увійти | реєстрація | забув пароль
сьогодні 30.09.2016 08:02
(за Київським часом)

навігатор

Kharkiv Human Rights Group Social Networking



10. Свобода пересування та вибору місця проживання

[1]

1.    Загальний огляд

Загалом в Україні дотримується свобода пересування та вільного вибору місця проживання. Однак певні системні проблеми залишаються.

Кожен може вільно пересуватися країною та обирати місце проживання. Проблеми у пересуванні виникають під час проведення великих мирних зібрань, оскільки тоді влада всілякими способами намагається обмежити вільний приїзд громадян на такі зібрання. Це робиться за традицією у різний спосіб: автоперевізників місцева влада попереджає, що відбере ліцензію на перевезення пасажирів, їх постійно зупиняють працівники ДАЇ, що вишукують приводи для неможливості подальшого руху автобусу тощо. Особливо це питання загострюється під час масових протестів. Так, наприкінці листопада – грудня під час Євромайдану були зафіксовані неодноразові перешкоджання в пересуванні протестувальників.

Позитивним кроком стало скасування обмеження для виїзду за кордон для військовозобов’язаних. 5 листопада 2013 року Верховна Рада України внесла зміни до статті 6 Закону України “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України”, якими зняла обмеження для громадян призовного віку в праві виїзду за кордон. Раніше з цим виникали серйозні проблеми[2].

Європейський суд з прав людини 10 січня 2013 року виніс рішення в справі Зароченцев проти України (заява № 39327/06[3]), в котрому визнав порушення статті 2 Протоколу № 4 Конвенції про права людини (свобода пересування). Суд визнав непропорційним обмеження свободи пересування заявника. Він був під підпискою про невиїзд під час розслідування та розгляду його кримінальної справи протягом приблизно 9 років і 6 місяців. Раніше суд вже неодноразово виносив подібні рішення проти України.

Останніми роками в кілька разів зменшилася кількість іноземців, котрим було відмовлено у в’їзді в Україну: у 2011 році – 6 365, 2010 – 17 336, 2009 – 19 773, 2008 – 24 774. Однак цього року були знову зафіксовані випадки політичної відмови у в’їзді.

Так, 5 липня 2013 року заборонили в’їзд до України журналісту, громадянину РФ Юрію Барабашу. Чітких причин заборони в’їзду йому не повідомили. До цього часу він тривалий час постійно проживав в Україні. Сам журналіст переконаний, що це пов’язано з його критичними висловлюваннями у сторону влади.[4]

11 листопада 2013 року в аеропорту міста Львів митники без пояснення причини відмовили у перетині кордону Норберту Нойгаузу, екс-віце-меру німецького міста Трір та автору книги «Цінності християнської демократії». Норберт прибув в Україну для участі в навчальному семінарі. Чітких причин відмови у в’їзді йому не було повідомлено, однак він прибув на запрошення політичної партії «Демократичний альянс», що є в опозиції до влади і, за їхніми словами, в цих діях є виключно політичні мотиви влади.[5]

Під час Євромайдану 12 грудня був заборонений в’їзд російському опозиціонеру Борису Нємцову[6]. Йому не повідомили ні причини заборони, ні строку дії заборони. А 13 грудня був заборонений в’їзд німцю Райку Опітцу через інформацію про його нібито причетність до «фінансування терористичної організації та до розвідувальної діяльності». Йому заборонили в’їзд на 5 років. Він мав посвідчення на тимчасове проживання в Україні до 15 серпня 2014 року (видане 15 серпня 2013 року), а також посвідчення члена Національної спілки журналістів України (видане 29 серпня цього року).[7] 21 грудня заборонили в’їзд до країни відомому грузинському бізнесмену Георгію Кіквадзе, що є топ-працівником української сільськогосподарської компанії «Терра». Раніше він працював в Україні близько п’яти років і займався інвестиціями. Відомо, що він публічно підтримав Євромайдан. Прикордонник пояснив, що діють за рішенням СБУ. Також у ЗМІ раніше повідомлялося, що Кіквадзе був одним зі списку 36 бізнесменів та професорів різних університетів, що був складений народним депутатом Олегом Царьовим, що вимагав від СБУ заборонити їм в’їзд до країни через загрозу національній безпеці.[8]

Залишається проблемою надзвичайно сурові обмеження свободи пересування для осіб, що знаходяться під адміністративним арештом. Так, їм потрібно отримувати дозвіл слідчого на будь-який виїзд за межі власного населеного пункту. При цьому слідчий може відмовити у виїзді фактично без пояснень. Ці обмеження є додатковим покаранням особи. Таких жорстких обмежень немає навіть у сусідніх Білорусі та Росії.

2.    Система реєстрації та документування осіб

Наприкінці 2012 року набув чинності Закон «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус». Однак фактично він не виконувався увесь 2013 рік. Всупереч цьому закону держава видавала усі посвідчення, в тому числі паспорти, старого зразку та за старою процедурою, що не відповідали цьому закону. У листопаді 2013 року Уряд виділив чергові 295,1 млн. грн. для створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру (ЄДДР), а загалом за рік було потрачено понад 700 млн. грн. (понад 85 млн. доларів США). Державна міграційна служба заявила, що завершити всі етапи запровадження реєстру можна буде наприкінці 2016 року.

Нагадаємо, що головний агітатор прийняття цього закону, у минулому народний депутат, а тепер Заступник Голови Державної міграційної служби України Василь Грицак запевняв при прийнятті законопроекту, що Україна зможе видавати такі біометричні паспорти вже 1 січня 2013 року[9].

Система реєстрації населення залишається не реформованою. Значна частина населення проживає без реєстрації або не за місцем реєстрації. Фактично у країні відсутня ефективна та точна база даних реєстрації громадян.

Однією з найбільш чутливих тем вже багато років залишається питання видачі паспорту для виїзду за кордон. Відсутність чіткої процедури видачі паспорту, визначеної законом, поряд із надзвичайною корумпованістю цієї процедури[10] роблять заручниками громадян, котрі або істотно переплачують за отримання паспорту або не отримують паспорт вчасно.

На початку 2012 року політична партія «Демократичний альянс» розпочала кампанію «СТОП свавіллю в паспортних столах»[11]. Кампанія направлена на зупинення переплат при оформленні закордонного паспорту для тимчасового виїзду за кордон, оскільки на сьогоднішній день, на переконання кампанії, реальна і законна вартість оформлення закордонного паспорту становить 170 грн. Міграційна служба в різних регіонах вимагає додаткові, непередбачені законодавством документи та платежі, в результаті чого платежі за паспорт становлять від 300 до 800 грн. Кампанія мала неабиякий успіх, однак зіштовхнулася зі значним опором влади та корупціонерів. Однак певні органи влади таки ставали на бік інтересів громадян.

Так, Антимонопольний комітет України рекомендував Державній міграційній службі України (ДМС) вжити заходів щодо недопущення нав’язування громадянам України необов’язкових платних послуг під час отримання ними паспорта громадянина для виїзду за кордон. У ході проведеного органами Комітету дослідження було встановлено, що у 2013 році в приміщеннях ДМС України заявникам-громадянам України бланки заяв, а також квитанції на оплату адміністративної послуги видають не службовці ДМС України, а працівники ДП «Документ». У перелік квитанцій входять квитанції на оплату консультацій державного підприємства, оплату страхових послуг та інші, які не є обов’язковими. Такі дії містять ознаки порушення статті 16 Закону України «Про захист економічної конкуренції».[12]

Прокуратура також часто прислухалася до вимог громадськості. Наприклад, у лютому 2013 року прокуратура Волинської області повідомила про вимагання незаконних платежі міграційною службою:

«Зокрема, громадянам, які звертаються до Управління Державної міграційної служби в області, його службовими особами надається перелік банківських рахунків для сплати нібито обов’язкових платежів за послуги з оформлення паспорта для виїзду за кордон. У переліку цих платежів є і не передбачені законом як обов’язкові платежі за послуги з інформаційного забезпечення Волинської філії ДП «Документ» вартістю 100 грн. та послуги страхової компанії «ВУСО» вартістю 75 грн. Такі платежі сплачуються громадянами під впливом службових осіб Управління Державної міграційної служби, які своїми діями сприяють здійсненню господарської діяльності вищевказаних суб’єктів господарювання. Окрім того, працівники ДМС в області допускають оплату наданих послуг з оформлення паспортних документів безпосередньо в місцях їх надання, а не шляхом перерахування замовником коштів через банківські установи. Задля усунення виявлених порушень та притягнення до відповідальності винних осіб начальнику Управління Державної міграційної служби у Волинській області прокуратурою Волині внесено подання.»[13]

У серпні 2013 року прокуратурою Одеської області закінчено перевірку, яка проводилася за інформацією, розміщеною у ЗМІ, щодо законності стягнення платежів за оформлення паспорту для виїзду за кордон Головним управлінням Державної міграційної служби України в області. У ході перевірки встановлено, що посадові особи ДМС спонукали громадян до сплати платежів, які не передбачені Законом. Зокрема, законодавство чітко визначає вартість оформлення паспорту для виїзду за кордон у сумі 170 гривень, а фактично з громадян вимагали плату в розмірі від 300 до 800 гривень. За вказаними фактами прокуратурою області до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відомості та розпочато кримінальне провадження за ч. 1 ст. 364 КК України (зловживання владою або службовим становищем).[14]

Однак, Уповноважений з прав людини виступив на захист Державної міграційної служби.[15]

Різною була й судова практика. Активісти кампанії оскаржили відмови у видачі паспорту без сплати додаткових платежів в суді. Так, Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 01 серпня 2012 року відмовив у задоволенні одного позову. Це рішення було скасовано 5 лютого 2013 року рішенням Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду[16], котрим зобов’язано міграційну службу видати паспорт. 5 червня 2013 року Вищий адміністративний суду України[17] по суті підтримав рішення апеляційної інстанції і зобов’язав міграційну службу розглянути подані документи на видачу паспорту без сплати додаткових зборі. Паралельно інша особа подала точно такий самий позов до суду, й знову Запорізький окружний адміністративний суд 23 липня 2012 року відмовив у задоволенні позову. 19 лютого 2013 року Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд скасував це рішення й задовольнив позов. Але 17 вересня 2013 року Вищий адміністративний суд України на відміну від згаданого рішення в іншому складі прийняв протилежне рішення[18], скасував рішення апеляційної інстанції й відмовив у задоволенні позову. Такі рішення не можуть не дивувати, оскільки вони винесені по абсолютно ідентичним позовним заявам, що мали однакові ситуації й застосовувалося однакове законодавство. Але ВАСУ прийшов до абсолютно протилежних висновків. Це підкреслює відсутність чіткого правового регулювання процедури видачі паспортів, що створює умови для зловживань та корупції.

Проте 3 грудня 2013 року Верховний суд України[19] поставив крапку в цьому питанні. Розглядаючи згадане вище рішення ВАСУ від 5 червня 2013 року, він постановив залишити це рішення в силі. ВСУ підтримав аргументи позивача й погодився, що документи про видачу паспорту мають бути прийняті й розглянуті без сплати додаткових зборів. Тобто, людина має сплатити лише 170 грн державного мита. Усі інші платежі є незаконними. Відповідно до статті 2442 Кодексу адміністративного судочинства всі органи влади та суди повинні привести свою практику у відповідності до цього рішення суду.

Іншою проблемою є відсутність державної програми для осіб, що не мають документів, що посвідчують особу. Типовою для прикордонних областей є ситуація в Одеській області, де багато осіб, що є особами без громадянства, фактично проживають лише зі свідоцтвом про народження. В процесі надання безоплатної правової допомоги створеними Одеським КВУ спільно з органами юстиції Центрами права протягом 2011 – 2012 років, юристи зіткнулися з масовими зверненнями осіб переважно молдавської національності прикордонних районів Одеської області з питань легалізації та отримання ідентифікаційних документів (більше 100 звернень, і це тільки Котовський та Красноокнянський райони). Більшість цих людей приїхали в Україну ще на початку 1990-х років, обзавелися дітьми і навіть онуками.[20] Ось одна з історій:

У 2011 році, під час виїзду Центра права Одеської обласної організації ВГО “Комітет виборців України” в м. Котовськ до с. Ставрово Красноокнянського району, за безоплатною правовою допомогою звернулися три жительки села, сестри Людмила (1974 року народження), Олена (1971 року народження) та Тетяна (1987 року народження). Всі три жінки приїхали з Молдови, проживають на території України близько 20 останніх років, але не мають ні статусу громадян України, ні громадян іншої держави. Єдиний з документів, що є у сестер — свідоцтво про народження радянського зразка, видані у Молдавській РСР. Але жінки в першу чергу звернулися навіть не щодо себе, а через відсутність документів у дітей. Оскільки з-за відсутності документів у батьків дітям також не видають документи, що посвідчують особу. Їх на трьох сестер аж вісім, віком від 2 до 14 років. Старші з дітей мають в 2013 році закінчувати школу і будуть мати проблеми з отриманням свідоцтва про загальну середню освіту. За допомогою юристів Центра права Одеського КВУ в кінці 2012 року всі три сестри М. отримали посвідку на проживання в Україні. В січні 2013 року працівники Центру права знову виїхали до села Ставрово, щоб надалі супроводити справу та врешті оформити жінкам українське громадянство. Після оформлення всіх формальностей та отримання сестрами громадянства, юристів Центра права чекає наступний етап в цій непростій та повчальній історії – оформлення документів їхнім дітям, старші з котрих вже закінчують середню школу.[21]

Також проблеми з документуванням мають роми.

3.    Документування та реєстрація бездомних осіб

Проблемою залишається відсутність ефективних заходів щодо подолання бездомності. Законодавство, прийняте минулого року, значно ускладнило реєстрацію бездомних. На сьогодні не існує державної статистики щодо їхньої кількості, хоча міжнародні організації неодноразово наполягали на запровадженні такої. Реєстрація дозволяє бездомним швидше інтегруватися, оскільки це дає можливість виробити документи, що посвідчують особу, дає можливість користуватися багатьма соціальними послугами та реалізовувати соціально-економічні права. Наприклад, без реєстрації особа не може стати на облік в службу зайнятості й, відповідно, шукати за допомогою держави роботу.

За оцінками експертів станом на 2012 рік, в Україні на вулицях жило і працювало близько 100 тисяч дітей.[22] За даними Дитячого фонду ООН ЮНІСЕФ, оприлюдненими у 2011 році, кількість безпритульних дітей віком від 10 до 18 років в Україні становить близько 150-160 тисяч, тоді як офіційна статистика повідомляє про 12 тисяч. Дві третини опитаних підлітків не перебувають на контролі в жодній з державних служб чи відомств. Дві третини опитаних дітей живуть на вулиці без постійного місця проживання. З них на вокзалах живуть 27% опитаних дітей, 19% - у помешканнях друзів чи знайомих, у покинутих будинках – 18%, у випадкових знайомих – 10%, в каналізації – 8% і 1% – в інтернатах.[23]

Дані про загальну кількість бездомних відсутні.

13 березня Уряд прийняв Постанову № 162 «Про затвердження Основних напрямів запобігання бездомності до 2017 року»[24].

За даними Міністерства соціальної політики[25] зросла мережа закладів/установ відповідного спрямування, яка за станом на 01.07.2013 складається з 187 (01.01.2013 – 108) суб'єктів, що надають соціальні послуги бездомним особам та звільненим особам, а саме:

·      99 (01.01.2013 – 90) комунальних закладів/установ;

·      19 (01.01.2013 – 18) закладів/установ, утворених недержавними організаціями;

·      49 (01.01.2013 – 46) недержавних організацій, що надають окремі види послуг (харчування, соціальне патрулювання, гуманітарна допомога тощо) зазначеним категоріям осіб.

У складі діючих закладів та установ і окремо діє:

·      85 (01.01.2013 – 75) центрів (відділень) обліку бездомних осіб, з них –  81 (01.01.2013 – 71) комунальних, у т.ч. 2 філії центрів обліку (м. Київ, Одеська обл.);

·      21 (01.01.2013 – 19) будинків (відділень) нічного перебування, з них 19 (01.01.2013 – 18) комунальних, у т.ч. 1 філія (Донецька обл.);

·      13 (01.01.2013 – 13) центрів реінтеграції бездомних осіб, з них 7 (01.01.2013 – 7) комунальних;

·      2 (01.01.2013 – 1) соціальних готелі (відділення), з них 1 комунальний;

·      14 (01.01.2013 – 14) центри (відділення) соціальної адаптації звільнених осіб, з них 3 (01.01.2013 – 3) комунальних;

·      12 (01.01.2013 – 12) комунальних спеціальних будинків-інтернатів (спецвідділень) для громадян похилого віку та інвалідів, звільнених із місць позбавлення волі.

Хоча, якщо глянути статистику попередню, то вона відрізняється від оприлюдненої. Так, на 1 січня 2011 року міністерство звітувало про наявність 135 суб'єктів, що надають соціальні послуги бездомним особам та звільненим особам, а не 108, як вказано вище. Також там вказані й інші показники. Наприклад, на цю дату працювало 21 будинків нічного перебування (так само, як і в 2013 році), 17 центрів реінтеграції бездомних (тепер їх 13, а стверджувалося, що було всього 7).[26] Це дає обґрунтовані підстави сумніватися в наведених урядових даних. Очевидно, що даними маніпулюють для показування росту установ, хоча не відомо, чи він відбувається насправді.

Також вражає відносно невелика кількість подібних закладі в масштабах цілої країни.

Проблемою є те, що всі ці заклади існують за рахунок місцевих бюджетів або є приватними. З огляду на це, розширення мережі таких закладів цілком залежить від місцевої влади, а міністерство й держава від цього завдання фактично самоусунулося. Тому розподіл по країні таких закладів дуже непропорційний, часом такі заклади існують тільки в обласних центрах, що є явно недостатньо. Очевидно, що бездомна особа не буде їхати за сто чи більше кілометрів у обласний центр для вирішення своїх проблем. Це залишає багатьох бездомних без державної допомоги та сприяє збільшенню кількості бездомних.

Впродовж І півріччя 2013 року закладами для бездомних осіб та установами для звільнених осіб обслуговано13,7 тис. осіб, у тому числі:

Ø центрами обліку бездомних осіб обслуговано 8,7 тис. осіб, у тому числі надано сприяння у відновленні документів понад 1,1 тис. осіб, реєстрації місця проживання/перебування – 5,1 тис. осіб;

Ø закладами для бездомних осіб, що надають тимчасовий притулок, обслуговано 4,2 тис. осіб, яким надано 477 тис. соціальних послуг;

Ø установами для звільнених осіб обслуговано 841 особу, яким надано 461,5 тис. соціальних послуг.

За інформацією Державної міграційної служби протягом І півріччя 2013 року за юридичною адресою центрів обліку, інших закладів для цієї категорії осіб зареєстровано: місце проживання 3,3 тис. бездомних осіб, з них 169 осіб, звільнених з місць позбавлення волі; місце перебування 3,1 тис. бездомних осіб. Крім того, оформлено паспорт громадянина України 619 особам.

Рекомендації

1)           Завершити реформування законодавства в сфері реєстрації місця проживання осіб з урахуванням позитивної міжнародної практики[27] та закону України про свободу пересування та вільний вибір місця проживання.

2)           У сфері реєстрації місця проживання скасувати визначену законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання процедуру реєстрації тимчасового місця перебування (така процедура передбачена законом, проте вона практично не використовується на практиці).

3)           Розглянути питання про розширення підстав для реєстрації місця проживання (наприклад, як це зроблено в законі про реєстр виборців). Також необхідно скасувати положення законодавства, котрими визначено, що реєстрація надає права щодо володіння чи користування житловим приміщенням. Необхідно спростити процедуру скасування реєстрації в приватних помешканнях за бажанням власника у разі відсутності чинних договорів оренди цього приміщення. А також необхідно усунути взаємозалежність факту реєстрації з правом на дане помешкання в державному та комунальному житловому фондах. Без цих заходів створити реалістичну систему реєстрації буде неможливим, і мільйони громадян фактично проживатимуть не за місцем реєстрації.

4)           Органи місцевого самоврядування мають скасувати рішення щодо комендантської години для неповнолітніх, як такі, що суперечать Конституції, законодавству та міжнародному праву.

5)           Необхідно внести зміни до закону «Про адміністративний нагляд» щодо можливого обмеження свободи пересування осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

6)           МВС має припинити практики перешкоджання проїзду автобусам та іншим транспортним засобам, що провозять учасників мирних зібрань, а тим самим припинити практику незаконного обмеження їхньої свободи пересування.

7)           Розробити державну програму для зменшення кількості осіб, що проживають без документів, орієнтовану, зокрема, на ромів, осіб, що проживають у прикордонних областях й є особами без громадянства, що має передбачати спрощену процедуру вироблення документів, що посвідчують особу.



[1] Підготовлено Володимиром Яворським, членом Правління УГСПЛ.

[2] Див., наприклад, Військкомат і конституційне право на свободу пересування, www.irs.in.ua.

[4] Громадянину РФ Барабашу за критику режиму Януковича заборонили в'їзд в Україну, uainfo.org.

[5] В Україну не пустили німецького ідеолога християнської демократії, www.dem-alliance.org. Текст рішення по відмову у перетині кордону доступний тут: https://www.facebook.com/photo.php?fbid=10152013480339510&set=pcb.10152013524599510&type=1&theater.

[7] СБУ заборонила в’їзд німцю – журналісту і благодійнику // УП, 13 грудня 2013, 13:55, www.pravda.com.ua.

[8] Businessmen and academics denied entry to Ukraine // FT, December 22, 2013 4:04 pm, #axzz2oIMm7UAX/

[9] «Документальное подтверждение» //

Газета "Коммерсантъ Украина", №188 (1678), 20.11.2012

 www.kommersant.ua

[10] Див. до прикладу, Дружба з ЄДАПСом на мільярди // УП, 13 березня 2013, www.epravda.com.ua; ЄДАПС запатентував "Україну" // real-economy.com.ua; Паспортна війна // УП, 26 червня 2013 , www.epravda.com.ua; "Сім'я" витиснула ЄДАПС з паспортного бізнесу // УП, 24 липня 2013, 09:00, www.epravda.com.ua;

[12] АМКУ надав рекомендації Державній міграційній службі України, 29.08.2013, www.amc.gov.ua; Прес-конференція з питань порушення законодавства про захист економічної конкуренції, www.amc.gov.ua

[15] Див. www.ombudsman.gov.ua; див. також коментар працівника офісу Уповноваженого М.Чаплиги https://www.facebook.com/m.chaplyga/posts/152509871575513?comment_id=332446&notif_t=comment_mention, а також активістів кампанії: ДемАльянс: Уповноважена Верховної Ради з прав людини захищає інтереси паспортної мафії, dem-alliance.org.

[17] reyestr.court.gov.ua. Також див. аналіз рішення тут: jurliga.ligazakon.ua.

[19] Див. рішення суду: dem-alliance.org.

[20] Див. більш докладно про цю проблему тут: «Проблеми з легалізацією молдаван прикордонних районів Одеської області: результати моніторингу», Одеське КВУ, pravo.prostir.ua; Для легалізації громадян України молдовської національності пропонують розробити державну програму, www.irf.ua.

[21]« Особи без громадянства: десятиліття безправного життя», www.irf.ua.

[22] Новий звіт ООН щодо «дітей вулиці», www.unicef.org.

[23] ЮНІСЕФ нарахував в Україні у 10 разів більше безпритульних підлітків, ніж офіційна статистика, tyzhden.ua.

[27] Див., наприклад, Руководящие принципы в области регистрации населения, ОБСЕ, 7 октября 2009, www.osce.org