснюються в одному місці та в день звернення особи до органу реєстрації. Тобто, людині відтепер не потрібно їхати, наприклад, до старого місця реєстрації для зняття з реєстрації, а достатньо звернутися у територіальний підрозділ ДМС за новим місцем проживання, де одразу буде оформлено зняття з реєстрації та реєстрація за новим місцем проживання. Іншим позитивом цього закону стало те, що тепер реєстрація місця проживання не прив’язана до постановки на облік військовозобов’язаних та призовників. Це був дуже серйозний бар’єр при реєстрації. Крім цього, значно розширено коло підстав для зняття з реєстрації. Якщо раніше це була заява або рішення суду, то сьогодні зняття з реєстрації є можливим також у разі припинення підстав на право користування житлом або законних підстав для перебування на території України іноземців та осіб без громадянства. Наприклад, у разі закінчення строку дії договору оренди можливо зняти зареєстровану особу за заявою власника житла. Раніше, для цього потрібно було рішення суду.

Проте недоліком цього закону можна назвати скасування особливостей реєстрації місця проживання бездомних. Зокрема, до цього вони могли реєструватися за адресою центру обліку чи центру, де їм надано притулок. Тепер же у них такого права немає. Це загалом погіршує ситуацію для людей, котрі не мають у власності житла і котрі не мають правових підстав для реєстрації місця проживання. На практиці у такій ситуації проживають мільйони громадян, котрі нелегально орендують житло, проте не мають місця для реєстрації. При чому легально орендувати житло з можливістю реєстрації місця проживання на практиці практично не можливо з-за небажання власників такого житла.

Ще однією істотною законодавчою зміною стало прийняття Закону «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус». 6 вересня він був прийнятий у першому читанні, а вже 2 жовтня був прийнятий в цілому. Проти закону виступили різні групи громадськості[5], Уповноважений з прав людини тощо. Президент застосував вето, проте 20 листопада парламент повторно прийняв цей закон з урахуванням пропозицій Президента й 29 листопада президент його підписав. Закон передбачає, що усі документи, що посвідчують особу, включно з паспортом, посвідченням водія тощо, повинні містити біометричні дані особи. Усі дані про особу, що збираються при видачі цих документів, зберігаються в Єдиному державному демографічному реєстрі, що буде контролюватися Державною міграційною службою України. Відповідно до вимог цього закону вже з 1 січня 2013 року повинні видаватися документи нового зразку, що відповідають вимогам цього закону. На практиці це означатиме, що за два місяці необхідно буде розгорнути велику мережу по всій країні для зчитування біометричних даних громадян. Більше того, тепер для отримання паспорту, як внутрішнього, так і для виїзду за кордон необхідно буде передати власні біометричні данні, що безумовно створить достатньо великі черги по всій країні. Особливо проблеми будуть відчутними у важкодоступних місцевостях та селах, оскільки усім громадянам тепер потрібно буде особисто подавати документи для отримання паспорту з метою зчитування біометричних даних. Не важко передбачити, що це викличе масу складнощів у пересуванні для громадян.

Цей закон, крім іншого, передбачає створення автоматизованої бази даних громадян, що міститиме дані про їхню реєстрацію. Не торкаючись питання захисту персональних даних, варто зауважити, що обрана система не відповідатиме кращим практикам у цій сфері і є швидше спрямованою для безконтрольного збору різноманітної інформації про особу в єдиному реєстрі. Зокрема, закон навіть не визначає вичерпний перелік інформації про особу, що буде там збиратися, не встановлює обмеження щодо обміну цими даними між органами влади, не встановлює чітко цілей використання зібраної інформації тощо. Закон чітко не визначає хто, на яких підставах, за якою процедурою та в яких обсягах може отримати доступ до даних цього реєстру. Закон поєднує в одному банку даних функції реєстрації фізичних осіб та паспортизації, чого немає в жодній європейській країні, оскільки створює широкі можливості для зловживань.[6]

У 2012 році виявилася проблема іноземців, котрі приїздили в Україну для волонтерської діяльності. Наприкінці 2011 року був прийнятий новий закон «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»[7]. Відповідно до цього закону Державна міграційна служба почала вимагати від іноземних волонтерів, що приїздять на тривалий термін до країни, лист «державного органу, відповідального за виконання волонтерських програм, чи волонтерської організації». Проте ці законодавчі вимоги не врахували, що в Україні не має такого відповідального державного органу та неможливо зареєструвати волонтерську організацію, оскільки не встановлено органу влади, відповідального за їхню реєстрацію. Відповідно, ДМС відмовляла іноземцям у видачі посвідки на постійне проживання в Україні, а деяким було заборонено в’їзд до країни.[8]

Продовжилася негативна тенденція масового запровадження органами місцевого самоврядування комендантської години для неповнолітніх.

Нових рішень Європейського суду з прав людини у цій темі прийнято не було. Однак проблемою залишаються значні терміни розслідування кримінальних справ, що у випадку застосування до особи запобіжного заходу у вигляді «підписки про невиїзд» часто становить порушення свободи пересування. Україна не виконала загальні заходи рішень Європейського суду з прав людини щодо цієї проблеми у справах Нікіфоренко проти України (заява № 14613/03), Похальчук проти України (заява № 7193/02) та Меріт проти України. Ніяких змін до законодавства чи впливу на практику органів слідства здійснено не було. Хоча у прийнятому новому Кримінальному процесуальному кодексі передбачено нове правове регулювання цієї проблеми, але на сьогодні важко говорити чи змінить це існуючу практику органів слідства.

Варто відзначити продовження практики 2010-2011 років щодо обмеження міліцією свободи пересування, щоби люди не потрапляли на мирні зібрання до Києва. Міліція блокувала без пояснень або за формальними причинами транспортні засоби (автобуси та мікроавтобуси), котрими їхали учасники мірних зібрань з інших міст. Часто перевізникам у таких випадках погрожували відібрати ліцензію. Міліція у всіх випадках заперечувала незаконність своїх дій. Зокрема, про такі випадки часто повідомляла політична партія ВО «Свобода»[9]. Хоча позитивом стало те, що МВС Наказом № 170 від 14 лютого 2012 року[10] скасувала Наказ МВС від 11 травня 2010 року № 170 «Про затвердження Інструкції про дії органів і підрозділів внутрішніх справ щодо організації й забезпечення охорони громадського порядку», котрим працівникам міліції дозволялося зупиняти такі колони, що слідують для проведення мирних зібрань. Нового наказу так і не було прийнято. Але не зважаючи на скасування цього наказу та відсутність нового, як бачимо, така практика залишилася.

Проблемою також залишається незавершеність переходу від системи «прописки» до реєстрації: багато процедур залишаються неузгодженими, що обмежує вільний вибір місця проживання. Реалізація багатьох соціальних прав прив’язана до місця реєстрації проживання, що часто є причиною відмов у реєстрації при зміні місця проживання.

Укрзалізниця значно скоротила рух поїздів, що, на думку правозахисників і громадськості, серйозно обмежило свободу пересування. Особливо багато нарікань щодо проблем у пересуванні залізничним транспортом стало після введення літнього розкладу поїздів.[11] У відповідь на звернення правозахисників та громадськості рух декількох поїздів був відновлений.

Уваги заслуговує зменшення кількості іноземців, котрим було заборонено в’їзд в Україну, що відбувається другий рік поспіль. Загалом, за 9 місяців 2012 року прикордонники відмовили у в’їзді на територію країни 3 541 особі,[12] що значно менше від попередніх років і можна відзначити як позитивну тенденцію (за 2008 рік – 24 760 особам, за 2009 – понад 17 тис., 2010 рік – понад 15 тис., за 9 міс. 2011 року – 4 981.).

Загалом, за даними Державної прикордонної служби, протягом 1991-2011 років було затримано майже 132,08 тис. незаконних мігрантів, з них:

– 116,2 тис. осіб затримано за незаконне перетинання або спробу незаконного перетинання державного кордону;

– 15,83 тис. осіб – за порушення правил перебування в Україні та інші правопорушення;

Крім того, за згаданий період за даними Державної прикордонної служби, ще 135 053 іноземці – «потенційних незаконних мігрантів» було не допущено в Україну. Було прийнято рішень про видворення майже 34 858 іноземців-правопорушників.

Також значно зменшилась кількість затриманих незаконних мігрантів, особливо на кордоні з ЄС (1999 рік – 14 651 особи, 2011 рік – 1 828 осіб).[13]

2.   Свобода пересування: комендантська година для неповнолітніх

З початку 2009 року органи місцевого самоврядування масово почали приймати рішення, котрими заборонялося перебування дітей без супроводу дорослих на вулицях та громадських місцях.

У 2012 році випадків фактичного запровадження комендантської години для дітей стало ще більше.

Зокрема, 6 червня 2012 року Кіровоградська міська рада прийняла подібне рішення. Документ передбачає заборону перебування на вулиці дітей до 14 років з 22:00 до 6:00 ранку, дітей до 18 років – з 23:00 до 5:00 ранку без супроводу батьків, або осіб, які їх замінюють.

15 червня 2012 року Олександрівська селищна рада Олександрівського району Кіровоградської області прийняла рішення, відповідно до якого обмежено перебування в громадських місцях для малолітніх дітей до 21 години у зимовий період та до 22 години у літній, для неповнолітніх дітей до 22 години.[14]

У листопаді 2012 року комендантську годину планували ввести у Черкасах.[15]

Загалом, немає проблем щодо заборони перебування неповнолітніх у нічний час без супроводу дорослих у розважальних закладах. Проте при обмеженні перебування на вулиці здійснюється втручання у свободу пересування, що захищається Європейською конвенцією про захист прав людини та Конституцією. Таке втручання повинно відбуватися відповідно до закону. Тобто, втручання в права людини може визначатися виключно законами, а не рішеннями органів місцевого самоврядування. Обмеження свободи пересування допускається лише в порядку, що визначений законом про правовий режим надзвичайного стану. Цим законом визначено, що таке обмеження може впроваджуватися в певних умовах, на певній території та на чітко визначений проміжок часу. Крім того, таке рішення органу влади є непропорційним обмеженням свободи пересування, оскільки воно не обмежено в часі і не обов’язково призводить до захисту прав дитини, тобто, не є необхідним у демократичному суспільстві обмеженням. З огляду на це, встановлення постійного без жодних винятків обмеження на перебування неповнолітніми на вулицях є порушенням свободи пересування.

УГСПЛ за допомогою Фонду стратегічних справ спробувала оскаржити два місцевих акти, що встановлювали комендантську годину.

У Чернігові Постановою Деснянського районного суду міста Чернігова від 10 червня 2010 року місцеве рішення було скасоване. Подана місцевою владою апеляція до сьогодні не розглянута.

У Сімферополі навпаки місцевий суд 16 травня 2011 року відмовив у позові. 24 жовтня 2011 року його рішення підтримав апеляційний суд. Касація позивача у цій справі до сьогодні не розглянута, хоча касаційне провадження Вищим адміністративним судом було відкрито ще в грудні 2011 року.

3.   Рекомендації

1)   Завершити реформування законодавства в сфері реєстрації місця проживання осіб з урахуванням позитивної міжнародної практики[16] та закону України про свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

2)   У сфері реєстрації місця проживання скасувати визначену законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання процедуру реєстрації тимчасового місця перебування (така процедура передбачена законом, проте вона не використовується на практиці);

3)   Розглянути питання про розширення підстав для реєстрації місця проживання (наприклад, як це зроблено в законі про реєстр виборців), а також переглянути законодавство з метою усунення залежності реалізації прав від місця реєстрації. Також необхідно скасувати положення законодавства, котрими визначено, що реєстрація надає права щодо володіння чи користування житловим приміщенням. Необхідно спростити процедуру скасування реєстрації в приватних помешканнях за бажанням власника у разі відсутності чинних договорів оренди цього приміщення. А також необхідно усунути взаємозалежність факту реєстрації з правом на дане помешкання в державному та комунальному житловому фондах. Без цих заходів створити реалістичну систему реєстрації буде неможливим, і мільйони громадян фактично проживатимуть не за місцем реєстрації.

4)   Органи місцевого самоврядування мають скасувати рішення щодо комендантської години для неповнолітніх, як такі, що суперечать Конституції, законодавству та міжнародному праву.

5)   Необхідно внести зміни до закону «Про адміністративний нагляд» щодо можливого обмеження свободи пересування осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

6)   МВС має припинити практики перешкоджання проїзду автобусам та іншим транспортним засобам, що провозять учасників мирних зібрань, а тим самим припинити практику незаконного обмеження їхньої свободи пересування.

 

[1] Підготовлено Володимиром Яворським, членом Правління УГСПЛ.

[2] Доступний тут: http://dmsu.gov.ua/.

[3] Доступний тут: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z1089-12.

[4] Доступний тут: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5088-17.

[5] Див., наприклад, Правозахисники закликають Президента ветувати Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр», http://helsinki.org.ua/index.php?id=1349453405.

[6] Див. більш докладно Руководящие принципы в области регистрации населения, ОБСЕ, 7 октября 2009, http://www.osce.org/ru/odihr/39497?download=true.

[7] Доступний тут: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3773-17

[8] Див. більш докладно: ЄВС-волонтерів змушують жити в Донецьку нелегально, http://eu.prostir.ua/view/254998.html; Добровольцы уезжают не по своей воле// Газета "Коммерсантъ Украина", №165 (1655), 18.10.2012, http://www.kommersant.ua/doc/2046989.

[9] Дивіться, наприклад, ДАІ заблокувало проїзд у Київ автобусів зі свободівцями. Натомість МВС супроводжує колони з "братками", http://www.svoboda.org.ua/diyalnist/novyny/033556/; Міліція погрожує перевізникам уже в Тернополі: підприємцям забороняють надавати націоналістам автобуси для поїздки в Київ на Марш Боротьби УПА та XXV З'їзд ВО "Свобода", http://www.svoboda.org.ua/diyalnist/novyny/033553/; Полтавським перевізникам погрожують позбавити ліцензій, змушуючи відмовити "Свободі" у поїздці до Києва на Марш Боротьби 14 жовтня, http://www.svoboda.org.ua/diyalnist/novyny/033545/. У Рівному свободівці перекрили трасу Київ – Чоп на знак протесту проти свавілля ДАІ, http://www.svoboda.org.ua/diyalnist/novyny/033560/; У Сумах міліція погрожує перевізникам, які везуть націоналістів на Марш Боротьби в Київ, http://www.svoboda.org.ua/diyalnist/novyny/033542/.

[10] Див. текст наказу тут: http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1041.50625.0.

[11] Див. наприклад, Верните поезда, http://www.mediaport.ua/articles/82853/vernite_poezda.

[12] Данні Державної прикордонної служби, http://www.dpsu.gov.ua/

[13] Результати діяльності Державної прикордонної служби України у 1991-2011 роках, http://www.dpsu.gov.ua/upload/file/dpsu_1991_2011_%281%29.pdf.

[14] В Олександрівці встановили комендантську годину і обмежили продаж алкоголю, http://gre4ka.com.ua/society/komendantska-hodyna-3.html.

[15]«Підліткам тут не час і не місце!», http://mch.com.ua/

[16] Див., наприклад, Руководящие принципы в области регистрации населения, ОБСЕ, 7 октября 2009, http://www.osce.org/ru/odihr/39497?download=true

 

 

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори