пошук  
версія для друку
21.05.2015

Український конституційний процес у 2014 році

   

[1]

Український конституційний процес 2014 р. розпочався низкою конституційних трансформацій, спрямованих на правове врегулювання нової політичної реальності, що виникла внаслідок революційних подій під загальною назвою Євромайдан.

До юридичних засобів конституційної трансформації слід віднести, насамперед, такі документи, як: Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 р.; Постанову Верховної Ради України «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 р., із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV, від 1 лютого 2011 р. № 2952-VI, від 19 вересня 2013 р. № 586-VII»; Постанову Верховної Ради України «Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України» від 22 лютого 2014 р., Постанову Верховної Ради України «Про покладення на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України згідно із статтею 112 Конституції України» від 23 лютого 2014 р.

У подальшому конституційний процес було продовжено актом офіційного внесення до Верховної Ради Президентом України П. Порошенком законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» № 4178а від 26 червня 2014 р. Доцільно розглянути ці юридичні кроки у хронологічній послідовності.

Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України»

Перше, на що слід звернути увагу при ознайомлені із Законом «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 р., це сама його назва. Зокрема, словосполучення: «відновлення дії... Конституції» є функціонально навантаженим в хибному керунку.

Адже стаття 85 чинної на момент ухвалення цього Закону Конституції України, яка містить в собі перелік основних парламентських повноважень, не передбачає можливості «відновлення дії <...> Конституції України» шляхом одноразового парламентського голосування за законопроект. Як зазначається у статті 85 Основного Закону, до повноважень Верховної Ради (в плані можливих модифікацій Конституції) належить... «внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції».

Крім того, як стверджується у ст. 5 Конституції України, «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно (виділено мною — В. Р.) народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». Останнє, як свідчить здоровий глузд, означає, що у випадку, коли зміни до Конституції України зачіпатимуть елементи конституційного ладу, вони мають ухвалюватися виключно народом, тобто на всеукраїнському референдумі — без будь-якої (за винятком організаційної) участі держави у його проведенні.

Оскільки зміна форми правління в державі є одночасно зміною одного з елементів її конституційного ладу, перехід України від моделі президентської республіки до моделі республіки парламентської мав би здійснюватися лише за прямою згодою Українського народу. Простіше кажучи, запровадити парламентську республіку в Україні може — відповідно до її Конституції — виключно всеукраїнський референдум.

Цю тезу слід вважати принциповою за будь-яких обставин. Як юридичний фактор, вона діяла від первісного ухвалення Конституції України 28 червня 1996 р. й залишається так само актуальною донині. Лише цієї обставини цілком достатньо для того, щоб Конституційний Суд принагідно не зміг погодитись з ухваленням конституційної (політичної) реформи 2004 р. Як відомо, ця сумнозвісна реформа була проголосована в пакеті із ординарним законом та постановою Верховної Ради, що призвело до ефекту зворотного керування, коли зміст поточних нормативних актів безпосередньо впливав на зміст Конституції України. Загалом, лише посередній рівень експертної культури в Україні дозволяє ще й досі підтримувати тему юридичної «зради» з боку Конституційного Суду України.

Утім, справа є більш серйозною по суті. Як показують соціологічні дослідження, населення Україні постійно виступає за збереження одноосібної влади президента, якого обирає народ. Цей стан речей відповідає українському нормативному кодові як сукупності засадничих принципів і норм, що пронизують активність вітчизняної політичної цивілізації як її органічний зліпок, повторюваний дизайн.

Схильність українців до гетьманату просліджується не лише у «Вогнем і мечем» Г. Сенкєвіча, але й у «Конституції» Пилипа Орлика 1710 р., «Історії русів» Г. Кониського, змаганнях П. Скоропадського на початку ХХ століття. Навпаки, малопридатність парламентської республіки для України можна спостерігати на прикладах Центральної Ради під проводом М. Грушевського, Директорії під головуванням С. Петлюри, а також в часи правління Президента В. Ющенка. Українська парламентська республіка допоки все ще залишається ситуативною, нетривкою. Як довгострокова стратегія вона демонструє лише свою неефективність. Опозиційним підґрунтям для заперечення українського парламентаризму послужили свого часу такі чинники, як загальновідома схильність українців до «гайдамаччини» (О. Шульгін), «отаманії» (Д. Скоропадський), очевидне переважання політичного «еросу» над «логосом» (І. Лисяк-Рудницький).

Загалом, повернення України до моделі парламентської республіки в 2004 р. виглядало не лише неконституційним, але й нелегітимним, невиправданим з точки зору потреб політичної культури нашого народу.

Постанова Верховної Ради України
«Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 р.
із змінами і доповненнями...»

Якщо Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 р. фактично продублював зміст законів України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV, від 1 лютого 2011 р. № 2952-VI та від 19 вересня 2013 р. № 586-VII, то постанова стала своєрідним зібранням додаткових перехідних положень до цього Закону.

Як зазначалося вище, Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» не можна вважати конституційним за змістом та процедурою набрання ним чинності. У свою чергу, Постанова Верховної Ради «Про текст Конституції України...» також не витримує юридичної критики.

Постанова маніпулює фрагментарно вилученими з різних контекстів аргументами, що лише підкріплює сумнів в її легітимності. Зокрема, вона стверджує, що «установчі повноваження Верховної Ради України беззаперечно унеможливлюють здійснення іншими органами державної влади чи їх посадовими особами будь-яких (виділено мною — В. Р.) дій стосовно зміни конституційних норм». Проте насправді такі дії можливі, адже змінювати Конституцію України або схвалювати її нову редакцію можна на всеукраїнському референдумі, організація якого вимагає діяльності дер­жавних органів (зокрема, Президента) також і за межами парламентських структур.

Крім того, Постанова підтверджує, що «положення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. стали невід’ємною складовою Конституції України, а сам закон вичерпав свою функцію». Для цього Постанова посилається на Ухвалу Конституційного Суду України від 5 лютого 2008 р. № 6-у/2008, яка містить в собі відповідне формулювання. Однак відповідна ухвала означає лише те, що до Конституційного Суду України не можна звертатися із поданнями стосовно перевірки на конституційність як чинного Основного Закону в цілому, так і його окремих фрагментів. Подібну перевірку Суд може здійснити лише по відношенню до законопроектів, якими вносяться зміни до Основного Закону України.

Подібні юридичні аргументи досить важко сприймаються політиками і журналістами, проте це не значить, що їх не існує або що вони втрачають свою силу. Конституційний Суд України ні за зовнішнім для себе поданням, ні за власною ініціативою не може сумніватися в конституційності формально чинного конституційного тексту.

У противному випадку довелося б визнати, що Суд знаходиться не під, а над Основним Законом України, що у правовій державі недопустимо. Тобто можна сказати, що Конституційний Суд не може перевіряти на предмет легальності (відповідності Основному Закону) будь-який формально чинний конституційний зміст. Однак це правило не означає, що Конституційний Суд України не може перевіряти, за відповідним поданням, легітимності Конституції України або її окремих фрагментів.

У правовій державі легітимність правових актів забезпечується скрупульозним дотриманням процедури їх ухвалення та введення в дію. Особливо важливою юридична процесуальна форма є при ухваленні конституції як стратегічного регулятора політичного життя країни на тривалу перспективу. У залежності від процедури свого ухвалення, конституції прийнято ділити на жорсткі, гнучкі та змішані. При цьому «жорсткі» конституції виходять з очевидного усвідомлення тієї обставини, що прагнення політичних еліт до зміни конституційних текстів може бути дуже сильним. Для протидії цьому прагненню конституції робляться «незмінюваними».

Подібні міркування мають значення для правильного усвідомлення логіки дій Конституційного Суду України щодо «скасування» (свідомо вживаю журналістський термін) конституційної реформи у 2010 р. Схоже, що для пересічного обивателя Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України завжди означатиме «відміну парламентської республіки в Україні». Проте в строго юридичному сенсі це рішення було лише визнанням нелегітимності (процедурної невитриманості) відповідного конституційного тексту. Адже належна процедура — це юридична запорука адекватного перетікання народної волі у конституційний зміст, трансформації народної волі в право. Якщо процедуру порушено, то замість народного волевиявлення ми ризикуємо отримати волевиявлення держапарату. Подібне пересмикування волевиявлення якраз і здійснилося 8 грудня 2004 р. в залі засідань Верховної Ради. Крім того, для правильного усвідомлення юридичного сенсу подій слід взяти до уваги ще й такі аргументи: по-перше, Конституція змінювалася в умовах фактичного надзвичайного стану. Депутати перебували в екзальтованому психічному модусі, який зовсім не підходить для ухвалення доленосних рішень; по-друге, голосування за конституційні поправки здійснювалося в пакеті з юридичними текстами ординарного рівня, що реально впливало на визначення важливого параметру конституційного ладу країни.

Як зазначалося вище, зміна форми правління на основі статті 5 Основного Закону України є зміною її конституційного ладу, що може дозволити собі тільки Український народ через референдум; по-третє, остання версія законопроекту про внесення змін до Конституції України не була направлена на перевірку до Конституційного Суду України.

Критики «скасування» Конституційним Судом у 2010 р. політичної реформи наполягають на тому, що Суд нібито вторгнувся в компетенцію Верховної Ради України замість того, щоб передати питання про відміну реформи на розгляд парламенту. Однак ця аргументація є юридично некоректною. Адже Верховна Рада не є уповноваженою ухвалювати рішення про легітимність власних нормативних актів. Думати інакше суперечило б засадам розділення влад в Україні.

Крім того, ніщо не забороняло повернутися до парламентської республіки в Україні після Рішення Конституційного Суду від 30 вересня 2010 р. Для цього дане питання слід було б провести через всеукраїнський референдум. Оскільки цього зроблено не було, Україна одержала чергове посягання на ст. 5 Конституції України у вигляді Постанови Верховної Ради України «Про текст Конституції України...» від 22 лютого 2014  р.

Загалом, процедурні аспекти конституційних трансформацій в Україні, здійснених на початку 2014 р., свідчать про те, що українська еліта знаходиться лише на порозі засвоєння нею органічної конституційної культури. Українська держава в особі своїх керівників все ще нечітко усвідомлює сутність верховенства права.

Постанова Верховної Ради України «Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України»; Постанова Верховної Ради України «Про покладання на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України згідно із статтею 112 Конституції України».

Постанова парламенту «Про самоусунення Президента...» від 22 лютого 2014 р. ґрунтувалася на визнанні того, що Президент України В. Янукович самочинно усунувся від виконання своїх конституційних повноважень, що спричинило загрозу керованості держави, територіальній цілісності й суверенітету України, правам і свободам її громадян. Усвідомлюючи це й виходячи з обставин крайньої необхідності, Верховна Рада України постановила: «Встановити, що Президент України В. Янукович у неконституційний спосіб самоусунувся від здійснення конституційних повноважень та є таким, що не виконує свої обов’язки».

На цій підставі відповідно до пункту 7 частини першої ст. 85 Конституції України парламент призначив позачергові вибори Президента України на 25 травня 2014 р. У свою чергу, на основі Постанови Верховної Ради «Про покладання на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України...» від 23 лютого 2014 р. на спікера О. Турчинова було покладено виконання обов’язків Президента України згідно із статтею 112 Конституції України. Перша і друга постанови Верховної Ради набували чинності з моменту їх прийняття — 22 та 23 лютого 2014 р., відповідно.

Для досягнення цієї мети було використано посилання на ст. 112 Основного Закону України як парламентської республіки, тобто в редакції, «відновленій» Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 р. При цьому ст. 6 даного Закону встановлювала, що він набуває чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Враховуючи ту обставину, що Закон було офіційно опубліковано у «Голосі України» лише 1 березня 2014 р., у «Офіційному віснику України» — 11 березня 2014 р., а у Відомостях Верховної Ради України (№ 19) — 14 березня 2014 р., логічно зробити висновок про те, що в період з 23 лютого по 2 березня 2014 р. Олександр Турчинов виконував обов’язки Президента України всупереч нормам Основного Закону. У відповідності до чинної тоді Конституції України здійснювати обмежений перелік повноважень Президента України в цей період міг лише Прем’єр-міністр.

Втеча Президента України з Києва та залишення ним свого поста у критично важливий час призвела до делегітимізації його влади. Паралельно це поставило український парламент перед необхідністю застосування аналогії права. Адже Основний Закон таких дій, як «втеча» або «залишення президентом свого поста» не передбачав.

Відтак, перед владою Української держави постало питання: чи не є кращим виходом із ситуації керуватися у перехідний період не понівеченим конституційним, а ухваленим ad hoc надзвичайним законодавством? У якості останнього могли б бути використані акти «Комітету національного порятунку», «Ради Майдану» тощо. Однак влада обрала «квазіконституційний» спосіб подолання проблем. Не дивно, що таке рішення стало й досі залишається надзвичайно вразливим для критики.

У цей же період в конституційному процесі України вималювалися деякі морально-етичні аспекти. Йдеться, зокрема, про те, чи слід вважати втечу Президента України з Києва «самоусуненням»? Зокрема, як заявив 12 березня 2014 р. на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань верховенства права і правосуддя речник Євромайдану С. Щетінін, втечу В. Януковича з охопленої повстанням столиці слід було б вважати не «самоусуненням», а правдивим скиненням його влади по­всталим народом.

Даний факт непросто вкласти у категоріальні рамки Конституції України. Проте формальний український конституціоналізм не слід плутати з органічним українським конституціоналізмом. Як відомо, далеко не кожен основний закон можна вважати дійсно конституційним. Справжньою конституцією може назватися лише закон, спрямований на пріоритетне (versus держава) забезпечення інтересів громадянського суспільства. Органічна конституція боронить у першу чергу не державний порядок, а громадянську свободу. Тому вона є не підсилювачем, а стратегічним обмежувачем державної влади. Метою конституції є суспільний поступ, а не апаратно-бюрократична дисципліна. Органічна конституція стоїть на сторожі свободи, ринку, прав і свобод людини. Для цього вона закріплює поділ влад, представницьке правління, механізм стримувань і противаг й максимально шир. свободу слова.

У цьому сенсі всі відомі нам модифікації українського Основного Закону можна вважати лише частковим відповідником органічній конституційній моделі. Наприклад, передбачена статтею 5 Конституції 1996 р. (в якості негативної перспективи) узурпація народного суверенітету державою, її органами чи посадовими особами не має свого логічного продовження у вигляді права Україн­ського народу на спротив диктатурі, громадянську непокору чи демократичне повстання.

Значним недоліком чинного конституційного тексту є й надміру компліментарний до державної влади механізм імпічменту Президента. На основі ст. 105 Основного Закону, Президент зберігає за собою повний комплект повноважень аж до фінального (третього) голосування щодо усунення його з поста. До цього моменту він повністю зберігає за собою можливості використання на свою користь Служби безпеки, Міністерства закордонних справ та Збройних Сил України.

Навіть офіційне звинувачення парламентом (друга фаза імпічменту) Президента жодним чином не впливає на його дієздатність. Крім того, ті 75% голосів від конституційного складу парламенту, яких вимагає Основний Закон для відсторонення Президента від посади, є вимогою, що робить імпічмент нереалістичним. Як відомо, навіть після загибелі десятків людей від куль снайперів і дезертирства В. Януковича з вул. Банкової, лише 73% голосів від конституційного складу Верховної Ради було віддано на користь засудження його поведінки.

Між тим, історія Євромайдану–2014 ідеально вписується в модель повстання проти тиранії, передбаченої законами і конституціями таких країн, як США, Великобританія, ФРН, Греція, Естонія, Литва тощо. Якщо ж діяльність Євромайдану аналізувати з позицій Основного Закону України, то картина виглядатиме суттєво іншою. Рушієм історії у цьому випадку стає не народ, а... лідери опозиційних фракцій. Заміть народного повалення диктатури з’являється «самоусунення» глави держави від конструктивного діалогу з опозицією.

Попередні висновки і застереження

1. З точки зору права, повернення Верховної Ради України після перемоги Євромайдану до Основного Закону у версії 2004 р. було здійснено з порушенням процедур, закріплених Розділом XIII Конституції України. Тому постреволюційний правопорядок краще було б називати екстраординарним юридичним режимом.

2. Для усвідомлення логіки рішень Конституційного Суду України стосовно будь-яких трансформацій Основного Закону важливо розрізняти обґрунтування Судом легальності/нелегальності, з одного боку, та легітимності/нелегітимності, з іншого, будь-яких конституційних змін або поправок. У першому випадку рішення Конституційного Суду можуть стосуватися лише законопроектів, у другому — предметом контролю невідворотно робиться юридична процесуальна форма, недотримання якої може мати своїм наслідком дійсне «відмирання» конституційної матерії постфактум.

3. Намагання Генеральної прокуратури висловити конституційним суддям офіційну підозру за ухвалення ними рішень, що не підлягають оскарженню, слід вважати посяганням на принцип законності. Адже схожість юридичних позиції суддів та політичних уподобань Президента сама по собі злочину не становить. Рішення суддів, які йдуть в унісон з політичним курсом глави держави, не можуть автоматично вважатися корупційними. Спроба ж Генеральної прокуратури стати в позицію арбітра по відношенню до Конституційного Суду нагадує намір з’їсти пиріжок, що є більшим за шлунок. Загалом, робота конституційних суддів під загрозою офіційного оголошення їм підозри повністю руйнує незалежність та неупередженість Суду.

4. Позбавлення Президента України В. Януковича повноважень парламентом в обставинах 2014 р. є виправданим з точки зору канонів конституціоналізму. Проте його «самоусунення» є політично та юридично невдалим поняттям. В. Янукович залишив свій пост внаслідок демократичного повстання. Логіка ж конституційного процесу в Україні має відповідати логіці подій, що реально мали місце. Повстання проти тиранії здійснив народ, тому Євромайдан не можна ототожнювати з узурпацією державної влади. Народ не може бути суб’єктом узурпації того, що йому від початку належить.

5. Чинну Конституцію України поки що не можна вважати ефективним обмежувачем державної влади. Вона не визнає в якості найвищої соціальної цінності категорію свободи народу й орієнтується більшою мірою на державний порядок, ніж на гарантії прав і свобод людини і громадянина. Відтак вона залишається поки що стагнаційною по своїй суті. Стимулюючи не стільки соціальний поступ, скільки бюрократичний порядок і дисципліну, Основний Закон суттєво притлумлює креативний потенціал України. З огляду на це, новій владі слід орієнтуватися не на тактичні поправки, а на зміну вектору конституційної еволюції України. Його основу мають складати сильна держава, відповідальний уряд і верховен­ство права. Згадуючи настанови Г. Спенсера, можна сказати, що Конституція України не повинна вимагати більшого, водночас їй не слід дозволяти здійснення меншого.

Продовження конституційного процесу за ініціативою Петра Порошенка

У подальшому український конституційний процес 2014 р. потрапив під вплив президентської ініціативи. Зокрема, 26 червня 2014 р. Президент вніс до Верховної Ради проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування» № 4178а. Проект був зареєстрований на 4 сесії VII скликання. У якості ініціаторів законопроекту виступила низка комітетів Верховної Ради, серед яких головним було визнано Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Уже 2 липня 2014 р. цей законопроект було направлено від імені Президента України до Венеціанської (Демо­кратія через право) комісії.

Головний акцент в президентському проекті було зроблено на модифікації правових стосунків очільника Української держави з парламентом, урядом і органами місцевого самоврядування. Зокрема, як передбачалося проектом конституційних змін (див. оновлену проектом редакцію ст. 83 Конституції), «парламентська коаліція у Верховній Раді України відповідно до Конституції України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також відповідно до Конституції України вносить пропозиції Прем’єр-міністру України щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України».

При цьому, як і раніше, «парламентська коаліція у Верховній Раді України формується протягом тридцяти днів з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом тридцяти днів з дня припинення діяльності парламентської коаліції у Верховній Раді України».

Як це витікало з проекту, парламентська коаліція, як і раніше, мала діяти у Верховній Раді України на постійній основі. Тобто вже вкотре, починаючи з грудня 2004 р., залишалося незрозумілим, для чого має існувати (відновлюватися) парламентська коаліція у випадку, коли Кабінет Міністрів повністю сформовано. Адже, відповідно до статті 80 чинної Конституції (у пропозиціях Петра Порошенка її було залишено у старій редакції) народні депутати у своїх політичних симпатіях і антипатіях залишаються вільними й не мають нести жодної юридичної відповідальності за висловлювання у парламенті чи за результати свого голосування.

Більше того, навіть в межах процедури формування уряду члени парламентської коаліції залишалися юридично некерованими. Адже, починаючи з 1996 р., стаття 80 Основного Закону не передбачала жодних виключень в своєму застосуванні. Тому єдиним виправданням перманентного існування парламентської коаліції залишалася її участь у формуванні чи доукомплектуванні Кабінету Міністрів України. Проте якщо уряд сформовано у повному складі, подальше незмінне існування коаліції, як на цьому алогічно наполягали зміни до Конституції, втрачає юридичний сенс. Обмежено актуальними залишаються хіба що окремі морально-етичні аспекти її присутності в парламентській системі.

З іншого боку, як вказувалося у ст. 90 проекту від П. Порошенка, «Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо: 1) протягом тридцяти днів у Верховній Раді України не сформовано парламентську коаліцію відповідно до статті 83 цієї Конституції». Формально це означало, що спочатку парламент, а пізніше і уряд могли бути розпущені через вихід із коаліції певної критичної маси народних депутатів. Наприклад, якщо коаліцію складатимуть 226 народних депутатів, то вихід із коаліції навіть одного з них становитиме цю критичну масу.

Це означало також, що якщо протягом 30 днів поспіль Верховна Рада України не спроможеться поновити парламентську коаліцію до мінімальної кількості (226) народних обранців, то її подальше існування потрапляє в залежність від політичної волі Президента. Чи припинятиме Президент у цьому випадку достроково парламентські повноваження, чи й надалі зберігатиме status quo — має залежати лише від нього. Можна припустити, що якщо Президент був би висуванцем опозиційних політичних сил, які складатимуть в парламенті меншість, то до його рук потрапив би важіль, який міг би «обвалювати» парламент навіть за відсутності справжньої урядової кризи.

Адже проект змін до Конституції вимагав присутності коаліції у Верховній Раді навіть тоді, коли про формування чи переформатування урядових структур не йдеться. Звідси поставало запитання: якщо коаліція має існувати поза межами формування уряду, то який у цьому залишається сенс? Можна було очікувати, що коаліція буде підтримувати урядові законопроекти. Але, строго кажучи, на основі інших статей Конституції народні депутати й у цьому відношенні залишалися повністю вільними. Так само вільною залишалася у своїх політичних преференціях і опозиція.

Якщо ж Президент за своїми політичними поглядами був би близьким до парламентської більшості, то тоді вимога існування коаліції ризикує перетворитися на засіб шантажу Президента з боку опозиції. Все це потенційно посягає на стабільність конституційного ладу. У оперативно-тактичному вимірі даний порядок також не сприяє сталості політичного повсякдення.

Якщо ж кількісний склад коаліції буде лише мінімально необхідним, переманювання народних депутатів до виходу з неї може спричинитися до серйозного ураження політичної надбудови країни. Наприклад, якщо Президент був би опозиційно налаштованим до коаліції незначної (у кількісному вимірі) більшості, то він спокушався б розпускати Верховну Раду через 30 днів після будь-якого коаліційного розпаду. У випадку ж, якщо коаліція незначної більшості була б політично близькою до Президента, опозиція усіляко схиляла б народних депутатів до виходу з її складу. У цьому випадку політичний шантаж обіцяв би бути менш дієвим, оскільки, згідно з поправками, Президент може, але не зобов’язаний розпускати парламент через ситуативний розпад коаліційних сил.

Так або інакше, закріплена в проекті від Президента ідея постійно діючої коаліції не виглядала конструктивною. Краще було б надати Президентові право розпускати парламент лише тоді, коли останній не зможе протягом 30 днів сформувати чи доукомплектувати уряд. Крім того, залишалося незрозумілим, як можна пересвідчитися у наявності чи відсутності коаліції без голосування її членів «за» чи «проти» кандидатур на посади міністрів або прем’єра?

Як це витікало із ст. 85 проекту, Верховна Рада мала надавати згоду на призначення Президентом Голови Служби безпеки України, Голови Державного бюро розслідувань, Генерального прокурора України. При цьому Генерального прокурора парламент міг потім сам відправити у відставку. Інших посадових осіб з даного переліку мав звільняти Президент. Якщо врахувати те, що Верховна Рада мала призначати Прем’єр-міністра України за поданням Президента, який, у свою чергу, мав добирати кандидатуру останнього «за пропозицією парламентської коаліції у Верховній раді України», то стає зрозумілим, що послаблення президентського початку у задекларованій конституційній моделі не спостерігалося.

У свою чергу, кандидатури на посади Міністра закордонних справ та Міністра оборони хоча й мали призначатися (за проектом) Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра, проте офіційне подання щодо них належало спочатку погоджувати з Президентом. Без участі парламенту Президент мав призначати на посаду й звільняти з неї Голову Служби зовнішньої розвідки України.

До зазначеного переліку слід долучити також обов’язок Президента призначати на посади (без подання Кабінету Міністрів) та звільняти з посад всіх представників президента в регіонах і районах України. Очевидно, що при цьому про послаблення виконавчої вертикалі державної влади також не йшлося.

Президентові надавалося також право достроково припиняти повноваження Верховної Ради АР Крим, а також будь-якого органу місцевого самоврядування, якщо Конституційним Судом України буде встановлено, що котрийсь із них своїми рішенням (навіть одним) порушив Основний Закон.

Тобто Президент міг би відносно легко припиняти повноваження представницького органу АР Крим або будь-якого органу місцевого самоврядування за підтримки Конституційного Суду. При цьому Президент, як і раніше, не лише мав призначати шістьох суддів Конституційного Суду, але й зберігав за собою право у будь-який час їх звільнити. Подібна схема стосунків Президента з Конституційним Судом підривала принцип незалежності суддів Конституційного Суду й робила надмірно вразливою до його втручання систему органів місцевого самоврядування.

За проектом конституційних змін Президент поставав перед українським суспільством не стільки в якості інтелектуала, політичного авторитета і лідера нації, скільки в якості воєначальника, силовика, сучасного гетьмана. Але якщо це так, то в чому тоді мала б проявитися громадянська складова президентського розуміння функцій Конституції і конституціоналізму?

На політичному рівні Петро Порошенко не раз декларував свою прихильність до посилення демократичних начал у державному управлінні, ідеї децентралізації влади, чіткого розділення державних справ, з одного боку, і справ громадянського суспільства — з іншого. Президент не раз наголошував також на необхідності виявляти більший обсяг державної уваги і підтримки регіонам, заперечуючи при цьому доцільність федеративного устрою України.

Українська держава давно вимагає значного посилення уваги до своїх провінцій на стратегічному рівні. З іншого боку, самого лише декларування регіональних інтересів, модернізації лише внутрішніх мережевих структур самоврядування для цього недостатньо. Регіони України мають одержати конституційну підтримку на вищому державному (парламентському, урядовому) рівні.

Якщо ідея федеративної України для Президента є неприйнятною, але при цьому він прагне до посилення конституційних гарантій регіональних інтересів, то без двопалатного парламенту Україні не обійтися. Як відомо, двопалатні парламенти є характерною ознакою не лише федеративних країн. Вони успішно функціонують у багатьох унітарних країнах. Двопалатними є парламенти Франції, Іспанії, Італії, Польщі, Нідерландів, Хорватії, Японії тощо. Саме такий їх дизайн надійно забезпечує представництво інтересів провінцій, паралельно поєднуючи надпартійний сенаторський консерватизм із здоровим глуздом нижньої палати.

Що ж стосується президентської ідеї модернізації українського самоврядування, то ця тема не набула в проекті належного юридичного виміру, масштабу. По-перше, органи місцевого самоврядування, за проектом, отримували б не посилення, а послаблення каналів впливу на державу через президентських представників. Якщо нині глав місцевих державних адміністрацій обласна або районна рада може відправити у відставку двома третинами своїх голосів, то для представників президента подібної загрози не існувало б. По-друге, представники президента втрачали б також той зв’язок з колегіальним початком у виконавчій гілці, який нині мають глави держадміністрацій завдяки їх призначенню на посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів.

За проектом, представники Президента на місцях мали б стати «чистими» креатурами глави держави. Тобто вони мали виступати не стільки репрезентантами центрально-державних інтересів, скільки надзвичайними особистими посланцями (комісарами) глави Української держави.

Потенційно це загрожувало посиленням сумнозвісного «дуалізму» у виконавчій гілці. Слід визнати, що виконавче двовладдя в Україні зробилося вже майже системно-структурним. Досить згадати конкуренцію політичних амбіцій Прем’єр-міністра Ю.Тимошенко і Президента В.Ющенка на місцевому рівні. Останній навіть забороняв главам держадміністрацій приїжджати в Київ на урядові заходи чи консультації з Прем’єр-міністром. Не менш рельєфно виконавче двовладдя проявилося в Україні у конкурентних стосунках РНБО і Кабінету Міністрів.

Якщо український Президент планував бути уособленням спроможностей виконавчої гілки, то це зобов’язувало його працювати в унісон з урядом. Якщо ж він прагнув бути більшою мірою символом національного згуртування, то тоді його повноваження (за проектом) виглядали переобтяженими конкретикою. З огляду на список запропонованих у проекті повноважень, глава держави прагнув бути чимось суттєво більшим, ніж тільки символ нації, наділеним представницькими функціями. Так або інакше, конституційний механізм стримувань і противаг по відношенню до Президента набував при цьому особливого значення та змісту.

Що ж стосується удосконалення адміністративно-територіального устрою України й модернізації її системи самоврядування, то вони в президентському проекті ви­глядали розробленими поверхово. Незрозумілим залишалося те, чому президентський проект, визнаючи можливість існування громад у селах, селищах і містах (навіть містах-мільйонерах), відмовлявся бачити їх на районному та обласному рівні. Адже громади — це субстантивне втілення політичної інтеграції (почуття спільності долі, «ліктя») людей на місцевому рівні. Якщо відчуття спільності долі мешканців певної території виникає й закріплюється, виникають і реально закріплюються територіальні громади. Якщо в Україні є органи публічної влади районного і обласного рівня, то це означає, що в межах районів і областей спостерігається відповідна згуртованість населення, колективна ідентичність.

Тому одним із варіантів конституційної реформи від Президента міг би стати підхід, за яким Конституцією визнавалось би існування громад сільського, селищного, міського, районного та обласного рівнів. Хто сьогодні наважиться заперечувати той факт, що населення Луганської і Донецької областей представляє собою анклав громадянської згуртованості виняткової напруги і змісту?

Якщо придивитися до конституційного проекту від Президента під достатньо широким кутом зору, то він постане перед нами в якості набору тактичних за своїм юридичним масштабом засобів, скерованих на досягнення стратегічної державної мети, цілі. Тому майже відразу після ознайомлення з ним виникало запитання: чи можна подібними кроками досягнути справді принципових і позитивних для України зрушень? Адже доброякісних перемін можна добитися лише адекватними — також доброякісними засобами.

Завдання, яке стоїть перед українським конституціоналізмом сьогодні — це запровадження гарантованих оновленою судовою системою ефективних правил гри для всіх. Наслідком втілення даного підходу мала б стати економічна лібералізація й «ринкізація» України, швидке розпізнавання й винагородження її творчих талантів, спрощення і пришвидшення всіх соціальних (не лише бізнесових) трансакцій, подолання лицемірства і демагогії в гарантуванні прав і свобод людини. Перегляду потребує й нині закріплений у Конституції України перелік її найвищих соціальних цінностей.

Нині українські правоохоронці і Збройні Сили не лише охороняють і забезпечують, але й реально відстоюють незалежність, суверенітет і територіальну цілісність України. Щоденно вони жертвують для цього своїм життям і здоров’ям. Відтак є очевидним, що найвищою соціальною цінністю в Україні є не життя і здоров’я людини як фізичної істоти (ст. 3 Основного Закону), а свобода, вільний стан цілого Українського народу. На жаль, у конституційних ініціативах від П. Порошенка про подібне не йшлося.

Як відомо, 27 жовтня 2014 р. Венеціанська комісія оприлюднила свій англомовний відгук на проект конституційних змін від П. Порошенка. Визнаючи окремі позитивні якості документа, Комісія в цілому зазначила, що запропоновані новели сприяють не послабленню, а посиленню конституційних позицій Президента по відношенню до виконавчої гілки державної влади та місцевого самоврядування. Суттєвим недоліком проекту вона назвала також непрозорий, закритий від громадської експертизи порядок його розробки. Можливо, внаслідок саме такої критичної оцінки законопроект було офіційно відкликано з парламенту Президентом 27 листопада 2014 р.

 

[1] Розділ підготовлений В. Речицьким, конституційним експертом ХПГ.

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори