пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"201419
06.07.2014 | Всеволод Речицький, конституційний експерт ХПГ

Критичні тези щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від Президента України Петра Порошенка

   

Викладення матеріалу, що нижче подається, побудовано за принципом просування від конкретного (тактичного) до більш загального, стратегічного. Такий підхід дозволяє придивитися до деталей, не заглиблюючись надмірно в лабіринти юридичної техніки. Крім того, даний спосіб просування до мети не дозволяє приписувати об’єкту дослідження реально не представлених у ньому якостей. Тим самим він не дозволяє звинувачувати його у неіснуючих гріхах.

1. Схоже на те, що головний акцент уваги в президентському проекті зроблено на модифікації політико-правових стосунків очільника Української держави з парламентом, урядом і органами місцевого самоврядування. Так, за проектом конституційних змін від Президента (див. оновлену редакцію статті 81 Конституції), «парламентська коаліція у Верховній Раді України відповідно до Конституції України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також відповідно до Конституції України вносить пропозиції Прем’єр-міністру України щодо кандидатур до складу Кабінету Мі-ністрів України».
При цьому, як і раніше, «парламентська коаліція у Верховній Раді України формується протягом тридцяти днів з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових та позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом тридцяти днів з дня припинення діяльності парламентської коаліції у Верховній Раді України». Нині, однак, брати участь у формуванні коаліції (а не лише входити до її складу) можуть разом із партійними фракціями поодинокі народні депутати України.
Як це витікає із тексту запропонованих змін, парламентська коаліція, як і раніше, має діяти у Верховній Раді України на постійній основі. Тобто вже вкотре, починаючи з грудня 2004 року, залишається не зовсім зрозумілим, для чого має існувати (й відновлюватися) парламентська коаліція у випадку, якщо Кабінет Міністрів України є повністю сформованим. Адже відповідно до статті 80 чинної Конституції (у пропозиціях Петра Порошенка її залишено у незмінному вигляді) народні депутати в своїх політичних симпатіях і антипатіях є цілком вільними й не несуть жодної юридичної відповідальності за висловлювання у парламенті та за результати свого голосування.
Тобто навіть в межах процедури формування уряду члени парламентської коаліції є юридично вільними. Прикметно, що від самого початку (1996) стаття 80 Основного Закону України не передбачала яких-небудь виключень в своєму застосуванні. Тому й сьогодні єдиним виправданням існування парламентської коаліції залишається її активна участь у формуванні чи доукомплектуванні Кабінету Міністрів України. Але якщо уряд сформовано у повному складі, подальше незмінне існування коаліції, як на цьому наполягає Конституція, втрачає юридичний сенс. Обмежено актуальними залишаються хіба що морально-політичні аспекти її присутності в політичній системі.

2. З іншого боку, за статтею 90 проекту від Петра Порошенка, «Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо: 1) протягом тридцяти днів у Верховній Раді України не сформовано парламентську коаліцію відповідно до статті 83 цієї Конституції». Формально-юридично це означає, що спочатку парламент, а пізніше (опосередковано) і уряд можуть бути розпущені просто через вихід із коаліції певної критичної маси народних депутатів. Наприклад, якщо коаліцію складатимуть 226 народних депутатів, то вихід із коаліції навіть одного з них становитиме цю критичну масу.
Все це означає, що якщо на протязі 30 днів поспіль Верховна Рада України не спроможеться поновити парламентську коаліцію до мінімальної кількості (226) народних обранців, то її подальше існування потрапить в пряму залежність від політичної волі Президента. Чи припинятиме Президент у цьому випадку достроково парламентські повноваження, чи й надалі зберігатиме status quo – буде залежати лише від його політичного настрою. Можна, однак, здогадатися, що якщо Президент буде висуванцем опозиційних політичних сил, які складатимуть в парламенті меншість, до його рук завдяки цій нормі потрапить важіль, який потенційно допомагатиме «обвалювати» парламент навіть тоді, коли справжньої урядової кризи не існуватиме.
Усе це може здійснитися завдяки тому, що проект Конституції вимагає присутності коаліції у Верховній Раді навіть тоді, коли про формування чи переформатування урядових структур не йдеться. Звідси виникає логічне запитання: якщо коаліція повинна існувати і поза межами організаційного забезпечення формування уряду, то який у цьому міститься додатковий сенс? Логічно очікувати, що коаліція буде гарантовано підтримувати урядові законопроекти. Але, строго кажучи, всі народні депутати й у цьому відношенні є вільними. Так само як політично вільною, принаймні на конституційному рівні, залишатиметься у своїх преференціях й опозиція.
Навпаки, якщо Президент за своїми поглядами буде близьким до парламентської більшості, тоді вимога постійного існування коаліції ризикує перетворитися на засіб шантажу Президента з боку опозиційних сил. Загалом, хоча вищенаведене нібито й не посягає на стабільність конституційного ладу, проте вочевидь не сприяє сталості політичного повсякдення.
Як вже не раз відмічалося в українській публіцистиці, якщо кількісний склад коаліції буде лише мінімально необхідним, переманювання народних депутатів до виходу з неї може спричинитися до серйозного ураження політичної надбудови країни. Зокрема, якщо Президент буде опозиційно налаштованим до коаліції незначної (кількісно) більшості, він матиме можливість розпускати Верховну Раду після спровокованого його парламентськими симпатиками виходу з коаліції навіть кількох депутатів. У випадку ж, коли коаліція незначної більшості буде політично прихильною до Президента, опозиція намагатиметься спокушати народних депутатів до виходу із її складу. Щоправда, у цьому випадку політичний шантаж обіцяє бути менш дієвим, оскільки Президент, строго кажучи, не зобов’язаний розпускати Верховну Раду через ситуативний розвал коаліційних сил.
Так або інакше, закріплена (пролонгована) в проекті від Президента ідея постійно діючої (чи просто існуючої) коаліції не виглядає по-справжньому конструктивною. Краще було б надати Президентові право розпускати парламент просто тоді, коли останній стане неспроможним протягом тридцяти днів поспіль сформувати чи доукомплектувати уряд. Крім того, залишається незрозумілим, як можна апріорно пересвідчуватися у наявності або відсутності коаліції без спроби реального голосування її членів «за» чи «проти» конкретних кандидатур на посади міністрів або прем’єра?

3. Як це витікає із статті 85 проекту, Верховна Рада України повинна надавати згоду на призначення Президентом Голови Служби безпеки України, Голови Державного бюро розслідувань, Генерального прокурора України. При цьому лише Генерального прокурора парламент може в подальшому сам відправити у відставку. Інших посадових осіб з цього переліку може звільнити виключно Президент.
Якщо ж врахувати ще й те, що Верховна Рада призначає, за проектом змін, Прем’єр-міністра України за поданням Президента, який, у свою чергу, добирає кандидатуру останнього не більше ніж «з урахуванням пропозиції парламентської коаліції», а не бере її від коаліції (як нині) безпосередньо, то стає зрозумілим, що про послаблення президентського початку у задекларованій Петром Порошенком конституційній моделі (див. його інавгураційну промову) не йдеться.
Крім того, кандидатури на посади Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України хоча й призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України, проте офіційне подання щодо цього належить заздалегідь погоджувати з Президентом. Зовсім без участі парламенту Президент призначає на посаду й звільняє з посади Голову Служби зовнішньої розвідки України. Якщо долучити до цього переліку ще й обов’язок Президента призначати на посади без подання Кабінету Міністрів та звільняти з посад представників президента в регіонах і районах України, то стане зрозумілим, що про послаблення виконавчої вертикалі в президентському проекті конституційних змін не йдеться.
Більше того, Президентові також надається право достроково припиняти повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також будь-якого органу місцевого самоврядування, якщо висновком Конституційного Суду України буде встановлено, що котрийсь із цих суб’єктів своїм рішенням (формально навіть одним) порушив Основний Закон України.
Реально це означає, що Президент може відносно легко припинити повноваження представницького органу Автономної Республіки Крим або будь-якого органу місцевого самоврядування за підтримки Конституційного Суду. При цьому слід брати до уваги й те, що за проектом поправок від Президента останній не лише призначає шістьох з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України, але й зберігає за собою право в будь-який час їх звільнити. Поді-бна схема стосунків президента з Конституційним Судом не лише підриває принцип незалежності Конституційного Суду і його суддів, але й робить надмірно вразливою до державного втручання всю систему органів місцевого самоврядування в Україні.

4. Загалом, можна стверджувати, що за проектом конституційних змін від Петра Порошенка Президент постає перед українським суспільством не стільки в якості інтелектуала, політичного авторитета і лідера нації, скільки в якості її вищого воєначальника, силовика, сучасного гетьмана. Але якщо все це виглядає саме таким чином, то в чому тоді проявляється громадянська складова президентського конституційного проекту?
На медійно-політичному рівні Петро Порошенко не раз декларував свою прихильність до посилення демократичних начал у державному управлінні, до ідеї децентралізації влади, до більш чіткого розділення державних справ, з одного боку, і справ громадянського суспільства, з іншого. Президент Порошенко не раз наголошував на необхідності виявляти значно більший обсяг державної уваги і підтримки регіонам, заперечуючи при цьому, однак, доцільність будь-якого з варіантів федералізації України.
Так або інакше, Українська держава вже давно вимагає значного посилення уваги до своїх регіонів (провінцій в цілому) на стратегічному рівні. З іншого боку, цілком зрозумілим є й те, що самого лише конституційного визнання регіональних інтересів, модернізації виключно внутрішніх мережевих структур самоврядування недостатньо. Сьогодні регіони і провінція України в цілому мають одержати суттєву підтримку на найвищому державному (парламентському, урядовому) рівні.
Якщо ідея федеративної України для Петра Порошенка залишається неприйнятною, хоча при цьому він й надалі прагне до серйозного посилення конституційних гарантій задоволення регіональних інтересів, то без двопалатного парламенту Україні не обійтися. Невипадково двопалатні парламенти є характерною ознакою не лише федеративних країн чи більшості старих демократій. Їх сучасне існування зовсім невипадково пов’язується не тільки з федеративним устроєм країни.
Насправді двопалатні парламенти успішно функціонують нині в багатьох унітарних країнах. Зокрема, двопалатними є парламенти Франції, Іспанії, Італії, Польщі, Нідерландів, Хорватії, Японії тощо. Вони ефективно забезпечують не лише представництво інтересів провінцій, але й поєднують в собі надпартійний політичний консерватизм вищої палати із здоровим глуздом палати нижчої. Залежно від конкретних обставин вони можуть ефективно підсилювати або обмежувати одноосібну політичну владу.

5. Що ж стосується відображення в президентському проекті ідеї модернізації українського самоврядування, то слід визнати, що ця тема не набула в ньому належного розвитку, масштабу і юридичної підтримки. По-перше, органи місцевого самоврядування отримують, за проектом, не посилення, а ослаблення каналів зворотного впливу на державу (центр) через президентських представників. Якщо будь-якого з нині існуючих глав місцевих державних адміністрації обласна або районна рада може фактично відправити у відставку двома третинами своїх голосів, то для представників президента подібної загрози, за проектом, не передбачається. По-друге, представники президента втрачають і той зв’язок з колегіальним початком у виконавчій гілці, який нині мають глави держадміністрацій завдяки своєму призначенню на посаду за поданням Кабінету Міністрів.
Тобто якщо досі глави місцевих державних адміністрацій призначалися на свої посади за поданням колегіального органу – Кабінету Міністрів, то за проектом від Петра Порошенка представники Президента на місцях робляться креатурами виключно Президента. У цьому випадку вони виступають не стільки носіями й репрезентантами центрально-державних інтересів, скільки надзвичайними й повноважними особистими посланцями (комісарами) глави держави.
Потенційно це загрожує відродженням (посиленням) сумнозвісного українського «дуалізму» у виконавчій гілці. Не варто забувати, що виконавче двовладдя в Україні вже давно зробилося системно-структурним. Досить згадати конкуренцію політичних амбіцій Прем’єр-міністра Ю.Тимошенко і Президента України В.Ющенка на місцевому рівні. Останній свого часу прямо забороняв главам держадміністрацій приїжджати в Київ на урядові заходи чи консультації з Прем’єр-міністром. Ще більш рельєфно українське виконавче двовладдя проявилося в конкурентних стосунках РНБО з Кабінетом Міністрів.
Так або інакше, якщо український Президент планує бути більшою мірою уособленням (відкритим чи прихованим) спроможностей виконавчої гілки влади, то це зобов’язуватиме його працювати в унісон з урядом і vice versa. Якщо ж він прагне бути, головним чином, символом національного згуртування, тоді його повноваження (за проектом) виглядають надто обтяженими конкретикою. З огляду на список повноважень Президента в запропонованому проекті, глава Української держави планує бути чимось суттєво більшим, ніж тільки символом нації, наділеним представницькими функціями. Саме тому питання про конституційний механізм стримувань і противаг по відношенню до його фігури набуває в Україні особливого резонансу.

6. Що ж стосується проблеми вдосконалення адміністративно-територіального устрою України й загальної модернізації системи нашого самоврядування, то вони в конституційному проекті від Президента виглядають недостатньо розробленими. Без відповіді залишається, наприклад, питання про те, чому президентський проект визнає можливість існування громад у селах, селищах і містах (так само – в містах-мільйонерах), але не визнає їх на районному і обласному рівні. Адже громади – це субстантивне втілення феномену політичної інтеграції (почуття спільності долі, «ліктя») людей на місцевому рівні. Якщо відчуття спільності долі мешканців певної території виникає й закріплюється, реально виникають і закріплюються територіальні громади. Якщо в Україні існують органи публічної влади районного і обласного рівня, то це означає також і те, що в межах юрисдикції районів і областей спостерігається відповідна політико-адміністративна згуртованість населення, колективна ідентичність.
Не виключено, що кращим варіантом конституційної реформи міг би стати підхід, за яким Конституцією визнавалось би існування громад сільського, селищного, міського, районного та обласного рівнів. Адже хто сьогодні наважиться заперечувати той факт, що населення Луганської і Донецької областей України представляє собою анклав пасіонарної напруги виняткового змісту?

7. Якщо придивитися до конституційного проекту Петра Порошенка під максимально широким кутом зору, то він постане перед нами в якості набору тактичних за своїм юридичним масштабом засобів, скерованих на досягнення важливої стратегічної цілі. Не дивно, що майже відразу після ознайомлення з ним виникає питання: чи можна подібними тактичними кроками досягнути стратегічних зрушень? Принаймні ми можемо завжди наполягати на тому, що доброякісних перемін можна добитися лише адекватними (так само доброякісними) засобами.
Головне завдання, яке стоїть перед українським конституціоналізмом сьогодні – це запровадження гарантованих судовою системою чесних правил гри для всіх. Наслідком успішного втілення цього проекту мали б стати економічна лібералізація й подальша «ринкізація» України, вчасне розпізнавання й адекватне винагородження її творчих талантів, спрощення й пришвидшення всіх соціально-бізнесових трансакцій, подолання демагогії в сфері прав і свобод людини. Перегляду потребує також існуючий в Україні перелік вищих конституційних цінностей.
Зокрема, українські правоохоронці і Збройні Сили в цілому не лише охороняють і забезпечують, але й реально відстоюють незалежність, суверенітет і територіальну цілісність України. Щоденно вони жертвують для цього своїм життям і здоров’ям. За цих обставин мало б стати давно зрозумілим, що най-вищою соціальною цінністю в Україні є не життя і здоров’я людини як фізичної істоти (стаття 3 чинного Основного Закону), а свобода, вільний стан Українського народу. На жаль, в конституційних ініціативах Петра Порошенка про подібне поки що не йдеться.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори