пошук  
версія для друку
07.03.2013

26. ДОТРИМАННЯ ПРАВ ІНОЗЕМЦІВ

   


[1]

1. Загальний огляд

За сподіваннями правозахисників, 2012 рік мав засвідчити зміни на краще – вперше за роки незалежності в Україні були створені сприятливі умови для побудови та розвинення принципово нової, порівняно з попередніми більш гуманної моделі взаємовідносин «влада-іноземці».

Цьому процесу мали сприяти три чинники:

– проведення в державі ЄВРО-2012;

– остаточна передача більшості повноважень щодо здійснення контролю за імміграційними процесами Державній міграційній службі України, яка, незважаючи на всі допущені організаційні прорахунки при її утворенні і законодавчому забезпеченні діяльності, по своїй суті є більш цивільним органом влади, ніж МВС, а отже, органом менш орієнтованим на здійснення каральних функцій стосовно іммігрантів;

– запровадження наприкінці 2011 року кардинальних змін до нормативно-правової бази України, що регулює відносини у сфері імміграції, в першу чергу прийняття законів України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту»;

В силу вказаних факторів, тиск на іммігрантів з боку правоохоронних структур у 2012 році мав суттєво зменшитися і, як показав проведений аналіз результатів діяльності Державної міграційної служби, Міністерства внутрішніх справ та Державної прикордонної служби України, такий оптимістичний прогноз, в цілому, підтвердився.

Відповідно до статистичних даних вказаних відомств за 9 місяців 2012 року, у порівнянні з аналогічним періодом минулого року, кількість видворених з Україні нелегальних мігрантів з ініціативи органів внутрішніх справ зменшилася понад чим у 4 рази (у 2011 році – 10.756 осіб, у 2012 році – приблизно 2.500 осіб), з ініціативи прикордонної служби – майже в 2 рази ( у 2011 році – 1000 осіб, у 2012 році – 585 осіб).

Суттєво, майже в 1,5 рази зменшилась і кількість іммігрантів, притягнутих міліцією до адміністративної відповідальності за порушення правил перебування в Україні по статі 203 КУпАП – з 40.729 осіб у 2011 році до 28.868 осіб у 2012 році.

З 11.817 до 10.054 осіб зменшилась кількість іноземців, яким було відмовлено у перетинанні державного кордону.

Показовим є те, що подібне пом’якшення у ставленні правоохоронних структур до іммігрантів жодним чином не призвело до загострення міграційної, криміногенної чи санітарно-епідеміологічної ситуації в Україні – небезпек, якими державні органи регулярно лякали громадян, виправдовуючи необхідність проведення кардинальних та жорстких заходів стосовно іммігрантів.

При шестивідсотковому, понад мільйонному зростанні кількості іноземців, які відвідали Україну за 9 місяців 2012 року у порівнянні з аналогічним періодом 2011 року (2012 рік – 19.913.121, 2011 рік – 18.828.993 іноземців ):

– кількість вчинених іноземцями злочинів зменшилася на чотири відсотки, з 2.989 випадків у 2011 році до 2.874 випадків у 2012 році;

– середня наповненість місць тримання нелегальних мігрантів в установах ДМС не перевищувала 26%, в установах прикордонної служби – 30-45% залежно від регіону;

– на виконання положень угоди з європейським співтовариством про реадмісію від уповноважених органів держав-членів ЄС за 9 місяців 2012 року було прийнято лише 99 нелегальних мігрантів, що майже вдвічі менше, ніж за аналогічний період 2011 року – 179 осіб.

Слід розуміти, що вказану статистику ніяким чином не слід розцінювати, як результат незадовільної діяльності Державної міграційної служби – передусім, це індикатор більш виваженого ставлення її керівників до прав іммігрантів та, можливо, відмова від притаманної міліцейському відомству політики штучного нарощування показників у протидії нелегальній міграції, коли видимість ефективної роботи у цій сфері досягалась за рахунок використання недоліків і прогалин імміграційного законодавства для переведення іноземців до категорії порушників, позбавлення їх права на ефективне оскарження прийнятих міліцією рішень, фальшування матеріалів тощо. Чи можна вважати лібералізацію у ставленні силових структур до іммігрантів наміром побудувати принципово нову і постійно діючу модель взаємин «держава-іммігранти», або це лише тимчасовий крок, спрямований на поліпшення іміджу України на час проведення ЄВРО-2012, покажуть обрані Державною міграційною службою пріоритети діяльності та результати її роботи у 2013 році.

2. ЄВРО-2012

Та прискіплива увага, яка приділялася міжнародним товариством до організації прийому іноземних вболівальників українською стороною під час європейського футбольного чемпіонату, безумовно мала вплинути і вплинула на загальне ставлення правоохоронних органів до іноземців – міліція на період чемпіонату була вимушена змінити звичні для себе жорсткі методи контролю за іммігрантами і тимчасово відмовитися від застосування активного «пресингу» до іноземних громадян.

Можна стверджувати, що саме завдяки подібним змінам у формах роботи правоохоронних структур, не виправдалися численні песимістичні прогнози та застереження засобів масової інформація з головним лейтмотивом: «Українська міліція небезпечна для іноземних громадян».

Проведеним моніторингом не зафіксовано масових порушень прав іноземців під час проведення ЄВРО-2012, що, в свою чергу, дає підстави констатувати – МВС вдалося поєднати масштабні заходи з охорони громадського порядку із дотриманням прав іноземних громадян. Вітчизняні правоохоронці довели, що вони можуть бути не тільки толерантними, чемними і навіть люб’язними у своєму ставленні до іноземних гостей, а й вміло уникати створення конфліктних ситуацій, відмовитися від випадків здирництва й чинення поборів з іноземців та штучного створення умов для притягнення їх до адміністративної відповідальності за нібито вчинені правопорушення.

Українська міліції продемонструвала – при наявності бажання у вищих посадовців МВС, правоохоронне відомство може у короткий термін кардинально змінити ставлення своїх співробітників до іноземців та перетворити міліціонерів з «мисливців за іммігрантами» на «представників держави, готових надавати допомогу».

Про націленість правоохоронців на створення позитивного іміджу саме в очах іноземних гостей свідчать численні повідомлення у прес-медіа, головним меседжем яких стало твердження – «українським міліціонерам на період ЄВРО-2012 категорично заборонили чіпати іноземців, а на громадян України подібна доброзичливість не поширюється».

«УКРАЇНСЬКІЙ МІЛІЦІЇ ЗАБОРОНИЛИ ЧІПАТИ ІНОЗЕМНИХ УБОЛІВАЛЬНИКІВ ПІД ЧАС ЄВРО-2012»[2]

«Amnesty International заявляє про те, що українська міліція отримала вказівку на час Євро-2012 не чіпати іноземних уболівальників. Про це йде мова у статті Макса Такера на сайті організації Amnesty International[3].

Такер нагадує про попередження організації перед турніром про небезпеку, якою є українська міліція для іноземних туристів. "Ми докладно розповідали про численні випадки, коли міліція катувала своїх жертв, душила або жорстоко била їх, щоб вимагати гроші, отримати зізнання, або просто через національність чи сексуальну орієнтацію затриманого", – нагадує автор статті.

"Під час турніру європейські фанати уникли такого ставлення. То як же українській владі вдалося перетворити цю жорстоку, погано екіпіровану й недофінансовану службу в ефективну міліцію, здатну охороняти головну спортивну подію? Відповідь, звичайно, в тому, що цього не сталося. Згідно з джерелами в міліції, офіцери отримали вказівку уникати фізичних контактів з європейськими вболівальниками: "Не торкайтеся до них", – повідомляє правозахисна організація.

"Іноземні вболівальники в значній мірі ігнорувалися міліцією під час турніру. Українців, які повідомляли про порушення громадського порядку під час Євро-2012, запитували: "Хто це робить, українці чи іноземці?" Якщо відповідь була "іноземці", міліція відмовлялася з'являтися. Фанати, що бились біля Олімпійського стадіону в Києві, були оточені міліцією, але їх не розганяли – офіцери просто чекали, коли бійка закінчиться", – пише Такер.

Автор статті зазначає, що якщо для того, щоб утримати міліцію на повідку подалі від іноземних фанів, виявилося достатньо суворого наказу згори, то для того, щоб позбавити українців від зловживань з боку тих, хто має захищати їх, потрібні куди радикальніші заходи.

Нагадаємо, за даними влади, Україну під час Євро-2012 відвідали 1,8 млн. іноземних гостей. При такому напливі туристів, особливо з огляду на нестриманість футбольних уболівальників і їхню пристрасть до пиятики, можна було побоюватися сплеску порушень громадського порядку. При цьому українські правоохоронні органи за період проведення футбольного чемпіонату склали всього 15 адміністративних протоколів проти іноземних уболівальників».

Втім, зрозуміло, що будь-які накази та інструкції не зможуть водночас змінити свідомість міліціонерів і в різних регіонах України продовжували мати місце випадки традиційного для української міліції «неєвропейського» ставлення до іноземців – безпідставне зупинення у громадських місцях, необґрунтовані перевірки паспортних документів, вимагання хабарів під загрозою затримання тощо. Таких випадків було багато[4].

3. Державна міграційна служба України

Державна міграційна служба України (ДМС) у 2012 році не виправдала покладених на неї очікувань, передусім, через заплутаний та невиправдано довготривалий процес свого становлення у регіонах країни. Територіальні підрозділи служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України, яка була попередником ДМС у сфері роботи з іноземними громадянами, остаточно були ліквідовані лише у жовтні місяці і протягом 2012 року в Україні функціонували одночасно одразу три органи – державна міграційна служба, міліція міграційного контролю і служба громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб із спорідненими функціями й завданнями, що призвело до протиріч, плутанини та, навіть, певної дестабілізації їх діяльності.

Державна імміграційна служби у 2012 році не спромоглася приступити до активної фази діяльності і багато іноземних громадян, фізичних або юридичних осіб, які запрошували чи приймали їх в Україні, вказували, що тяганина із формуванням територіальних органів державної міграційної служби призвела до виникнення численних проблем та непорозумінь, які перекреслили позитивні і, наразі, у багатьох випадках суто теоретичні новації. Найбільше іноземці потерпали від проблем бюрократичного характеру, які мали місце при оформленні та отриманні підрозділах ДМС різного роду документів – з питань отримання громадянства, дозволу на імміграції, отримання посвідки на тимчасове проживання тощо.

Зрозуміло, що на початковому етапі повноцінне та ефективне функціонування будь-якого новоствореного інституту влади, тим більше у сфері управління міграційними процесами, неможливе, передусім, через необхідність адаптування його діяльності до існуючої бази нормативно-правових актів, виваженого підбору кваліфікованого персоналу, вирішення проблем матеріально-технічного забезпечення тощо. Проте, безпрецедентно повільна передача Державні міграційній службі розпорядчих функцій та повноважень, в першу чергу, була викликана тим, що поява «нового гравця» у імміграційній сфері викликала неочевидний, але значний супротив провладних покровителів структур, які до цього займалися роботою з іноземцями та отримували на це відповідне фінансування.

4. Отримання статусу біженця

Статистика Державної міграційної служби України не дає підстав вважати, що набуття чинності Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» призвело до спрощення у реалізації іммігрантами свого бажання отримати захист в Україні.

При значному, майже дворазовому збільшенні кількості іноземців, які звернулися з відповідними клопотаннями до ДМС (за 9 місяців 2012 року – 1.558 осіб, за аналогічний період 2011 року – 890 осіб), кількість іноземців, що отримали захист в Україні суттєво зменшилась – за 9 місяців 2012 року 48 іммігрантів було визнано біженцями, 50 – особами, які потребують додаткового захисту, в той час, коли за аналогічний період минулого року статус біженців було надано 133 особам.

Втім, такий стан справ може бути викликаний також і неготовністю ДМС у теперішній час забезпечити повноцінний і своєчасний розгляд звернень іммігрантів, які бажають отримати захист в Україні.

Аналізуючи особливості взаємин правоохоронних органів і іммігрантів у 2012 році, неможливо не згадати типовий випадок, який набув значного резонансу не тільки в Україні, а й в усьому світі – викрадення 19.10.2012 з території України російськими спецслужбами громадянина Російської Федерації, опозиціонера Леоніда Развозжаєва, який мав намір отримати в Україні статус біженця.

«ВИКРАДЕННЯ РОСІЙСЬКОГО ОПОЗИЦІОНЕРА: УКРАЇНА ЗАЛЕЖНА»[5]

«За правовою допомогою з приводу отримання притулку, Развозжаєв прийшов до Управління верховного комісара у справах біженців ООН. Там Развозжаєва направили до фірми – партнера HIAS.

"В п’ятницю Развозжаєв був зареєстрований цією організацією в Києві з метою надання йому правової допомоги", – повідомила радник з питань громадської інформації УВКБ ООН в Білорусі, Молдові та Україні Олександра Маковська.

"Однак він вийшов з офісу під час обідньої перерви і не повернувся, залишивши в офісі свої речі. Юристи були стурбовані тим, що сталося, і повідомили в правління УВКБ ООН, спробували зв’язатися з ним, але зв’язку не було, тому була повідомлена міліція про те, що людина зникла", – розповіла Маковська.

Співробітники організації чули крики на вулиці, а коли вискочили, лише побачили чорну машину без номерів. Самого Развозжаєва вже ніде не було.

У неділю стало відомо, що він опинився у Москві. На закритому засіданні Басманного суду йому призначили запобіжний захід у вигляді попереднього ув’язнення строком до двох місяців.

Опозиціонер на виході з суду встиг прокричати журналістам, що його катували: "Розкажіть, що мене катували, обіцяли вбити. Дві доби мене катували. Викрали в Україні", – встиг прокричати він, коли його виводили з суду по дорозі до СІЗО».

Реакція Міністерства внутрішніх справ на вказаний випадок була несподіваною – міліція фактично визнала право за іноземними спеслужбами викрадати людей на території України.

«Дослідча перевірка МВС триває з 19 по 29 жовтня, але я вже наперед бачу, що порушення кримінальної справи за викраденням людини просто не може бути. Мабуть, буде відмова у порушенні кримінальної справи. … Якщо б злочинці викрали людину, то в цьому випадку стовідсотково порушення кримінальної справи, а якщо це дії правоохоронців іншої держави, то я не думаю, що спецслужби не мали б ділитись своїми планами щодо цих дій", – заявив речник МВС Володимир Поліщук. – Тут не злочинці викрадали, не терористи, а це була проведена операція інших силовиків на території України».[6]

Зрозуміло, що така позиція правоохоронців викликала обурення і протест в суспільстві.

«Теперішня реакція влади є ідентичною тому, що відбувалося після викрадення з території України палестинського інженера, яке так і не було розслідуване. Раніше також надходили повідомлення про зникнення без вісти на території України шукача притулку з Узбекистану Хамідулло Тургунова. Лише протягом другої половини 2012 року. надходили повідомлення про незаконну екстрадицію з України шукача притулку з Росії та шукача притулку з Узбекистану.

 Україна виглядає не лише державою, нездатною гарантувати іноземним громадянам безпеку протягом перебування на своїй території, а й активною учасницею порушення їх прав.

Ми обурені відсутністю адекватної реакції на те, що сталося, з боку держструктур України. Нечисленні коментарі, що їх натепер виголошували представники кількох державних установ (зокрема, МЗС, МВС та ДПС), і мовчання решти, демонструють або розгубленість, або неймовірний цинізм. У будь-якому разі, очевидним є те, що держчиновники не вважають кричуще порушення прав і свобод громадян питаннями, вартими серйозної уваги»,– охарактеризувала дії влади і правоохоронних структур ГО «Центр Соціальна Дія».[7]

Можна додати, що та неприхована і, навіть, демонстративна пасивність правоохоронних органів у розслідуванні фактів викрадання іноземними спецслужбами з території України іноземців – громадян певних країн свідчить: у своєму ставленні до іммігрантів влада керується не нормами вітчизняного і міжнародного права, а, передусім, зовнішньополітичними інтересами та взаєминами, які склалися з країною громадянства або походження іммігранта.

5. Нормативно-правові акти

У 2012 році законодавче регулювання порядку в’їзду та перебування іммігрантів на території України відбувалося без очевидних колізій і різких змін вектору імміграційної політики, які спостерігалися у минулому році. Запроваджувані нововведення були зосереджені переважно на адаптуванні вже існуючих нормативно-правових актів до нового варіанту Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», який набув чинності в грудні 2011 року.

Міністерство внутрішніх справ України також дещо оновило нормативно-правову базу відомчих документів, підготувавши та зареєструвавши у Міністерстві юстиції ряд наказів, серед яких можна виділити :

– наказ МВС України від 25.04.2012 №363 «Про затвердження Порядку розгляду заяв іноземців та осіб без громадянства про продовження строку перебування на території України»;

– спільний наказ МВС, АДПС і СБ України від 23.04.2012 №353/271/150 «Про затвердження Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства»;

– спільний наказ МВС, МОЗ та АДПС України від 17.04.2012 №336/268/254

«Про матеріально-побутове і медичне забезпечення іноземців та осіб без громадянства, що утримуються в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, і пунктах тимчасового тримання та спеціально обладнаних приміщеннях»;

– наказ МВС України від 13.04.2012 №321 «Про затвердження Інструкції з ведення реєстраційного обліку місця проживання та місця перебування фізичних осіб в Україні органами Державної міграційної служби України»;

– наказ МВС України від 20.02.2012 №142 «Про затвердження Положення про Управління міліції міграційного контролю Міністерства внутрішніх справ».

Особливо слід відмітити розроблення та реєстрацію у Міністерстві Юстиції наказу МВС України від 02.02.2012 №84 «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, що надаються підрозділами Державної міграційної служби». Вказаним наказом затверджено ряд стандартів надання адміністративних послуг іноземцям та особам без громадянства, в тому числі:

– Стандарт адміністративної послуги з оформлення та видачі дозволу на імміграцію іноземцям або особам без громадянства;

– Стандарт адміністративної послуги з оформлення та видачі посвідки на постійне або тимчасове проживання;

– Стандарт адміністративної послуги з оформлення і видачі запрошення фізичним особам для отримання візових документів на в’їзд в Україну іноземцям та особам без громадянства;

– Стандарт адміністративної послуги з оформлення і видачі запрошення юридичним особам для отримання візових документів на в’їзд в Україну іноземцям та особам без громадянства;

– Стандарт адміністративної послуги з оформлення іноземцям та особам без громадянства продовження строку перебування на території України.

Розроблення таких Стандартів з більш конкретним визначенням обов’язків посадових осіб ДМС та регламентуванням порядку оформлення іммігрантом тих чи інших документів, забезпечує певну прозорість процедури отримання необхідних документів, що спрощує можливість контролювати дії посадовців та оскаржувати їх неправомірні рішення.

Проте, окрема активність Міністерства внутрішніх справ у приведенні відомчих нормативно-правових документів у відповідність до новацій законодавства у сфері імміграції спостерігалась лише у першому півріччі 2012 року. У подальшому така робота була припинена і, вірогідно, саме це стало причиною існування правових колізій та очевидної невідповідності деяких наказів МВС більш гуманній сутності законів України.

Як приклад, можливо навести «Інструкцію про порядок прийняття органами внутрішніх справ України рішень про заборону в’їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства», яка затверджена наказом МВС України від 07.07.2011 №410 та зареєстрована в Мін’юсті України 29.07.2011 №934/19672. Вказаний документ, що був виданий з урахуванням норм не діючого на сьогодні Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» в редакції 05.04.2011, відповідно до бази Верховної Ради України до теперішнього часу Міністерством внутрішніх справ не скасований і є чинним (http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/z0934-11), незважаючи на відверто репресивну спрямованість його положень – можливість винесення рішення про заборону іммігранту в’їжджати в Україну протягом 10 років, відсутність механізму оскарження іноземцям прийнятого рішення тощо.

Наведені вище накази були розроблені МВС з метою забезпечення реалізації положень відповідних законів та постанов Кабінету Міністрів України, а тому цим наказам притаманні ті ж самі недоліки, головним з яких є залишення за посадовцями міграційної служби права на власний розсуд, з позиції суб’єктивного оцінювання особи іммігранта або його вчинків, приймати рішення, які обмежують права і свободи іноземця. Свідомо чи ні, але не конкретизувавши та детально не виписавши підстави застосування стосовно іммігрантів обмежувальних заходів та заходів примусу (відмова у проведенні продовження терміну перебування чи в оформленні посвідки на тимчасове проживання, заборона в’їзду в Україну, примусове повернення чи видворення іммігранта тощо), законодавці сприяли поширенню корупційних проявів серед персоналу ДМС. Існування в нормативно-правових актах розпливчатих формулювань, на підставі яких обмежуються права іммігрантів, а також збереження норми щодо можливості обмеження прав іноземців та вжиття щодо них заходів примусу не за скоєне порушення, а лише на підставі припущень про наявність у іммігранта наміру вчинити порушення, залишається чи не головною вадою вітчизняного імміграційного законодавства.

6. Висновки та рекомендації

 У 2012 році спостерігалися певні позитивні тенденції у ставленні правоохоронних органів до перебування іноземців на території держави – традиційний і сумнівний з позицій дотримання прав людини курс на забезпечення у будь-який спосіб жорсткого контролю та цілеспрямованого застосування стосовно іммігрантів заходів примусу й покарання був змінений на більш ліберальний. Разом з тим, робити остаточні висновки щодо кардинальних змін в імміграційній політиці України ще не можливо, оскільки позитивні кроки могли бути тимчасовими та такими, що викликані виключно проведенням в Україні ЄВРО-2012 і необхідністю покращення в зв’язку з цим іміджу України в очах європейської спільноти.

З вказаної причини доцільно утриматися і від оцінювання діяльності Державної міграційної служби України, як інструменту реалізації концепції державної імміграційної політики, оскільки пріоритети такої діяльності для суспільства залишаються неочевидними і на виконанні яких саме завдань – гуманістично-соціальних чи карально-примусових буде у майбутньому акцентована робота ДМС, наразі, відповіді не має. Державна міграційна служба, незважаючи на значний потенціал, у 2012 році до активної роботи не приступила, зосередившись головним чином на вирішенні своїх внутрішніх організаційних питань.

Разом з тим, саме від бачення влади щодо ролі Державної міграційної служби та, у багатьох випадках, від позиції її керівництва залежатиме стан дотримання прав іммігрантів в України, оскільки навіть змінене імміграційне законодавство залишає значні можливості для посадових зловживань персоналом ДМС та утиску прав іммігрантів.

Необхідно констатувати і те, що, через підконтрольність Державної міграційної служби Міністерству внутрішніх справ, вона отримала у спадок всі негативні атрибути діяльності імміграційних підрозділів міліції – непрозорі схеми отримання прибутків за рахунок діяльності комерційних структур МВС, високий рівень корумпованості персоналу, формальне та бюрократичне ставлення до вирішення проблем іммігрантів, зосередженість на захисті відомчих інтересів в ущерб правам та законним інтересам громадян.

 

[1] Підготовлено Володимиром Батчаєвим, АУМДПЛ

[2] http://www.rbc.ua/

[3] http://livewire.amnesty.org/

[4] Див. http://www.pravda.com.ua/news/2012/05/4/6963932/,  http://investigator.org.ua/news/51098/, http://www.unian.net/, http://gazeta.ua/, http://ua.korrespondent.net, http://5.ua/newsline/184/0/93581/ та інші приклади.

[5] http://www.pravda.com.ua/articles/2012/10/23/6975186/

[6] http://www.unn.com.ua/

[7] http://noborders.org.ua/sfery-dijalnosti/bizhenci-ta-shukachi-prytulku/zayava/

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори