пошук  
версія для друку
22.05.2015

III. Право на доступ до публічної інформації

   

[1]

У питанні забезпечення права на доступ до публічної інформації можна виокремити три складові, які ускладнюють або навіть унеможливлюють здійснення цього права, відтак і сам контроль за діями органів державної влади — це є недоліки на рівні законодавства, в практиці пасивного доступу до публічної інформації та в питаннях активного доступу через запити до розпорядників інформації щодо наявної в їхньому володінні публічної інформації.

1. Недоліки законодавства

Практично відразу після того, як Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі — Закон) набрав чинності 9 травня 2011 року постало питання про його узгодження з великою кількістю інших нормативних актів. Це було викликано тим, що питання надання інформації або доступу до інформації, яка перебувала у володінні органів державної влади та місцевого самоврядування, зачіпало сфери, які підпадали під регулювання інших законів або кодексів, та, відповідно, в 2011 році, на час ухвалення Закону «Про доступ до публічної інформації», роботи із приведення у відповідність всього законодавства в цьому питанні проведено не було.

Вже в 2012 році був підготовлений та внесений до ВРУ законопроект, зареєстрований за № 10455, який пізніше був перереєстрований і внесений до ВРУ нового скликання під номером 0947.

У березні 2014 року було прийнято зміни до більше 50 законодавчих актів з метою їх приведення у відповідність до Закону «Про доступ до публічної інформації» (Закон № 1170-VII від 27.03.2014 року[2]).

Зазначеними змінами було, зокрема, вирішено досить велику кількість проблемних аспектів застосування Закону, серед яких, наприклад, визначення на законодавчому рівні кола суб’єктів, які є розпорядниками публічної інформації через внесення змін до спеціальних законів, закріплення норми про оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування у строки, менші за 20 робочих днів, у виняткових ситуаціях, узгодження визначень щодо інформації конфіденційного характеру з відповідними положеннями Закону «Про захист персональних даних», тощо.

Разом з тим практика застосування закону вказувала на недостатність таких змін та необхідність підготовки нової редакції Закону «Про доступ до публічної інформації», оскільки залишались невирішеними окремі проблемні ситуації, які складно або навіть неможливо вирішити шляхом внесення змін до інших законів і які потребують модифікації самого Закону. До таких питань відносяться питання, що потребують усунення окремих недоліків, присутніх в самому Законі.

Такими недоліками є як окремі неконкретні визначення (сам термін «публічна інформація», «розпорядник інформації» та коло суб’єктів, які охоплюються цим терміном, поняття «службової інформації»), закріплення процедури подачі запиту — в п. 3 статті 19 визначено, що — «запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Але в той же час поштова та факсова форма надсилання запитів є письмовою формою подачі запиту, що вимагає обов’язкового підпису на запиті — що також є недоліком, який став причиною програмних судових справ та відмови у отриманні інформації, зазначеній, зокрема, в Постанові Центральної виборчої комісії № 23 від 07 лютого 2013 року[3], і вимагає відповідного корегування.

Одним із найбільш проблемних пунктів для застосування на практиці є вимога, вміщена в п. 2 статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації» — так званий «трискладовий тест», який був в трансформованому варіанті списаний при підготовці Закону з частини другої статті 10 Європейської конвенції про права людини. Застосування цього трискладового тесту, як засвідчила практика проведення навчальних семінарів службовців органів державної влади та місцевого самоврядування, здійснених мережею неурядових організацій «За прозорість органів державної влади» спільно з Харківською правозахисною групою в 2014 році, відсутнє і є практично неможливим для виконання рядовим службовцем, відповідальним за надання відповіді на запит про публічну інформацію.

Як частина 2 статті 10 ЄКПЛ є інструментом для застосування суддями Європейського суду з прав людини, так і трискладовий тест, вміщений в частині 2 статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації» потребує суддівської, а не чиновницької дискреції, відтак, може бути застосований в судах, а не на рівні виконавців-чиновників, що підтверджували також іноземні експерти, які знайомились з українською практикою застосування закону.

Одним із важливих моментів забезпечення дотримання Закону «Про доступ до публічної інформації» має бути створення дієвого інституту контролю за коректним застосуванням положень цього Закону. В жовтні 2014 Генеральна прокуратура була позбавлена повноважень здійснювати загальний нагляд за дотриманням норм Закону «Про доступ до публічної інформації», відтак, на сьогодні відсутній реальний дієвий механізм контролю, яким мав би стати інститут інформаційного комісара з відповідними повноваженнями, професійною підготовкою, рівнем авторитету та незалежності.

Ця проблема є нагальною для сучасної України і наразі є потреба під час розробки змін до законодавства про доступ до публічної інформації передбачити та законодавчо закріпити такий незалежний професійний механізм контролю за дотриманням норм Закону.

2. Пасивний доступ до публічної інформації

Інститут розвитку регіональної преси оприлюднив в грудні 2014 року рейтинг відкритості 55 сайтів центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) відповідно до результатів моніторингу, проведеного цим інститутом в 2014 році. Загальний показник інформаційної відкритості згідно з методикою, використаною Інститутом розвитку регіональної преси на досліджених веб-сайтах ЦОВВ за 2011–2014 рр. зріс на 13,16 п.п. та становить 53,76%.[4]

Дослідження відкритості сайтів центральних органів влади, які провела мережа неурядових організацій «За прозорість органів державної влади» спільно з Харківською правозахисною групою в 2014 році також вказує на те, що рівень наповненості сайтів покращується. Наприклад, офіційний сайт Херсонської облдержадміністрації на початку 2014 р. мав показники надання доступу до пасивної інформації на рівні 78%, тоді як в січні 2015 р. цей рівень сягнув 95%.

Схожа тенденція спостерігається і при вивченні відкритості сайтів в інших областях, зокрема, в Кіровоградській, Сумській — де, як зазначають монітори мережі, завдяки використанню єдиної матриці наповнення вся інформація, що має бути оприлюднена згідно з вимогами ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», є присутня на всіх сайтах, зокрема, органів державної влади Сумської та Кіровоградської області.

Однак вважати проблему з розміщення публічної інформації на сайтах вирішеною не можна — аналіз змістовного наповнення та інформаційного оновлення сайтів вказує на те, що питання пасивного доступу (в основному, через сайти) продовжує залишатись проблемою для значної кількості органів державної влади.

Причини таких труднощів із пасивним доступом полягають у відсутності культури роботи із інформацією, необхідних навиків роботи із Інтернетом, слабкими технічними можливостями та різними (неоднорідними) стандартами роботи в Інтернеті. Особливо виразно проблема з неналежним наповненням інформації постає при аналізі сайтів районних відділів органів державної влади та місцевого самоврядування в областях.

Моніторинг продемонстрував, що 14% органів влади в районах, зокрема, Херсонської області не мають ані власного сайту, ані сторінки на сайті вищого за підпорядкуванням органу влади.

В процесі моніторингу було також виокремлено важливу проблему, яка полягає в тому, що відсутній єдиний стандарт реєстрації сайтів. Так, наприклад, офіційні сайти органів влади на Херсонщині зареєстровані в найрізноманітніших доменних зонах: .org, .com, org.ua, com.ua, in.ua, ks.ua, Kherson.ua. На практиці це означає, що можуть виникнути сумніви у достовірності належності сайту до відповідного органу владу та, відповідно, сумніви до інформації, яка викладена на цьому сайті. Наприклад: Державна екологічна інспекція у Херсонській області в один з моментів мала два сайти за різними адресами[5]. Відповідно, потрібен поступовий перехід сайтів офіційних органів влади до «офіційної» доменної зони gov.ua.

Моніторинг пасивного доступу до інформації на сайтах райдержадміністрацій виявив також незадовільний рівень якості наповнення сайтів офіційною інформацією. Після проведеного вивчення наповнення сайтів було встановлено, що, по-перше, систематично не виконується частина 2 ст. 15, тобто не вказується дата оновлення інформації, а в деяких випадках й дата її оприлюднення, або ця дата викликає обґрунтовані сумніви. Так, на сайті Голопристанської райдержадміністрації Херсонської області більшість інформації в 2014 році (проекти рішень, звіти тощо) була датована 2012 роком.

Ще одним важливим зауваженням є те, що оприлюднення текстів розпоряджень керівництва (голови) райдержадміністрації відбувається більш-менш регулярно з часу введення в дію Закону про доступ до публічної інформації, але вся попередня інформація — та, що створювалась до 2011 або 2012 року — на сайтах практично відсутня.

В Сумській області, наприклад, з 48 пунктів обов’язкової інформації, які мають бути розміщені на сайтах, 23 пункти були не оприлюдненні в половині або навіть й в більшій кількості сайтів районних державних адміністрацій. Найбільш «проблемними» з точки зору наявності інформації є такі пункти, як проекти рішень, що підлягають обговоренню, та контактні адреси для спілкування та отримання інформації вже в активному доступі, зокрема, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників.

3. Активний доступ до публічної інформації

Запит про публічну інформацію та результативність відповіді на нього є показником реалізації активного доступу до інформації, яка є у володінні розпорядників. Надсилання запиту є найбільш швидкою та зручною можливістю для особи, яка прагне отримати інформацію, досягти такої мети, однак, як свідчить практика, складається досить велика кількість ситуацій, які вже стають системними, коли запитувач отримує відмову у відповідь на свій запит.

Однією із найбільш типовою причиною відмови є посилання на присутність у документі або інформації, про яку запитують, даних персонального характеру (відповідно, конфіденційної інформації). При цьому інколи робиться посилання на рішення Конституційного суду у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України[6].

На жаль, на практиці розпорядники інформації вдаються до маніпулювання посиланням на це рішення Конституційного суду через нечітке формулювання та означення наведених у Законі «Про доступ до публічної інформації» положень щодо конфіденційної інформації та можливості надавати інформацію, яка містить персональні дані.

Окрема проблемна група питань пов’язана з тим, що до службової інформації відносять, окрім інших, також і документи, які некоректно визначати цим терміном. Йдеться передовсім про документи із грифом ДСК. На практиці такі документи містять інформацію, яка є близькою до таємної, і така інформація, як правило, міститься в інших, аніж це визначено в пунктах 1 та 2 частини 1 статті 9 Закону документах. Відтак, саме визначення поняття службової інформації є сформульованим недостатньо чітко в статті 9 закону і вимагає переопрацювання та належного формулювання. Інформація, що визначається як службова, вимагає обов’язкового накладення грифу (що, на практиці,часто не дотримується) — в частині 2 статті 9 Закону міститься вимога про те, що «документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування», однак на практиці ця норма не виконується і відтак потребує корегування.

Окремо слід зауважити про забезпечення права на отримання публічної інформації в судовому порядку. До 2014 року ще не було вироблено усталеної позитивної практики забезпечення судами передовсім адміністративної юрисдикції права на доступ до інформації. Як засвідчує робота мережі неурядових організацій «За прозорість органів державної влади» спільно з адвокатами Харківської правозахисної групи в 2013–2014 роках суди, як правило, не забезпечують право запитувачів на отримання суспільно значимої інформації, такої, зокрема, як інформації про формування тарифів за обслуговування житлових помешкань або копії заяви про складення депутатських повноважень народним депутатом України. Це вказує на необхідність відповідного формування у суддів відповідальності за забезпечення потреби суспільства мати відкриту владу і забезпечувати право на отримання публічної інформації.

4. Рекомендації

1. Внести зміни до Закону «Про доступ до публічної інформації», якими усунути недоліки в застосуванні закону та передбачити створення дієвого механізму контролю за дотриманням норм Закону.

2. Забезпечити унормоване стандартне представлення публічної інформації на сайтах розпорядників публічної інформації (включно з навігацією по сайту), що дасть можливість легкого пошуку та доступу до відповідних документів.

3. Забезпечити перехід сайтів офіційних органів влади до «офіційної» доменної зони gov.ua.

4. Регулярно та в повному обсязі оновлювати інформацію на сайтах, своєчасно публікувати проекти рішень, які підлягають обговоренню.

5. Забезпечити чіткість у формулюваннях категорій конфіденційної та службової інформації та передбачити чіткі механізми для подолання неналежних обмежень у доступі до такої інформації.

6. Забезпечити належне навчання суддів та формування у них такого, що узгоджується з європейськими стандартами, підходу до забезпечення права на доступ до інформації.

[1] Розділ підготовлений О. Павліченком та Д. Білим, експертами ХПГ.

[2] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1170-vii

[3] http://www.cvk.gov.ua/pls/acts/ShowCard?id=33832&what=0

[4] http://irrp.org.ua/rating-2014.html

[5] http://ekologia.ks.ua/ (час доступу 21 грудня 2013 р.) та http://ecoinspekcia.ks.ua

[6] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v002p710-12

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори