пошук  
версія для друку
27.01.2014 | Ігор Усенко, Євген Ромінський

Висновок щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень під час проведення футбольних матчів» від 16 січня 2014 року № 722-VII

   

Зазначений у заголовку закон заслуговує на суспільну увагу не лише незвичною навіть для доволі специфічного українського парламентаризму процедурою прийняття (про це вже чимало написано фахівцями), а й передусім своїм фактичним і юридичним змістом.

Загальні зауваження

1. Як визначається у пояснювальній записці до відповідного законопроекту (документ №287722 на сайті Верховної Ради України) він розроблявся з метою удосконалення законодавства «в частині посилення відповідальності вболівальників за порушення громадського порядку». Тобто, відповідальність вболівальників за порушення громадського порядку вже існує, але ініціатор законопроекту (юридично – Кабінет Міністрів України, фактично – Міністерство внутрішніх справ України) вважає за необхідне її посилити. В демократичній державі для будь-якого посилення юридичної відповідальності мають бути серйозні підстави, передусім неефективність чинного законодавства і серйозне зростання кількості відповідних правопорушень. Утім, жодного аналізу відповідних норм законодавства чи статистичних відомостей у пояснювальній записці не наводиться. Аргументація вичерпується посиланням на «останні інциденти за участю вболівальників, які викликали значний суспільний та міжнародний резонанс, наприклад під час матчу між збірними командами України та Сан-Марино 06 вересня 2013 року у Львові», що, щиро кажучи, видається непереконливим. Непереконливість формальної мети викликає думку про наявність іншої мети, яка офіційно не декларується. Не справа юристів гадати, чи була загалом і в чому саме полягала ця прихована мета, але все ж варто взяти до уваги поширену в суспільстві думку, що владні структури свідомо вирішили «нанести удар» численному загону футбольних вболівальників як сприятливому середовищу для формування антивладних настроїв і дій.

2. Водночас слід визнати, що давно назріла потреба розвитку в Україні окремої галузі спортивного законодавства, зокрема, створення нормативної бази як для забезпечення безпеки спортивних заходів, так і для впорядкування та легалізації діяльності організацій вболівальників. Активна підтримка вболівальниками команд під час їх виступів є нормальним явищем у спорті і вимагає не стільки адміністративних заборон, скільки чіткого правового регулювання правомірної поведінки, встановлення межі, яка б відокремила допустимі засоби підтримки від протиправних.

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень під час проведення футбольних матчів» від 16 січня 2014 року № 722-VII є далеко не першою і не єдиною ініціативою щодо врегулювання цієї проблеми. Так, 11 лютого 2013 року до Верховної Ради України було внесено законопроект № 2275 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо забезпечення громадського порядку та безпеки до, під час та після проведення футбольних матчів)», розроблений «Робочою групою, до складу якої ввійшли, як представники Професіональної футбольної ліги України, так і низки футбольних клубів» (цитується за текстом Пояснювальної записки до законопроекту, документ № 255514 на сайті Верховної Ради України). Цей законопроект, в якому було чимало слушних пропозицій, неквапливо розглядався в профільному комітеті Верховної Ради України.

Закон № 722-VII було розроблено Міністерством внутрішніх справ України, хоч про це прямо ніде не зазначається, як своєрідна альтернатива згаданому законопроекту. Відповідний «міліцейський» законопроект було зареєстровано у Верховній Раді України 27 грудня 2013 року, а вже 16 січня 2014 року він був прийнятий. Такий поспіх значною мірою відбився на змісті закону, в якому було знехтуване як зауваженнями Головного науково-експертного управління Верховної Ради України, так і тими слушними пропозиціями, які були запропоновані законопроектом № 2275.

На нашу думку, однією з причин такого поспішного прийняття закону було небажання МВС України вступати в діалог щодо методів роботи й відповідальності сторін у процесі підтримання правопорядку на стадіонах під час проведення футбольних матчів. У прийнятому законі усе посилення діяльності з підтримання порядку зводиться фактично до введення заборон та іменних квитків, а виконання закону перекладається таким чином майже виключно на організаторів футбольного матчу та операторів спортивних споруд. Такий підхід іде в розріз з попереднім законодавством, серед іншого, з відомчою інструкцією МВС України «Про організацію виконання працівниками міліції функції споттера під час заходів, пов’язаних із підготовкою та проведенням футбольних матчів», затвердженою наказом Міністра внутрішніх справ України № 255 від 18.03.2013, де значна увага приділяється саме індивідуальній профілактичний роботі з глядачами.

3. Юридичний зміст новоприйнятого закону насамперед характеризується запровадженням в законодавстві України нового адміністративного стягнення – «заборони відвідувати футбольні матчі особам, які вчинили адміністративні правопорушення на території спортивної споруди, на якій проводиться футбольний матч», а також ряду обмежень для усіх громадян для забезпечення практичної реалізації цієї заборони.

Загалом будь-яке розширення адміністративного примусу видається небажаним і має здійснюватися лише у разі наявності відповідної суспільної необхідності, з врахуванням існуючої системи примусових заходів і так, щоб певні вигоди правоохоронного характеру не нівелювалися тими незручностям, які в процесі реалізації нових заходів адміністративного примусу зазнають усі правослухняні громадяни. Як видається, нова адміністративна заборона не відповідає жодній з цих умов.

По-перше, вже зазначалася недоведеність суспільної необхідності посилення юридичної відповідальності за такого виду правопорушення.

По-друге, чинна система адміністративних стягнень виходить з того, що вони формулюються в достатньо узагальненому вигляді і з певним «резервом міцності», що дає можливість не змінювати постійно законодавство. Важко пояснити, чому серед усіх видів спортивних змагань заборона на відвідування і відповідні заходи щодо її практичної реалізації, поширюється лише на футбольні матчі. Футбольні вболівальники мають підстави вважати себе дискримінованими порівняно з відвідувачами інших спортивних змагань. Водночас, як слушно звернуто увагу у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України (документ №287722 на сайті Верховної Ради України): «Запропонований вид адміністративного стягнення є дуже вузьким, що може потягти за собою в майбутньому нові зміни до КУпАП з метою поширення відповідного стягнення на осіб, які допускають порушення під час відвідування інших спортивних заходів». На думку цих же фахівців, новий закон суперечить загальним правилам накладання адміністративних стягнень (частина 2 статті 25 КУпАП), оскільки допускає, що за одне адміністративне правопорушення може бути накладене основне та два (за загальним правилом має бути лише одне) додаткових стягнення.

По-третє, новим законом виключно з метою ідентифікації осіб, яким було заборонено відвідувати футбольні матчі, встановлюються додаткові заходи контролю при продажу квитків, на вболівальників покладається обов’язок мати під час матчів при собі документи, що посвідчують особу, тощо. Як видається, запровадження нового складу адміністративного правопорушення (Стаття 18513 КУпАП «Порушення заборони відвідувати футбольні матчі») є достатньою гарантією від порушень цієї заборони. Загроза значного за розмірами штрафу має стримувати потенційного порушника заборони краще ніж різного роду перевірки документів.

4. У пояснювальній записці свого часу оптимістично стверджувалося, що «реалізація акта не потребуватиме додаткових фінансових витрат з Державного бюджету України». На перший погляд це дійсно так, але з прийняттям закону у суддів і правоохоронців зростає обсяг роботи і витрат робочого часу, що за нормальних умов мало б компенсуватися відповідною оплатою праці. До того слід враховувати помітне зростання витрат організаторів спортивних змагань (збільшення кількості касирів, обладнання турнікетів). Як наслідок, квитки на футбольні матчі можуть подорожчати, що створить додаткову суспільну напругу.

Зауваження до окремих положень закону

1. Нововведена стаття 291 КУпАП викликає значні сумніви щодо того, яким чином її можна застосовувати, зокрема, на тих футбольних змаганнях, де не справляється оплата за відвідування і досі не було потреби встановлювати пропускний режим.

У цьому контексті особливе здивування викликає примітка до статті: «Примітка. Під футбольним матчем слід розуміти спортивне змагання з футболу між двома командами, що відбувається на території України у межах чемпіонату, першості, Кубка України та Суперкубка України, а також під егідою ФІФА та/або УЄФА». Про який саме чемпіонат та яку першість йдеться? В Україні чимало футбольних ліг, починаючи від дитячих та любительських, які проводять свої чемпіонати та першості. Там взагалі можуть бути відсутні облаштовані місця для глядачів. Можна і не говорити про те, що жодного контролю за глядачами, тим більш якогось пропускного режиму на таких матчах немає.

На нашу думку, розробники закону некоректно перенесли в його текст норму частини першої статті 2 Закону України «Про особливості забезпечення громадського порядку та громадської безпеки у зв’язку з підготовкою та проведенням футбольних матчів» від 8 липня 2011 року № 3673-VI: «Дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у зв'язку з підготовкою та проведенням на території України футбольних матчів у межах чемпіонату, першості, Кубка України та Суперкубка України серед команд професіональних клубів, а також футбольних матчів під егідою ФІФА та/або УЄФА» (при цитуванні вирізнено фрагмент, який автори нового закону забули перенести до змісту статті 291).

Слід зазначити, що стаття в чинній редакції не допоможе у боротьбі з футбольними хуліганами, оскільки: 1) багато з дій, які вони вчиняють, не підпадають під адміністративний проступок (на виправлення цієї ситуації і був спрямований нереалізований законопроект № 2275) та 2) численні випадки протиправних дій вчиняються поза межами спортивних майданчиків, але безпосередньо біля них, як то бійки, підпали транспортних засобів, інші хуліганські дії.

2. Зміни у санкції ряду статей КУпАП сформульовано доволі невдало. Наприклад, протиправна стрільба (стаття 174) тепер має наслідком «накладення штрафу від десяти до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією зброї, пристроїв для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії і бойових припасів або без такої із забороною відвідувати футбольні матчі на строк від шести місяців до одного року або без такої». З цього формулювання, яке дозволяє різночитання, дуже важко зрозуміти, чи є заборона відвідування футбольні матчів альтернативою конфіскації зброї тощо, чи це друге додаткове покарання, яке може застосовуватися одночасно з штрафом і конфіскацією.

3. Увесь комплекс змін, який цим законом вноситься до Закону України «Про особливості забезпечення громадського порядку та громадської безпеки у зв’язку з підготовкою та проведенням футбольних матчів» від 8 липня 2011 року № 3673-VI, є вкрай сумнівним.

По-перше, цілковито не враховується технічна можливість спортивних установ його виконати. Дворазове представлення документів, при купівлі квитка та при вході на стадіон, дуже сильно уповільнить рух відповідних черг, що, враховуючи обмежений час на придбання квитків та прохід на стадіон, призведе до помітних фінансових втрат з боку організаторів футбольних заходів. Для їх зменшення доведеться вкладати значні кошти в розвиток інфраструктури, збільшувати кількість кас та входів на стадіони. Але це видається вкрай складним, а вірогідно й взагалі неможливим (якщо мова йде про доволі старі спортивні стадіони).

По-друге, вимога пред’явлення документів при придбанні квитків вступає в прямий конфлікт з можливістю придбання квитків через мережу Інтернет. Фактично цим законом такий засіб придбання квитків просто перекреслюється.

По-третє, вимога пред’явлення документів при придбанні квитків передбачає можливість придбати квитки лише тією особою, яка є власником документів (інакше сенс норми зникає). Отже, виключається існуюча сьогодні можливість придбати квитки відразу для певного колективу. З урахуванням фактичної заборони придбання квитків через мережу Інтернет, про що йшлося вище, це призведе до значного збільшення навантаження на каси стадіонів.

По-четверте, постає питання про те, якими технічними засобами буде забезпечуватися інформування касирів, які реалізують квитки, про осіб, яким заборонений вхід на стадіони на час проведення футбольних заходів. Єдиним дієвим заходом виглядає забезпечення доступу кожного касира до відповідної бази даних у режимі он-лайн. Проте такий захід знов таки вимагатиме значних фінансових витрат з боку організаторів.

На нашу думку, забезпечити такий доступ вдасться лише в касах самих спортивних стадіонів, оскільки в інших випадках можуть виникнути проблеми із захистом персональних даних та небажанням приватних розповсюджувачів нести додаткові витрати. Все це знов таки призведе до ще більшого збільшення навантаження на каси стадіонів.

По-п’яте, так само нерозкрита проблема технічного забезпечення інформування стюардів, працівників служби безпеки спортивної споруди (футбольного клубу) або органів внутрішніх справ про осіб, яким заборонений вхід на стадіони. Їх мають оснащувати безпровідними засобами доступу до електронних баз чи вони мають тримати в руках списки таких осіб? Це лише наше припущення, оскільки закон про це мовчить. Однак будь-який з таких варіантів виглядає вкрай невдалим, таким, що значно ускладнить перевіряючим особам їх функції з забезпечення безпеки матчів без належного покращення такої безпеки.

Задля вирішення зазначеної проблеми цілком ймовірно можуть створюватися різноманітні бази персональних даних, зокрема й усіх тих осіб, які купляли квитки на футбольні матчі, що в умовах нашої дійсності може мати наслідком й зловживання у використанні цих баз даних. З іншого боку, створення таких баз даних, їх експлуатація та захист може потребувати значних матеріальних витрат.

Нарешті, по-шосте, новели не враховують прав громадян у віці від 14 до 16 років, тобто тих, які вже можуть особисто проходити на футбольні матчі, але ще не мають паспортів. Закон передбачає, що ідентифікуючими є прізвище, ім’я, по-батькові (ПІП) та дата народження особи. Дуже незначна кількість документів підпадають під цю характеристику. Для осіб до 16 років таким документом є свідоцтво про народження. Однак воно не містить фотокартки і, відповідно, не дає можливості засвідчити, чи дійсно належить цей документ саме цій особі. Крім того, є суто практичні мотиви, оскільки, якщо паспорт можна покласти в карман, то метрика є великим за розміром документом, що вимагає йти на спортивні змагання з різними торбами чи сумками, що аж ніяк не сприяє відповідному проведенню часу на футбольних заходах.

Ще складніше з особами у віці до 14 років. Якщо раніше їм квитки зазвичай купували дорослі, то з необхідністю надання документів постає питання, хто саме має право для них купувати білети. Будь-яка доросла особа, чи лише родич. Знов таки, для них єдиним документом, де зазначені ПІП та дата народження, є метрика.

Перелічені причини вказують на те, що введення такого режиму придбання квитків на футбольні матчі призведе передусім до радикального зменшення присутніх на них вболівальників, що, в свою чергу, вдарить по фінансовим можливостям організаторів цих футбольних заходів. Видається, що можливі позитиви від введення такого порядку продажу квитків будуть значною мірою спростовані численними фінансовими втратами та зменшенням кількості вболівальників. Про те, що такі зміни законодавства не знайдуть розуміння з боку футбольних вболівальників, край говорити. Страшно навіть уявити, яка колотнеча буде відбуватися у величезних чергах до входів на стадіон, коли пропуск має відбуватися після пред’явлення документів з одночасним пошуком перевіряючою особою цього прізвища в базі даних чи у друкованому списку осіб, яким прохід на стадіон заборонений.

Отже, можна зробити висновок, що новоприйнятий закон має низку юридичних недоліків, а його фактичний зміст нерідко вступає у суперечність з вимогами здорового глузду і реаліями нашого життя. Також слід врахувати, що потреба у відповідному посиленні адміністративного примусу залишається незрозумілою. Зокрема, надмірний контроль за проведенням масових культурних та спортивних заходів не можна вважати нормальним. Для його запровадження мають бути серйозні підстави. Інакше держава, яка запровадила такий контроль, цілком слушно буде розглядатися як поліцейська у гіршому розумінні цього слова. Зокрема, дуже небезпечно, якщо внаслідок тотального паспортного контролю глядачів з’являться нові дані серед персональних даних, які будуть використовуватися не лише за їх офіційним призначенням.

Враховуючи наведені недоліки, навряд чи можна обмежитися зміною окремих положень рецензованого закону. Виглядає доцільним скасувати цей закон у повному обсязі з огляду на його відверту недосконалість та скороспілість. Проте це не є приводом для того, аби зупинити роботу над правовим урегулюванням проведення спортивних заходів, зокрема, й футбольних. Деякі положення чинного закону можуть у подальшому знайти своє місце серед норм нового, виваженого та комплексного закону, який буде враховувати інтереси не лише державних органів, а й громадян і спортивних організацій.

І.Б.Усенко, професор, заслужений юрист України, не вболівальник
Є.В.Ромінський, правознавець, вболівальник.

Довідка про авторів:

Усенко Ігор Борисович, експерт Харківської правозахисної групи, завідувач відділу Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, за особистий внесок у підготовку законів України був удостоєний почесного звання «заслужений юрист України», лауреат Державної премії України у галузі науки і техніки.

Ромінський Євген Вікторович, науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, за успіхи в професійній діяльності відзначався Президією НАН України та Спілки юристів України.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори