пошук  
версія для друку
27.06.2013

Концепція внесення змін до Конституції України

   

 

Проект

КОНЦЕПЦІЯ

ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

 

Загальнометодологічні підходи до формування Концепції внесення змін до Конституції України

 

1. Модернізована Конституція України покликана стати загальнонаціональним політико-правовим договором та основоположним законом національного права.

Пропонується здійснити системне та комплексне оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні шляхом внесення змін відповідно до розділу XIII Конституції України.

2. Оновлений Основний Закон  України має ґрунтуватися на положеннях чинної Конституції України, розвивати і конкретизувати їх. Концепція змін до Конституції України передовсім базується на досвіді реалізації чинної Конституції України, а також має впроваджувати кращі сучасні досягнення європейського конституційного доробку. При підготовці змін до Конституції України Конституційна Асамблея виходить з того, що Конституція України має стати актом, що закріплює засади інноваційної моделі суспільного та державного розвитку.

3. У зміненій Конституції України має бути забезпечено реалізацію народного суверенітету, базуючись на європейських цінностях демократії, прав людини, принципі верховенства права у співвідношенні з іншими універсальними принципами – законності, пропорційності, юридичної визначеності, відповідальності та субсидіарності в юридичному забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, незалежності та безсторонності суду, заборони зворотної дії закону тощо (які нині доктринально розглядаються як складові принципу верховенства права). З метою реального забезпечення принципу справедливості та утвердження демократичної, правової, соціальноорієнтованої, екологічної держави, у центрі уваги має бути визнання пріоритету загальнолюдських цінностей (життя, здоров’я, честь, гідність, свобода, недоторканність, безпека), а також створення інституційної основи реалізації, гарантування та захисту прав людини і основоположних свобод.

4. Основою конституційного регулювання є відносини між людиною і державою, суспільством і державою. Регулювання Конституцією України цих, а також інших відносин має бути спрямоване на забезпечення гідних людини умов життя, подальшу розбудову громадянського суспільства, побудову публічної влади, що ґрунтується на принципах єдності, що реалізуються через збалансованість та взаємосприяння, зниження рівня конфліктності, убезпечення від авторитаризму. При цьому має бути забезпечено реалізацію державної влади на засадах чіткого розподілу її функцій та повноважень шляхом встановлення дієвої системи стримувань і противаг.

5. В оновленій Конституції України необхідно встановити передовсім конституційно-правові засади реформи судоустрою та здійснення правосуддя, реформи місцевого самоврядування та у подальшій перспективі адміністративно-територіальної реформи.

6. Конституційні положення повинні бути викладені послідовно, системно та комплексно. Йдеться про зниження рівня абстрактності конституційних формулювань, про заміну політико-декларативного викладу низки статей чинної Конституції України передовсім щодо прав і свобод людини максимально можливим реальним нормативно-правовим наповненням..

Так само –  основні параметри взаємостосунків у публічній владі, обсяги  відповідних повноважень, межі їх реалізації мають бути визначені виключно положеннями Конституції України. Обмеження прав і свобод людини і громадянина також повинні встановлюватися на рівні Основного Закону України, або ж, принаймні у цьому контексті, як мінімум, на конституційному рівні мають бути визначені мета, підстави обмежень, а самі обмеження конкретизуються  виключно на рівні закону.

7. Оновлена Конституція України має врегулювати питання про пріоритет міжнародних договорів у сфері прав і свобод людини стосовно актів національного права.

8. Для забезпечення стабільності конституційного ладу в реформованому Основному Законі України має бути передбачений поділ законів (конституційні, органічні, звичайні, закони про ратифікацію міжнародних договорів). З метою забезпечення однакового розуміння цих законів варто визначитись зі змістом названих видів законів із визначенням порядку їх прийняття. Пропонується встановити різну кількість голосів народних депутатів України, необхідних для прийняття відповідних законів, залежно від важливості, пріоритетності предмета їх правового регулювання.

9. Цілком очевидною є необхідність підсилення механізмів реалізації положень Конституції України як норм прямої дії. Неприпустимою є відмова від їх застосування насамперед у сфері реалізації та захисту прав і свобод людини внаслідок відсутності конкретизуючих законів або інших нормативно-правових актів.

Норми Основного Закону України повинні захищатися державою і на рівні Конституції має бути системно визначений відповідний інструментарій. Зокрема, з огляду на це, в ході конституційного процесу у законі про набуття чинності та введення в дію закону про внесення змін до Конституції України необхідно встановити порядок та строки прийняття законів, передбачених Конституцією України.

10. Конституціюванню підлягають засади європейських інтеграційних прагнень Української держави.

11. Реформований Основоположний Закон України має відповідати загальновизнаним міжнародним стандартам, принципам та вимогам міжнародно-правових документів у сфері прав людини, а також максимально враховувати рекомендації і висновки Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія), Парламентської Асамблеї Ради Європи, досягнення і тенденції сучасного конституціоналізму.

12. Структура модернізованої Конституції України має бути зумовлена загальною логікою формування нормативно-правового матеріалу, виклад її положень має забезпечувати наступництво у конституційному регулюванні суспільних відносин та належну послідовність викладу конституційно-правового матеріалу.

Використання категоріально-понятійного апарату має бути уніфікованим.

 

Структура модернізованої Конституції України

 

Преамбула

Розділ I "Засади конституційного ладу"

Розділ II "Права, свободи та обов’язки людини і громадянина"

Розділ III  "Безпосереднє народовладдя"

Розділ IV "Верховна Рада України"

Розділ V "Президент України"

Розділ VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади"

Розділ VII "Судова влада"

Розділ VIII "Прокуратура"

Розділ IX "Територіальний устрій України"

Розділ X "Автономна Республіка Крим"

Розділ XІ "Місцеве самоврядування"

Розділ  XІI "Конституційний Суд України"

Розділ XIIІ "Перегляд Конституції України"

        

Преамбула

 

Пропонується у цілому зберегти ціннісні орієнтири і висхідні цілі, закріплені нині у преамбулі Конституції України.

Разом з тим, ураховуючи, що преамбула Конституції України є інтегральною частиною Основного Закону України, є очевидною необхідність доповнити перелік політико-правових орієнтирів, визначених у ній, положеннями, пов’язаними зі зміцненням соборності і єдності України та констатацією Української держави як частини світової і європейської спільноти, з прагненням розвивати екологічну державу, громадянське суспільство.

Виходячи із соціального і правового характеру Української держави, вбачається за можливе також проголосити і таку конституційну мету, як соціальна справедливість.

 

 

 

 

 

 

 

Розділ I

Засади конституційного ладу

 

І. Необхідність внесення змін.

 

Аналіз розділу І Конституції України та практики реалізації положень його статей, зокрема, в частині діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування за період 1996 - 2012 рр., вказує на недосконалість визначення основоположних начал чинної Конституції України, сутнісного та змістовного аспектів розділу "Загальні засади" (статті 1-20 Конституції України).

У чинній редакції зазначений розділ Конституції України має недостатньо певну сутнісну визначеність, оскільки однозначно не визначає, про які "загальні засади" йде мова: змістовні (основи конституційного ладу) чи формально-логічні (тобто загальні щодо інших розділів Конституції України). Крім того розділ є недосконалим за своїм змістовним наповненням: з одного боку, він містить положення, що не становлять основ конституційного ладу чи не є загальними і визначальними стосовно інших розділів, а з іншого – низка основоположних статей, які логічно повинні знайти відображення у цьому розділі, вміщені в інших розділах Конституції України або відсутні.            

Таким чином, існує необхідність узгодити назву розділу І "Загальні засади" зі змістом цього розділу.

Попри те, що поняття "конституційний лад" є фундаментальним у сучасному конституціоналізмі, воно не отримало належного конституційного визначення, хоча й застосовується у тексті Основного Закону України (статті 5, 17, 37 Конституції України). Системний аналіз положень розділу І Конституції України свідчить, що одні з них стосуються основ суспільного устрою України, засад організації влади та державного устрою України, а інші – не мають основоположного характеру, не належать до основ конституційного ладу. Визначення основ конституційного ладу в чинній Конституції України не є системним, воно не дає уявлення про характер суспільного устрою та державного устрою України. Бракує послідовності у конституюванні основ суспільного ладу, немає єдиного критерію у групуванні окремих положень, що визначають політичні, економічні, соціальні, національні, екологічні та культурні засади суспільного життя в Україні. Як наслідок, загальні положення стосовно форм безпосередньої демократії і ряд інших положень не визначено як засадничі, хоча вони мають саме таке значення.

Так, політичні основи конституційного ладу визначені у статтях 1, 3, 5, 7, 8, 9, 15, 17, 18, 19, 69, 71, 72, 73, 74, 124, 157 Конституції України. Економічні основи конституційного ладу містяться у статтях 13, 14, 15, 17, 18, 41, 42, 43. Соціальні основи конституційного ладу є найменш визначеними і щодо них можна звернути увагу лише на статті 1, З, 13, 17. Ці статті недостатньо пов’язані з іншими розділами і не визначають зміст конкретних положень цих розділів. Національно-культурні основи конституційного ладу України містять статті 10, 11, 12. Екологічним засадам присвячено статтю 16.

Таким чином, розділ "Загальні засади" Конституції України є неструктурованим за змістом, з неупорядкованим розміщенням статей і потребує його систематизації.

Сутність конституційного ладу України визначається положеннями розділів І, III і XIII Конституції України. У двох останніх визначено повноваження Президента України призначати всеукраїнський референдум і подавати до Верховної Ради України законопроекти про внесення змін до Конституції України. Однак зазначені повноваження не вказують на реальний зміст інституту Президента України, його місце і роль у системі державної влади, його загальний статус, попри те, що даному інституту присвячено окремий розділ, вміщений між розділами про законодавчий орган та про Уряд України. Однак у розділі "Загальні засади" інститут Президента України як глави держави не згадується.

Відтак структура Конституції України не узгоджується із загальним положенням про поділ державної влади, а істотна характеристика державного ладу, якою є форма правління, потребує певної конкретизації на рівні засад конституційного ладу. Оскільки Україна не є абстрактною "республікою" (стаття 5), а є республікою з президентом, а від цього йде визначення форми правління в державі ("парламентська", "президентська", змішана). У контексті принципу поділу державної влади це визначення залежатиме від тих повноважень, які будуть закріплені для Президента України, Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України. Однак це не означає, що у розділі І повинна бути визначена конкретна форма правління в Україні, достатньо обмежитися включенням до цього розділу положення про Президента України як глави держави. До того ж у такий спосіб конституюється принцип єдності державної влади як стримуючий щодо абсолютизації принципу поділу влади, що іноді допускається у законодавчому регулюванні та реалізації цього принципу в практиці державного управління.

Стаття 1 Конституції України містить положення перспективного (програмного) характеру, що можуть бути реалізовані тільки з часом. Це стосується насамперед визначення України як "демократичної", "соціальної", "правової" держави. Через це існує проблема належного законодавчого забезпечення та реального виконання цих конституційних положень, яка вступає в суперечність із дією принципу верховенства права та з положенням про пряму дію норм Конституції України (стаття 8 Конституції України).

Положення частини 4 статті 5 Конституції України: "Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами" не отримало розвитку в інших статтях Конституції України, зокрема, в розділах III і XIII, залишаючись абстрактною декларацією. В існуючій редакції йому, крім того, суперечить низка положень, якими визначаються повноваження Верховної Ради України (п.1 ст. 85, розділ XIII) та Президента України (частина перша статті 72, пункт 6 частини першої статті 106, частина перша статті 156). Відтак стаття 5 Конституції України, що є однією з основоположних статей розділу І, потребує уточнення та узгодження її з іншими статтями Конституції України, особливо з її розділом XIII.

Низка статей розділу "Загальні засади" стали предметом тлумачення Конституційного Суду України (статті 1, 5, 10, 19) через недостатньо чіткий зміст їх положень, внаслідок чого існує проблема їх правильного застосування та необхідність їх офіційного тлумачення.

Окремі статті розділу "Загальні засади" ( статті 1, 3, 5, 6, 7, 8, 10, 13, 14, 15, 17, 19, 20) через їх недосконалість не отримали належного розвитку в законах України, внаслідок чого за рішеннями Конституційного Суду України визнані неконституційними окремі положення законів, прийнятих у розвиток і на виконання цих статей Конституції України. Юридично некоректним є формулювання положення частини 2 статті 9 Конституції України, згідно з яким "укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України". Дане положення не відповідає частині другій статті 19 Конституції України, оскільки воно допускає здійснення дій по укладанню міжнародних договорів всупереч Конституції України. Відтак існує проблема забезпечення законності при законодавчій конкретизації названих статей Конституції України.

 

ІІ. Концептуальне вирішення проблеми внесення змін до розділу І "Загальні засади" Конституції України.

 

Виходячи з необхідності внесення змін до розділу І "Загальні засади" Конституції України, вирішення проблеми оновлення зазначеного розділу потребує насамперед здійснення концептуального вибору певного варіанту оновлення цього розділу.

Визначаючи загальну будову оновленої Конституції України, логічним видається сформувати три рівня її будови, які в основному відповідають структурі чинної Конституції України. Перший рівень повинні складати засади конституційного ладу України. На другому рівні формуються положення статей, в яких регулюються суспільні відносини у системах і взаємозв’язках "людина – громадянське суспільство – держава". Третій рівень включає нормативні положення, що стосуються самої Конституції України (механізми її захисту та перегляду). Крім того оскільки йдеться про внесення змін до  Конституції України, належить сформувати окремий блок, що не включається у зміст Конституції України, а має забезпечити наступність переходу від попереднього до нового конституційного регулювання відносин ("Перехідні положення"). Цей блок положень повинен міститися в окремому законі про введення в дію закону про внесення змін до Конституції України.        

Зважаючи на це, найбільш прийнятним є варіант, що передбачає перегляд та істотну зміну загальної змістовно-структурної будови розділу І "Загальні засади", включення до нього окремих положень з інших розділів чинної Конституції України, внесення додаткових положень і зведення усіх цих положень в єдиний нормативний блок "засад конституційного ладу", згрупованих за "видовою" ознакою (політичні, економічні, соціальні, національно-культурні, екологічні засади), зі зміною розташування та нумерації відповідних статей даного розділу й Конституції України в цілому. При цьому потрібно виключити з першого розділу положення, які не мають значення основ конституційного ладу.  

Розділ І "Загальні засади" Конституції України необхідно перейменувати на "Засади конституційного ладу", узгодивши таким чином зміст розділу з його назвою.  

Загальний підхід до формування положень, якими визначаються засади конституційного ладу України, має виходити з таких позицій:

1) зосередження в розділі І конституційних положень, які визначають основи конституційного ладу України і органічно пов’язані з усіма іншими складовими Конституції України, конкретизуючими конституційний лад України;

2) пріоритетності прав людини у відносинах "людина – суспільство – держава" і встановлення обов’язку держави дотримувати і захищати ці права;

3) необхідності визначення засад дієвої системи забезпечення та захисту конституційних прав і свобод людини, гідних умов її життя;

4) оптимізації співвідношення громадянського суспільства і держави, державного управління і самоврядування, саморегулювання суспільних процесів в економіці, політиці, духовній і інших сферах життя з державним управлінням у цих сферах; конституювання принципу єдності державної влади, як такого, що є стримуючим абсолютизацію принципу поділу влади.

5) посилення дієвості механізмів народовладдя та узгодження їх з дією принципу верховенства права і конституційної законності;

6) уточнення конституювання політичних партій в політичній системі, встановлення вимог до них; 

7) розвитку основних положень щодо конституційних засад економіки і економічного суспільного порядку, суспільного значення власності та праці, конституювання соціального партнерства як засади конституційного ладу;

8) посилення засадничого значення соціальної екології в діяльності суспільства і держави в контексті забезпечення прав людини;   

9) удосконалення механізму взаємодії національного і міжнародного правопорядків.

Керуючись цим загальним підходом, пропонується таке концептуальне вирішення проблеми внесення змін до розділу І "Загальні засади" (нова назва "Засади конституційного ладу").

1. Визначення засад конституційного ладу здійснити у трьох аспектах: а) ціннісному, б) доктринальному, в) інституціональному.

Ціннісний аспект передбачає конституювання базових цінностей, на які орієнтується і на яких ґрунтується конституційний лад в Україні.

Доктринальний аспект передбачає визначення політичних, соціальних, організаційно-владних, правових та інших принципів, що характеризують сутність конституційного ладу України і є керівними началами стосовно його правової конкретизації.    

Інституціональний аспект передбачає конституювання суспільних, політичних, державних і правових інститутів, в якому знаходять втілення ціннісний та доктринальний аспекти конституційного ладу.

Конституювання базових цінностей здійснюється в чинній Конституції України через положення її преамбули, а також через положення розділу І "Загальні засади". Такий спосіб вирішення проблеми доцільно зберегти, уточнивши редакцію окремих положень, підкресливши цінність людини і гарантування державою її прав, демократичну цінність народовладдя і створення механізмів його реалізації, цінність для життєдіяльності людини екологічної безпеки.

У доктринальному аспекті визначення засад конституційного ладу належить доповнити новими принципами, що характеризують його сутність, а також уточнити редакцію положень, які визначають деякі з цих принципів. Зокрема, необхідно принцип поділу влади доповнити принципом єдності публічної влади. Принцип верховенства права варто доповнити принципом конституційної законності.        

 Визначення засад конституційного ладу в інституціональному аспекті варто доповнити або уточнити щодо інститутів: народовладдя, президента, як глави держави, місцевого самоврядування, політичних, економічних, соціальних, національно-культурних, гуманітарних (виборів, референдуму, політичних партій, власності, економічного суспільного порядку, соціального партнерства, сім’ї, освіти, охорони здоров’я, засобів інформації, релігії, мови).   

 2. Структурна будова розділу І та логічна послідовність викладу засад конституційного ладу передбачається наступна:

а) загальне визначення України як держави (незалежність, суверенітет, держава унітарна, територіально цілісна, демократична, правова, соціальна, державна символіка);

б) базові цінності, на які орієнтується конституційний лад України (цілі та головний обов’язок держави);

в) доктринальні положення засад конституційного ладу за структурою відношення "людина – суспільство – держава" (народовладдя, республіка, громадянство, засади організації публічної влади і правової системи);

г) інституційні положення засад конституційного ладу (політичні, економічні, соціальні, екологічні, національно-культурні, гуманітарні).

д) інституційні положення щодо гарантій цілісності та захисту конституційного ладу України (оборона, національна і державна безпека, стабільність і захист Конституції України).

3. Загальне визначення України як демократичної, правової, соціальної держави потребує уточнення, яке відображало б не констатацію факту (як це має місце у статті 1 чинної Конституції України), а процес становлення і розвитку української державності, що фактично відбувається впродовж дії Основного Закону держави. Відтак, має бути застосована адекватна текстуальна форма виразу цього процесу, яка б узгоджувалася водночас із головним завданням держави щодо утвердження і забезпечення прав і свобод людини (стаття 3).  

4. Зважаючи на перспективний (програмний) характер дії Конституції України, недостатньо обмежити головний обов’язок (завдання) держави утвердженням і забезпеченням прав і свобод людини (стаття 3), а необхідно доповнити його гарантуванням і розширенням існуючих прав і свобод, поєднавши його з розвитком України як демократичної, правової, соціальної держави.  

5. Положення статті 20 щодо державних символів і столиці потребують уточнення в контексті засад конституційного ладу і викладу в новій редакції.

6. Інституціональні положення щодо гарантій цілісності та захисту конституційного ладу належить узгодити з розділами XІІ "Конституційний Суд України" і XІІІ "Внесення змін до Конституції України", розмежувавши засадничі положення та відповідні конкретизуючі їх положення. 

7. З метою підготовки найбільш оптимального варіанту внесення змін до розділу І "Загальні засади" доцільно напрацювати декілька попередніх варіантів і на їх основі погодити загальну структуру розділу, узгодити її з іншими комісіями і лише після цього формулювати тексти статей розділу.

 

Розділ II
Права, свободи та обов’язки людини і громадянина

 

1. Проблеми, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційно-правового статусу людини і громадянина

 

За час дії чинної Конституції України чітко виявились її недоліки в частині визначення та забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Зокрема, вихідні світоглядно-методологічні засади їх конституційного закріплення та захисту суттєво відрізняються від тих, на які спрямовані обов’язкові для України міжнародні акти;

положення про невідчужуваність, непорушність, гідність і неподільність основоположних прав і свобод людини, задекларовані у І розділі Конституції України, нівелюються, а то й заперечуються змістом деяких статей її наступних розділів;

конституційний статус переважної більшості передбачених прав і свобод  поставлено в залежність від їх подальшого законодавчого регулювання, чим ускладнюється пряма дія норм Конституції України;

соціальні та економічні права сформульовано у такий спосіб, що вони залишаються декларативними, оскільки не забезпечені конкретними механізмами і гарантіями реалізації;

підстави можливих обмежень здійснення прав і свобод людини є значно ширшими від тих, котрі передбачені в міжнародних угодах, за якими Україна взяла на себе зобов’язання;

низка конституційних прав і свобод людини вже вимагають подальшого розвитку з урахуванням суспільних реалій.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері прав, свобод та обов’язків людини і громадянина

 

Мета конституційної реформи у сфері прав, свобод та обов’язків людини і громадянина полягає в розширенні, змістовному збагаченні й посиленні реалістичності конституційно-правового статусу людини і громадянина, а отже, у підвищенні рівня гуманістичності Основного Закону України.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

Посилення природно-правової обґрунтованості й універсалізація конституційних прав і свобод. Йдеться про  втілення положень  природно-правової доктрини щодо невід’ємності, непорушності, взаємозалежності, єдності та неподільності таких прав і свобод, а також про підвищення ступеня їх відповідності європейським та світовим стандартам.

Цей напрям має реалізовуватись, по-перше, через надання конституційного статусу не передбаченим в Основному Законі правам і свободам, а також введення до конституційного  тексту нових, "додаткових" прав і свобод, які нині у ньому взагалі не згадані (хоча деякі з них і закріплені у тих міжнародних договорах, що ратифіковані Україною або принаймні закріплені в актах ООН чи актах європейських інституцій, ухвалених нею вже після прийняття Конституції України).

По-друге, шляхом приведення конституційного регулювання праволюдинної проблематики до строгої відповідності з ратифікованими нею відповідними міжнародно-правовими актами. Це, зокрема, вимагає використовувати в Конституції України саме такі термінологічні позначення прав і свобод, що їх вжито у цих актах.

По-третє, відповідно до ратифікованої Україною Віденської конвенції  про право міжнародних договорів держава у своїй правовій системі має надавати пріоритетного  значення не тільки ратифікованим нею  міжнародно-правовим актам, але й  також і самій практиці їх застосування тими міжнародними органами, юрисдикція яких нею визнана.

 

Певна конкретизація змісту деяких прав. Йдеться про зниження рівня абстрактності, декларативності у відповідних конституційних формулюваннях, заміна політико-декларативного викладу деяких статей максимально можливим нормативно-правовим. З цією метою варто не обмежуватися фіксуванням тільки-но назв прав,  а в усіх випадках змістовно зазначати також і їх основні поведінкові складники, елементи.

 

Оптимізація обмежень у здійсненні конституційних прав і свобод.  Йдеться про скорочення й уточнення конституційних підстав можливих обмежень державою, її органами здійснення прав і свобод. Зокрема, видається необхідним сам перелік цих підстав привести до повної відповідності  з їхніми міжнародно-правовими стандартами. Такі підстави аж ніяк не можуть бути кількіснішими  й ширшими, ніж ті, що закріплені у цих стандартах. У цьому ж аспекті  слід  включити до Конституції України  беззастережну заборону дискримінації, а також посилання на таку соціально-природну підставу обмеження реалізації прав і свобод, як необхідність досягнення збалансованості їх реалізації з правами й правомірними інтересами інших суб’єктів та й усього суспільства загалом.

 

Забезпечення системності та обґрунтованої послідовності у конституційному викладі прав і свобод. Ця вимога  об’єктивно зумовлюється їх реальною значущістю у задоволенні потреб існування й розвитку людини, а також дотримання єдиного наукового критерію їх класифікації.

Варто також знайти можливість для більш повного відображення і колективних прав людей, тобто прав певних соціальних груп, зокрема, національних меншин, дітей, люди з обмеженими можливостями, іноземців та осіб без громадянства.

 

Уточнення носіїв прав і обов’язків. Йдеться про конкретизацію кола суб’єктів прав, свобод та обов’язків, передбачених Конституцією України. У нинішньому конституційному тексті не всі назви цих суб’єктів (точніше — назви їх видів) відповідають, в одних випадках, їх справжньому антропному статусу, а в інших — принципам суб’єктної (особової) чинності законодавства. Задля усунення цих недоліків пропонується адекватно перейменувати певні терміно-поняття.

 

Посилення гарантованості прав та свобод. Доцільно зменшити кількість  тих конституційних норм щодо прав і свобод людини і громадянина, здійснення яких є неможливим без попередньої законодавчої регламентації його підстав і порядку. Це дозволить підвищити питому вагу тих норм, які зможуть мати справді пряму дію.

При закріпленні усіх прав і свобод (особливо економічних, соціальних, культурних) слід схарактеризувати позитивні обов’язки держави щодо забезпечення кожного з них. Окрім того, у розділах ІІІ-XV чинної Конституції України потрібно визначити більш конкретно функціональні обов’язки державних органів (включно й Президента України) та органів місцевого самоврядування стосовно забезпечення та захисту прав і свобод, а також можливість притягнення посадових осіб цих органів за порушення таких обов’язків не тільки до політичної, але й саме до юридичної відповідальності.

Варто оптимізувати можливості людини  звертатись до судових органів, у тому числі – до Конституційного Суду України зі скаргою на неконституційність положень окремих законів.

Необхідно також розширити конституційні можливості організацій громадянського суспільства (насамперед найбільш представницьких об’єднань профспілок і об’єднань правозахисних організацій) впливати на дотримання прав і свобод, а також контролювати їх реалізацію і притягнення посадовців до відповідальності за їх порушення.

Належне організаційно-правове забезпечення конституційних прав і свобод людини передбачає створення реальних умов для громадських інституцій з прав людини для достатньо широких повноважень у сфері виконання своїх функцій.

Перелік гарантованих Конституцією України основних прав і свобод людини і громадянина має бути доповнений правом на належне врядування, встановлення його гарантій, а також правом здійснення громадського контролю за діяльністю органів публічної влади, державних та комунальних підприємств, організацій та установ.

Матеріально-фінансове забезпечення конституційних прав і свобод, здійснюване насамперед  за рахунок державного і місцевих бюджетів, має виходити з примату витрат на це порівняно з витратами на інші потреби, зокрема на діяльність органів влади.   

 

Передбачувані  результати внесення змін до Конституції України в частині прав і свобод людини. Підвищення рівня гуманістичності Основного Закону дозволить: розширити і змістовно збагатити конституційно-правовий статус людини і громадянина в Україні; підвищити реалістичність таких прав і свобод; привести рівень захищеності людини до міжнародних стандартів; посилити формування і розвиток громадянського суспільства в контексті зростання його відповідальності за забезпечення  прав і свобод людини; підвищити ефективність механізмів забезпечення та контролю за дотриманням прав і свобод людини; зобов’язати державу, її органи створювати належне ресурсне забезпечення дотримання таких прав і свобод; одне слово, − створити умови для прозорого і більш відповідального ставлення держави до її головного обов’язку − утвердження і забезпечення прав і свобод людини.  

 

Розділ III

Безпосереднє народовладдя

 

1. Причини, які зумовлюють необхідність удосконалення у сфері здійснення влади народом

 

Проголошення принципу народовладдя на рівні чинної Конституції України не призвело до створення цілісної системи інститутів демократії, розширення форм участі народу у здійсненні державної влади і місцевого самоврядування.

Оцінюючи сучасний стан розвитку суспільних відносин у сфері  народовладдя, є підстави констатувати, що нереалізація всього потенціалу демократичних інститутів, їх недосконалість, низька самоорганізація породжують політико-правові конфлікти у питаннях вирішення державою внутрішнього і зовнішнього життя країни. Отже, розділ ІІІ Конституції України, який є основою для функціонування та розвитку безпосереднього народовладдя, вимагає істотних змін з метою визначення більш повної системи форм народного волевиявлення, удосконалення вимагає система доповнення безпосередніх форм народовладдя, формами демократії участі на центральному та місцевому рівнях, принципів реалізації виборчих прав і права на участь у референдумі, обсягів активного і пасивного виборчого права, предмета референдуму тощо.

Розробка і внесення змін до Конституції України базується на результатах дослідження норм, положень, формулювань, які у тексті Основного Закону України стосуються визнання Українського народу носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Нормативна модель народовладдя в Україні формується на принципах та формах демократії, впливу громадян на політичний процес та його результати, вирішальному значенні народної волі. Утвердження в Україні конституціоналізму як основи організації конституційного ладу виявила закономірності і тенденції існуючого стану конституційної неврегульованості здійснення народом всієї повноти влади як сувереном і активним суб’єктом політичного життя в Україні.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері здійснення влади народом

 

У процесі модернізації розділу здійснення влади народом пропонується напрацювати таку конституційну модель, яка б унеможливила конкуренцію між безпосередньою та представницькою складовими демократії і гармонійно поєднала форми безпосередньої демократії. Визначена меті передбачає концептуальну новелізацію, щоб, з одного боку, гарантувати суверенний характер волі Українського народу, а з іншого – повноцінно задіяти інститути представницької демократії в реалізації народовладдя у повсякденній політико-правовій діяльності.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. Важливо передбачити з метою забезпечення чесності та транспарентності виборів в Україні, а також підвищення ролі громадянського суспільства у "владоспроможності народу" модернізацію конституційних принципів об’єктивного виборчого права, зокрема, принципами періодичності проведення виборів, лише особистого і однократного голосування.

2. У Конституції України необхідно розширити перелік можливостей громадян із участі у реалізації форм безпосередньої демократії. З цією метою пропонується закріпити за громадянами право брати участь у висуванні висувати кандидатів у Президенти та народні депутати,  у діяльності виборчих комісій та комісій з питань проведення референдумів, здійснювати спостереження за проведенням виборів та референдумів, а також проводити агітацію в порядку, визначеному законом

3. Слід закріпити положення про те, що питання виборчого права регламентуються законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і не може бути змінений за рік до дня проведення виборів, що може стати однією з інституційних гарантій стабільності розвитку і функціонування виборчого законодавства в Україні.

4. Пропонується доповнити цей розділ положеннями про неможливість балотування певної категорії посадових осіб (наприклад, судді, прокурори, слідчі, військовослужбовці) на виборах, якщо вони попередньо не були  звільнені з посади або служби.

5. У Конституції України має бути відображений баланс у застосуванні форм представницької та безпосередньої демократії шляхом закріплення неможливості застосування референдуму для припинення діяльності сформованих на виборах державних органів, заборони за рахунок референдуму не проводити передбачені законом вибори.

6. Потребує особливої уваги конституювання проведення в Україні всеукраїнського референдуму як однієї з пріоритетних форм безпосередньої демократії, зокрема, необхідне чітке конституційне визначення питань, стосовно яких референдум є обов’язковим, та питань, щодо яких проведення референдуму не допускається.

7. Обов’язковість всеукраїнського референдуму з питань, передбачених статтею 73 чинної Конституції України, вимагає трансформування у формулу, відповідно до якої міжнародні договори України з питань зміни території України чи входження України до міждержавного об’єднання із делегуванням суверенних прав підлягають обов’язковому затвердженню всеукраїнським референдумом.

8. Слід вирішити питання частоти проведення всеукраїнських референдумів і кількість питань, що можуть бути винесені на один референдум, вимоги до формулювання таких питань, які мають встановлюватися, виходячи з того, що рішення, ухвалені на референдумі, є обов’язковими.

9. Потрібно визначити предмет всеукраїнського референдуму, який проводиться за народною ініціативою, зокрема, передбачити можливість проведення референдуму з питань скасування закону, прийнятого Верховною Радою України (інститут "народного вето"), а також проведення референдуму з питань прав і свобод людини, з важливих питань державного та суспільного життя.

Необхідно визначити перелік сфер регулювання законом, щодо яких не допускається проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

10. Передбачити, що рішення, прийняте на референдумі є обов’язковим і не потребує затвердженню іншим органом влади чи посадовою особою.

11. Розвиваючи нормативне регулювання реалізації права народної ініціативи як підстави проведення всеукраїнського референдуму, вбачається доцільним усунути прогалину, яка полягає у відсутності вимоги щодо збирання необхідної кількості підписів про призначення всеукраїнського референдуму, крім областей України, в Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі, а також покласти на Центральну виборчу комісію та інші державні органи обов’язкову перевірку таких підписів у порядку, визначеному законом.

12. Для забезпечення гарантій безпосередньої демократії має бути передбачено строковий мораторій на перегляд рішень, прийнятих на всеукраїнському референдумі. Доцільно встановити заборону щодо перегляду таких рішень, яку можливо скасувати шляхом проведення повторного референдуму або прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України відповідного рішення.

13. З метою розширення існуючої системи форм безпосередньої демократії доцільно запровадити інститут народної законодавчої ініціативи, передбачивши, що законопроекти з питань, віднесених до сфери регулювання законом, можуть бути внесені до Верховної Ради України за ініціативою певної кількості громадян України, які мають право голосу, і мають розглядатися парламентом невідкладно.

Така пропозиція вимагає визначення Українського народу суб’єктом законодавчої ініціативи з відповідним спеціальним статусом як інститут установчої влади для всіх органів державної влади та місцевого самоврядування.

14. Потребує вирішення питання щодо конституційної регламентації у цьому розділі активного та пасивного виборчого права на місцевих виборах.

 

Розділ IV
Верховна Рада України

 

1. Причини, які зумовлюють необхідність удосконалення у сфері конституційно-правового статусу Верховної Ради України

 

Зі змісту Конституції України випливає низка питань щодо практики взаємодії між Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України. Це стосується, зокрема, питань формування та відповідальності вищих органів держави, дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, процедур, пов’язаних із прийняттям та набуттям чинності законами України, тощо.

Потребують оновлення також норми, що стосуються функціонування інститутів парламентаризму, зокрема стосовно обсягу недоторканності народних депутатів України, недієвості механізмів забезпечення їх особистої відповідальності за ухвалювані рішення, неврегульованості дотримання принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, низької якості законопроектної діяльності.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи щодо статусу Верховної Ради України

 

Пропоновані зміни до Основного Закону України спрямовані на зміцнення засад парламентаризму, принципів виборності та колегіальності  як засадничих у діяльності єдиного законодавчого органу, конкретизації положень чинної Конституції України щодо взаємодії Верховної Ради України з іншими вищими органами держави.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. Зберігаючи існуючий статус Верхової Ради України як єдиного законодавчого органу пропонується конкретизувати повноваження Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів України і здійснення контролю за його діяльністю: розгляд питання про вотум довіри і вотум недовіри; заслуховування звітів окремих членів Кабінету Міністрів України та можливість висловлення їм недовіри за результатами таких звітів, що матиме наслідком їх відставку.

2. Пропонується обмежити недоторканність народних депутатів України виключно обсягом, визначеним Конституцією України, що означає неможливість розширення обсягу недоторканності у законах. В Основному Законі України необхідно встановити, що депутат не може бути затриманий або заарештований без згоди парламенту до винесення обвинувального вироку щодо нього, за винятком затримання на місці злочину.

3. Потребує уточнення питання реалізації права народного депутата України на депутатський запит і звернення. Водночас слід запровадити процедуру інтерпеляції, яка передбачає ініціативне проведення обов’язкових слухань з питань діяльності Кабінету Міністрів України або його окремого члена та можливої їх відставки. При цьому необхідно встановити, що інтерпеляція подається від імені кількісно визначеної групи народних депутатів України.

4. У Конституції України необхідно передбачити, що Президент України припиняє повноваження Верховної Ради України з підстав несформування персонального складу Кабінету Міністрів України у визначений Конституцією України строк.

Повноваження парламенту можуть бути припинені рішенням Верховної Ради, яке повинно бути підтримано не менш як двома третинами від її конституційного складу.

5. Доцільно залишити існуючі положення чинної Конституції про те, що повноваження Верховної Ради України не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання та в останні шість місяців строку, на який обраний Президент України. Під час дії воєнного чи надзвичайного стану в Україні повноваження Верховної Ради України також не можуть бути достроково припинені.

6. У сфері законодавчої діяльності пропонується право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України надати Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи може бути розширене в разі запровадження інституту народної законодавчої ініціативи.

Право законодавчої ініціативи щодо внесення проекту закону про Державний бюджет України та змін до нього має належати виключно Кабінету Міністрів України.

7. Президент України підписує та офіційно оприлюднює закони або використовує право вето. Вето Президента України може бути подолано не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Якщо Президент України не промульговує закон у 15-денний строк, такий закон набуває чинності після завершення зазначеного строку.

8. Пропонується запровадити нову класифікацію законів на конституційні та звичайні. До конституційних законів необхідно віднести закони про внесення змін до Конституції України, закони про державні символи України та деякі інші особливо важливі для функціонування державного механізму закони.

 

Розділ V
Президент України

 

1. Причини, які зумовлюють необхідність удосконалення щодо статусу Президента України

 

У сучасних конституційно-правових реаліях Президент України займає особливе місце в державному механізмі, але за змістом своїх повноважень Президент України наближений до виконавчої влади. Тому необхідно створити належні правові умови для збалансованості та ефективного функціонування змішаної форми державного правління на основі більш чіткого визначення повноважень Президента України та способів їх реалізації.

Йдеться, зокрема, про повноваження глави держави у взаємовідносинах з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України та іншими органами виконавчої влади, судами.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері правового статусу Президента України

 

Метою конституційної реформи щодо Президента України є як зміцнення важливої ролі Глави держави у забезпеченні, зокрема, стабільного функціонування державного механізму.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. Пропонується зберегти порядок обрання Президента України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років.

2. У реформованій Конституції України має бути збережено порядок обрання Президента України та підтверджено конституційно-правовий статус Президента України як глави держави, що виступає від її імені, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Пропонується запровадити положення, які б дозволяли Президенту України реалізовувати функції політичного арбітражу.

3. Положення цього розділу мають містити застереження щодо того, що одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд. Положення мають діяти стосовно  конкретної особи незалежно від факту внесення у період її президентства змін до Конституції України.

4. Повноваження Президента України мають бути зосередженні насамперед у сферах: національної безпеки та зовнішньої політики; дотримання Конституції; участі у формуванні Кабінету Міністрів України.

У тексті Конституції України доцільно передбачити розмежування повноважень Президента України на три групи: а) здійснювані самостійно;              б) здійснювані за поданням Кабінету Міністрів України; в) повноваження, які набувають чинності за умови контрасигнації.

 

Президент України:

1) інституційні повноваження:

- вносить відповідні подання щодо формування Кабінету Міністрів України;

- призначає на рівні областей, міст Києва і Севастополя за поданням Кабінету Міністрів України глав місцевих державних адміністрацій, які здійснюють контрольно-наглядові функції щодо додержання Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина;

- за згодою Верховної Ради України призначає та звільняє з посад Генерального прокурора України, Голову Служби безпеки України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України;

- призначає та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України, половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

- вносить до Верховної Ради України кандидатуру на посаду Голови Національного банку України;

- бере участь у формуванні персонального складу Конституційного Суду України.

 

2) у сфері національної безпеки та зовнішньої політики:

- очолює Раду національної безпеки і оборони України та формує її персональний склад відповідно до норм Конституції України та відповідного закону;

- здійснює представництво держави у міжнародних відносинах;

- укладає міжнародні договори України;

- призначає та звільняє керівників дипломатичних представництв України в зарубіжних державах та при міжнародних організаціях, приймає вірчі та відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

3) щодо Верховної Ради України:

- має право законодавчої ініціативи;

- протягом 15 днів підписує та офіційно оприлюднює прийняті Верховною Радою України закони та має право повернути прийняті законопроекти на доопрацювання із зауваженнями (крім конституційних законів);

- припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України;

 

5. Пропонується Президента України наділити повноваженням призначати безстроково на посади суддів судів загальної юрисдикції на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції.

6. З метою підвищення дієвості інституту контрасигнування (скріплення) необхідно на конституційному рівні визначити конкретний перелік актів Президента України, які скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

7. Пропонується змінити підстави для усунення з поста в порядку імпічменту Президента України – у разі вчинення ним злочину. При цьому обвинувачення має висувати не менше третини від конституційного складу Верховної Ради України. Рішення має прийматися не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України з урахування висновку Конституційного Суду України. Вважається за необхідне вилучити положення про надання Верховним Судом України висновку у зв’язку з процедурою імпічменту, оскільки це суперечить принципу неупередженості суду.

 

Розділ VI
Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади

 

1. Причини, які зумовлюють необхідність удосконалення у сфері конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України

 

Однією з ключових проблем організації державної влади в Україні є недостатня самостійність Кабінету Міністрів України щодо здійснення політики в існуючій системі розподілу повноважень та пов’язану з цим проблему ефективності всієї системи державного управління.

Проблема відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України актуалізується також у зв’язку з практикою реалізації одного з основоположних елементів легітимації Уряду – схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. У цьому контексті потребують перегляду процедури призначення та звільнення Прем’єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Серед проблемних аспектів функціонування Кабінету Міністрів України – необхідність удосконалення переліку суб’єктів законодавчої ініціативи. Зокрема, проект Закону України Про Державний бюджет України та змін до Закону України Про Державний бюджет України має вносити лише Кабінет Міністрів України.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері правового статусу Кабінету Міністрів України

 

Метою конституційної реформи щодо Кабінету Міністрів України є удосконалення правового статусу Кабінету Міністрів України в системі органів виконавчої влади, правових засад його діяльності та відносин з Верховною Радою України і Президентом України.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. Зберігаючи в цілому існуючий статус Кабінету Міністрів України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, пропонується змінити окремі положення цього розділу з метою удосконалення взаємозв’язків між главою держави, парламентом і Урядом відповідно до обраної форми державного правління.

2. Мають бути закріплені положення про те, що Кабінет Міністрів України забезпечує реалізацію державної політики шляхом координації діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

3. Ключовими є питання, пов’язані з формуванням Кабінету Міністрів України. Формування Кабінету Міністрів України має базуватися на тому, що вирішальна роль у цьому процесі належатиме Верховній Раді України і буде нею здійснюватися за процедурою конструктивного вотуму.

4. Необхідно передбачити, що взаємовідносини Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України забезпечуватимуться шляхом підтримки більшістю народних депутатів України Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Така підтримка матиме вияв у одночасному формуванні Кабінету Міністрів України і схваленні Програми його діяльності.

5. Припинення повноважень Кабінету Міністрів України, відправлення Уряду або окремих його членів у відставку має належати до повноважень Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України складає повноваження перед Верховною Радою України у зв’язку з обранням парламенту нового скликання.

6. У випадку несформування Верховною Радою України у визначені Конституцією України строки Кабінету Міністрів України необхідно надати право Президенту України достроково припинити повноваження парламенту та призначити "технічний Уряд", який діє до сформування новообраною Верховною Радою України нового складу Кабінету Міністрів України.

7. Пропонується надати Прем’єр-міністрові України право щодо внесення до Верховної Ради України пропозицій про припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів України.

8. Пропонується в оновленому тексті Конституції України передбачити виокремлення системи органів охорони правопорядку, завданням яких є захист життя, здоров’я, прав і свобод людини, забезпечення її недоторканності і безпеки, охорона національної і громадської безпеки, захист інтересів суспільства та держави від протиправних посягань, запобігання та протидія злочинності. Передбачити, що система, функції, внутрішня структура та чисельність цих органів, повноваження їх посадових та службових осіб  визначаються законом.

9. Потребою є визначення порядку застосування посадовими особами  органів охорони правопорядку примусових заходів лише на підставі закону з метою захисту від протиправних посягань на життя і здоров’я людини, її прав і свобод, власності, національну та громадську безпеку, при дотриманні критерію "необхідності в демократичному суспільстві".

10. Запровадження принципу деполітизації та позапартійності працівників органів охорони правопорядку означатиме для них неможливість належати до будь-яких політичних партій чи рухів, виявляти прихильність до них, брати участь у політичних акціях, мітингах, страйках, інших масових заходах.

11. На конституційному рівні видається слушним запровадження поняття "публічна адміністрація", яке включатиме міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад.

12. Положеннями модернізованої Конституції України необхідно ввести поняття "публічна служба", до корпусу якої мають належати службовці, які виконують свої повноваження на професійній основі і забезпечують реалізацію прав і свобод людини і громадянина.

 

Розділ  VII
Судова влада

 

1. Проблемні питання, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційного регулювання у сфері організації та діяльності судової влади

 

Під час підготовки пропозицій щодо оновлення конституційних засад організації та діяльності судової влади Конституційна Асамблея виходить з того, що судова влада є основою демократичної і правової держави та відіграє у системі поділу влади ключову роль у захисті прав і свобод людини і громадянина.

У чинній Конституції України закладено основи становлення, порядку організації і діяльності судової влади в Україні: проголошено гарантії незалежності та недоторканності суддів; закріплено виключну функцію судів у здійсненні правосуддя; юрисдикцію судів поширено на усі правовідносини, що виникають у державі; визначено основні принципи побудови судової системи та засади здійснення судочинства.

Разом з тим необхідно констатувати, що існуюча конституційна модель організації та діяльності судової влади так і не забезпечила повною мірою її незалежність та самостійність, здатність ефективно виконувати свою основну функцію – здійснення справедливого, безстороннього та публічного правосуддя в розумні строки.

Основними конституційними проблемами забезпечення в Україні незалежного, ефективного та справедливого правосуддя є такі: недостатньо забезпечено незалежність судової влади у системі розподілу влад, що на конституційному рівні обумовлено закріпленням ключової ролі політичних органів у процедурах призначення та звільнення суддів, притягнення їх до відповідальності та позбавлення суддівської недоторканності; не всі проголошені гарантії забезпечення незалежності суддів отримали реальне закріплення в законодавстві і відповідно не повною мірою реалізовані на практиці, що передусім стосується належних умов фінансування діяльності судової влади та забезпечення соціальних гарантій і безпеки суддів та їхніх сімей; не створено ефективних та прозорих механізмів, які б з одного боку забезпечили захист суддівської незалежності, а з іншого – дозволили б судовій системі звільнятися від недостатньо компетентних та таких, які принижують гідність і авторитет органів судової влади, суддів; система судоустрою не забезпечує повною мірою доступності правосуддя, розгляду судових справ у розумні строки, єдності судової практики та можливості швидкого й ефективного виправлення судових помилок; проголошені основні засади здійснення судочинства не повністю відповідають європейським стандартам справедливого суду.

Унаслідок відсутності конституційного регулювання, його неповноти чи нечіткості окремі важливі аспекти організації та діяльності судової влади часто невірно тлумачаться та інтерпретуються законодавцем, що призводить до конфліктів, у тому числі політичних, неоднакової правозастосовної практики, нівелювання чи спотворення суті окремих діючих конституційних положень.

Таким чином названі конституційні недоліки правового регулювання судової системи та засад здійснення правосуддя зумовлюють той факт, що судова влада в Україні не має необхідного високого авторитету та довіри у суспільстві, характеризується високим індексом сприйняття корупції, не повною мірою забезпечує здійснення справедливого, безстороннього та публічного правосуддя в розумні строки, що спричиняє значну кількість звернень до Європейського суду з прав людини.

Необхідність здійснення конституційно-правової модернізації правосуддя зумовлена також європейськими інтеграційними прагненнями Української держави. Європейські інституції неодноразово наголошували на необхідності  проведення в Україні реформи у сфері судової влади. Водночас Парламентська Асамблея Ради Європи, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) звертали увагу на те, що без внесення змін до Конституції України неможливо здійснити повноцінну судово-правову реформу відповідно до європейських стандартів.

 

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері організації та діяльності судової влади

 

Метою конституційної реформи у сфері організації та діяльності судової влади є модернізація чинних положень Конституції України для приведення її у відповідність із міжнародними стандартами забезпечення доступності, ефективності та незалежності правосуддя.

Основними завданнями конституційної реформи у цій сфері є посилення гарантій незалежності судів і суддів та подолання ключових інституційних недоліків конституційного регулювання питань здійснення правосуддя в Україні.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. Засади організації та здійснення правосуддя пропонується визначити в окремому розділі Конституції України "Судова влада". Разом з тим усі положення, які стосуються Конституційного Суду України та суддів Конституційного Суду України, доцільно врегулювати в окремому розділі, присвяченому Конституційному Суду України.

Питання, що безпосередньо мають відношення до судової влади, також повинні розглядатися комплексно, передовсім у контексті вдосконалення конституційних засад про права і свободи людини і громадянина, у тому числі і тих засад, що випливають із Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З метою забезпечення стабільності законодавства у сфері організації й діяльності судової влади, а також виходячи з його високої суспільної значимості, законам, що визначатимуть судоустрій та статус суддів, пропонується надати статус конституційних, тобто таких, що мають прийматися не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. 

Модернізація чинних положень Конституції України в частині удосконалення сфери організації та діяльності судової влади дасть змогу забезпечити системний підхід у конституційному регулюванні як правових засад організації та функціонування судової влади, так і інших суб’єктів владних повноважень у відповідній сфері (зокрема, Верховної Ради України, Президента України, прокуратури та Конституційного Суду України).

2. Одним із ключових питань має стати посилення гарантій незалежності суддів.   

У зв’язку з цим необхідно:

1) усунути політичні структури з процедури призначення та звільнення суддів.

З цією метою пропонується вилучити з Конституції України положення про обрання суддів безстроково Верховною Радою України, у такий спосіб врахувавши рекомендації Венеціанської Комісії про необхідність усунення парламенту як політичного органу від процедури призначення та обрання суддів.

Повноваження щодо призначення суддів на посади та звільнення їх з посад, а також переведення суддів мають здійснюватися на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції Президентом України. Також такі акти Президента України мають скріплюватися Головою Вищої Ради юстиції.

Убачається, що такий підхід дасть змогу усунути ризики політизації процесу в питанні формування суддівського корпусу. Повноваження Президента України у цьому процесі будуть виключно церемоніальними і водночас кореспондуватимуться з його конституційним статусом;

2) скасувати випробувальний термін при призначенні суддів на посади.

 З огляду на неодноразові зауваження Венеціанської Комісії слід  відмовитися від процедури першого призначення суддів на посади на п’ятирічний строк. У зв’язку з цим необхідно підвищити вимоги до осіб, які претендують на зайняття посади судді: підвищити мінімальний вік (з 25 до 30 років), а також мінімальний стаж у галузі права (з 3 до 5 років). Такі зміни слугуватимуть поліпшенню якості судового корпусу, оскільки особа матиме більший як професійний, так і життєвий досвід. Пропонується також збільшити граничний вік перебування судді на посаді до сімдесяти років;

3) передбачити конкурсний відбір для зайняття посади судді та переведення його до суду вищого рівня.

 У Конституції України слід передбачити, що призначення судді на посаду, а також переведення його до суду вищого рівня здійснюватиметься на конкурсній основі в порядку, встановленому законом, крім випадків переведення судді у зв’язку з реорганізацією або ліквідацією суду.

Такий підхід відповідатиме Рекомендації CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки від 17 листопада 2010 року, згідно з якою "рішення,   які стосуються добору та підвищення  суддів  по службі, мають ґрунтуватися на об’єктивних критеріях, які попередньо визначені  законом чи компетентними органами влади. Прийняття таких рішень має базуватися на заслугах, з урахуванням кваліфікації, умінь та потенціалу, необхідних для вирішення справ при застосуванні закону, зберігаючи повагу до людської гідності";

4) передбачити участь зборів суддів у призначенні голови відповідного суду.

Голови судів та їх заступники (крім Голови Верховного Суду України та його заступників) мають призначатися Вищою радою юстиції за пропозицією зборів суддів відповідного суду. Щодо Голови Верховного Суду України слід зберегти існуючу процедуру обрання, яку пропонується закріпити на конституційному рівні і щодо його заступників;

5) уточнити підстави та вдосконалити механізм звільнення суддів з посад.

У Конституції України необхідно врахувати рекомендацію Венеціанської Комісії щодо необхідності розмежування підстав звільнення та припинення повноважень судді; ввести на конституційному рівні інститут зупинення повноважень судді; змінити таку підставу для звільнення з посади судді, як "порушення присяги", що неодноразово критикувалася Венеціанською Комісією. Пропонується на рівні Основного Закону України закріпити положення про можливість оскарження суддею до суду рішення про його звільнення з посади. Ключовим органом, який вирішуватиме питання стосовно звільнення судді з посади, а також притягнення його до дисциплінарної відповідальності, має стати Вища рада юстиції;

6) змінити підходи щодо недоторканності суддів.

 Пропонується врахувати рекомендацію Венеціанської Комісії стосовно необхідності зміни існуючого порядку зняття недоторканності суддів і передачі повноважень стосовно позбавлення суддівського імунітету від Верховної Ради України до Вищої ради юстиції. Разом із тим, з огляду на необхідність забезпечення дієвих гарантій незалежності суддів доцільним визнається збереження повного суддівського імунітету, а не функціонального, як це рекомендує Венеціанська Комісія.

Необхідно також зняти заборону на членство суддів у професійних спілках, що є вимогою Конвенції Міжнародної організації праці № 87 "Про свободу асоціації і захист права на організацію" від 6 липня 1956 року, ратифікованої Україною 14 вересня 1956 року, а також відповідає Рекомендації               CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки від 17 листопада 2010 року.

3. Пропонується змінити підходи щодо статусу, порядку формування та функціонування Вищої ради юстиції.

У Конституції України необхідно визначити статус Вищої ради юстиції як незалежного органу, що забезпечує організацію та діяльність судів, захист незалежності суддів; передбачити функціонування Вищої ради юстиції на постійній основі та закріпити за цим органом усі повноваження щодо судової влади. Такий підхід узгоджується з відповідними рекомендаціями Венеціанської Комісії, усуває паралелізм та дублювання повноважень органів  у цьому процесі.

Вища рада юстиції має діяти у складі п’ятнадцяти членів, з яких
9 членів призначаються з’їздом суддів України з числа діючих суддів, суддів у відставці (забезпечуючи при цьому представництво суддів судів різних інстанцій та спеціалізацій); Національна академія правових наук України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначатимуть по два члени Вищої ради юстиції, з’їзд адвокатів України – двох членів Вищої ради юстиції з числа адвокатів.  Члени Вищої ради юстиції призначаються на п’ять років.

Таким чином, з огляду на рекомендації європейських інституцій в частині формування та повноважень Вищої ради юстиції (як незалежного органу) пропонується відмовитися від включення до складу зазначеного органу представників прокуратури, у тому числі Генерального прокурора України, виключивши з повноважень Вищої ради юстиції  розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів, а також прийняття рішення стосовно порушення прокурорами вимог щодо несумісності.

Водночас за особами, які раніше входили до Вищої ради юстиції за посадою (Генеральний прокурор України, Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України), пропонується закріпити право брати участь у засіданнях Вищої ради юстиції із правом дорадчого голосу, що сприятиме об’єктивному та всебічному розгляду питань, які належать до її повноважень.

4. Конституційні положення мають буди вдосконалені з метою забезпечення доступності та ефективності правосуддя.

Для цього пропонується:

1) змінити підходи до конституційного врегулювання питання системи судів в Україні, не встановлюючи конкретну ієрархію судів, а закріплюючи на конституційному рівні основні принципи її побудови.   

Зокрема, має бути врегульований статус Верховного Суду України, а також вищих спеціалізованих судів (без конкретизації спеціалізацій, в яких вони створюються). Визначення мережі та утворення інших судів пропонується  вирішувати на рівні закону, що буде прийматися парламентом. Такий підхід дасть змогу на законодавчому рівні вирішити питання спрощення системи судів, передбачивши судову систему, яка забезпечуватиме доступність правосуддя для кожної особи і усуватиме ризик процесуальних затримок.

Як відомо, Венеціанська Комісія неодноразово висловлювалася критично щодо конституційного регулювання системи судоустрою в Україні, зазначаючи, що нині система судів є досить складною та розгалуженою, що призводить до ризику виникнення процесуальних затримок;

2) чітко визначити статус Верховного Суду України як найвищого судового органу. 
У сучасних умовах є необхідність саме на конституційному рівні визначити основні повноваження Верховного Суду України. Такими повноваженнями мають стати забезпечення у визначених законом процесуальних формах однакового застосування усіма судами норм матеріального та процесуального права,   а також перегляд судових рішень у разі ухвалення міжнародною судовою установою рішення проти України. Крім того,   Верховний Суд України пропонується наділити правом законодавчої ініціативи;

3) усунути перепони щодо визнання Україною юрисдикції Міжнародного кримінального суду в контексті Рішення Конституційного Суду України від
11 липня 2001 року №3-в/2001;

4) змінити підходи щодо утворення,   реорганізації та ліквідації судів,   визначення їх мережі,   а також фінансування судів,   урахувавши,   зокрема рекомендацію Венеціанської Комісії щодо віднесення питань стосовно утворення,   реорганізації та ліквідації судів,   а також визначення їх мережі до предмета регулювання законів (водночас слід передбачити,   що відповідний законопроект вноситься Президентом України  за поданням Вищої ради юстиції,   погодженим Прем’єр-міністром України);

5) гарантувати фінансування кожного суду окремо;

6) запровадити інститут мирових суддів, а також передбачити  в Конституції України можливість встановлення альтернативних процедур врегулювання спорів, що враховуватиме позицію Комітету Міністрів Ради Європи щодо зниження навантаження на суди загальної юрисдикції (Рекомендація № R (86) 12 від 16 вересня 1986 року).

 

Розділ VIII

Прокуратура

 

1. Причини, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційно-правового регулювання статусу прокуратури

 

За час дії Конституції України виявилися недоліки конституційно-правового регулювання статусу прокуратури, що, зокрема, знаходять свій прояв у відсутності чіткого визначення її місця та ролі в державному механізмі.

Функціональне призначення сучасної української прокуратури визначається двома напрямами її діяльності: участь прокурора у кримінальному провадженні і діяльність, що здійснюється поза кримінальним провадженням, з метою захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також суспільства та держави.

Реформування прокуратури залишається одним із зобов’язань України, пов’язаним із її вступом до Ради Європи. У підпункті vi) пункту 11 Висновку  № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року Парламентської  Асамблеї Ради Європи щодо  заявки України на вступ до Ради Європи зазначається, що роль та функції прокуратури (особливо щодо здійснення загального нагляду за додержанням законності) будуть змінені шляхом перетворення  цієї інституції в орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи.

При ухваленні Конституції України у 1996 році прокуратура була позбавлена двох функцій – нагляду за додержанням і застосуванням законів та попереднього слідства. Однак відповідно до пункту 9 Перехідних положень Основного Закону України за прокуратурою збережено зазначені функції до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Протягом останніх років вжито низку законодавчих заходів, спрямованих на реалізацію вимог пункту 9 Перехідних положень Конституції України.

Ухвалення у квітні 2012 року нового Кримінального процесуального кодексу України сформувало нову систему досудового слідства і свідчить у цілому про завершення реформи прокуратури в напряму визначення її місця та функціонального призначення в кримінальному судочинстві.

Разом з тим здійснення нагляду прокуратури за законністю ставилося в залежність від "введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів". У цій сфері останнім часом зроблено низку суттєвих кроків у напряму реформування правового статусу прокуратури. Так, Закон України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року визначає особливості створення та функціонування інспекцій як органів, більшість повноважень яких полягають у контрольно-наглядовій діяльності за дотриманням актів законодавства.

Крім того, 1 грудня 2012 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури", який істотно обмежив імперативні до цього повноваження органів прокуратури в частині здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів та поставив їх під судовий контроль.

Водночас прокуратура дотепер, хоча і в обмежених повноваженнях, продовжує здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів на підставі пункту 9 Перехідних положень Конституції України, а також представництво інтересів громадянина в суді відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України, що викликає критику з боку європейських інституцій.

Відтак цей напрям діяльності прокуратури потребує належного конституційно-правового врегулювання, зважаючи на зобов’язання України перед Радою Європи та з урахуванням національних правових традицій, а також виходячи з неприпустимості послаблення захисту прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних інтересів.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері конституційно-правового регулювання статусу прокуратури.

 

Мета реформування полягає у визначенні конституційно-правового статусу прокуратури, який відповідатиме європейським стандартам та створить належне правове підґрунтя діяльності прокуратури, що забезпечить її ефективну роль в механізмі державного захисту прав, свобод і законних інтересів людини, а також суспільства і держави від протиправних посягань.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

У сучасних умовах питання щодо функціональної спрямованості діяльності прокуратури має вирішуватися з урахуванням соціальних і правових реалій, що склалися в нашій державі, а також міжнародні стандарти та іноземний досвід організації і діяльності органів прокуратури.

У кримінальному провадженні діяльність сучасної прокуратури комплексно інтегрує такі функції, як підтримання державного обвинувачення в суді, нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень, а також при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних із обмеженням особистої свободи людини.

В європейській практиці органи прокуратури традиційно розглядаються як органи державної влади, які від імені суспільства і в його інтересах забезпечують застосування права там, де порушення закону має наслідком кримінальну санкцію, беручи до уваги як права людини, так і необхідність ефективної дії системи кримінального судочинства (пункт 1 Рекомендації           № R (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи про роль державного обвинувачення в системі кримінального правосуддя від           6 жовтня 2000 року).

Проте протягом останніх років міжнародна спільнота поступово прийшла до визнання важливості ролі прокуратури і поза сферою кримінального провадження.

Уперше ця позиція була чітко сформульована у відповіді Комітету Міністрів Ради Європи на Рекомендацію Парламентської Асамблеї Ради Європи 1604 (2003) про роль прокуратури у демократичному правовому суспільстві від 4 лютого 2004 року, де підкреслювалося, що Комітет Міністрів Ради Європи не вбачає підстав вимагати, щоб нагляд за законністю був скасований в тих європейських країнах, де він застосовується, або забороняти прокуратурам здійснювати інші функції, що виходять за межі кримінального правосуддя, як це прийнято в багатьох правових системах.

Аналогічна позиція міститься у Рекомендації СМ/Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи про роль прокурорів поза системою кримінального правосуддя (прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року на 1151 засіданні на рівні заступників міністрів).

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) у своєму Висновку № 539/2009 щодо проекту Закону України "Про прокуратуру" стосовно даного питання вказала, що "у Висновку № 3 (2008) Консультативної Ради європейських обвинувачів про "Роль Служб обвинувачення поза сферою кримінального права" не виключається можливість певної ролі прокуратури в царині прав людини. Зокрема в цьому документі сказано, що "роль Служб обвинувачення і обсяг їхніх повноважень, включаючи захист прав людини та інтересів суспільства,   визначається внутрішнім законодавством держав-членів Ради Європи. Наявність або відсутність і обсяг некримінальних функцій обвинувачів глибоко коріняться в культурній спадщині, правових традиціях та конституційній історії націй. Отже, Консультативна Рада європейських обвинувачів стоїть на позиції, що конституційна історія та правові традиції кожної конкретної країни можуть виправдати виконання обвинувачами певних некримінальних функцій. Однак ця аргументація може застосовуватися лише до демократичних правових традицій, сумісних із цінностями Ради Європи…". Очевидно, що для України як країни перехідної демократії актуальним залишається завдання трансформації радянської моделі прокуратури і приведення її у відповідність з європейськими стандартами.

У своєму Висновку щодо проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" (CDL (2004) 038) Венеціанська Комісія зазначила про те, що рекомендується обмежити таке представництво випадками, коли зачеплені інтереси суспільства і коли не виникає конфлікт з основоположними правами і свободами конкретної людини. Людина має сама визначати, просити їй або не просити допомоги держави.

Разом з тим Венеціанська Комісія (Висновок № 380/2006 від 17 жовтня 2006 року) "також усвідомлює той факт, що для України неможливо буде негайно відмовитися від будь-якої ролі прокуратури у сфері захисту прав людини. Відповідно до радянської традиції прокуратура в Україні отримує велику кількість скарг громадян щодо порушення їх прав і в даний час може бути найбільш ефективним органом для звернення з такими проблемами. Люди ще не звикли самостійно захищати свої права, звернення до адвоката може бути складним, і немає жодної розвинутої системи надання правової допомоги. Судова система ще й досі не розвинена, а організація органів влади недостатньо забезпечує повагу до прав людини. Хоча і запроваджено посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, але штат службовців і ресурси у розпорядженні цієї установи жодним чином не можна порівняти з ресурсами прокуратури. У практичному розумінні виключення цієї ролі прокуратури, відповідно, залишило б прогалину. Відтак, нова редакція повинна, зокрема, гарантувати, що у цьому відношенні немає жодного посягання на повноваження судів і що прокуратура не втручається проти волі відповідної особи. Вірним є те, що запропонована редакція залишає вже за законодавчим органом вирішення ролі прокуратури в системі захисту і що такі обмеження мають регулюватися законом. Крім того, потрібно цілком чітко закріпити, що ця обмежена роль прокуратури має перехідний характер і повинна підлягати подальшому перегляду".

Щодо повноважень прокурорів поза сферою кримінального права, Венеціанська Комісія у своєму звіті з європейських стандартів щодо незалежності судової системи (частина ІІ – прокуратура, ухвалено на 85 пленарному засіданні 17-18 грудня 2010 року) також зазначила, що "навіть під час розгляду приватної справи у суді може існувати публічний інтерес, який потребує захисту чи ствердження перед судом, і принципово не існує заперечення, аби цю функцію не міг виконувати прокурор, за умови якщо останнє слово залишається за судом… Позиція Венеціанської Комісії щодо обмеження завдання прокурорів кримінальною сферою не виключає інших повноважень прокурора, таких, наприклад, як представлення фінансових інтересів держави, коли такий конфлікт інтересів (між інтересами держави, прокурора і громадянина) не може очікуватися" (пункти 77, 83).

Закріплені нині повноваження прокуратури поза кримінальною сферою визначають цю інституцію одним з найбільш ефективних та доволі часто безальтернативних  механізмів захисту прав і свобод громадян та суспільних інтересів. Практика свідчить, що, маючи конституційне право на звернення до суду за захистом, громадяни надають перевагу саме прокуратурі, адже її правозахисна діяльність має суттєві переваги порівняно із аналогічною діяльністю інших інституцій. Такі переваги полягають в оперативності вирішення поставлених завдань; здійсненні захисту прав і законних інтересів людини безоплатно; публічності діяльності прокуратури.

Ефективність та затребуваність правозахисної функції прокуратури, яка здійснюється як в інтересах фізичних і юридичних осіб, так і на захист суспільних і державних інтересів, характеризується надзвичайно високими статистичними показниками. Так, у 2012 році сума, на яку задоволено позови прокурорів на захист інтересів держави, зросла на 42, 1% і становить близько 10, 7 млрд. грн. За задоволеними позовами прокурорів до бюджету стягнуто майже 2, 7 млрд. грн. Завдяки проведеній органами прокуратури роботи за останні два роки бюджет Пенсійного фонду поповнився на 735 млн. грн., погашено 2, 65 млрд. грн. заборгованості з виплати заробітної плати; минулого року прокурорами попереджено відчуження, перепрофілювання та закриття 70 дитячих закладів. За документами реагування у державну власність повернуто майже 37, 3 тис. га земель та попереджено незаконне надання ділянок загальною площею 50, 5 тис. га.

Зазначене дає змогу стверджувати, що нині жодна інша державна інституція не спроможна повною мірою замінити виконання прокуратурою правозахисної функції.

Тому обмеження на даному етапі повноважень прокуратури за межами системи кримінального судочинства поряд із слабкістю та нерозвиненістю інших інституцій, на які покладаються такі повноваження, призведе до вакууму у сфері забезпечення законності, насамперед у бюджетній, екологічній, земельній, транспортній, ювенальній та інших сферах. При цьому необхідно враховувати значний обсяг фінансових ресурсів, організаційних та інституційних заходів, необхідних для сформування ефективної системи забезпечення законності в державі.

Під час розробки пропозицій до Концепції внесення змін до Конституції України в частині конституювання статусу прокуратури необхідно також враховувати рекомендації Венеціанської Комісії, яка у Висновку № 667/2012 від 15 жовтня 2012 року щодо законопроекту "Про прокуратуру" заявила про необхідність виключення із Конституції України положення щодо висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади, оскільки це, по суті, є формою політичної відповідальності, що несумісне із статусом Генерального прокурора.

Також Венеціанська Комісія у Висновку № 380/2006 від 17 жовтня          2006 року рекомендує збільшити строк повноважень Генерального прокурора, наприклад, із 5 до 7 років, що зменшить політизацію відомства і могло би стати гарантією неупередженості Генерального прокурора.

 

На нинішньому етапі розв’язання проблеми модернізації конституційно-правового статусу прокуратури пропонується здійснити таким чином.

1. Відповідно до зобов’язань України перед Радою Європи ліквідувати функцію прокуратури щодо здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів і функцію попереднього (досудового) слідства шляхом скасування пункту 9 Перехідних положень Конституції України.

2. Забезпечивши наступність конституційного регулювання прокуратури як єдиної системи, конкретизувати місце прокуратури у системі державної влади через визначення її основних завдань, до яких віднести всемірне утвердження верховенства закону, захист прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також суспільства та держави від протиправних посягань.

3. Визначальними мають стати положення, які встановлюють систему основних функцій прокуратури щодо підтримання державного обвинувачення в суді, захисту суспільних або державних інтересів та їх представництва в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які здійснюють досудове розслідування, оперативно-розшукову та контррозвідувальну діяльність, нагляду за додержанням законів органами та установами, які виконують судові рішення, а також застосовують заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи людини.

4. Для забезпечення виконання передбачених законодавством повноважень щодо захисту прав і свобод людини й громадянина та їх представництва в суді у випадках, визначених законом, закріпити за органами прокуратури вказану функцію на перехідний період (до 5 років) до створення та повноцінного функціонування відповідних інституцій (завершення судової реформи, розширення повноважень інституту омбудсмена, впровадження повною мірою інституту безоплатної правової допомоги, закінчення адміністративної реформи, здійснення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної реформи).

5. Встановити вимоги до кандидатів на посаду Генерального прокурора України, зберігши передбачений чинною Конституцією порядок його призначення та звільнення, продовживши термін перебування його на посаді до 7 років.

6. Виключити із тексту чинної Конституції України положення щодо висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади.

 

Розділ IX
Територіальний устрій України

 

1. Проблеми, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційного регулювання у сфері територіального устрою України

 

Упродовж дії Конституції України, її положення щодо територіального устрою значною мірою так і залишилися нереалізованими, зокрема, не прийнято закон про територіальний устрій України, про місто-герой Севастополь, не визначено на законодавчому рівні порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою. Водночас існуючий адміністративно-територіальний устрій не приведено у відповідність із конституційною моделлю.

Це унеможливлює чітке розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної влади, що функціонують в різних адміністративно-територіальних одиницях, призводить до дублювання їх повноважень, ускладнює земельні та бюджетно-фінансові відносини, розмежування об’єктів комунальної власності, призводить до неточного, а в деяких випадках і до відсутності визначення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць. За таких умов неможливо забезпечити реалізацію європейських стандартів щодо повсюдності місцевого самоврядування, повноти та виключності його повноважень.

Не відповідають вимогам територіальних соціально-економічних систем, розселення, обслуговування, соціально-економічного районування та регіоналізації також критерії статусу адміністративно-територіальних одиниць.

Проблемною залишається реалізація гарантованого Конституцією України принципу територіального устрою України щодо збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, який має здійснюватися з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Основними проблемами регіонального розвитку є зростання регіональних диспропорцій; незадовільний стан соціально-виробничої інфраструктури; низький рівень  інвестиційної привабливості та інноваційної активності регіонів; різка диференційованість рівня життя населення; критичний стан основних фондів житлово-комунального господарства тощо.

Сучасна конституційна модель регламентації відносин у сфері територіального устрою має певні недоліки також концептуального, термінологічного, системно-структурного характеру. Зокрема, спостерігається термінологічна нечіткість понять "територіальний устрій", "адміністративно-територіальний устрій", "адміністративно-територіальна одиниця" та "населений пункт", унаслідок чого значно спрощується поняття територіального устрою.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері територіального устрою України

 

Більшість зазначених проблем має комплексний характер, їх розв’язання вимагає формування нової правової основи територіальної організації публічної влади, що неможливо забезпечити без оновлення конституційно-правового регулювання питань територіальної устрою.

Метою модернізації системи територіальної організації публічної влади є підвищення рівня забезпечення та захисту прав, свобод і законних інтересів особи, удосконалення системи органів публічної влади, ефективність їх роботи, створення передумов сталого соціально-економічного і культурного розвитку територій та вирівнювання їх розвитку, підвищення добробуту населення.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. Розширення конституційно-правових засад територіального устрою України принципами, що мають гарантувати належну та відповідну європейським стандартам територіальну основу місцевого самоврядування – повсюдність місцевого самоврядування, спроможність територіальних громад та їх органів здійснювати повноваження.  

2. З метою забезпечення принципу повсюдності місцевого самоврядування передбачити поширення юрисдикції територіальних громад, об’єднань територіальних громад на територію, що включає землі населених пунктів, а також прилеглі до них землі, необхідні для розвитку відповідних населених пунктів (економічної, соціальної, транспортної та іншої інфраструктури). Під юрисдикцію територіальних громад, об’єднань територіальних громад не можуть бути віднесені території, особливий статус яких визначається законами України. Територія юрисдикції територіальної громади, об’єднання територіальних громад повинна повністю входити до складу району. Порядок визначення меж території громад встановлюється на законодавчому рівні.

         3. Конституювання нової адміністративно-територіальної одиниці – громади, яка має утворюватися в порядку, визначеному законом, з урахуванням історично сформованої спільності соціально-економічної інфраструктури, наявності умов і можливостей для надання населенню публічних послуг у відповідності із встановленими стандартами і забезпечення належного функціонування місцевого самоврядування.

         4. Запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: регіони (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь); райони; громади.

         5. Закріплення вимоги щодо визначення критеріїв (фінансово-економічних, демографічних, географічних тощо) створення громад на законодавчому рівні.

         6. Встановлення вимоги щодо урахування думки територіальної громади, об’єднання територіальних громад під час вирішення питань формування або зміни території юрисдикції територіальної громади, об’єднання територіальних громад, утворення, реорганізації або ліквідації населеного пункту.

         7. Надання можливості формування у разі необхідності в порядку, визначеному законом України, в районах, регіонах спеціальних округів – спеціалізованих територіальних утворень, в межах яких здійснюватиметься управління певною функціональною або галузевою сферою діяльності (медичних, соціальних, освітніх, статистичних та інших округів).

         8. Закріплення необхідності законодавчого врегулювання питань адміністративно-територіального устрою України, зокрема визначення порядку найменування, перейменування, зміни адміністративних меж, категорії чи статусу адміністративно-територіальних одиниць, а також питань надання статусу та організації територій юрисдикції територіальних громад, об’єднань територіальних громад.

 

Розділ X

Автономна Республіка Крим

 

1. Проблеми, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим

 

За роки незалежності України закладено правові, організаційні та економічні основи функціонування Автономної Республіки Крим. Однак конституційно-правова та законодавча регламентація статусу Автономної Республіки Крим та її органів влади є повною мірою нечіткою. Це ускладнює окреслення місця органів влади Автономної Республіки Крим у загальній системно-структурній організації публічної влади у державі, раціональне розмежування предметної підвідомчості та повноважень органів влади на території Автономної Республіки Крим, запровадження ефективного механізму взаємодії органів влади Автономної Республіки Крим з органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Правова база функціонування органів влади на території Автономної Республіки Крим є недостатньо впорядкованою, містить чимало суперечностей, неточностей та колізій, характеризується надто високим ступенем узагальненості.  Виникає проблема раціонального розмежування предметів нормотворчості органів державної влади та органів влади Автономної Республіки Крим.

Потребують істотної модернізації конституційні засади державної політики щодо Автономної Республіки Крим.

 

 2. Мета і завдання конституційної реформи щодо Автономної Республіки Крим

 

Метою конституційної реформи щодо Автономної Республіки Крим є створення повноцінної та ефективної основи її функціонування насамперед шляхом закріплення конституційних гарантій статусу Автономної Республіки Крим, принципів та засад державної політики, що забезпечить стратегічний регіональний розвиток.

 

3. Шляхи розв’язання проблеми

 

1. Визначення додаткових гарантій збереження існуючого статусу Автономної Республіки Крим як невід’ємної складової частини України, яка вирішує віднесені до її відання питання в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України шляхом встановлення, що держава гарантує автономію Автономної Республіки Крим, яка здійснюється в інтересах населення Автономної Республіки Крим з метою найбільш повного врахування історичних, економічних, екологічних, географічних, національно-культурних та інших особливостей регіону.

2. З метою усунення конституційно-правової нечіткості правової природи органів влади Автономної Республіки Крим закріпити, що система органів влади Автономної Республіки Крим становить самостійну підсистему органів публічної влади. Це сприятиме удосконаленню системно-структурної організації публічної влади в Україні, а також визначенню концептуальних засад взаємодії її підсистем.

3. Уточнення правового статусу Верховної Ради Автономної Республіки Крим як представницького органу та встановлення положення щодо відповідальності Ради міністрів Автономної Республіки Крим також перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

4. Включення до передбаченої нині частиною п’ятою статті 136 Конституції України правової основи визначення повноважень, порядку формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим Конституції Автономної Республіки Крим.

5. Усунення прогалини конституційно-правового регулювання у частині визначення виду правового акта, яким Верховна Рада України затверджує Конституцію Автономної Республіки Крим, порядку затвердження та внесення змін до Конституції Автономної Республіки Крим, а також визначення місця Конституції Автономної Республіки Крим у системі законодавства.

6. Уточнення надмірно узагальненого переліку питань, віднесених до предмета нормативного регулювання Автономної Республіки Крим, та встановлення норми про те, що Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання також і з інших питань, віднесених до її відання законами України.  

7. Уточнення конституційно-правових засад делегування органам влади Автономної Республіки Крим окремих повноважень органів виконавчої влади, зокрема, щодо фінансування державою здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або фінансового забезпечення їх виконання в інший спосіб; конституційно-правове врегулювання засад державного контролю за їх виконанням.

8. Гарантування проведення консультацій органів державної влади України з органами влади Автономної Республіки Крим під час прийняття рішень, які безпосередньо стосуються Автономної Республіки Крим.

9. Конкретизація правових засад відносин органів влади Автономної Республіки Крим з органами місцевого самоврядування із зазначенням того, що органи влади Автономної Республіки Крим взаємодіють з органами місцевого самоврядування в порядку, визначеному Конституцією України, законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим.

10. Гарантування обов’язковості виконання актів органів влади Автономної Республіки Крим на території Автономії.

11. Конституційне гарантування належної економічної основи Автономної Республіки Крим шляхом конституційно-правового закріплення форми власності Автономної Республіки Крим з метою забезпечення правової визначеності режиму майна Автономії; закріплення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим від імені Автономії здійснювати права власника в межах, визначених Конституцією України,   законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим; надання можливості органам влади Автономної Республіки Крим затверджувати самостійні програми соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування та охорони довкілля; зміцнення бюджетно-фінансових засад економічного розвитку регіону.

12. Встановлення, що відповідальність органів влади Автономної Республіки Крим, їх посадових осіб, підстави дострокового припинення їх повноважень встановлюються Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим, законами України.

 

Розділ XI
Місцеве самоврядування

 

1. Проблеми, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційного регулювання у сфері місцевого самоврядування

 

За роки незалежності України закладалися правові, організаційні, матеріально-фінансові основи місцевого самоврядування. Попри це чинна конституційна модель місцевого самоврядування значною мірою є результатом намагань адаптувати загальнодемократичну соціальну цінність інституту місцевого самоврядування до політико-правових реалій, що існували на момент ухвалення Основного Закону України, у тому числі зі збереженням механізмів централізації влади на місцевому рівні. Модель місцевого самоврядування перехідного періоду  значною мірою вичерпала свої функціональні можливості. Крім того, теорія та практика виявили також численні прогалини та недоліки у конституційно-правовій регламентації цієї моделі місцевого самоврядування.   

Фундаментальною передовсім конституційною проблемою розвитку місцевого самоврядування є відсутність чіткої доктринальної основи цього політико-правового інституту, невизначеність його правової природи та перспективних напрямків розвитку. Це не дозволяє упродовж тривалого періоду часу належним чином окреслити вектори системно-структурної організації муніципальної влади, виокремити функціонально-компетенційну його сферу, вибудувати ефективний механізм взаємодії та контролю між органами державної влади і місцевого самоврядування. Імплементація положень Європейської хартії місцевого самоврядування у національне законодавство відбувається дуже повільно.

Не дивлячись на те, що основою місцевого самоврядування є територіальні громади механізми участі громадян, громад у здійсненні публічної влади на локальному рівні належним чином не врегульовані та не втілені повною мірою у муніципально-правову практику. Громадяни не мають дієвих інструментів контролю за діяльністю муніципальної влади та впливу на вирішення поточних місцевих проблем.

Конституційна модель системно-структурної організації муніципальної влади чітко окреслює основні її елементи та характер взаємовідносин між ними. Зберігаючи громіздкість та негнучкість системи, яка позбавлена ефективних внутрішньосистемних зв’язків, існуюча модель значно обмежує організаційну та економічну самостійність місцевого самоврядування, створює штучну залежність органів місцевого самоврядування від органів державної виконавчої влади.

 

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері місцевого самоврядування

 

Метою конституційної реформи є створення ефективної системи місцевого самоврядування, здатної гарантувати найвищу соціальну цінність людини, створити оптимальні умови для її життєзабезпечення та гармонійного розвитку, а також забезпечити комплексний та стабільний розвиток територіальних громад, районів та регіонів України на основі найповнішого використання їх потенціалу, збалансування і вирівнювання регіонального розвитку

 

3. Шляхи розв’язання проблеми

 

1. Приведення конституційно-правової основи місцевого самоврядування у відповідність із документами Ради Європи та Європейського Союзу, насамперед Європейської хартії місцевого самоврядування та відповідних протоколів до неї, які визначають поняття та принципи місцевого самоврядування, регіональної політики і розвитку; створення конституційно-правових засад формування дієздатних та самодостатніх територіальних громад; формування конституційно-правових умов для реалізації невід’ємного права членів територіальних громад на участь у здійсненні місцевого самоврядування; оптимізація конституційної моделі системно-структурної організації публічної влади на місцевому рівні; посилення конституційних гарантій правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування має визначатися як не лише право, але й спроможність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати регулювання і управління суспільними справами місцевого значення в межах, визначених Конституцією і законами України.

2. Конституційне закріплення засад муніципального дуалізму, що констатує можливість органів місцевого самоврядування вирішувати як питання місцевого значення, так і брати участь у розв’язанні державних справ шляхом виконання делегованих повноважень. Це забезпечить імплементацію положень Європейської хартії місцевого самоврядування та конституювання національних традицій розвитку місцевого самоврядування, а також надасть можливість поєднати визначені Європейською Хартією принципи децентралізації публічної влади та субсидіарності у функціонально-компетенційному механізмі здійснення місцевого самоврядування.

3. Перегляд конституційно визначеного обсягу компетенції територіальних громад у напрямку її розширення предметами відання, що забезпечують задоволення життєво важливих потреб громад. Закріплення принципів субсидіарності, повноти повноважень місцевого самоврядування; визначення пріоритету повноважень органів місцевого самоврядування перед повноваженнями місцевих органів виконавчої влади  у разі конкурування компетенції цих органів. Посилення конституційно-правового визначення ролі органів місцевого самоврядування як суб’єктів, відповідальних за вироблення й реалізацію місцевої політики, програм місцевого розвитку, закріплення головних повноважень цих органів. Закріплення положення про те, що територіальні громади приймають статути у порядку, визначеному законом.

4. Закріплення базового переліку форм безпосередньої демократії, які можуть використовуватися членами територіальних громад на місцевому рівні. Гарантування проведення консультацій з органами місцевого самоврядування під час прийняття органами державної влади рішень, які безпосередньо стосуються питань, віднесених до відання місцевого самоврядування; конституювання права органів місцевого самоврядування на співробітництво (партнерство), а також об’єднання з метою ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку.

5. Розширення конституційно-правової регламентації добровільного об’єднання територіальних громад, надання права утворювати об’єднані територіальні громади не лише сільським, а й іншим громадам, що мають єдиний адміністративний центр. При цьому добровільне об’єднання територіальних громад може утворюватися в порядку, визначеному законом, з урахуванням думки територіальних громад, а також історично сформованої спільності соціально-економічної інфраструктури громад, наявності умов і можливостей для надання населенню публічних послуг на рівні, не нижчому гарантованого державними стандартами, забезпечення належного функціонування місцевого самоврядування; врахування у конституційних положеннях особливостей інституційної системи муніципальної влади у таких об’єднаннях.

6.  Уточнення конституційного визначення щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.  Встановлення, що здійснення державних делегованих повноважень покладається на виконавчі органи місцевого самоврядування.

7. Забезпечення конституційних гарантій організаційної самостійності місцевого самоврядування, визнання за місцевими радами права самостійно визначати систему, структуру власних виконавчих органів, загальну чисельність апарату ради та її виконавчих органів, обсяг видатків на їх утримання в межах коштів місцевого бюджету; відображення принципу підконтрольності та підзвітності виконавчих органів місцевого самоврядування відповідним радам.

Встановлення на конституційному рівні повноваження міських рад вирішувати питання не лише організації управління районами у місті, але й утворення, реорганізації та ліквідації таких районів

8. Формування повної організаційної системи місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях; надання обласним та районним радам повноважень утворювати власні виконавчі органи.

9. Закріплення конституційних засад формування самодостатніх територіальних громад і територіальних спільнот, спроможних самостійно, в повному обсязі і на рівні гарантованих державою соціальних стандартів вирішувати питання, віднесені до їх відання, на підставі достатньої матеріально-фінансової основи. Закріплення вимоги відповідності фінансових ресурсів функціям та повноваженням місцевого самоврядування, що має стосуватися як власних, так і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, кожні з яких повинні забезпечуватися за рахунок відповідних бюджетних асигнувань.

10. Конституційне гарантування самостійної економічної основи діяльності суб’єктів місцевого самоврядування районного та обласного рівнів. Визначити основні повноваження районних і обласних рад щодо управління комунальною власністю територіальних спільнот; передбачити, що районні, обласні ради вирішують відповідно до закону питання щодо використання природних ресурсів місцевого значення, що перебувають у комунальній власності територіальних спільнот. Гарантувати самостійну бюджетно-фінансову основу органів місцевого самоврядування районного та обласного рівнів.

11. Надання органам місцевого самоврядування права звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо конституційності законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, які стосуються місцевого самоврядування, захисту прав та інтересів територіальних громад.

12. Розширення конституційно-правового регулювання статусу органів самоорганізації населення, зокрема, визначення органів самоорганізації населення як однієї з форм участі членів територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення та складової системи місцевого самоврядування,  закріплення можливості створення одноосібної форми самоорганізації населення, на територіях, на яких не створені органи місцевого самоврядування; гарантування обов’язковості передачі органам самоорганізації населення коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення повноважень; закріплення контролю відповідних рад за виконанням переданих органам самоорганізації населення повноважень.

13. Доповнення частини третю статті 140 Конституції України положенням про те, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, безпосередньо, через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через органи самоорганізації населення.

14. Визначення конституційних засад державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування відповідно до положень Європейської Хартії місцевого самоврядування. Зміна правового статусу місцевих державних адміністрацій, позбавлення їх функцій місцевого самоврядування та трансформування у контрольно-наглядові органи з підпорядкуванням Президенту України. Ці органи мають зосередити свою діяльність на чітко визначеному колі державних питань. Виключення конституційних норм щодо підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій районним і обласним радам, а також права останніх висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації.

15. Встановлення, що в містах із спеціальним статусом – Києві та Севастополі діє місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації відповідно до спеціальних законів.

16. Встановлення обов’язковості з’ясування та врахування думки територіальної громади села, селища, міста або територіальної спільноти району, області з приводу зміни меж адміністративно-територіальної одиниці у порядку, визначеному законом.

 

Розділ XII

Конституційний Суд України

 

1. Проблеми, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційно-правового статусу Конституційного Суду України

 

Практика реалізації Основного Закону України виявила недоліки правового регулювання статусу і діяльності Конституційного Суду України, що знаходять свій прояв у недостатньому врахуванні його особливої ролі в державному механізмі, здійсненні властивих тільки йому функцій як єдиного органу конституційної юрисдикції.

 

2. Мета і завдання конституційної реформи у сфері удосконалення правового статусу Конституційного Суду України

 

Метою внесення змін до Конституції України в напрямку  конституційно-правового регулювання  статусу і діяльності Конституційного Суду України є створення належного правового підґрунтя його функціонування, що забезпечить його ефективність в механізмі державного захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

 

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. В окремому розділі оновленої Конституції України, присвяченому Конституційному Суду України, мають бути закріплені гарантії функціонування Конституційного Суду України та незалежності і недоторканності суддів Конституційного Суду України.

2В сучасних умовах доцільно зберегти існуючий порядок призначення суддів Конституційного Суду України. Разом з тим, вважаємо за можливе в майбутньому з метою забезпечення демократичної легітимності  порядку формування складу Конституційного Суду України, відкритості процедури добору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України перейти до іншої системи призначення та звільнення суддів Конституційного Суду України, у якій основна роль відводиться Президенту України як гаранту додержання Конституції України та Верховній Раді Україні[1]. В свою чергу кандидатури на посаду судді Конституційного Суду України главі держави могли би пропонувати з’їзд суддів України, Національна академія правових наук України, Міністр юстиції України. 

3. Доцільно закріпити положення, відповідно до якого суддя Конституційного Суду України набуває повноважень з дня складення ним присяги судді Конституційного Суду України на засіданні Конституційного Суду України.

4. Потребує конституювання норма, відповідно до якої висновок щодо звільнення з посади судді Конституційного Суду України має приймати Конституційний Суд України.

5. Необхідно розширити коло повноважень Конституційного Суду України, вилучивши офіційне тлумачення законів України, положеннями щодо:

- розгляду конституційних скарг з питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів України, застосування яких порушило конституційні права і свободи людини і громадянина;

- розгляду звернення органів місцевого самоврядування з конституційним поданням щодо конституційності законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, які стосуються місцевого самоврядування, захисту прав та інтересів територіальних громад.

6. Повноваження Конституційного Суду України також пропонується розширити за рахунок перевірки відповідності Конституції України питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум в порядку, визначеному законом.

7. Необхідно доповнити статтю 153 чинної Конституції України положенням про те, що порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються виключно законом.

 

Роль Конституційного Суду України в процедурі імпічменту Президента України визначатиметься з урахуванням того порядку, який буде прийнято, зважаючи на пропозицій комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади. 

 

Розділ XIII

Перегляд Конституції України

 

1. Проблеми, що зумовлюють необхідність удосконалення правового регулювання порядку внесення змін до  Конституції України

 

Розділом XIII Конституції України передбачено два  варіанти порядку внесення змін до Конституції: 1) за рішенням Верховної Ради України з наступним затвердженням змін всеукраїнським референдумом - у разі внесення змін до розділів І, III і XIII Конституції України; 2) за рішенням самої лише Верховної Ради України - у разі внесення змін до інших розділів. Ця відмінність мала на меті унеможливити "легкі" зміни конституційних засад, зробити три названі розділи порівняно з іншими більш "жорсткими" і усталеними.

Чинна Конституція України не передбачає юридичного механізму прийняття Конституції України, що за певних суспільно-політичних умов може спричиняти конституційні конфлікти зі складними політико-юридичними наслідками. Відтак через недостатність предмета правового регулювання існує проблема визначення суб’єкта, умов і порядку прийняття  Конституції України.

У зв’язку з цим слід зазначити, що положення розділу XIII Конституції України не узгоджуються зі статтею 5 Конституції України, якою передбачене виключне право народу встановлювати і змінювати конституційний лад в Україні. Це право не може бути "узурповане державою, її органами". 

 Слід відзначити, що комбінований спосіб прийняття конституцій  (попереднє схвалення відповідних законопроектів парламентом з наступним їх затвердженням національним референдумом) є поширеним у світі. Такий спосіб є властивим і для процесу прийняття більшості конституцій у новоутворених країнах на пострадянському просторі.

Передбачений розділом XIII порядок внесення змін до Конституції не узгоджений із загальним конституційним визначенням законодавчого процесу в ст.ст. 93 та 94 Конституції, зокрема, щодо порядку розгляду законопроектів та права вето стосовно конституційних законів. Внаслідок цього Конституційний Суд України зайняв помилкову позицію в розумінні положень статті 94 та при тлумаченні статті 159 Конституції, спотворивши встановлений Конституцією порядок здійснення конституційного процесу, перебравши на себе невластиві йому повноваження. Таким чином, існує необхідність узгодження розділу XIII в частині порядку розгляду конституційних законопроектів із загальним порядком розгляду законопроектів, встановленим у розділі IV Конституції.

           Посилання на статті 157 і 158 Конституції, яким повинен відповідати конституційний законопроект, що міститься у статті 159, потребує уточнення редакції вказаних статей, оскільки за існуючої редакції залишається можливість у Конституційного Суду України надто широко тлумачити вказані статті і без достатніх підстав блокувати конституційний процес. Зокрема, йдеться про статтю 157 в частині обмеження прав і свобод людини і громадянина, а також про частину 2 статті 158, яка сформульована логічно некоректно (одні й ті самі положення двічі не можуть змінюватися за визначенням, оскільки після першої зміни це уже інші положення, а не ті самі). Таким чином, існує проблема некоректності редакції статей 157 і 158, що потребує змістовних і редакційних уточнень до них.

Розділ XIII Конституції України не містить положень про порядок набрання чинності законами про внесення змін до Конституції України та введення їх у дію.

2.      Мета та завдання конституційної реформи щодо внесення змін до  Конституції України

 

Метою конституційної реформи щодо внесення змін до Конституції України є сприяння реальному волевиявленню Українського народу, уніфікація процедур щодо внесення змін до Конституції України, забезпечення стабільності Основного Закону України.

 

  1. Шляхи і способи розв’язання проблеми

 

1. Цей розділ слід доповнити положеннями про підстави, суб’єкт та порядок прийняття Конституції України.

2.Встановити, що Конституція України схвалюється Верховною Радою України і затверджується всеукраїнським референдумом у встановленому законом порядку.

3. Необхідно, щоб проект Конституції України вносився до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

4. Передбачити, що проект Конституції України розглядається Верховною Радою України і вважається схваленим, якщо за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

5. У разі схвалення законопроекту Президент України приймає рішення про призначення всеукраїнського референдуму з прийняття відповідного закону.

6. Передбачити положення, згідно з яким щодо закону про внесення змін до Конституції України не застосовується вето Президента України, а його участь у забезпеченні конституційності такого закону здійснюється в інших формах.

 7. Уточнити конституційну процедуру перегляду чинної Конституції України, зняти суперечності і усунути нечіткості у визначенні такої процедури           (статті 157, 158, 159).

8. Передбачити обов’язкове прийняття окремих законів про введення в дію  Конституції України або закону про внесення змін до Конституції України.

 



[1] Пропозицію стосовно можливої зміни порядку формування складу Конституційного Суду України сформульовано з урахуванням п. 97 висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) від 12-13 червня 2009 р.

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори