Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України Бюлетень № 193 Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 24.09.2018 – 28.09.2018
Надійшло 30 проектів законів і постанов Верховної Ради України, зокрема 17 проектів процедурних постанов, пов’язаних із прийняттям за основу, відхиленням або поверненням на доопрацювання окремих законопроектів, створенням депутатської робочої групи, проведенням парламентських слухань, зміною та встановленням меж населених пунктів тощо. У цьому огляді, за поодинокими винятками, також не коментуються проекти про запровадження податкових пільг, внесення змін до бюджету тощо.
Проблеми національної безпеки, окупованих територій і АТО
Проект 9080-2 від 26.09.2018 (Кишкар П. М.) про особливості державної політики у сфері протимінної діяльності.
Альтернативний проектам 9080 від 13.09.2018 (Найєм М.-М.) про протимінну діяльність (див. Бюлетень № 191) та 9080-1 від 19.09.2018 (Тетерук А. А.) про протимінну діяльність в Україні (див. Бюлетень № 192). Найменший серед усіх проектів і має досить загальний характер.
Проект відхилений 06.11.2018, оскільки прийнятий проект 9080-1.
Ідеологічні питання
Проект 9128 від 27.09.2018 (Тимошенко Ю. В.) про мораторій на скорочення мережі відділень національного оператора поштового зв’язку.
У преамбулі зазначається, що цей Закон встановлює мораторій на закриття та реорганізацію відділень національного оператора поштового зв’язку, скорочення кількості працівників поштових відділень. У статті 1 власне і вказується, що мораторій на скорочення мережі відділень національного оператора поштового зв’язку встановлюється з метою захисту права громадян на доступ до інформації, забезпечення безперешкодного одержання послуг поштового зв’язку, недопущення обмеження громадян в одержанні послуг з доставки та виплати пенсій, інших соціальних виплат. Стаття 2 розкриває поняття та суть мораторію: Протягом дії мораторію на скорочення мережі відділень національного оператора поштового зв’язку забороняється: ліквідація поштових відділень національного оператора поштового зв’язку, у тому числі розташованих на території сільських населених пунктів; реорганізація поштових відділень національного оператора поштового зв’язку, зміна порядку та умов надання послуг, у тому числі створення пересувних пунктів замість стаціонарних відділень, що призводить до погіршення умов доступності послуг поштового зв’язку для населення; скорочення кількості працівників поштових відділень національного оператора поштового зв’язку; скорочення режиму роботи поштових відділень національного оператора поштового зв’язку. Згідно зі статтею 3 мораторій на скорочення мережі відділень національного оператора поштового зв’язку встановлюється строком на п’ять років з подальшим продовженням його дії на такий самий строк у разі неприйняття окремого рішення про його скасування. Водночас у Законі України «Про поштовий зв’язок» пропонується закріпити, що «юридична особа, на яку покладається виконання функцій національного оператора, забезпечує доступність послуг для населення по всій території України шляхом створення розгалуженої мережі відділень» та зробити інші незначні уточнення.
Головна проблема проекту в тому, що він не враховує той факт, що Укрпошта є не установою, що утримується виключно з бюджету, а підприємством, яке само несе видатки та підприємницькі ризики. Запроваджуючи для нього певні обмеження, слід було б передбачити і певні умови, які б мали стимулювати їх виконання: бюджетні дотації для відділень, які є збитковими, запровадження пільгового режиму діяльності національного оператора поштового зв’язку тощо. Самі ж лише заборони такого кшталту є не більш ніж популістським кроком.
Проект 9139 від 28.09.2018 (Шевченко О. Л.) про внесення змін до Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» (щодо засудження та заборони «російського світу» («руского міра») в Україні).
У проекті пропонується назву відповідного Закону України викласти у такій редакції: «Про засудження «російського світу» («руского міра»), комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні, заборону пропаганди їхньої символіки», а головний термін визначити так: «російський світ» («рускій мір») – форма націонал-соціалізму (нацизму), російська неоімперська геополітична, культурно-історична ідея міжнародного та міждержавного співтовариства, об’єднаного причетністю до Росії і прихильністю до російської мови та культури, під гаслами єднання та захисту носіїв російської мови та культури, православної віри, спільної історичної пам’яті та спільних поглядів на суспільний розвиток. Водночас забороняється зі встановленням відповідних санкцій пропаганда «російського світу» («руского міра»), під якою розуміється «поширення інформації, спрямованої на виправдання злочинного характеру ідей російського світу («руского міра»), яке в тому числі може проявлятись в наступних формах: а) діях осіб, що містять ознаки сепаратизму, а саме: заклики до проведення зборів, мітингів, демонстрацій, протестів під гаслами приєднання окремих регіонів України до Російської Федерації (або виділення їх в окремі території з метою створення суверенної держави) чи набуття статусу дуже широкої автономії; б) публічних висловлюваннях осіб, які виправдовують військову агресію проти України «для захисту російського і російськомовного населення»; в) поширення «загальноросійської ідеї» об’єднання українського, білоруського та російського народів в єдиний «триєдиний» російський народ»; г) нав’язування суспільству ідеї про самодостатність, унікальність російської та/або слов’янської цивілізації на противагу «західним країнам»; звеличення, аж до формування культу осіб – перших керівників Російської Федерації; д) поширення ідеології про виключний статус московського православ’я, начебто, про те, що Російська православна церква – основа Вселенського православ’я і єдина церква, яка зберегла автентичну віру, а також використання такої ідеології як підставу для об’єднання українського та російського народів».
Слід погодитися з думкою експертів ГНЕУ щодо некоректності правового вирішення проблеми інформаційного впливу іншої держави через внесення змін до закону, який зорієнтовано на оцінку явищ, які мали місце в минулому. Відповідні зміни мали б бути внесені до законодавчих актів України з питань забезпечення національної безпеки (у тому числі інформаційної). Також слід врахувати термінологічну неоднозначність проекту, оскільки саме по собі словосполучення «руський світ» вживається і в суто політичному контексті. Крім того, пропонована редакція багатьох положень викликає велика сумніви з огляду на занадто широке коло дій, які пропонується кваліфікувати як протиправні.
Відносини між владними суб’єктами
Проект 9132 від 28.09.2018 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо способів здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Пропонується статтю 66 «Способи здійснення державного нагляду (контролю)» Кодексу цивільного захисту України доповнити положеннями такого змісту: Планові перевірки суб’єктів господарювання із середнім та незначним ступенями ризику (крім підприємств, установ, організацій державної та комунальної форми власності, об’єктів підвищеної небезпеки, включаючи вибухопожежонебезпечні об’єкти та об’єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру) не проводяться в разі надання суб’єктами господарювання центральному органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, договору добровільного страхування цивільної відповідальності суб’єктів господарювання за шкоду, яка може бути заподіяна навколишньому природньому середовищу, життю, здоров’ю та майну третіх осіб внаслідок небезпечної події, що може виникнути на території та/або об’єктах нерухомості (далі – договір страхування відповідальності). У такому разі планові перевірки не проводяться протягом строку дії договору страхування відповідальності, але не більше шести років – для суб’єктів господарювання із середнім ступенем ризику та не більше десяти років – для суб’єктів господарювання з незначним ступенем ризику. Про укладення договору страхування відповідальності суб’єкт господарювання письмово повідомляє центральному органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до 1 жовтня для визначення переліку суб’єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) в плановому періоді. Договір страхування відповідальності укладається відповідно до заяви суб’єкта господарювання на підставі акта оцінки території та/або об’єкта нерухомості на відповідність вимогам техногенної та пожежної безпеки. Форма типового договору страхування відповідальності, форма заяви та форма акта оцінки території та/або об’єкта нерухомості на відповідність вимогам техногенної та пожежної безпеки затверджуються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки. У разі дострокового припинення дії договору страхування відповідальності суб’єкт господарювання (страхувальник) протягом десяти робочих днів з дня припинення дії договору письмово повідомляє про це центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки. Відповідно, змінами до статті 49 того ж закону пропонується закріпити, що метою страхування у сфері цивільного захисту є також і страхове відшкодування суб’єктами господарювання шкоди, яку може бути заподіяно навколишньому природньому середовищу, життю, здоров’ю та майну третіх осіб внаслідок небезпечної події на територіях, об’єктах нерухомості та/або об’єктах підвищеної небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечні об’єкти та об’єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру. Також проект містить ініціативу щодо можливості допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок через звернення до адміністративного суду.
Проект є вкрай неоднозначним і викликає полярні висновки навіть з боку спеціалістів щодо можливості та слушності впровадження обмеження державного нагляду на формальних підставах (укладення страхового договору). З однієї сторони обмеження перевірок є засобом протидії корупції та сприяє розвитку бізнесу, а з іншої – мета перевірок загалом в тому, аби сприяти правильній та ефективні діяльності та в попередженні можливих катастроф. За таких умов проект потребує дуже ретельного опрацювання із залученням широкого кола заінтересованих осіб.
Права громадян та їх об’єднань
Проект Постанови 9127 від 26.09.2018 (Мірошниченко Ю. Р.) про звернення Верховної Ради України до Кабінету Міністрів України щодо відновлення виплати допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
Черговий проект, яким пропонується відновити скасовану наприкінці 2014 р. допомогу по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку. У проекті зазначається, що відповідно до вимог статей 3 і 8, частини другої і третьої статті 22, частини третьої статті 46 і частини третьої статті 51 Конституції України та з метою створення сприятливих умов для догляду за новонародженими дітьми, підтримки сімей з дітьми, підвищення народжуваності в Україні, Верховна Рада України постановляє звернутися до Кабінету Міністрів України з вимогою у місячний строк з дня прийняття цієї Постанови розробити та подати до Верховної Ради України законопроекти: про відновлення виплати допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку на підставах, в розмірах та в порядку, передбачених законодавством для зазначеної соціальної допомоги, яка була скасована законом від 27.03.2014 р. № 1166-VII; про внесення змін до державного бюджету України щодо виділення необхідних коштів для цієї мети.
Окрім того, що проект не містить власне фінансових рекомендацій, а, як відомо, скасування допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку супроводжувалося збільшенням розміру виплат у зв’язку з народженням дитини, він також є загалом неприпустимим по формі, оскільки є спробою, на жаль, далеко не першою, видавати розпорядження уряду, що і як робити, чим порушується принцип незалежності гілок влади.
Кримінальне, кримінальне процесуальне і цивільне процесуальне законодавство, судівництво
Проект 9135 від 28.09.2018 (Луценко І. В.) про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо визначення повноважень прокурора при оскаржені постанов у справах про адміністративні порушення, пов’язані з корупцією.
Пропонується установити, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень не лише щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а й також у провадженнях про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, передбачені статтями 172-4 – 172-9 КУпАП. Відповідно уточнюються і пов’язані з цим положення про прокурорський нагляд та право подачі апеляції. У пояснювальній записці звертається увага на те, що судова практика сьогодні фактично вже містить приклади регулярної участі прокурора у справах про адміністративні порушення, пов’язані з корупцією.
Загалом проект не викликає принципових заперечень. Проте, як видається, слід все ж підходити до проблеми глобальніше щодо більш широкої участі прокурорів у справах, не лише адміністративних, що стосуються публічного інтересу. Інакше є небезпека того, що подання проектів про розширення ролі прокурорів щодо тих чи інших видів справ стане хронічним.
Проект 9137 від 28.09.2018 (Рудик С. Я.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху зафіксовані в автоматичному режимі про порушення перевезень небезпечних вантажів, правил проїзду великогабаритних і великовагових транспортних засобів. На порталі Верховної Ради України саме така назва, яка не відповідає нормативам української мови.
До парламенту внесено ряд проектів з цієї тематики, декілька з них вже прийняті. Відповідно, частина положень цього проекту більшою чи меншою мірою вже пропонувалися у цих більш ранніх проектів і загалом вже розглядалися в наших оглядах. У черговому відносно великому проекті (26 сторінок тексту) пропонуються зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (абсолютна більшість, приблизно 22 сторінки проекту) та Законів України «Про дорожній рух», «Про автомобільний транспорт» та «Про автомобільні дороги». Як зазначається у пояснювальній записці, проектом пропонується впровадити ефективний механізм притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі за допомогою технічних засобів, що дають змогу здійснювати фотозйомку або відеозапис, чи фотозйомку або відеозапис з вимірюванням (зважуванням) габаритно-вагових параметрів фактичної маси та навантаження на вісь (осі) транспортного засобу та функціонують згідно із законодавством про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах. До адміністративної та адміністративно-господарської відповідальності за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху у разі їх фіксації згаданими притягаються власники (співвласники) транспортних засобів і водії. Очікується, що впровадження проекту закону суттєво покращить рівень безпеки на автомобільних дорогах і якість контролю за дотриманням стандартів і нормативів щодо габаритів і ваги вантажів, сприятиме запобіганню деформацій та руйнування автомобільних доріг, збільшить надходження до Державного бюджету України та спонукає зростання конкурентоздатності альтернативних наземних видів транспорту.
Проект 9138 від 28.09.2018 (Рудик С. Я.) про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення безпеки дорожнього руху в частині гарантування фінансування лабораторій з перевірки стану збудованих, реконструйованих, відремонтованих та інших автомобільних доріг та фінансування встановлення автоматичних спеціальних технічних засобів фіксування порушень правил проїзду великогабаритних і великовагових транспортних засобів.
Власне, проект доповнює попередній і самостійного значення не має. Обидва проекти потребують вкрай ретельного вивчення, а також врахування існуючої практики.
Питання сільського господарства та земельних справ
Проект 9136 від 28.09.2018 (Вадатурський А. О.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення природоохоронного рівня у межах територій природно-заповідного фонду.
Проект спрямований на виконання ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Передбачається законодавче закріплення переліку підстав для отримання або відмови у видачі дозволу; оприлюднення на офіційних веб-сайтах інформації про видані дозволи; термін дії дозволу в 1 рік (але не довше дії ліміту); зменшення антропогенного впливу на території ПЗФ через щорічну зміну місця розташування рекреаційних пунктів та зменшення навантаження щодо кількості користувачів природних ресурсів; механізм анулювання дозволу у разі звернення адміністрації території або об’єкту ПЗФ щодо систематичного порушення з боку користувача; введення терміну «традиційне прибережне рибальство» для унормування порядку добування природних ресурсів в межах територій ПЗФ із впровадженням принципу найменшої шкоди; імплементацію норм Регламенту ЄС №1380/2013 Європейського Парламенту і Ради від 11 грудня 2013 року та Регламенту ради ЄС №1198/2006 від 27 липня 2006 року.
Враховуючи специфічний характер предмету регулювання, проект потребує особливої уваги з боку фахівців-природоохоронців.
Проекти з інших питань
Проект 9125 від 24.09.2018 (Кабінет Міністрів України) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони водних біоресурсів та середовища їх існування.
Проект є редакцією більш раннього проекту 5262 від 11.10.2016 (Мушак О. П.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення правил рибальства та ведення робіт на землях водного фонду (див. Бюлетень № 95), . Урядовий проект дещо менший і ряд положень проекту 5262 до нього не потрапили, зокрема пропозиції щодо нової редакції статті 24 «Особливості видачі дозвільних документів у галузі рибного господарства» Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів». Є й інші, не такі суттєві відмінності. Зокрема, пропоновані зміни санкцій до статей 85, 86-1, та 87 Кодексу України про адміністративні правопорушення є дещо меншими. Зміни до диспозицій названих статей КУпАП та статті 249 Кримінального кодексу України іноді співпадають дослівно, а подекуди принципово різні і стосуються різних питань.
До проекту багато в чому можна висловити системно ті самі зауваження, що й до проекту 5262.
Проект 9083-1 від 27.09.2018 (Дерев’янко Ю. Б.) про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оподаткування операцій з віртуальними активами в Україні.
Альтернативний проекту 9083 від 14.09.2018 (Мушак О. П.) про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оподаткування операцій з віртуальними активами в Україні (див. Бюлетень № 191).
Альтернативний проект змістовно є дуже близький до основного і за винятком радикально спрощеного пункту 141.9. «Особливості оподаткування операцій з віртуальними активами» (від детальних позиції перейшли до загальної декларативної) відрізняється переважно редакційно та окремими конкретними уточненнями.
Загалом альтернативний проект видається більш наближеним до реального життя, хоча сама ідея оподаткування «віртуальних активів» все одно виглядає доволі спірною, а запропонована термінологія – не відповідною суті проблеми.
Проект 9134 від 28.09.2018 (Луценко І. В.) про внесення змін до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» щодо посилення охорони природно-заповідних територій.
Пропонується доповнити названий закон такими положеннями. Зменшення заповідної зони або перенесення її кордонів (крім випадків розширення заповідної зони) не допускається, на кордонах заповідної зони встановлюються спеціальні знаки, дороги, які ведуть у заповідну зону, перекриваються шлагбаумами. Площа заповідної зони має перевищувати 15% території регіонального ландшафтного парку або 20% території національного природного парку. Новостворені регіональні ландшафтні парки мають право доводити площу заповідної зони до 15 % території регіонального ландшафтного парку, а національні природні парки мають право доводити площу заповідної зони до 20% території національного природного парку протягом 10 років.