Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України Бюлетень № 142 Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 11.09.2017 – 15.09.2017
Надійшло 49 проектів законів і постанов Верховної Ради України, зокрема 32 проекти процедурних постанов, пов’язаних із прийняттям за основу, відхиленням або поверненням на доопрацювання окремих законопроектів, створенням депутатських робочих груп та призначенням позачергових виборів. У цьому огляді, за поодинокими винятками, також не коментуються проекти про запровадження податкових пільг, внесення змін до бюджету тощо.
На цьому тижні було внесено до парламенту проект закону про Державний бюджет України на 2018 рік (р. н. 7000 від 15.09.2017). З огляду на його масштаби в межах цих оглядів він не розглядається, але відзначаємо факт внесення і можливість усіх заінтересованих осіб звернутися до його змісту.
Міжнародно-правові відносини
Проект 0160 від 14.09.2017 (Президент України) про ратифікацію Фінансової угоди (Проект «Вища освіта України») між Україною та Європейським інвестиційним банком.
19 грудня 2016 року було підписано Фінансову Угоду між Україною та Європейським інвестиційним банком (проект «Вища освіта України»)» (далі – Фінансова угода) з метою сприяння залученню коштів для здійснення заходів з підвищення енергоефективності будівель університетів та інших інвестицій, пов’язаних з освітнім процесом. Відповідно до Фінансової угоди для реалізації проекту «Вища освіта України» Європейський інвестиційний банк надає кредит в сумі 120 мільйонів євро. Також буде залучено 10 мільйонів євро гранту від фонду E5P. З боку української сторони передбачається співфінансування проекту (зокрема податкових та митних платежів) за рахунок коштів державних вищих навчальних закладів – учасників проекту та/або з інших джерел, не заборонених законодавством. У даний час проводяться переговори з Північною екологічною фінансовою корпорацією (NEFCO) щодо можливої участі в проекті та його співфінансування у сумі до 30 млн. євро. Позичальником ресурсів Європейського інвестиційного банку виступатиме Україна в особі Міністерства фінансів України. Відповідальним виконавцем визначено Міністерство освіти і науки України. Кінцевими бенефіціарами будуть державні вищі навчальні заклади, що відповідатимуть визначеним в рамках реалізації Проекту «Вища освіта України» критеріям. Процентна ставка: фіксована або плаваюча (вид ставки, яка застосовується, визначається Позичальником на дату вибірки). Загальний період погашення позики: до 20 років з дати надання відповідного траншу кредиту (в тому числі пільговий період по погашенню основної суми боргу до 5 років). Умови погашення: рівними частками щодо основної суми боргу або фіксованими платежами, що складаються з основної суми боргу та процентів.
Проблеми національної безпеки, окупованих територій і АТО
Проект 7105 від 11.09.2017 (Рудик С. Я.) про внесення змін до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» (щодо належного утримання пунктів пропуску через державний кордон України та контрольних пунктів в’їзду-виїзду).
Пропонується військово-цивільні адміністрації населених пунктів на відповідній території уповноважити на: залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах контрольних пунктів в’їзду – виїзду; забезпечувати за рахунок коштів місцевих бюджетів поставок у контрольні пункти в’їзду – виїзду підприємствами та організаціями, що перебувають у комунальній власності, замовленої продукції, послуг, енергоресурсів; сприяння Державній прикордонній службі України у підтриманні не лише режиму державного кордону, а й прикордонного режиму. Цікава аргументація на користь таких змін, викладена в пояснювальній записці: «У період з 24 липня по 10 серпня 2017 року група народних депутатів України здійснили робочу поїздку 9 прикордонними областями України (Чернігівська, Сумська, Харківська, Луганська, Донецька, Запорізька, Херсонська, Миколаївська та Одеська), що суходолом і морем межують із країною-агресором. За результатами "інспектування" контрольних пунктів в’їзду – виїзду, які безпосередньо знаходяться в зоні зіткнення та на адміністративній межі з Кримом, нами було виявлено низку проблем. Серед них, і відсутність належного їх утримання. Саме тому, виникає нагальна необхідність на законодавчому рівні врегулювати питання утримання контрольних пунктів в’їзду – виїзду шляхом розширення повноважень військово-цивільних адміністрацій. Зокрема, шляхом надання їм права забезпечувати належні умови для функціонування пунктів пропуску через державний кордон України та забезпечувати постачання підприємствами та організаціями, що перебувають у комунальній власності, замовленої продукції, послуг, енергоресурсів за рахунок коштів місцевих бюджетів».
Головне питання до проекту не в тому, що слід належним чином утримувати контрольні пункти в’їзду – виїзду, а чому ці функції покладаються саме на місцеву владу і пропонується це здійснювати фактично за їх кошти та залучені кошти юридичних осіб та населення.
Проект 7106 від 11.09.2017 (Рудик С. Я.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення охорони державного кордону України.
Ще один проект, який став наслідком названої «інспекції». Головні ініціативи стосуються того, що з метою забезпечення дотримання режиму державного кордону України військовим частинам Державної прикордонної служби України в межах прикордонної смуги надаються в постійне користування земельні ділянки завширшки не менше ніж 50 метрів уздовж лінії державного кордону на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми для будівництва та утримання інженерно-технічних та фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій. Усі інші зміни є суто технічними, спрямованими на впровадження цього положення. Вносяться вони до Земельного та Водного кодексів України.
На цю тему вже було кілька проектів, зокрема проект 4037 від 08.02.2016 (Фріз І. В.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення права постійного користування органами Державної прикордонної служби України земельними ділянками для інженерно-технічного облаштування та утримання державного кордону (див. Бюлетень № 60), який 01.11.2016 було повернуто на доопрацювання ініціатору внесення. При остаточній підготовці проекту бажано було б врахувати й ініціативи попередніх проектів.
Проект 7047-1 від 14.09.2017 (Веселова Н. В.) про припинення економічної та транспортної блокади території України, де органи державної влади України тимчасово не здійснюють свої повноваження.
Альтернативний проекту 7047 від 29.08.2017 (Рабінович В. З.) про припинення економічної блокади тимчасово окупованої території України (див. Бюлетень № 140).
Повністю охоплює положення основного проекту включно з прикінцевими положеннями дослівно. Крім того додається дві статті, якими визначаються заходи із реінтеграції населення, що проживає на території України, де органи державної влади України тимчасово не здійснюють свої повноваження; заходи з посилення соціальних та економічних зв’язків між громадянами України, заходи з посилення економічного впливу України на населення на території України, де органи державної влади України тимчасово не здійснюють свої повноваження, а також заходи з полегшення громадянами перетину лінії розмежування та з протидії корупції при здійснені автомобільних пасажирських перевезень. Відповідно, пропонується установити таке. Підприємствам, юридичним особам та фізичним особам-підприємцям, виробничі потужності яких фізично перебувають на території України, де органи державної влади України тимчасово не здійснюють свої повноваження та не можуть бути фізично переміщені, але перебувають під фізичним контролем власників таких підприємств, надати право здійснити реєстрацію в державних органах України та сплачувати податки до бюджету України. Підприємства, юридичні особи та фізичні особи-підприємці, що здійснили таку реєстрацію, мають право переміщувати вантажі через лінію розмежування, за умови авансової сплати податків до бюджету України. Вантажем не можуть бути підакцизні товари та товари подвійного призначення. Якщо для виробничого процесу є необхідність переміщення вантажу подвійного призначення або підакцизного вантажу, то дозвіл на таке переміщення надається Службою безпеки України за процедурою, визначеною Кабінетом Міністрів України. Порядок переміщення вантажів підприємств, юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, виробничі потужності яких фізично перебувають на території України, де органи державної влади України тимчасово не здійснюють свої повноваження, визначається Кабінетом Міністрів України. Заробітна плата працівників таких підприємств виплачується на пластикові картки українських банків. Виплата заробітної плати в готівковій формі не дозволяється. Порядок подання податкової та бухгалтерської звітності засобами електронного зв’язку через мережу Інтернет, а також особливостей проведення податкових перевірок підприємств, юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, виробничі потужності яких фізично перебувають на території України, де органи державної влади України тимчасово не здійснюють свої повноваження, визначаються Кабінетом Міністрів України. Підприємства, юридичні особи та фізичні особи-підприємці, що здійснили таку реєстрацію, забезпечують входження своїх працівників до професійних спілок України з метою сприяння в реалізації прав працівників. Пропонується відновити автомобільні пасажирські перевезення через лінію розмежування малим автомобільним транспортом місткістю не більше 15 осіб. У разі загрози виникнення надзвичайної ситуації чи загрози життю людей транспортне сполучення може бути тимчасово припинено через прийняття відповідного рішення керівництвом антитерористичної операції.
Як і щодо основного проекту, слід зазначити, що в умовах регулярних військових дій та спорадичних, а подекуди і ледь не щоденних обстрілів, зазначені пропозиції виглядають дещо передчасно. Водночас нормативне забезпечення, яке буде потрібне для нормального повернення окупованих територій до складу України та їх повноцінної інтеграції, а рівно й інтеграції місцевого населення в українське суспільство, видається куди більш масштабним, ніж передбачений вище набір загальних принципів.
Проект 7053-1 від 14.09.2017 (Веселова Н. В.) про внесення змін до деяких законів України щодо інвентаризації та обліку майна, яке розташоване на тимчасово окупованій території, на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та на лінії зіткнення.
Альтернативний проекту 7053 від 31.08.2017 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законів України щодо інвентаризації та обліку державного майна, яке розташоване на тимчасово окупованій території, на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та на лінії зіткнення (див. Бюлетень № 140).
Повністю дослівно повторює основний проект і додатково пропонується внести до Законів України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» таке положення: Реєстр об’єктів власності на тимчасово окупованій території та на території проведення АТО (далі – реєстр об’єктів власності) створюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань тимчасово окупованої території України та територій, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження. У реєстрі об’єктів власності містяться дані на земельні ділянки, а також на об’єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: підприємства як єдині майнові комплекси, житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення, що розташовані на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та на лінії зіткнення. Реєстр має містити дані щодо наявної інформації про стан об’єкту, власників об’єкту, адреси об’єкту. Порядок та суб’єкти ведення реєстру об’єктів власності встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Ініціатива цілком слушна, втім її можливо слід було б доповнити з огляду на те, що такий реєстр має декілька значень, зокрема і кримінально-процесуальне. В ньому мали б відбиватися відомості і про нових тимчасових «власників» майна тощо.
Відносини між владними суб’єктами
Проект 7114 від 15.09.2017 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законів України щодо створення та ведення Кредитного реєстру Національного банку України.
Дуже близький за змістом проект вже вносився до Верховної Ради України. А саме, проект 3111 від 16.09.2015 (Демчак Р. Є.) про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо створення та ведення Кредитного реєстру Національного банку України (див. Бюлетень № 40) і який 26.11.2015 було відкликано. Порівняно з проектом 3111 новий є набагато докладнішим, що знімає певні зауваження, висунуті свого часу до проекту 3111. Кредитний реєстр Національного банку України визначається як інформаційна система, що забезпечує збирання, накопичення, зберігання, зміну, використання та поширення (надання) інформації про кредитні операції банків та про стан виконання зобов’язань за ними. Створює та веде Кредитний реєстр Національний банк України. Зазначається, що банки зобов’язані використовувати інформацію з Кредитного реєстру для оцінки кредитного ризику. Національний банк має право надавати банкам та бюро кредитних історій, що здійснюють свою діяльність відповідно до Закону України «Про організацію формування та обігу кредитних історій», інформацію з Кредитного реєстру, що становить банківську таємницю, яка складається з відомостей, визначених статтею 67-1 «Кредитний реєстр» Закону України «Про Національний банк України». Власне названа стаття і є центральним елементом пропонованих змін. У ній передбачається зазначити, що банк подає до Кредитного реєстру інформацію про здійснені ним кредитні операції, якщо заборгованість позичальника перед банком за такими операціями дорівнює або перевищує установлений Національним банком України розмір. Банк подає до Кредитного реєстру відповідно до встановлених Національним банком України вимог інформацію, яка складається з відомостей щодо: позичальника, що його ідентифікують; майнового/фінансового стану позичальника, показників його діяльності; належності позичальника до пов’язаних з банком осіб; умов кредитної операції; виконання зобов’язань за кредитною операцією; класу позичальника та інших відомостей, що впливають на визначення банком розміру кредитного ризику; забезпечення виконання зобов’язань за кредитною операцією; припинення кредитної операції. Національний банк України має право додатково визначати інформацію, яку банки зобов’язані подавати до Кредитного реєстру. Позичальник, інформація щодо якого міститься в Кредитному реєстрі, має право доступу до даних про себе в порядку, визначеному законодавством про захист персональних даних та нормативно-правовими актами Національного банку України. У разі незгоди з такою інформацією позичальник має право пред’явити банку, який надав інформацію до Кредитного реєстру, вмотивовану вимогу щодо зміни такої інформації. За результатами розгляду вимоги банк вносить відповідні зміни до інформації, яка міститься у Кредитному реєстрі, або відмовляє у її задоволенні. Відмова банку у задоволенні вимоги може бути оскаржена до суду. Національний банк України надає банкам відповідно до встановлених ним вимог інформацію з Кредитного реєстру про кредитні операції, заборгованість позичальника за якими дорівнює або перевищує установлений Національним банком України розмір, та яка складається з відомостей щодо: позичальника, що його ідентифікує; майнового/фінансового стану позичальника, показників його діяльності; належності позичальника до пов’язаних з банком осіб; умов кредитної операції; виконання зобов’язань за кредитною операцією;класу позичальника та інших відомостей, що впливають на визначення банком розміру кредитного ризику;забезпечення виконання зобов’язань за кредитною операцією; припинення кредитної операції. Банк отримує інформацію з Кредитного реєстру без права передачі її третім особам.
Загалом проект є доволі важливим в існуючих обставинах. Утім, як видається, слід щонайменше прорахувати питання додаткового захисту інформації з Кредитного реєстру та санкцій за її поширення з порушенням закону.
Права громадян та їх об’єднань
Проект 7046-1 від 13.09.2017 (Веселова Н. В.) про внесення змін до деяких законів України щодо соціального захисту мирних (цивільних) громадян, які стали інвалідами внаслідок бойових дій чи збройних конфліктів.
Альтернативний проекту 7046 від 29.08.2017 (Королевська Н. Ю.) про внесення змін до деяких законів України щодо соціального захисту мирних (цивільних) громадян, які стали інвалідами внаслідок бойових дій чи збройних конфліктів (див. Бюлетень № 140).
Проект здебільшого повторює основний, лише в питанні розміру пільг є менш глобальним і запроваджує, наприклад, не 100-процентну знижку плати за користування житлом, а 50-процентну. Вводяться й інші обмеження подібного типу. Беззаперечно, проект має бути врахований при опрацюванні основного проекту, хоча принципових переваг перед ним, на нашу думку, не має.
Проект 7113 від 15.09.2017 (Мисик В. Ю.) про внесення змін до Кодексу законів про працю України щодо підвищення гарантій соціального захисту вагітних жінок.
Пропонується доповнити КЗпП України новою статтею 178-1 «Скорочена тривалість робочого часу для вагітних жінок», в якій установити, що вагітні жінки від моменту, коли вони стали на облік по вагітності, мають право на скорочення тривалості робочого дня на одну годину із збереженням середньомісячної заробітної плати; власник або уповноважений ним орган видає розпорядження про скорочення тривалості робочого дня на підставі заяви вагітної жінки, до якої додано довідку про взяття на облік по вагітності.
Проект є близьким до проекту 2523а від 25.08.2015 (Міщенко С. Г.) про внесення змін до статті 178 Кодексу законів про працю України (щодо скорочення робочого часу для вагітних жінок та жінок, які мають дітей віком до трьох років) (див. Бюлетень № 37), який в липні 2016 р. був відхилений профільним Комітетом з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення.
Кримінальне, кримінальне процесуальне і цивільне процесуальне законодавство, судівництво
Проект 7104 від 11.09.2017 (Тетерук А. А.) про внесення змін до Кримінального кодексу України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про запобігання корупції».
Зміни переважно технічні, але важливі. Так, у статті 172 «Грубе порушення законодавства про працю» заміняється посилання на Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» посиланням на Закон України «Про запобігання корупції». Натомість положення статті 369-2 «Зловживання впливом» поширюються і на осіб, уповноважених не лише на виконання функцій держави, а й місцевого самоврядування і названих в частинах першій та другій статті 3 Закону України «Про запобігання корупції».
Слід лише додати, що такі дії мали б бути передбачені ще під час прийняття самого Закону України «Про запобігання корупції», що черговий раз ставить питання про недосконалість законотворчої процедури.
Проект 7108 від 12.09.2017 (Рибак І. П.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо охорони мисливської фауни та посилення боротьби з браконьєрством).
У Законі України «Про мисливське господарство та полювання» пропонується визначити, що територіальний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань лісового та мисливського господарства та полювання проводить облік чисельності і добування мисливських тварин користувачами мисливських угідь та контроль за діяльністю користувачів мисливських угідь. Відповідно, змінами в Кодекс України про адміністративні правопорушення пропонується віднести до числа осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, громадського мисливського інспектора, громадського інспектора органів рибоохорони та Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Проект вимагає редагування щонайменше в аспекті дотримання нормативів української мови. Окремим є питання фактично безконтрольного розширення кола осіб, на яких покладається функція складати протоколи про адміністративні правопорушення. При цьому не робиться жодних застережень.
Проект 7111 від 13.09.2017 (Каплін С. М.) про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо посилення відповідальності за порушення авторського права і суміжних прав особами, які займають особливо відповідальне становище.
Змінами до статті 176 «Порушення авторського права і суміжних прав» КПК України пропонується установити відповідальність за незаконне відтворення, розповсюдження творів науки, літератури і мистецтва, комп’ютерних програм і баз даних, а так само незаконне відтворення, розповсюдження виконань, фонограм, відеограм і програм мовлення, їх незаконне тиражування та розповсюдження на аудіо- та відеокасетах, дискетах, інших носіях інформації, камкординг, кардшейрінг або інше умисне порушення авторського права і суміжних прав, а також фінансування таких дій, якщо це завдало матеріальної шкоди у значному розмірі та за ті самі дії, якщо вони вчинені повторно, або за попередньою змовою групою осіб, або завдали матеріальної шкоди у великому розмірі, або вчинені особою, яка займає особливо відповідальне становище. За такі дії пропонується карати штрафом у розмірі від двох тисяч до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк від п’яти до восьми років, з позбавленням права обіймати певні посади на строк до десяти років.
У змінах відчувається недостатня глибина, оскільки вже існує як окрема частина тієї ж статті положення щодо відповідальності за ті ж дії, якщо вони вчинені службовою особою з використанням службового становища. Отже, слід припустити, що в нових змінах йдеться про названі дії, вчинені особою, яка займає особливо відповідальне становище без використання службового становища, що є щонайменше спірним. Тому проект потребує належного доопрацювання для уникнення неоднозначного тлумачення.
Питання сільського господарства та земельних справ
Проект 7112 від 14.09.2017 (Мушак О. П.) про ринок земель.
Поданий на розгляд проект має тривалу передісторію. У такій само редакції він був внесений до Верховної Ради України 28.02.2008 Кабінетом Міністрів України та зареєстрований за № 2143. 17.06.2008 року цей проект був розглянутий на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, який рекомендував Парламенту його відхилити. Утім, лише 11.03.2010 проект було відкликано у зв’язку з припинення повноважень Уряду під керівництвом Юлії Тимошенко. На думку нинішніх ініціаторів проекту, «час довів, що даний законопроект був високоякісним документом, який містив у собі весь склад правових норм, необхідних для функціонування цивілізованого ринку сільськогосподарських земель в Україні». Текст подається без змін, хоча самі ініціатори проекту відзначають, що «у процесі доопрацювання законопроекту до другого читання слід обговорити доцільність наявності у його складі положень щодо порядку проведення земельних торгів з огляду на те, що ще положення з такою ж сферою регулювання вже присутні у Земельному кодексі України». Згідно з пояснювальною запискою метою проекту є правове врегулювання питань, пов’язаних з організацією і функціонуванням ринку земель в Україні шляхом визначення у законопроекті правових та економічних засад ринкового обігу земельних ділянок, встановлення економіко-екологічних та правових обмежень щодо обігу земель сільськогосподарського призначення з метою запобігання спекулятивним операціям та монополізації ринку земель сільськогосподарського призначення, оптимізації сільськогосподарського землекористування при обігу земельних ділянок, визначення ефективного власника землі.
Питання доцільності створення ринку землі в сучасній Україні є більш політичним, ніж юридичним. Відповідно, і поданий проект має насамперед символічне значення як послідовне вираження певної політичної позиції. Якщо ж він буде загалом сприйнятий законодавцем, то неминуче повстане питання щодо юридичної визначеності та коректності його окремих положень.
Проекти з інших питань
Проект 7110 від 13.09.2017 (Кривенко В. В.) про внесення змін до Податкового кодексу України щодо наближення ставок акцизного податку на тютюнові вироби до мінімального рівня, діючого в ЄС.
В середньому пропонується підняти ставку акцизного податку на тютюнові вироби у 5 разів. Водночас передбачається, що частка загальної суми податкових зобов’язань з акцизного податку на сигарети має складати не менше 60% від середньозваженої роздрібної ціни продажу сигарет.