увійти | реєстрація | забув пароль
сьогодні 01.10.2016 02:51
(за Київським часом)

навігатор

Kharkiv Human Rights Group Social Networking



Міф про «диктаторські» повноваження глави Української держави

15.04.14 | Віктор Колісник

Нові загрози та небезпеки постають перед Україною не лише у зв’язку з можливою агресією колишнього стратегічного партнера під надуманим приводом захисту прав російськомовного населення, але й через надмірний поспіх, непрофесіоналізм та небажання дослухатися до експертів під час ухвалення нових, надто «швидких» та не завжди зважених і обґрунтованих рішень після кардинальної зміни політичної ситуації в Україні. Прикладом одного з таких рішень може слугувати Постанова Верховної Ради України від 24 лютого 2014 р. «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді», якою парламент звільнив п’ятьох суддів Конституційного Суду України (КСУ) та одночасно запропонував виконувачу обов’язки Президента України звільнити ще двох суддів КСУ. Окрім того, Верховна Рада України запропонувала Раді суддів скликати з’їзд суддів України та розглянути питання про порушення присяги ще п’ятьма суддями КСУ. Народні депутати України, котрі готували проект вказаної Постанови, напевно «забули» про положення ч. 3 ст. 28 Закону «Про Конституційний Суд України», відповідно до якої «Судді КСУ не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у КСУ та в його колегіях, за винятком відповідальності за образу чи наклеп при розгляді справ, прийнятті рішень та дачі висновків КСУ».

У зв’язку з цим слід наголосити, що суб’єкти, котрі наділені правом призначення суддів КСУ та припинення їх повноважень, мають використовувати свої права винятково у відповідності з Конституцією України, Законом України «Про КСУ» та передбаченою демократичною процедурою. При цьому жодний інший суб’єкт не має права втручатися в процедуру припинення повноважень суддів КСУ. До того ж виникає низка запитань до українського парламенту, котрий насправді не мав права пропонувати Раді суддів України скликати позачерговий з’їзд суддів України та встановлювати для цього триденний строк (така пропозиція виглядає як імперативна вимога), зобов’язувати з’їзд суддів розглянути питання щодо дострокового припинення повноважень та звільнення з посад суддів КСУ, а тим більше заздалегідь вирішувати питання про наявність ознак порушення присяги суддями КСУ (стосовно тих суддів, які були призначені з’їздом суддів України). Не зовсім зрозуміло, керуючись якими саме підставами Верховна Рада України зобов’язала Генеральну прокуратуру України «порушити кримінальне провадження по факту прийняття Рішення КСУ № 20-рп/2010» та ще й давати пряму вказівку щодо притягнення усіх винних осіб до відповідальності? Мабуть парламентарі не дуже уважно ознайомились з новим Кримінальним процесуальним кодексом України, котрий не передбачає такої стадії кримінального провадження як «порушення кримінального провадження». Натомість «досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань» (ст. 214 КПК України).

Категорично не можна погодитися і з твердженнями деяких політиків та науковців про те, що саме Рішення КСУ № 20-рп/2010 від 30 вересня 2010 р. начебто започаткувало «узурпацію» державної влади В. Ф. Януковичем та наділило його буцімто «диктаторськими» повноваженнями. Насправді ні Л. Д. Кучма, ні В. Ф. Янукович ніколи не мали диктаторських повноважень.

Президент Л. Д. Кучма інколи виходив за межі власних конституційних повноважень чи то через непрофесіоналізм своїх радників та помічників, чи то через спроби його оточення грати у власну політичну гру. Наприклад, Указом Президента України Л. Д. Кучми від 13 вересня 2004 р. № 519/94 «Про збільшення неоподатковуваного мінімуму та ставки прогресивного оподаткування доходів громадян» було встановлено нові ставки прибуткового податку, але при цьому було знехтувано Декретом Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. № 13-92 «Про прибутковий податок з громадян», натхненником та ініціатором якого був Прем’єр-міністр України Л. Д. Кучма. Хоча урядові декрети на той час за Конституцією мали силу закону і вносити зміни до них можна було лише законом. Однак уся система податкових органів почала стягувати податки за ставками, передбаченими тим Указом, а парламент легко подарував главі держави відверте порушення засадничих принципів права, вимог Конституції та ієрархії нормативно-правових актів. Саме цей Указ або ж відразу загнав значну частину підприємців у «тіньовий сектор» економіки, або ж змусив їх вести «білу» та «чорну» звітність, змушуючи всіляко приховувати власні прибутки (оскільки вижити підприємці не могли, бо інколи мали сплачувати більше, ніж заробляли). Саме так і зароджувався малий та середній бізнес в Україні завдяки зусиллям глави держави.

В. Ф. Янукович зробив процес виходу за межі конституційних повноважень буденним та навіть звичним явищем. Конституція України в редакції 1996 р. не була ні гіршою, ні кращою за конституції інших пострадянських держав. Хоча маємо багато різноманітних монографій, статей та експертних оцінок, в яких стверджується, що Конституція України 1996 р. є «чи не найкращою в Європі та навіть у світі». І лише окремі конституційні експерти, як, наприклад, В. В. Речицький, завжди дуже жорстко та аргументовано критикували українську Конституцію, звертаючи при цьому головну увагу перш за все на її патерналізм та інші численні вади.

Варто нагадати, що В. Ф. Янукович, приведений до присяги як глава держави 25 лютого 2010 р., відразу ж почав порушувати Конституцію України. Це виявилося і в процесі формування уряду в березні 2010 р., і під час побудови так званої «владної вертикалі», котра було «зведена» уже протягом перших ста днів його президентства. Від цих перших кроків тодішнього глави української держави ще довго перебували в захваті численні аналітики, експерти та пересічні громадяни, яких «зачарувало» так зване «повернення до керованості державними процесами» після, як вони полюбляли наголошувати, «помаранчевого безладу». У цьому легко переконатися, якщо звернутися до публікацій, присвячених підсумкам перших ста днів перебування на посаді тодішнього Президента України В. Ф. Януковича. Сподівання багатьох політиків та пересічних громадян на запровадження в Україні так званої «твердої руки», покликаної здійснити реформи на зразок піночетівських, почали втілюватися у життя через укази, розпорядження, вказівки, доручення, погрози, попередження та навіть витівки, обмовки, натяки, єхидні посмішки й дивакувате звернення до жаргонних висловлювань новообраного глави української держави.

Показовим прикладом виходу глави держави за межі власних повноважень є спроба проведення чергової адміністративної реформи у 2010 р. Так, Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010 передбачалося «ліквідувати… Вищу атестаційну комісію України, поклавши її функції на Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України». На практиці Вища атестаційна комісія України дійсно припинила своє існування, а до виконання її функцій та повноважень долучився Департамент атестації кадрів, створений у структурі Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (з 2013 року – Міністерство освіти і науки України). І це при тому, що у Законі «Про вищу освіту» на той час містилася спеціальна правова норма, яка була присвячена Вищій атестаційній комісії і називалася «Повноваження Вищої атестаційної комісії України (ст. 19). Однак лише 16 жовтня 2012 року, тобто через один рік та десять місяців ця норма була докорінно змінена і отримала назву «Державний нагляд (контроль) у галузі вищої освіти». Тобто закон привели у відповідність до указу глави держави, що суперечить вимогам формальної логіки, правової доктрини та існуючої ієрархії нормативно-правових актів.

Насправді реформування мало б здійснюватися навпаки. Адже Президент України відповідно до ч. 3 ст. 106 Конституції України має видавати укази і розпорядження винятково «на основі та на виконання Конституції і законів України». Тобто закони України є так само обов’язковими для глави держави, як і конституційні норми. Саме тому Президент України як суб’єкт законодавчої ініціативи мав би спочатку внести до парламенту відповідний законопроект про внесення змін ст. 19 Закону «Про вищу освіту» й лише після його ухвалення Верховною Радою України, наступної промульгації та набуття ним чинності видавати відповідний Указ про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади. Однак ані Комітет Верховної Раду України з питань науки і освіти, ані жодний інший парламентський комітет, ані парламентська опозиція не помітили порушень, що красномовно свідчить і про неналежне виконання ними своїх функцій, і про низький фаховий рівень тих, хто готував адміністративну реформу, і про рівень професіоналізму парламентарів. У зв’язку з цим ніхто не звернувся з конституційним поданням до КСУ, вимагаючи визнати вказаний Указ неконституційним.

На заваді посиленню авторитарних тенденцій в діяльності В. Ф. Януковича та його оточення не стали ні Конституція України 2004 р., ні Верховна Рада України, яка самоусунулася від здійснення парламентського контролю за іншими гілками державної влади. Конституція України 2004 р. формально була чинною ще понад сім місяців (тобто від дня приведення до присяги новообраного глави держави й до ухвалення відомого Рішення КСУ від 30 вересня 2010 р.), проте фактично не діяла. Особливо у тій частині, що стосувалася правового механізму взаємодії органів державної влади та меж їх повноважень. Тобто В. Ф. Янукович за дієвої підтримки Партії регіонів України та власної команди набув надмірних повноважень не тому, що відбулося повернення до початкового тексту Конституції України 1996 р., а тому, що він ігнорував будь-які конституційні норми взагалі, незалежно від того, яка саме редакція української Конституції діяла у той чи інший період його перебування на посаді глави держави. Тобто насправді нехтувалися і ті норми Конституції, що діяли раніше, і ті конституційні норми, повернення до яких відбулося після ухвалення Рішення КСУ від 30 вересня 2010 р.

Так звані «диктаторські» повноваження В. Ф. Янукович привласнив собі не завдяки, а всупереч вимогам Основного Закону, тобто саме тому, що він взагалі «не помічав» жодної Конституції України. А так звані механізми «стримувань і противаг» не запрацювали належним чином не тому, що їх не було взагалі, а тому, що ними як конституційними можливостями не скористалися та й не захотіли скористатися відповідні суб’єкти. Тобто проблема полягала не в Конституції, не у вадах конституційного тексту, а в політичній еліті, яка або ж запопадливо «заглядала в рот» та по-підлабузницькому плазувала й аплодувала кожному крокові нового господаря президентських апартаментів, або ж виявилася боягузливою, нерішучою та непрофесійною.

Разом з тим слід визнати, що у офіційному тексті першої української Конституції часів незалежності знайшли еклектичне поєднання лише окремі аспекти індивідуальної свободи та ілюзії патерналістського спрямування, а засади вільного ринку та вільної конкуренції або ж загубилися в процесі конституційного моделювання, або ж виявилися розпорошеними, непослідовними та недостатньо чіткими. Строката у зазначеному сенсі Конституція України виявилася безсилою на тлі «формування жорсткої владної вертикалі», посилення бюрократичних тенденцій, розширення сфери використання адміністративного ресурсу (як для обстоювання бізнесових інтересів, так і досягнення політичних цілей), поширення корупції, бездарності, непрофесіоналізму та непослідовності політиків (які уявили себе «реформаторами»), катастрофічної втрати довіри суспільства передусім до суду (як незалежної, неупередженої та справедливої інституції) та до багатьох інших державних органів. Зокрема, до українського парламенту, парламентських виборів та парламентаризму, профанація якого перейшла протягом останніх років усі прийнятні та навіть неприйнятні межі.

Окремі представники Партії регіонів України стверджують, що їхній електорат не чує нова українська влада і саме тому, мовляв, громадяни вимагають федералізації та навіть «самовизначення» окремих областей (зокрема, на Сході) і приєднання їх до Росії. У зв’язку з цим слід нагадати, що Партія регіонів України та Комуністична партія України активно підтримали колишнього главу української держави у формуванні «жорсткої владної вертикалі», у його прагненні повністю підпорядкувати парламент Адміністрації Президента України, що фактично й призвело до майже повного згортання парламентаризму. Партії регіонів України чомусь не вистачило майже чотирьох років для того, щоб «почути» своїх виборців на Сході та Півдні України, хоча їхній лідер урочисто обіцяв «почути кожного», що офіційно було зафіксовано Центральною виборчою комісією у передвиборній програмі тоді ще кандидата в Президенти України В. Ф. Януковича.

Причому, наприклад, в Харкові та Харківській області ще з 2006 року в органах місцевого самоврядування переважну більшість депутатів складали саме представники Партії регіонів України. Так само як й більшість сільських, селищних та міських голів були та ще й по сьогодні залишаються членами Партії регіонів України. Чому ж тоді протягом більше семи років депутати та посадовці від цієї партії, яка позиціонує себе як захисниця прав російськомовного населення та поборниця інтересів передусім промислових регіонів, навіть не ставили перед главою держави і парламентом питання про розширення прав регіонів, повноважень органів місцевого самоврядування та про децентралізацію? Навіть назва партії їх мала б зобов’язувати до таких дій.

Насправді усі останні чотири роки на практиці відбувався інший процес: надмірна централізація зростала одночасно зі зміцненням «жорсткої владної вертикалі», а концентрація бюджетних надходжень набула свого максимального значення (так само як і рівень їх розкрадання). І це при тому, що в усіх 14 мажоритарних виборчих округах Харківської області народними депутатами України були обрані винятково кандидати від Партії регіонів України. Тобто маючи «свого» Президента, «своїх» парламентарів, «своїх» сільських, селищних, міських голів та більшість в усіх місцевих радах, вони так і не змогли (а можливо й не намагалися, прикриваючись демагогією) «дослухатися» до своїх виборців, розширити права місцевого самоврядування та хоча б спробувати подолати корупцію (хоча такі декларації лунали постійно). А от від нової української влади вони (у тому числі новий кандидат в Президенти України від Партії регіонів України) вимагають терміново змінити «систему влади», подолати корупцію, почути виборців Сходу та Півдня, провести реформи, розширити права регіонів, перейти до федералізації та багато інших дій. Та ще й повчають, що зволікати не можна, що «час і люди не можуть чекати», що все робити потрібно «не так»…

Виходить, що саме представники Партії регіонів України на фоні переможних реляцій про «покращення життя» та «реформування» різних сфер і галузей насправді зруйнували українську економіку, «вбили» конкуренцію, довели до абсурду монополізацію економіки (без якої не може бути вільного ринку), запровадили повсюдно систему «відкатів», накрили усю Україну суцільним шаром численних корупційних схем й фактично підвели її до прірви під назвою «дефолт». Адже у грудні 2013 р. М. Я. Азаров визнавав, що без обіцяної російської допомоги Україна змушена була б оголосити дефолт, визнавши тим самим, що не «попередники», а саме їхній «професійний» уряд зруйнував економіку. Саме «реформатори» від Партії регіонів України, починаючи від В. Ф. Януковича та М. Я. Азарова, довели українське суспільство до зубожіння та відчаю. Очевидно, що і провальні реформи, і нинішній стрибок цін, і падіння гривні, і розкрадання державного та місцевих бюджетів, і жахливий стан судової та правоохоронної системи, і жалюгідний рівень обороноздатності України – це результат старанно вибудованої В. Ф. Януковичем «жорсткої владної вертикалі», яка з самого початку означала відверте нехтування конституційними принципами «обмеженого правління» (що становить сутність конституціоналізму), а також принципами поділу влади, верховенства права, демократизму, гуманізму та багатьох інших.

Варто нагадати слова В. В. Путіна, котрий у своєму виступі 18 березня 2014 р. в Георгіївській залі Кремля наголосив: «Розумію, чому люди на Україні прагнули змін. За роки самостійності, незалежності, влада, як кажуть, їх «дістала», остогидла просто. Змінювались президенти, прем’єри, депутати Ради, але не змінювалося їх ставлення до своєї держави та до свого народу. Вони «доїли» Україну, чубилися між собою за повноваження, активи та фінансові потоки. При цьому владу мало цікавило, чим і як живуть прості люди, в тому числі чому мільйони громадян України не бачать для себе перспектив на батьківщині та змушені виїжджати за кордон на поденні заробітки в інші держави…Повторюю, що добре розумію тих, хто з мирними гаслами вийшов на майдан, виступаючи проти корупції, неефективного державного управління, бідності. Право на мирний протест демократичні процедури, вибори для того й існують, щоб змінювати владу, котра не влаштовує владу».

Таким чином, висловлюючи розуміння причин масових протестних акцій в Києві у період з 21 листопада 2013 р. по 21 лютого 2014 р., В. В. Путін фактично визнав право громадян України змінити неефективну владу (а як згодом з’ясувалося до того ж і злочинну владу, що виявилося не звичайною політичною алегорією, не фігуральним висловом, а точною характеристикою її сутності). Тільки дивно, чому тоді В. В. Путін, надаючи такі влучні характеристики, фактично сховав у Росії тих, хто власне й виступає живим втіленням, координаторами та головними провідниками українського варіанту довершеної корумпованої системи, котра на 99 % займалася розкраданням бюджетних коштів та збиранням «данини» з бізнесу для своїх й лише десь близько одного відсотка своїх зусиль витрачала на здійснення легальних повноважень, покладених на них.

Змусивши накивати п’ятами ключових фігурантів, котрі репрезентували попередню владу, громадяни фактично «висмикнули» з «владної вертикалі» визначальні ланки, що потягло за собою її руйнацію. Але така руйнація відбулася не повністю й саме тому залишки вказаної вертикалі продовжують гальмувати процес відновлення та легітимації системи конституційних органів держави, поновлення звичного життя громадянського суспільства та, що саме найголовніше, повернення до здорового глузду в усіх сферах його життєдіяльності.

Тобто В. Ф. Янукович, постійно виходячи за межі конституційних приписів фактично привласнив собі «диктаторські» повноваження всупереч вимогам Конституції України та створив свою «жорстку владну вертикаль», після зруйнування якої її залишки активно протидіють спробам налагодити належні умови для функціонування державних інституцій в конституційний спосіб та на конституційних засадах. При цьому використовуються різні засоби і в тому числі спонукання чиновників до нехтування своїми повноваженнями та навіть саботажу (наприклад, з боку правоохоронців у Харкові, Донецьку та Луганську під час захоплення адміністративних будівель). Достеменно відомо про численні випадки, коли правоохоронці спокійно споглядали на знущання, приниження та побиття пересічних громадян (у тому числі жінок, людей похилого віку) на площах, майданах, вулицях (або розступалися перед натовпом, котрий ішов на штурм адміністративних будівель, навіть не намагаючись їх зупинити).

Ще більш дивною виглядає бездіяльність багатьох правоохоронців тоді, коли їхніх фактично беззахисних колег зовсім поряд закидали шматками цегли, камінням, бруківкою (як це було в Харкові, коли серед білого дня у центрі міста автобус з правоохоронцями впритул трощили, розбивши усі вікна, а поряд проходили міліціонери, котрі навіть не намагалися зупинити нападників). Зрозуміло, якщо влада не поважає себе і безкарно дозволяє знущатися над міліціонерами, тоді не варто покладатися й на них. Так само як не варто плекати надію на повагу до правоохоронців з боку громадян та на поновлення громадської довіри до правоохоронців. З другого боку, шкода й правоохоронців, котрі досить часто виявилися покинутими керівництвом, адже сто чи двісті правоохоронців об’єктивно не здатні ефективно протистояти розбишакам і пройдисвітам, оскільки останні «раптово» набувають кількаразової чисельної переваги (напевно, їх зусилля координуються набагато професійніше, ніж дії міліції) та не обмежені ні правовими нормами, ні статутами, ні нормами моралі. За таких умов вишкіл правоохоронців втрачає сенс і не дає жодного ефекту. Варто було б порекомендувати мобільно маневрувати підрозділами правоохоронців та швидко реагувати на зміну ситуації, концентруючи особовий склад на напрямах та у місцях можливих законних та незаконних масових заходів публічного характеру. При цьому аксіомою має стати створення кожного разу чисельної переваги правоохоронців над розбишаками, котрі позиціонують себе як протестувальники, мітингувальники, захисники «російськомовного населення» тощо.

Очевидно, що окремим посадовцям (і органів державної влади, і органів місцевого самоврядування, і правоохоронних та судових органів) об’єктивно є вигідним саме такий безлад та масові безпорядки, оскільки за таких умов вони, вмонтовані раніше у «жорстку виконавчу вертикаль імені Януковича» як чергова з’єднуюча ланка глобального «корупційного синдикату», виграють час, необхідний для знищення ними документів, матеріалів та інших доказів їхніх зловживань, а також для підготовки шляхів до відступу, для підготовки «запасних аеродромів». А для когось, можливо, той «запасний аеродром» хотілося б перенести сюди, на Східну Україну, як це вже відбулося в Криму. Адже вдалося ж окремим персонажам створити такий «запасний аеродром» на цілому Кримському півострові, який став бастіоном для багатьох пройдисвітів, за котрими тягнеться шлейф зловживань. І такий «досвід» знову і знову надихає залишки колишньої «жорсткої владної вертикалі» до підбурювання та провокування сепаратистських настроїв, до дезорієнтації та подальшої деморалізації правоохоронців, до згортання протидії різноманітним радикалам та розбишакам, котрі використовують російські прапори, георгіївські стрічки та маскуються за демагогією й риторикою, серцевину якої складають гасла «захисту російськомовного населення» та «федералізації».

Таким чином, одну з головних загроз українській державності на сьогодні складає строкате дрантя сумнозвісної «владної вертикалі імені Януковича». Одна частина якої готова зробити все, щоб повернутися до звичного, зрозумілого, досить визначеного та «зручного» життя в системі корупційних схем і координат. Ця частина ще достатньо значна та зберігає значний арсенал засобів впливу, свідомо гальмуючи державотворчі процеси. Друга частина, яку давно нудило від тієї системи, готова послужитися системі здійснення влади без корупції та кулуарної політики (саме їх варто підтримати, а не принижувати). А третя скоріше за все ще не визначилася з вектором докладання власних зусиль та вичікує (це також той резерв, за котрий варто боротися, щоб скористатися його здібностями, поставивши їх під постійний громадський контроль).

Довідка про автора. Віктор Павлович Колісникдоктор юридичних наук, професор кафедри конституційного права Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого, м. Харків