пошук  
версія для друку
21.04.2014

9. Свобода об’єднань (асоціацій)

   

[1]

1. Загальний огляд

З 2013 року набули чинності суттєві зміни до законодавства, що істотно покращили правове регулювання об’єднань, зокрема, громадських об’єднань та благодійних організацій. Однак їхня імплементація не була завершена, не були розроблені та подані до парламенту зміни до інших законів у зв’язку із прийняттям цих законів. З-за цього залишається багато неузгодженостей, зокрема, в податковому законодавстві, законодавстві щодо профспілок тощо, котрі загальмували впровадження нового законодавства в адміністративну практику.

З 1 січня 2013 року набув чинності новий закон «Про громадські об’єднання»[2], що розроблявся і просувався декілька років громадськими організаціями. Загалом новий закон про громадські об’єднання відповідає європейським стандартам та практиці Європейського суду з прав людини. Він також усуває проблеми, визначені у рішенні Європейського суду з прав людини Корецький та інші проти України. Зокрема, частина 10 статті 12 нового закону чітко визначає підстави відмови у реєстрації об’єднання. Крім того, він не містить обмеження щодо території діяльності об’єднання, можливості залучення роботи волонтерів, можливості самостійно визначати свої види діяльності.

У повній мірі його оцінити можна буде лише на початку 2014 року, коли можна буде отримати узагальнені статистичні данні. Однак вже зараз можна сказати, що кількість відмов у реєстрації скоротилася приблизно вдвічі (хоча швидше за все це викликано введенням процедури повернення документів на доопрацювання, якої офіційно (але вона існувала) не було раніше), також скоротилася кількість перевірок громадських об’єднань приблизно в п’ять разів, а також практично зникли випадки ліквідації громадських об’єднань в судовому порядку.

Впровадження закону йде не легко, оскільки він містить певні нові підходи правового регулювання, що потребують додаткового тлумачення. Існують також певні проблеми, пов’язані з нечіткістю перехідних положень до закону.[3]

10 вересня народний депутат В.Сушкевич вніс до парламенту проект закону №3225 про внесення змін до Закону України «Про громадські об'єднання» (щодо забезпечення діяльності всеукраїнських громадських об'єднань)[4]. Проект стосується вимоги закону щодо припинення діяльності осередків громадських об’єднань, котрі існують у формі окремих юридичних осіб. Закон вимагає, щоби такі осередки були або без статусу юридичної особи, або тоді слід реєструвати спілку таких юридичних осіб. На думку автора проекту, новим законом «погіршені умови їх подальшого функціонування, оскільки «руйнується» вибудована десятиліттями територіальна структура місцевих осередків всеукраїнських громадських організацій». Далі у пояснювальній записці він аргументує свою позицію: «Наприклад, всеукраїнські організації ветеранів, інвалідів з 90-х років двадцятого століття формували свої територіальні структури від області до села, району в місті. А деякі з громадських організацій сформували свої територіальні структури ще за радянських часів (колишні республіканські організації загальносоюзних громадських організацій). Сьогодні кількість їхніх місцевих осередків сягає півтори тисячі. Більшість з них були зареєстровані зі статусом юридичної особи.» Така позиція має право на існування та є цілком обґрунтованою. Видається, що таким жорстким підходом держава втрутилися у автономію об’єднань щодо власного визначення структури організації. Насправді державі важко буде обґрунтувати необхідність примусової ліквідації громадських об’єднань, котрі не виконають вимоги нового закону щодо зміни власної структури, й такі дії держави можуть бути розцінені, як непропорційне втручання в свободу об’єднань.

З 3 лютого 2013 року набув чинності новий закон «Про благодійництво та благодійні організації»[5]. За оцінками багатьох експертів цей закон враховує міжнародні стандарти в сфері свободи об’єднань, позитивний досвід регулювання інших країн та є також великим кроком для покращення ситуації зі свободою об’єднань.

Регулювання політичних партій залишається без змін. У значній мірі закон про політичні партії не відповідає міжнародним стандартам, але партії навчилися уживатися з багатьма його положеннями. Але в певних випадках це надає можливості тиску влади на партії, наприклад, у випадку зміни керівника осередку партії, виключення особи з числа членів партії тощо. У минулих доповідях про права людини ми неодноразово описували подібні випадки, хоча протягом 2013 року нами не було їх зафіксовано.

Загалом зберігається сприятливе середовище для створення та діяльності об’єднань. Не існує суттєвих фінансових обмежень щодо отримання чи витрачання коштів.

В Україні зберігається відповідальність за участь в незареєстрованій громадській організації. На вирішення цієї проблеми народні депутати В.Пацкан, А.Шевченко, Б.Бенюк та І.Луценко подали проект закону № 3661 від 21 листопада 2013 року про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (щодо громадських об'єднань)[6]. Однак він ще не був розглянутий парламентом.

2. Створення та діяльність об’єднань

За новим законодавством створення громадських об’єднань та благодійних організацій значно спростилося. Було усунуто багато бюрократичних вимог до статутних документів та обмежень щодо мети створення й видів діяльності об’єднань. Однак поки що важко з певною точністю сказати, наскільки ці законодавчі зміни були втілені в адміністративну практику. Наведемо певну загальну інформацію щодо реєстрації та відмови у реєстрації об’єднань.

Загальна інформація про реєстрацію/відмову у реєстрації громадських об’єднань[7]

 

 

2011[8]

2012[9]

9 міс. 2013[10]

Загальна кількість

Зареєстровано:

 

Громадських організацій

1 887

1 913

2 475

46 286

Осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій

163

31

480

9 858

Структурних утворень політичних партій

1 162

947

282

162 763

Політичних партій

15

 

 

201

Благодійних організацій

579

558

41

6 976

Відділень всеукраїнських та міжнародних благодійних організацій

11

14

-

528

Філій та представництв всеукраїнських та міжнародних благодійних організацій

29

42

-

502

Легалізовано:

 

професійних спілок (самостійних)

80

84

38

1 203

Об'єднань профспілок

1

-

1

281

Оргланок всеукраїнських профспілок

627

857

372

76 610

Оргланок профспілок іншого статусу

69

91

20

3 911

Легалізовано шляхом повідомлення про заснування:

 

громадських організацій

280

631

548

7 297

осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій

724

783

314

9 575

первинних осередків політичних партій

2 904

1748

651

119 289

відмов у реєстрації/легалізації

764

710

330

 

відмов у реєстрації (погодженні, взятті до відома) змін

435

547

348

 

 

У 2008-2009 роках кількість відмов у реєстрації громадських організацій була близько 1 200 на рік. Проте в цей час було зареєстровано й більше організацій – близько 3 000 на рік, що значно більше від періоду з 2011 по 2013 роки.

З наведених даних видно, що значно зменшилася кількість відмов у реєстрації громадських об’єднань. Однак, зараз не ведеться статистика по кількості повернутих документів на доопрацювання. Раніше таке повернення документів не було передбачено законом, хоча було поширеною практикою, а тепер це передбачено новим законом і цією можливістю реєстраційна служба користується достатньо часто. Очевидно, що це певною мірою також відмова у реєстрації. Тому варто вказати, що повний обсяг відмов визначити не можливо й ця статистика є достатньо відносною.

Варто зауважити, що кількість відмов у реєстрації все одно залишається дуже високою. Новий закон про громадські об’єднання дуже вузько визначив підстави для відмови в реєстрації. Виникають великі сумніви, що мова йде про 330 організацій, діяльність котрих суперечить Конституції України та безпосередньо загрожує її цінностям. За оцінками реєстраційної служби найбільше проблем виникає у організацій з визначенням назви організації та визначенням засновників організацій. Видається, що необхідно удосконалювати цю процедуру, оскільки очевидним є явно надмірно широке тлумачення підстав для відмови у реєстрації організації. Особливо, коли згадати, що по суті рішення про відмову у реєстрації прирівнюється до заборони організації, оскільки участь в такій організації тягне за собою адміністративну відповідальність.

Зберігається велика розбіжність в даних щодо кількості громадських організацій, котрі надають Державна реєстраційна служба та Державна служба статистики. Так, остання станом на 1.10.2013 року вказувала про наявність 76 575 громадських організацій, 29 463 профспілок та їхніх об’єднань, 14 729 благодійних організацій та 19 194 політичних партій та партійних осередків.[11] Ці показники значно перевищують показники Реєстраційної служби, згадані вище.

При реєстрації важливою є стадія внесення організації до Реєстру неприбуткових організацій й надання їй неприбуткового статусу. Це звільняє організацію від сплати податку на прибуток. Такий статус надається Державною податковою службою індивідуально за окремою процедурою. Фактично, це є необхідним додатковим етапом реєстрації, оскільки без нього громадське об’єднання діє як підприємство й значно обмежене у фінансовій діяльності. 11 вересня 2012 року на сайті Державної податкової служби України був опублікований проект наказу Міністерства фінансів України «Про затвердження Положення про Реєстр неприбуткових установ та організацій», згідно з яким пропонувалося змінити порядок надання статусу неприбутковості НУО. Експерти вважали, що цей проект може становити загрозу громадським організаціям. Зокрема, ним не було визначено чіткі терміни надання статусу неприбутковості неурядовим організаціям. 14 січня 2013 року він був затверджений наказом Міністерства фінансів України[12]. Однак проект зазнав змін й не містив суттєвих недоліків, хоча ним так і не був встановлений термін розгляду заяви про внесення до реєстру неприбуткових організацій, що потенційно може бути проблемою для організації.

Також потенційною проблемою є відсутність змін до Податкового кодексу в частині громадських об’єднань. До прийняття Закону України «Про громадські об’єднання» діяв Закон України «Про об’єднання громадян», котрий під об’єднанням громадян визначав два типи об’єднань: громадські організації та політичні партії. Чинний закон про громадські об’єднання визначає два окремих поняття: громадські організації та громадські спілки. З огляду на це, істотно звужено поняття «громадська організація», до котрого тепер не включається поняття «громадської спілки», як спілки громадських організацій.

Разом з тим, Податковий кодекс оперує виключно поняттям громадська організація. Відповідно, на практиці, у спілок громадських об’єднань можуть виникати проблеми з включенням їх до Реєстру неприбуткових установ та організацій і з віднесенням їх до пункту б) статті 157.1. Хоча до набрання чинності новим законом про громадські об’єднання вони мали таку можливість. Претендувати саме на цю ознаку неприбутковості для багатьох зі спілок життєво важливо, оскільки це дозволяє їм отримувати благодійні пожертви і не оподаткувати їх, а використовувати на суспільно-важливі цілі, визначені п. б) статті 157.1 Податкового кодексу. Аналогічно виникає проблема й із застосуванням частин першої та другої статті 154.1 Податкового кодексу громадськими спілками громадських організацій інвалідів.

На вирішення цієї проблеми народним депутатом України В.Пацканом був поданий проект закону № 3695 від 27 листопада 2013 року про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо громадських об'єднань)[13]. Однак він ще не був розглянутий.

Проблемою є не чітка практика реєстраційної служби щодо відмежування громадських об’єднань від релігійних організацій, що реєструються за іншою процедурою та мають інший правовий статус. Зокрема, реєстраційна служба у своїй статистиці навіть окремо виділяє, що нею зареєстровано 414 громадських об’єднання релігійного спрямування. Чим вони, власне, відрізняються від релігійних організацій – не цілком зрозуміло. Саме з-за цього останніми роками розвивався один з відомих конфліктів.

Наказом Головного управління юстиції у Львівській області №115-р від 17.03.2011 року було проведено реєстрацію Громадської організації «Об’єднання віруючих української правовірної греко-католицької церкви» та видано свідоцтво про реєстрацію об’єднання громадян 17.03.2011 року № 1545. Керівного центру «Патріарша курія» Української Греко-католицької Церкви оскаржив це рішення. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 06 червня 2013 року[14], в задоволенні позовних вимог було відмовлено. Однак, Львівський апеляційний адміністративний суд 29 жовтня 2013 року скасував[15] це рішення й постановив скасувати запис про реєстрацію громадської організації «Об’єднання віруючих Української Правовірної Греко-Католицької Церкви». Суд установив, що орган реєстрації не перевірив належним чином правомірність такої назви організації. Зокрема, не врахував наявність Свідоцтва на знак для товарів та послуг №136637 «Українська Греко-Католицька Церква», кл. 41, 45 (влаштування релігійних зборів), яке було видане 25.03.2011 року. Також суд взяв до уваги, що діяльність цієї організації призводить до загострення міжконфесійної суспільно-релігійної ситуації в регіоні, розпалення релігійної ворожнечі серед громадян, що додатково викладено у відповідному Експертному висновку відділення релігієзнавства Інституту філософії імені Г.С.Скороводи НАН України.

Достатньо дивно, що ні реєстраційна служба, ні суд не розглядали діяльність цієї організації крізь призму закону про релігійні організації.

3. Перевірки діяльності, тимчасова заборона видів діяльності та ліквідація громадських об’єднань

Як вже зазначалося, нове законодавство для об’єднань позитивно вплинуло на ситуації з перевірками об’єднань з боку реєстраційної служби.

У 2009 році було проведено понад 9,3 тис перевірок об’єднань громадян (у 2008 – понад 7,3 тис. тис., 2007 – понад 6,5 тис.) та було винесено 572 попередження (у 2008 – 730, 2007 – 550). Очевидно, що кількість перевірок зростала щороку, проте з прийняттям нового закону їхня кількість скоротилася приблизно в п’ять разів. Відповідно, відсутні попередження, а також практично відсутні позови до громадських об’єднань. Також позитивом є відсутність ліквідованих громадських об’єднань за 2013 рік.

Загальна кількість перевірок, виданих попереджень та позовів про ліквідацію громадських об’єднань[16]

 

 

2011[17]

2012[18]

9 міс. 2013 року[19]

Прийнято рішень про скасування запису про реєстрацію

1 339

2 482

1 416

Кількість перевірок об’єднань громадян (громадських організацій/ благодійних організацій/ структурних утворень політичних партій) – актів перевірок

7 633

9 378

1 602

Винесено попереджень

 

419

320

-

Кількість позовів до суду та звернень до прокуратури за результатами перевірок громадських формувань

54

49

1

Кількість громадських формувань, ліквідованих за рішенням суду за результатами контролю органів юстиції

46

27

-

 

4. Рекомендації

1)                   Забезпечити належну імплементацію норм закону «Про громадські об’єднання» та «Про благодійництво та благодійні організації». Мін’юсту необхідно розробити, забезпечити внесення до парламенту та прийняття змін до законодавства у зв’язку із прийняттям цих двох законів.

2)                   Виключити статтю 186-5 Кодексу про адміністративні правопорушення, що встановлює відповідальність за керівництво чи участь у незареєстрованих об’єднаннях громадян.

3)                   Державна реєстраційна служба повинна узагальнити практику подання судових позовів щодо ліквідації політичних партій та громадських організацій та привести її у відповідність з вимогами статті 11 Європейської Конвенції про захист прав людини, статті 37 Конституції України та практики Європейського суду з прав людини.

4)                   Вищому адміністративному суду України доцільно узагальнити судову практику з питань позовів щодо ліквідації (анулювання свідоцтва про реєстрацію) політичних партій та громадських організацій.

5)                   Розробити та прийняти зміни до Закону України «Про політичні партії» з метою приведення його у відповідність до міжнародних стандартів[20].

6)                   Реєстраційній службі України включити до статистики інформацію про кількість повернутих документів про реєстрацію на доопрацювання, а також інформацію щодо реєстрації політичних партій, кількість заяв про скасування реєстрації політичних партій та зняття їх з реєстрації.

 


[1] Підготовлено Володимиром Яворським, членом Правління УГСПЛ.

[3] Див. наприклад, Щодо стану реалізації Закону України «Про громадські об’єднання», http://civil-rada.in.ua/post/1421; Новое «побоище» третьего сектора в Украине, http://svsever.lg.ua/2013/03/novoe-poboishhe-tretego-sektora-v-ukraine/.

[7] За даними Державної реєстраційної служби України за різні роки: http://www.drsu.gov.ua/show/1443.

[11] Кількість суб’єктів ЄДРПОУ за організаційно-правовими формами господарювання, http://ukrstat.org/uk/edrpoy/ukr/EDRPU_2013/ks_opfg/ks_opfg_1013.htm.

[16] За даними Державної реєстраційної служби України за різні роки: http://www.drsu.gov.ua/show/1443.

[20] Див., зокрема, Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий, ОБСЕ, http://www.osce.org/ru/odihr/81988

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори