пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"201505
20.02.2015 | Всеволод Речицький, конституційний експерт Харківської правозахисної групи

Політика vs право в Україні: на чиєму боці верховенство?

   

На одному з круглих столів, організованому в січні 2015 року київським офісом Програми академічних обмінів ім. Д.Фулбрайта, фахівець з європейських механізмів захисту прав людини Геннадій Друзенко сказав, що попри всі намагання українського істеблішменту доступитися ближче до Євросоюзу, кроки України в цьому керунку залишатимуться лише благими намірами доти, доки наш правлячий клас не навчиться діяти за канонами верховенства права, а не політичної доцільності. Якщо уявити собі, що доступ до Євросоюзу здійснюється через такий собі комунікаційний портал, до якого Україна прагне підключитися, то rule of law – це той необхідний USB-connector, вилка, без якої нашим системам не поєднатися.

Очевидно, що питання верховенства права в Україні не є питанням виключно її політичних еліт. Проте саме на вищому державному рівні воно із теоретичного перетворюється на проблему реального змісту. Бо рівень політичної цивілізованості країни визначається ментальним станом її очільників, провідників. Як колись писав із цього приводу Ніклас Луман, конституціоналізм – це закономірна фаза в політичній еволюції державних систем, проте сама по собі формальна наявність конституції в тій або іншій країні про верховенство права не свідчить.

Це означає, що конституціоналізм, який на Заході справедливо ототожнюється з верховенством права, може бути так само несправжнім, як фейковими в сучасному світі бувають «свобода», «демократія» і «права людини». Зокрема, низка політико-правових подій, які мали місце в 2014 році в Україні, дають підстави для серйозних роздумів і тривоги з цього приводу. Бо уже вкотре перед вітчиз-няною спільнотою постає питання: чи дійсно в Україні прижилося верховенство права? І чи адекватним є розу-міння його вимог тими, кому воно адресовано в першу чергу?

Йдеться, зокрема, про дугу високої напруги, яка виникла у стосунках Верховної Ради, Конституційного Суду та Верховного Суду України з приводу юридичної оцінки Рішення Конституційного Суду України № 20-рп/2010 від 30 вересня 2010 року (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України), яке призвело до скасування, так званої, політичної реформи. Для кращого розуміння колізії варто розглянути принципові моменти конфлікту у хронологічному порядку.

Так, 24 лютого 2014 року Верховна Рада України під головуванням О.Турчинова ухвалила Постанову «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді». Як зазначалося в документі, «30 вересня 2010 року Конституційний Суд України виніс Рішення № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року <…>, яким у неконституційний спосіб, привласнивши повноваження Верховної Ради України, змінив Конституцію України (тут і далі виділення автора. – В.Р.). Цим Рішенням Конституційний Суд України порушив засадничий конституційний принцип народовладдя, змінив конституційний лад України, порушив конституційний принцип розподілу влад». Одночасно парламент зазначив, що лише він має «виключні повноваження вносити зміни до Конституції України як елемент установчої влади».

Але ж насправді у Верховної Ради України немає всеосяжних повноважень щодо внесення змін до українського Основного Закону. Як це передбачено частиною другою статті 5 Конституції України, вносити зміни до Основного Закону, які безпосередньо стосуються визначення або зміни конституційного ладу України, може виключно народ. При цьому визначення кордонів поняття «конституційного ладу» Конституція не містить. Можна очікувати, що у разі необхідності про це мав би висловитися через процедуру тлумачення Конституційний Суд.

Так або інакше, положення частини другої статті 5 Конституції передбачають, що найважливіші норми Основного Закону України можуть бути змінені лише всеукраїнським референдумом. Але не менш важливим є також юридичне визнання того, що норми даного типу і рангу не можуть бути змінені самотужки Верховною Радою України. Подібна спроба мала б кваліфікуватися як посягання державного законодавчого органу на суверенітет (повновладдя) Українського народу. Як говорить з цього приводу Конституція, «право визначати і змінювати конституційний лад <…> належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». Логічно, що в частині третій статті 3 Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року одним із предметів всеукраїнського референдуму названо… «схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрата чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України».

Оскільки Постанова Верховної Ради України називає виправдане Рішенням Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року повернення України від парламентської республіки до республіки президентської зміною її конституційного ладу, то з цього логічно випливає висновок про те, що здійснене 8 грудня 2004 року Верховною Радою України голосування за відмову від президентської республіки на користь республіки парламентської також повинно вважатися зміною конституційного ладу. Але ж саме цю дію заборонено вчиняти для будь-якого державного органу українським Основним Законом. Якщо вітчизняний парламент правильно вважає зміну форми правління зміною конституційного ладу, то він першим мав би не дозволити собі втручатися в цю справу.

Проте із задекларованої в Постанові Верховної Ради від 24 лютого 2014 року юридичної позиції випливає щось цілком відмінне. Як вважає парламентська більшість, зміна конституційного ладу в Україні відбулася завдяки Рішенню її Конституційного Суду. Й тому саме це Рішення слід кваліфікувати як посягання на народоправство. Ба більше, якби те ж саме вчинив парламент, то порушення Конституції України не відбулося б. Але подібне переконання в силу наведених вище аргументів становить нонсенс. Прослідкувавши всю хронологію еволюції Осно-вного Закону України, неважко дійти висновку про те, що першу спробу узурпації народовладдя вчинила 8 грудня 2004 року саме Верховна Рада. Й, навпаки, Рішення Кон-ституційного Суду від 30 вересня 2010 повернуло ситуацію з народовладдям у початковий неушкоджений стан.

Варто звернути увагу також й на те, що не Конституційний Суд України, а більшість від конституційного складу народних депутатів першими дійшли висновку про неприйнятність вчиненого Верховною Радою 8 грудня 2004 року «пакетного» голосування. Про це свідчать 252 підписи під відповідним парламентським поданням до Конституційного Суду. Звернувшись із ним до органу конституційної юрисдикції, Верховна Рада України спочатку усвідомила, а потім фактично визнала вчинену нею ж раніше помилку.

Проте найбільш прикметним в Постанові від 24 лютого 2014 року є висновок Верховної Ради про те, що дванадцять з вісімнадцяти (2/3) суддів Конституційного Суду України (А.Головін, М.Колос, М.Маркуш, В.Овчаренко, О.Пасенюк, Ю.Баулін, С.Вдовіченко, В.Бринцев, М.Гультай, М.Запорожець, О.Сергейчук, Н.Шаптала) заслуговують на звільнення з посади через порушення ними присяги судді. У якості юридичного підґрунтя для цього Постанова наводить вибіркову статистику голосування суддів по трьох справах, розглянутих Конституційним Судом у 2010, 2012 та 2013 роках.

З приводу даної позиції Верховної Ради України постає ціла низка принципових питань. По-перше, чому, оцінюючи морально-етичну сторону поведінки суддів, парламент бере до уваги не їх внутрішню мотивацію під час голосування «за» чи «проти» відповідних рішень, а лише його формальні результати? Простіше кажучи, суддівське голосування «за» чи «проти» певного рішення визнається парламентом юридично хибним лише на тій підставі, що його власна оцінка цього рішення не збігається з думкою більшості конституційних суддів. Але якщо питання права вирішуватимуться в Україні не судом, а більшістю голосів народних обранців, то про гарантії верховенства права в країні тимчасово можна забути.

По-друге, як неодноразово доводив свого часу Фрідріх фон Гаєк, верховенство права означає домінування абстрактних юридичних принципів над персоніфікованою (живою) волею наділених політичною владою людей. Оскільки будь-який справжній конституційний суд в своєму онтологічному вимірі – це ніби активований голос права, заперечення його висновків парламентом свідчить про домінування політики над правом в тій або іншій мірі.

У правовій державі конституційне право є стратегічним обмежувачем державної влади. Саме тому його вимоги часто не збігаються з тим, до чого прагнуть політичні еліти чи демократична більшість. Але саме тому позиція парламентської більшості не може конкурувати або ототожнюватися з позицією більшості конституційних суддів. Адже в ендогенно-етимологічному сенсі ці позиції є несумісними. Не менш неприйнятним є протиставлення парламентського волевиявлення внутрішньому переконанню конституційних суддів. Адже джерелом парламентських рішень в більшості випадків є політичне (партійне, коаліційне, опозиційне) бажання. Джерелом же суддівських висновків є авторитет абстрактної норми права. Тому переважання волі парламенту над волею конституційних суддів є банальним переважанням хочу над повинен, у більшості випадків воно є посяганням на принцип верховенства права й свідчить про засадниче нерозуміння відповідними суб’єктами змісту цього поняття.

Наступним епізодом вітчизняного суперництва стала колізія юридичних позицій Конституційного Суду України, з одного боку, і Верховного Суду України – з іншого, яку також можна вважати черговим наслідком конкурентного протистояння політики і права в Україні. Конфлікт юрисдикцій став наслідком ланцюжка подій, суть яких зводиться до наступного.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді» від 24 лютого 2014 року парламентом були достроково звільнені з посад «у зв’язку з порушенням присяги» п’ятеро конституційних суддів (А.Головін, М.Колос, М.Маркуш, В.Овчаренко, О.Пасенюк). Крім того, цим документом Верховна Рада рекомендувала виконуючому обов’язки Президента Украї-ни та з’їзду суддів України достроково припинити повнова-ження й звільнити з посад решту з 12 вищезазначених суддів Конституційного Суду (Ю.Бауліна, С.Вдовіченка, В.Бринцева, М.Гультая, М.Запорожця, О.Сергейчука, Н.Шапталу).

Не погодившись зі своїм звільненням, суддя В.Овчаренко звернувся з позовом до Вищого адміністративного суду України про визнання Постанови Верховної Ради від 24 лютого 2014 року незаконною в частині дострокового припинення його повноважень та подальшого звільнення з посади судді. Вищий адміністративний суд постановою від 18 червня 2014 року позов В.Овчаренка частково задовольнив, зазначивши при цьому, що… «Верховна Рада України достроково припинила повноваження та звільнила Овчаренка В.А. з посади судді… без додержання процедури, встановленої чинним законодавством України». Вищий адміністративний суд України дійшов також висновку про те, що Верховна Рада України продемонструвала при цьому недотримання… «норм Конституції та законів України при достроковому припиненні повноважень та звільненні судді».

Сприйнявши рішення Вищого адміністративного суду України від 18 червня 2014 року як черговий виклик собі, Верховна Рада України звернулась із заявою про перегляд постанови Вищого адміністративного суду до Верховного Суду України. У цій заяві парламент просив скасувати рішення Вищого адміністративного суду та ухвалити нове рішення про відмову судді В.Овчаренку в задоволенні його позовних вимог.

У свою чергу, Верховний Суд України у складі колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Постановою від 2 грудня 2014 року заяву Верховної Ради України «задовольнив частково», скасувавши при цьому рішення Вищого адміністративного суду України «в частині визнання незаконною Постанови Верховної Ради України від 24 лютого 2014 року <…> щодо дострокового припинення повноважень та звільнення з посади судді Конституційного Суду України» В.Овчаренка.

Сама по собі Постанова Верховного Суду України від 2 грудня 2014 року, як реакція на заяву Верховної Ради України, процесуальних заперечень не викликає. Проте юридична аргументація, наведена в її мотивувальній частині, виглядає сумнівною та слабкою, хоча й цікавою як індикатор реально досягнутого в Україні рівня конституційної правосвідомості.

Зокрема, Верховний Суд України дійшов висновку про те, що Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 30 вересня 2010 року про «скасування» політичної реформи незаконно вимагав від органів державної влади України приведення їх нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року. На думку Верховного Суду, цей «висновок Кон-ституційного Суду України <…> суперечить закріпленому законом порядку внесення змін до Конституції України, згідно з яким положення закону про внесення змін до Кон-ституції України після набрання ним чинності стають не-від’ємною складовою Основного Закону <…>, а сам закон вичерпує свою функцію». До того ж, як зазначив Верховний Суд, «Конституція України не уповноважує Конституційний Суд України визнавати не чинність конституційної норми, незважаючи на те, в якій юридичній формі вона була закріплена».

Зазначивши подібне, Верховний Суд України тим самим принципово проігнорував захисну роль юридичної процесуальної форми. Очевидно, що за умови свого широкомасштабного застосування даний підхід ризикує призвести до повного відключення гарантій легітимності українського демократичного процесу. Адже якщо Кон-ституцією в подальшому буде вважатися все те, що пар-ламент України забажає назвати Основним Законом, тоді й право в цілому перетвориться в Україні на продукт пар-ламентського свавілля.

Як писав в середині ХХ століття Яків Талмон, починаючи з 1789 року реальною загрозою свободі народу став виступати не деспотизм тиранів і королів, а необмежена парламентська більшість, тоталітарна демократія. Це означає, що в умовах парламентського абсолютизму праву і конституції відводиться роль не вищих абстрактних правил гри, у якій держава – лише один із її можливих учасників, а робочих інструментів державної влади, простого позитивістського продукту демократії. Саме тому державний суверенітет в сучасному світі має здійснюватися не довільно-хаотично, а в процесуальних «формах і кордонах» конституції (стаття 1 Конституції Італії 1947 року), лише «так, як про це сказано в Конституції» (стаття 1 Конституції Греції 1975 року).

Не викликає сумніву, що Конституційний Суд України не повинен контролювати зміст чинних конституційних норм. Більше того, його контрольні повноваження стосовно законопроектів також не є всеосяжними. Проте він очевидно не може залишатися індиферентним до способу набрання ними чинності. Адже у конституційному праві, яке обслуговує демократичні процеси, єдиною ефективною гарантією легітимності державного врядування була і залишається юридична процесуальна форма. Це означає, що коли Верховна Рада України запитує у Конституційного Суду його думку щодо легітимності її власних законотворчих актів, Суд для чесної і справедливої відповіді має в своїх руках надійний засіб вимірювання – конституційну процедуру. Відтак, якщо Верховний Суд України дійсно вважає, що внесення у 2004 році змін до національного Основного Закону могло здійснюватися «в пакеті» з щільно прив’язаним до результатів тодішніх президентських перегонів законопроектом, в умовах фактичного надзвичайного стану, без фінальної перевірки правових новел органом конституційного контролю, то його професійній культурі можна тільки поспівчувати.

Як зазначив у своїй Постанові Верховний Суд, «Конституційний Суд України Рішенням № 20-рп/2010 <…> не забезпечив верховенства Конституції України, фактично змінив її, порушив засадничий конституційний принцип народовладдя, змінив конституційний лад України, порушив конституційний принцип розподілу влад та легітимність діючих інститутів державної влади, внаслідок чого їх діяльність стала базуватися на нормах, змінених Конституційним Судом України, а не Верховною Радою України як уповноваженим на це органом».

Проте Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 20-рп/2010 насправді констатував лише фіаско напад-ника, а не смерть і щасливе воскресіння жертви. Внаслідок цього Рішення діяльність інститутів державної влади в Україні ґрунтувалася не на нормах, «змінених Конституційним Судом України», а на нормах цілком законної і легітимної Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року.

Некоректною виглядає також теза Верховного Суду про те, що Конституційний Суд України своїми діями фа-ктично змінив конституційний лад України. Адже одними лише словами змінити de facto конституційний лад країни неможливо, зрозуміти це доступно й гімназисту. Що ж стосується не менш дивного переконання Верховного Суду в тому, що зміна конституційного ладу в Україні є парламентською прерогативою, то воно, як вже зазначалося вище, суперечить частині другій статті 5 Конституції України, в якій стверджується, що «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами».

Тобто якщо ми визнає́мо те, що Верховна Рада України – це один з державних органів, то тим самим підтверджуємо неможливість її втручання в зміну конституційного ладу України. З точки зору політичної теорії, зміна форми правління дійсно є зміною одного з найважливіших елементів конституційного ладу. Саме тому «скасування» Конституційним Судом юридичних наслідків парламентського голосування 8 грудня 2004 року, спрямованого на зміну форми правління в Україні, правильно було б називати заступництвом за національну Конституцію, а не посяганням на неї.

Підсумовуючи наведене, хотілося б також отримати відповідь на запитання: чому такою безпорадною є думка високоповажних суддів стосовно ефективного забезпечення в Україні верховенство права? Швидше за все, причини тут «диверсифіковані», проте в підсумку вони свідчать про доволі слабке усвідомлення нашою юридичною спільнотою функцій органічної конституції та конституціоналізму в цілому.

Хоч як це прикро, але навіть судді Верховного Суду України погано усвідомлюють собі ту різницю, яка існує між Конституцією і рештою законодавства. Для них конституція – це просто вищий законодавчий акт, якому мають підпорядковуватися всі інші нормативно-правові акти в країні. Але ж насправді ситуація з конституцією і консти-туційним правом в цілому є суттєво складнішою.

З точки зору своїх генетичних джерел, конституціоналізм народжується й функціонує не заради забезпечення державницької дисципліни й порядку, а заради швидкого й надійного гарантування політичної, економічної та особистої свободи народу. Конституція забезпечує свободу творчої уяви в просторі символічної реальності й закладає нормативну матрицю стосунків між індивідами й колективними суб’єктами різного масштабу в просторі реальних вчинків. Невипадково органічна (справжня) конституція є продуктом розвиненого капіталізму. Вона народилася в якості не стільки іде-ологічного продовження, скільки в якості заперечення старої юридичної парадигми. Це, зокрема, означає, що модерні правові системи складаються найчастіше як біполярні, де один полюс – поточне законодавство забезпечує порядок, дисципліну, захищеність і безпеку, а інший – органічна конституція дбає про свободу, реальне спрощення й прискорення більшості соціальних трансакцій.

Відтак, справжня конституція і конституційне право в цілому є результатом творчих викликів і бізнесових ініціатив ринку. Їх загальну мету становить суспільний прогрес, поступ. Інтереси ж поступу, як на це справедливо вказував Ульріх Бек, забезпечуються не стільки парламентською чи урядовою діяльністю державних планувальників, скільки активністю творчо налаштованих людей у сфері мистецтва, науки, бізнесу та фінансів.

Простіше кажучи, модерна конституція – це інноваційний правовий акт вищого рангу, який справедливо вважається головним юридичним надбанням євроатлантичного світу. Невипадково парадигма конституціоналізму була не лише винайдена, але й ґрунтовно розроблена в США – країні, яка швидше за інших навчилася розпізнавати й винагороджувати таланти, сповідувала ідеологію ринку й відверто прагматично ставилася до людської свободи.

При цьому в країнах англосаксонського права, де захист індивідуальної свободи і власності традиційно вважався стрижневим елементом їх нормативного коду, суди загальної юрисдикції відносно легко пристосувалися до роботи з конституцією як регулятором повсякдення. Можливо, що саме через цю причину країнам загального права невідомі були серйозні прецеденти тоталітаризму. Специфіка ж країн із системою континентального права проявилася в тому, що тут захист конституціоналізму довелося покласти на відокремлені від судів загальної юрисдикції інститути. Йдеться про спеціалізовані органи конституційного нагляду і контролю – конституційні ради, суди й трибунали. Як відомо, тягар теоретичного доведення необхідності їх автономії поклав на себе зірковий австрійсько-американський правник Ганс Кельзен (1881-1973).

Утім, ще на початку XVIII століття Джамбатіста Віко у своїй книзі Основи нової науки про загальну природу націй писав про потребу запровадження «цілком невпорядкованих» судів для запобігання проникненню в тканину суспільного життя надмірного порядку. Це означає, що вже тоді можна було інтуїтивно відчувати й усвідомлювати потенціал й функціональне призначення, так званого, «права свободи» (Рональд Дворкін).

Очевидно, що правове забезпечення цінностей громадянської свободи суттєво відрізняється від забезпечення характерних для пострадянської держави цінностей державницької дисципліни й порядку. Саме тому такою рельєфною в Україні є різниця в проявах менталітету конституційних і «звичайних» суддів. Очевидно, що судді Верховного Суду України, попри весь їх професійний аристократизм, є орієнтованими більшою мірою на порядок. Що ж стосується суддів Конституційного Суду України, то покладена на них місія вимагає тримати в ментальному фокусі суттєво інший спектр юридичних генералізацій.

Так або інакше, чекати від Верховної Ради або Верховного Суду України відповіді на запитання про те, чи порушили відразу дванадцять суддів Конституційного Суду України присягу судді, означає приблизно те ж саме, що чекати відповіді на лист, відправлений за хибною чи взагалі неіснуючою адресою. Тому розбиратися в етичних аспектах професійної поведінки конституційних суддів повинні служителі Феміди, орієнтовані на пріоритети свободи. Зовсім невипадково встановлення факту порушення конституційним суддею присяги судді віднесено законодавством (параграф 63 Регламенту Конституційного Суду України від 5 березня 1997 року) до відання двох третин від повного складу тих же таки конституційних суддів.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори