пошук  
версія для друку
17.03.2015 | Всеволод Речицький

Чи захищений в Україне народний суверенітет?

   

Формальним приводом для написання цього есе послужило конституційне подання 57 народних депутатів України щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року. У зв’язку з підготовкою справи до розгляду Конституційним Судом суддя-доповідач Петро Стецюк, керуючись статтею 19 Закону України «Про Конституційний Суд України», звернувся до представників наукової спільноти з проханням висловити свою позицію з питань, порушених у конституційному поданні.

Суть цього подання, первинним ініціатором якого виступила Коаліція громадських організацій «За чесний референдум» (Центр політико-правових реформ, Український незалежний центр політичних досліджень, Центр UA, Лабораторія законодавчих ініціатив, Інститут виборчого права) зводиться до клопотання перед Конституційним Судом про визнання Закону «Про всеукраїнський референдум» «таким, що повністю не відповідає Конституції України (є неконституційним)»[1].

Обґрунтовуючи свою позицію, автори подання вказали на те, що Верховна Рада України, ухвалюючи Закон «Про всеукраїнський референдум», перевищила свої повноваження, оскільки встановила «звичайним законом» інший від передбаченого Конституцією України порядок прийняття та внесення змін до Основного Закону. Зокрема, парламент дозволив приймати прямим народним волевиявленням нову Конституцію України, а також вносити до її чинної редакції зміни шляхом вилучення або додавання будь-яких окремих фрагментів.

Посилаючись на практику Конституційного Суду України, автори подання  наголошують на тому, що «звичайний закон не може встановлювати винятків до положень і процедур, закріплених в Конституції України» й що «такі винятки можуть встановлюватися виключно Конституцією України», а також на тому, що Конституція України взагалі не передбачає таких процедур, як «прийняття нової Конституції України», «скасування, визнання таким, що втрачає чинність, чи визнання нечинним законів про внесення змін до Конституції України».

Зокрема, наголошують ініціатори подання, в Рішенні Конституційного суду України від 16 квітня 2008 року зазначалося, що «...народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України». А це означає, що «процедура прийняття нової Конституції на всеукраїнському референдумі має бути встановлена спочатку в Конституції, а не навпаки – через запровадження звичайним законом». Окрім того, як це витікає із статей 85 та 92 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України «не належить встановлення у законодавчому порядку процедури прийняття нової Конституції та схвалення її нової редакції». Тобто модифікація українського Основного Закону через пряме народне волевиявлення є неможливою.

У конституційному поданні окремим абзацом наголошується на тому, що положення статті 15 Закону України «Про всеукраїнський референдум» «прямо суперечать порядку внесення змін до Конституції України, встановленому її Розділом XIII “Внесення змін до Конституції України”, який <…> істотно відрізняється від процедури прийняття звичайних законів».

Зокрема, відповідна процедура передбачає залучення спеціальних суб’єктів законодавчої ініціативи, використання особливих квот і черговості парламентського голосування, наявність висновку Конституційного Суду про невихід конституційного законодавця за межі своїх повноважень, затвердження парламентських рішень у ряді випадків всеукраїнським референдумом тощо.

На підставі зазначеного автори подання дійшли висновку про те, що «встановлення у звичайному законі не передбаченого Конституцією України порядку прийняття нової Конституції України, порядку внесення змін до Конституції України не тільки суперечить фундаментальним конституційним положенням, а й нівелює власне політико-правову ідеологію Конституції України, що є смисловим стрижнем теорії і практики конституціоналізму».

Йдучи далі, автори подання наполягають на тому, що «особлива і доволі складна процедура внесення змін до Конституції України є гарантією конституційного ладу, в основі якого закладено принцип верховенства права. Це означає, що жоден орган не може бути свавільним в своїй діяльності і, зокрема, на власний розсуд змінювати Конституцію України. Саме тому Верховна Рада України як орган державної влади, який діє лише на підставі, в порядку і у спосіб, передбачений Конституцією і законом, не може звичайним законом запроваджувати нові процедури внесення змін до Конституції України і в такий спосіб підривати конституційний лад».

Оскільки ж Верховна Рада України, ухвалюючи закон про референдум, «вийшла за межі своїх конституційних повноважень, а також порушила приписи статей 156, 159 Конституції України щодо процедури прийняття законів про внесення змін до Розділу XIII Внесення змін до Конституції України, Закон [“Про всеукраїнський референдум”] має бути визнано неконституційним повністю».

Однак неупереджений аналіз проблеми, що обговорюється, дозволяє дійти суттєво інших висновків і переконань. Перше, що впадає у вічі – це те, що автори подання надто широко, а тому й неправильно розуміють цільове призначення (адресність) закріпленої в Розділі XIII Конституції України процедури внесення змін до Основного Закону. Очевидно, що ця процедура містить в собі правила модифікації Конституції, яка функціонує в нормальному («штатному») режимі. Подібний усталений режим діє за всіх тих обставин, коли суспільні протиріччя в країні не досягають критичного рівня, межі. Тобто коли стан традиційно існуючих в державі і суспільстві політичних суперечностей чи конфліктів не дозволяє вважати останні непримиренними (антагоністичними).

Цікаво, що один із засновників кібернетики Норберт Вінер вважав право засобом залагодження проблемних конфліктних ситуацій. Але якщо право в цілому є системою залагодження протиріч і конфліктів, то в цій системі мали б існувати автономні – в залежності від предмету та інтенсивності протистояння – регістри. Очевидно, що при цьому конституційне право входить до регістру залагодження політичних конфліктів вищого рангу. Його нормативний потенціал розрахований на примирення таких суб’єктів як нація, народ, громадянське суспільство і держава в цілому. 

Однак навіть конституційне право не може розв’язати й вирішити всі без винятку політичні колізії в країні. Наприклад, не викликає сумніву в тому, що воно є обмежено дієздатним у випадку узурпації (насильницького заволодіння) державою повновладдям народу (його політичною чи економічною свободою, правами людини тощо). Невипадково в політико-правовій науці прийнято розрізняти народний, з одного боку, і державний – з іншого, суверенітети. Перший із них є відносно незалежним по відношенню до другого – державного суверенітету. І хоча за нормальних обставин державний суверенітет вважається одним із каналів здійснення повновладдя народу, проте домінуючим в політичній науці другої половини ХХ – початку ХХІ століття є уявлення про те, що інтереси держави і громадянського суспільства знаходяться в перманентному конфлікті, нерозв’язному протистоянні. Зокрема, подібного висновку доходять у своєму фундаментальному огляді Д.Коен і Е.Арато.[2]

З іншого боку, у посттоталітарних демократичних країнах нерідко спостерігається свідоме й підсвідоме ототожнення прагматичними політиками державного і народного суверенітетів. Пояснюється це все ще великими обсягами націоналізованої власності, традиціями авторитарного стилю управління, прагненням використати потугу держави як важіль політичних, економічних і культурних зрушень. Подібний підхід містить в собі значні ризики, загрозу яких покликана мінімізувати конституційна культура, сучасний конституціоналізм.

Простіше кажучи, для захисту народного суверенітету, за яким стоїть органічне прагнення індивідів вільно чинити власною долею, необхідно створювати інститути, метою яких є обмеження репресивних можливостей держави в цілому та її окремих агентів. У класичному підході подібне обмеження держави проявляється в чіткому окресленні суб’єктивних прав і свобод людини, розділенні державної влади на окремі гілки, механізмі стримувань і противаг, встановленні функцій, компетенції і повноважень всіх без винятку державних органів та їх посадових осіб. Не дивно, що органічна конституція виступає в ролі охоронця «культурно чутливих зон» (Девід Істон) суспільства, до яких державі й поточним законам вхід закрито. З іншого боку, конституції  виступають в якості широкомасштабної інструкції для держапарату.

На українських теренах останнє проявляється в тому, що на основі статті 6 Основного Закону «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України». Крім того,   як зазначається в частині другій статті 19 Конституції, «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Принципово іншим є ставлення органічних конституцій до індивідів, громадянського суспільства і народу в цілому. Стосовно цих суб’єктів конституційного права діє мало не протилежний за своїм спрямуванням принцип: дозволено все, що не заборонено Законом. Це означає, що застосування будь-яких обмежувальних стратегій і тактик по відношенню до народу і вільних громадян є/має бути суттєво вужчим, ніж по відношенню до держави та її агентів.

Тому, як зазначається в пункті 4.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 5 жовтня 2005 року (справа про здійснення влади народом), «народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі».[3] Що ж стосується можливих виключень із суверенних прав народу, то тут доцільно послатися на вимоги статті 74 Конституції України, за якою «референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії». Усе інше у списку стратегічних цілей та інтересів народу може-таки бути предметом прямого народоправства.

Звичайно, в більшості випадків конституція виступає обмежувачем будь-якої влади, у тому числі й демократичної влади народу. Однак метою конституційного обмеження народної влади є не стільки захист держави, громадського порядку чи виробничої дисципліни, скільки гарантування ринку, невідчужуваних суб’єктивних прав людини, економічної та політичної свободи. Виправданим вважається також захист від демократичного тиску свободи думки і слова, творчих еліт і символічної реальності в цілому. Основний закон дійсно має бути «вуздечкою для керманичів і народів» (П.-А. Гольбах), але за цією максимою стоїть ідея розширення, а не обмеження прав і свобод людини.

Хоча декому це може здаватися парадоксом, але органічні конституції обмежують народні прерогативи для того, щоб гарантувати вільний стан індивіда, а не заради вищих колективістичних інтересів. У якості Біблії свободи і  ринку органічна конституція у більшості випадків підтримує індивідуалізм. Усе це було і залишається актуальним для вітчизняного політичного класу.

Не можна ігнорувати й тієї обставини, що частина друга статті 5 Конституції України містить в собі негативну презумпцію можливості узурпації державою, її органами або посадовими особами права народу визначати і змінювати конституційний лад. Тобто чинна Конституція відверто допускає можливість критичного загострення політичних стосунків між державою і українським народом. Закріпивши й визнавши тим самим можливість подібного кризового сценарію, Конституція нічого не говорить про його вірогідний фінал. Не окреслює вона й нормативних параметрів «конституційного ладу», на визначення або зміну якого може посягнути Українська держава. Основний Закон передбачає можливість конституційного делікту, утримуючись від окреслення будь-яких можливих санкцій.

Що ж стосується академічних уявлень про узурпацію права народу «визначати і змінювати конституційний лад», то можна припустити, що подібна дія охоплює будь-яке грубе умисне порушення Основного Закону спеціальними суб’єктами, яке призвело до суттєвого обмеження невідчужуваних прав і свобод людини; загрози політичній незалежності України; зміни ліберально-демократичного політичного режиму, форми правління або територіального устрою країни.

Сама по собі можливість посягання держави або її агентів на свободу, суверенітет чи повновладдя народу передбачається низкою сучасних конституцій. Можна стверджувати, що правові способи реагування на подібні загрози вважаються класичними атрибутами конституціоналізму. Наприклад, поширеним рецептом конституційного захисту народних прерогатив прийнято вважати право громадян на володіння зброєю (США, Швейцарія, прибалтійські країни), а також право народу на демократичне повстання.

Право народу на демократичне повстання є захисним ресурсом не лише північноамериканської або англійської конституційної системи. Так, стаття 20 Основного Закону ФРН (1949) передбачає право громадян вчиняти спротив будь-кому, хто наважиться посягнути на демократичний лад, якщо інші засоби буде неможливо використати. У статті 23 Конституції Чехії (1992) стверджується, що громадяни мають право чинити опір посяганням на демократичні принципи прав людини і основоположних свобод, якщо діяльність конституційних органів чи застосування інших правових засобів стануть неможливими.

У свою чергу, стаття 120 Конституції Греції (1975) зобов’язує громадян вчиняти спротив будь-яким спробам відмінити Конституцію насильницькими засобами. Конституція Словаччини (1991) у статті 32 проголошує, що у разі, якщо діяльність конституційних органів або застосування правових норм стане неможливим, кожен громадянин має право вчиняти спротив всім, хто наважиться посягнути на демократичне функціонування прав людини і основоположних свобод. Аналогічні можливості передбачаються статтею 54 Конституції Естонії (1992), статтею 3 Конституції Литви (1992) тощо.

Дані приклади є важливими, оскільки вони доводять, що вищою метою органічного конституціоналізму є забезпечення (відновлення) свободи народу будь-якими доступними засобами. Очевидно, що хаос демократичного повстання означає у більшості випадків свідому тимчасову відмову населення від умов правопорядку. Але опинившись перед альтернативою: державницький порядок або свобода народу, євроатлантичний конституціоналізм беззастережно обирає хаотичність і непередбачуваність свободи.

Конституція України 1996 року забороняє й засуджує узурпацію народного повновладдя державою, її органами або посадовими особами. Але якщо це так, тоді юридичне право й моральний обов’язок народу якомога швидше покінчити з узурпацією доступними йому засобами слід вважати обґрунтованим і логічним. Оскільки посягання держави або її агентів на повновладдя народу означає не лише злам системи гарантій народного суверенітету, але й очевидне вимкнення конституційного механізму стримувань і противаг, право народу на самостійне відновлення засад конституціоналізму слід вважати незаперечним. Добровільно відмовитися від цього права народ-суверен не може. У противному випадку відновлення конституційних засад довелося б доручити державі-узурпатору, що за будь-яких обставин виглядає абсурдним. Відтак, залишається один легітимний засіб порятунку – відновлення Конституції України або її принципово важливих фрагментів через пряме волевиявлення народу – референдум.

Підсумовуючи наведене, можна дійти таких логічних висновків:  Верховна Рада України, ухвалюючи Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року не порушила існуючий порядок внесення змін до Конституції України, а встановила мінімальні законодавчі гарантії відновлення повновладдя народу на випадок його узурпації Українською державою, її органами або посадовими особами.

Теза ініціаторів конституційного подання про те, що Конституція України нібито не передбачає можливості внесення змін до Основного Закону за межами правил, встановлених Розділом XIII, є справедливою по відношенню до всіх фізичних і юридичних осіб, Української держави в цілому за умов дотримання державою та її агентами Конституції і законів України. З цієї точки зору Розділ ХІІІ Основного Закону України справді виступає в якості жорсткої інструкції для держапарату.

Що ж стосується такого суб’єкта конституційних правовідносин, як український народ, то по відношенню до нього зазначений «інструктивний» підхід не діє. Зокрема, він не може бути застосований в умовах, передбачених частиною другою статті 5 Основного Закону. Народ-суверен у своїй політичній правосуб’єктності керується принципом: дозволеним є те, що не заборонено Конституцією і законами України. Конституція ж забороняє ухвалювати через референдум лише закони про податки, бюджет і амністію. Однак ще більш важливою є та обставина, що Конституція України не зможе відновити свій зміст за правилами Розділу ХІІІ у випадку політичної зради народних інтересів державним апаратом. Інакше кажучи, спосіб відновлення засад конституціоналізму через референдум за умов узурпації народного суверенітету Верховною Радою або Кабінетом Міністрів України необхідно вважати єдино прийнятним.

Про можливість «колегіальної» корупції на вищому державному рівні науці добре відомо. Необмежений парламентаризм відносно легко може стати колективним диктатором і тираном. Прикладів існує доволі й не лише у Китаї або Північній Кореї. Про можливість переродження простих демократій на тоталітаризм не раз попереджали Хосе Ортега-і-Гассет і Якоб Талмон. Тому єдиним політичним суб’єктом, якого неможливо корумпувати,  здавна вважається народ. Що ж стосується державної надбудови, то в Україні вона постійно ризикує стати здобиччю нафтовидобувної монополії на Сході.

Як рішуче наполягають автори подання, «процедура прийняття нової Конституції на всеукраїнському референдумі має бути встановлена спочатку в Конституції, а не навпаки – через запровадження звичайним законом». На перший погляд такий підхід видається слушним. Але що має вчинити народ у випадку, коли парламент, оминувши громадську думку, встановить такий порядок ухвалення змін до Основного Закону, за яким суспільний загал остаточно втратить контрольні прерогативи? Законопроект про новий порядок врядування стане частиною Основного Закону й тим самим… «вичерпає свою функцію»? Хто у цій ситуації захистить інтереси й права народу? Верховна Рада прикриє тили новою юридичною оболонкою, а право народу на демократичне повстання Основним Законом України не передбачено.  Відтак залишатиметься тільки один законний вихід: відновлення конституційного ладу через пряме народне волевиявлення – референдум.

У конституційному поданні також наголошується на тому, що  положення статті 15 Закону України «Про всеукраїнський референдум» суперечать порядку внесення змін до Конституції України, встановленому її Розділом XIII, який істотно відрізняється від процедури прийняття звичайних законів. Очевидним, однак, є те, що відновлення або внесення змін до Конституції України після узурпації державою або її агентами народного суверенітету не може покладатися на суб’єкта, який щойно вчинив цю спробу.

Це означає, що стаття 15 Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року  закріплює не стільки загальний, скільки екстраординарний порядок внесення змін до Основного Закону, який не суперечить вимогам Конституції України й виступає як порядок ad hoc – на випадок, коли звичайні суб’єкти ухвалення Основного Закону вийдуть з гри внаслідок спроби захоплення народного повновладдя.

З формально-юридичної точки зору, даний екстраординарний порядок внесення змін до Конституції України може бути виведений шляхом догматично-телеологічного тлумачення частини другої статті 5 Основного Закону України. При цьому переконання авторів конституційного подання в тому, що зміст Закону «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року «суперечить фундаментальним конституційним положенням й нівелює власне політико-правову ідеологію Конституції України, що є смисловим стрижнем теорії й практики конституціоналізму» виглядає вкрай сумнівним.

Адже світовий конституціоналізм заперечує зверхність держави над народом і його недержавною ланкою – громадянським суспільством. Як показав досвід воєн ХХ століття, яке З.Бжезінський назвав у книзі “Out of Control” століттям мегасмерті, зверхність і надмірність державних амбіцій становлять основний сучасний виклик свободі, ринку й правам людини. Тому пошук шляхів убезпечення народів від експансіоністських амбіцій держави є актуальним трендом конституційної еволюції в країнах Східної та Центральної Європи. З огляду на тональність творчості Ч.Мілоша і М.Кундери, останніх можна було б вважати мистецькими волонтерами у відстоюванні ідеалів європейського конституціоналізму.

Неважко здогадатися, що ухвалення Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада  2012 року само по собі не переслідувало вузької цілі розробки механізму подолання наслідків узурпації державою народного суверенітету. Ухвалення українського закону про референдум стало практичним результатом боротьби різних політичних сил, які мали на меті щось «всеосяжне». Проте, як це нерідко трапляється в політиці, загальні наслідки дії виявилися важливішими за мотивацію голосування.

Ухвалення Закону «Про всеукраїнський референдум» 2012 року не мало на меті подолання актуальної політичної кризи. Можливо, що потенціал референдуму планувалося використати для посилення президентського тиску на парламент або парламентської меншості – на більшість тощо. Закон «Про всеукраїнський референдум» виявився недосконалим й з огляду на вимоги правової  культури. Однак ці недоліки є недостатніми для визнання Закону неконституційним в цілому й по суті. Незважаючи на вразливість для критики, він став логічно послідовним розгортанням мети, закладеної в частині другій статті 5 Основного Закону.

Цією ж метою є протистояння загрозі тоталітаризму й диктатури. Адже без продовження на рівні поточного законодавства закріплена у статті 5 Основного Закону норма позбавляється своєї ефективності, а, значить, і змісту. Тому Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року слід вважати законом-санкцією, який гарантує українському народові право на спротив офіційній владі. Без нього молодий український конституціоналізм став би відверто патерналістським, умовно-декоративним й ще більш незносним.

 Цікаво, що конституційне подання готували представники громадянського суспільства, орієнтовані на поліпшення існуючого стану речей, «реанімацію» реформ й «перезавантаження» влади. Проте у своїх прогресистських устремліннях вони не помітили метаморфози, яка непомітно сталася з ними. Їх реформаторський дух опинився раптом загорнутим у позитивістські шати, а бажання відстояти істину перевтілилося у банальний скепсис до народу. Помітним є те, що народ сприймається ними як предмет маніпулювання – не автономний суб’єкт, а об’єкт впливу корупційної влади.

Але якщо народ – ненадійний, хто тоді відповість на головні українські питання? Зокрема, про те, чи бути Україні президентською, чи парламентською республікою? Федерацією громад, чи унітарною державою? Мати помірковану, чи все-таки необмежену свободу слова? Бути ліберально-демократичною, чи націократичною державою? Розвивати державні, чи приватні університети? Заводити в ринок, чи тримати й далі у державній власності землю?

Більшість з цих запитань є предметом всеукраїнського референдуму. Адже аксіоми життя мають визначати люди, а не політичні обранці. Що ж стосується тактичних проблем нашого часу, то ними дійсно мають опікуватися депутати й громадські активісти.          

 

Автор: Всеволод Речицький, конституційний експерт
Харківської правозахисної групи



[1] Тут і далі виділення курсивом належать авторові.

[2] Див.: Коэн Д., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. – М.: Весь мир, 2003. – С. 152, 189.

[3] Див.: Конституція України у судових рішеннях // Бюлетень законодавства і юридичної практики України, № 7-8, 2011. – С. 53.

 

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори