пошук  
Права Людини в Україні. Інформаційний портал Харківської правозахисної групи
версія для друку
09.04.2019 | Павло Любченко

Практика відновлення судом чинності норм права як форма судової правотворчості

   

Останнім часом в засобах масової інформації з’явилося багато повідомлень на кшталт: «У січні українці отримали платіжки за газ із завищеними нормами споживання. Облгази через суд повернули дію старої урядової постанови» [12]. «Постановою № 619, що знову набула чинності, норми встановлено на рівні 9,8 куб. м, 18,3 куб. м та 23,6 куб. м на одну людину відповідно [10]. Після того, як постанова №203, якою були затверджені такі норми, була скасована Верховним судом, чинною залишилась постанова Кабміну № 619 від 8 червня 1996 року в редакції від 29 жовтня 2002 року [1]. Відповідно до різниці норм, клієнти облгаззбутів почали отримувати платіжки з урахуванням накопиченої за 30 місяців заборгованості [6].

Голова громадської ради Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики і комунальних послуг Василь Котко в ефірі «Громадського» повідомив: «Це законна ціна на газ. Суд підтвердив, що норми споживання законні. Тому платежі законні» [12].

Міністр соціальної політики Андрій Рева в ефірі одного з телеканалів заявив: «Платіжки з завищеними тарифами на газ, які прийшли споживачам в січні, є незаконними, платити за ними не потрібно. Всі ці доплати, які незаконно нарахували газозбутові організації, не підлягають оплаті». Він уточнив, що мова йде про платіжки абонентів, у яких не встановлені лічильники, а газ використовується для приготування їжі [7].

Отже, маємо радикально протилежні оцінки та висновки щодо наслідків одного й того ж судового рішення, яке зачіпає інтереси мільйонів громадян (наразі індивідуальними лічильниками споживання газу не оснащені 24,9% домогосподарств), а тому й не дивно, що ця тема стала об’єктом уваги багатьох засобів масової інформації, телебачення та інтернет-видань.

Метою цієї статті є дослідження судових рішень, в яких зазначалося про поновлення чинності норм права, формулювання висновків та пропозицій щодо можливих шляхів вирішення проблем у цій сфері, що можуть бути враховані при розробці правових засад функціонування інститутів публічної сфери та механізмів їх взаємного впливу, як форми стримувань і противаг.

Щодо питання судової правотворчості спостерігаються діаметрально протилежні підходи. Багато науковців категорично заперечують судову правотворчість, інші навпаки визнають її іманентною властивістю правосуддя. Останнім часом у наукових колах України активізувалося відстоювання ідеї про судову нормотворчість. На думку її прихильників, судова правотворчість є найефективнішим засобом заповнення прогалин й усунення суперечностей в законодавстві.

Зазвичай, коли мова йде про судову правотворчість мають на увазі так звані «вторинні правові норми», утворювані суддями в процесі конкретизації норм права, сформульованих законодавцем. Основні зусилля дослідники зосереджують на понятті судового прецеденту як джерела права, особливостях його дії, а також на аналізі інших судових актів (роз’яснень, узагальнень). Проте, як свідчить практика, участь судів у правотворчості не зводиться до названих форм, а є більш різноманітною. Розглянемо такий вид діяльності суду, як відновлення чинності норм права, дія яких за рішенням спеціально уповноважених на це суб’єктів була припинена.

З цього приводу можна розглянути Постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 р. (справа № 826/2507/18 за позовом Публічного акціонерного товариства «Хмельницькгаз» до Кабінету Міністрів України, третя особа – Громадська спілка «Асоціація газового ринку України» про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204), якою касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишено без задоволення, а Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року залишено без змін.

Відповідним судовим рішенням було визнано протиправною та нечинною Постанову Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (далі Постанова № 203), і пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204 (далі – Постанова № 204).

Газопостачальні організації, беручи до уваги вищеназвані рішення, зробили перерахунок, виходячи з підвищених норм споживання природного газу, що призвело до появи заборгованості у багатьох споживачів. Після того, як представники уряду та фахівці заявили про незаконність таких дій, окремі газопостачальні організації змінили свою позицію. У Регіональній газовій компанії повідомили, що «сума перерахунку за минулі періоди наведена в рахунках інформативно і не підлягає сплаті. Наявність цього боргу не є підставою для відключення споживача від постачання газу та для нарахування пені і штрафів», а також зазначили, що далі очікуватимуть врегулювання проблеми з боку уряду [5].

Отже, в ракурсі нашого дослідження, потребує відповіді питання, чи може визнання судом протиправною урядової постанови мати наслідком відновлення чинності Постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (далі – Постанова № 619)?

В резолютивній частині судових рішень, які є предметом нашого аналізу, про це не зазначається. Мова про відновлення чинності урядового рішення йде в мотивувальній частині судового рішення. Зокрема, зазначається: «Таким чином, суд приходить до висновку про протиправність та нечинність лише пункту 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого Постановою 204, а саме щодо визнання такою, що втратила чинність Постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників».

Суд в обґрунтування своєї позиції вказує: «З урахуванням викладених обставин в частині оскаржуваного пункту 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого Постановою № 204, приймаючи до уваги визнання самостійно з боку Відповідача окремих відповідних змін визначених норм споживання природного газу, затверджених Постановою № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» такими, що втратили чинність, суд звертає увагу, що застосування норм споживання природного газу, затверджених вказаною постановою, визначається у редакції, яка діяла до набрання чинності постановою КМ України від 06.08.2014 № 409».

Тобто, суд вважає, що мають застосовуватися норми споживання природного газу, затверджені Постановою № 619, у редакції, яка діяла до набрання чинності Постанови Кабінету Міністрів України № 409 від 06.08.2014 р. Висловлення в мотивувальній частині судового рішення позиції суду стало підставою для тверджень про відновлення чинності Постанови № 619, а також її застосування. Газопостачальні організації з 27.11.2018 р. почали надсилати споживачам квитанції для оплати виходячи з норм споживання природного газу, які були затверджені Постановою № 619.

У зв’язку з цим виникає ще одне питання, наскільки необхідним та доречним є викладення в мотивувальній частині судового рішення позиції суду щодо необхідності застосування Постанови № 619 у редакції, яка діяла до набрання чинності постановою КМ України від 06.08.2014 № 409? З великою ймовірністю можна стверджувати, що така правова позиція з’явилася в угоду позивачу, адже саме він найбільше зацікавлений у фактичному відновленні норм Постанови № 619. Це призвело до різночитань змісту судового рішення різними суб’єктами суспільних відносин, що ніяк не сприяє підвищенню авторитету судової влади та забезпеченню правової визначеності, як складової конституційного принципу верховенства права, на що неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України.

В науковій літературі досить часто зазначають, що судова правотворчість ґрунтується на судовому рішенні, точніше на його мотивувальній частині, де формулюються певні суддівські стандарти-пояснення, чому саме так вирішена справа [14, с. 15]. В цілому не заперечуючи право суду висловлювати свою правову позицію, вважаємо, що судове рішення повинно бути повним, зрозумілим та чітким, не повинно містити положень, які ускладнюють розуміння його змісту. Про це зазначається й у Висновку №11(2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, що є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; підстави прийняття рішення повинні бути узгодженими, чіткими, недвозначними й не суперечливими, вони повинні давати можливість простежити логіку міркувань, які привели суддю до ухваленого ним рішення. Лише в такому випадку сторони будуть переконані, що їхню справу було розглянуто й вирішено справедливо, а суспільство сприйме ухвалене рішення як фактор відновлення суспільної гармонії. Разом з тим, проаналізовані нами судові рішення навряд чи відповідають цим вимогам.

Чи можливе у такий спосіб відновлення чинності Постанови № 619? Переконані, що ні. По-перше, закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом (ч. 1 ст. 57 Конституції України). Припустимо, що Постанова № 619 згідно з судовим рішенням в 2018 році поновлює свою дію, одразу виникає питання: вона повинна бути доведена до населення, чи оприлюднення її після прийняття в 1996 році можна вважати належним виконанням вимоги ч. 1 ст. 57 Конституції України? Якщо вважати, що чинність Постанови № 619 судовим рішенням поновлена, то ця постанова, в редакції на яку вказує суд, на наш погляд, має бути доведена до відома населення у порядку, встановленому законом, адже в період з 2016 р. до 2018 р. вона вважалася нечинною. Відповідно до ч. 2 ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Отже, з цих підстав можна стверджувати, що Постанова № 619 є нечинною.

По-друге, згідно з ч. 5 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов’язати суб’єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині. Отже, відповідаючи на поставлене нами питання, можна переконливо стверджувати, що чинність Постанови № 619 судовим рішенням не відновлена, адже суд не має повноважень відновлювати норми права, тому в резолютивній частині судового рішення зазначається лише про визнання протиправними та нечинними Постанови № 203 та Постанови № 204.

Окрім цього, також слід розглянути й інші питання: 1) чи можливе «автоматичне» відновлення норм права, у зв’язку з визнанням протиправною та нечинною Постанови 204, якою припинена дія Постанови № 619? 2) чи можлива ситуація коли уряд припиняє дію відповідних норм і при цьому не затверджує нових, які б регулювали відповідні суспільні відносини, свідомо створюючи прогалину в правовому регулюванні?

Відповідно до пп. а п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» від 16.06.2011 № 3533-VI, норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України. Таким чином лише в компетенцію уряду входить прийняття, зміна чи припинення дії акту в даній сфері. Вирішення цього питання іншим органом буде суперечити приписам ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Аналіз чинного вітчизняного законодавства свідчить, що «автоматичне» відновлення норм права, у зв’язку з визнанням протиправним та нечинним акту, яким припинена дія попереднього акту чи попередньої редакції певної норми, не передбачене жодною нормою права.

Чи мав право уряд прийняти Постанову № 204? В 2016 році уряд відповідно до своїх повноважень вирішив припинити чинність актів, якими визначалися норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників, для цього була прийнята Постанова № 204. Тобто воля уряду була спрямована на припинення дії відповідних норм з 23.06.2016 р. На наш погляд, дії уряду правомірні, адже це питання входить в сферу його компетенції. При цьому також слід звернути увагу, що судом повно і всебічно з’ясовані обставини, які стосуються ухвалення Постанови № 203, а обґрунтування для визнання протиправною та нечинною Постанови № 204 практично відсутнє. Завдання адміністративних судів у справах щодо оскарження рішень суб’єктів владних повноважень чітко визначені ч. 2 ст. 2 КАС України. Однак, суд не перевіряв, чи прийнята Постанова № 204 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, неупереджено, добросовісно, розсудливо, пропорційно, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. Таким чином, судове рішення в частині визнання протиправною та нечинною Постанови № 204 не можна назвати ні законним, ні обґрунтованим. Проте, це не викликало заперечень під час перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку.

Чи мав право уряд, припиняючи дію одних актів, які регулюють певні суспільні відносини (Постанова № 204), не ухвалювати нові акти для регламентації відповідних відносин (Постанова № 203), допускаючи прогалину в правовому регулюванні? Звичайно, в ідеалі такі ситуації недопустимі, однак, як свідчить практика, вони часто виникають, а правових підстав, які це унеможливлюють, також не встановлено. Водночас, на наш погляд, заповнення таких прогалин шляхом відновлення чинності норм права судовим рішенням, не узгоджується з вимогами Конституції та законів України. Прогалини в правовому регулюванні можуть усуватися через аналогію закону та аналогію права, якщо це не суперечить Конституції та законам України.

Важливе значення має також питання: з якого моменту вважати Постанову № 203 і Постанову № 204 протиправними та нечинними?

В мотивувальній частині Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2018 року вірно зазначається, що в Україні суди не наділені дискреційними повноваженнями скасовувати на власний розсуд чи визнавати нечинними нормативно-правові акти.

В теорії і в чинному законодавстві розрізняються поняття «визнання нечинним» та «скасування».

Скасування акта – визнання в установленому законодавством порядку недійсним акта з моменту його прийняття.

Втрата чинності акта – визнання в установленому законодавством порядку недійсним акта на майбутнє, іншими словами, акт втрачає чинність з моменту прийняття відповідного рішення уповноваженим органом.

Для прикладу, відповідно до ст. 48 Регламенту Верховної Ради України рішення Верховної Ради можуть бути скасовані Верховною Радою до підписання відповідного акта Верховної Ради Головою Верховної Ради України. Закони, постанови та інші акти Верховної Ради, що набрали чинності, скасуванню Верховною Радою не підлягають, вони можуть бути визнані Верховною Радою такими, що втратили чинність [8].

Кодекс адміністративного судочинства України також розрізняє ці поняття. Відповідно до ч. 2 ст. 245 КАСУ у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень. Аналогічні положення містяться в ст. 5 КАСУ. Отже, аналіз вказаних норм свідчить, що суд має право скасовувати індивідуальний акт, а нормативно-правовий акт лише визнати протиправним та нечинним.

Проте, аналіз судових рішень свідчить, що всупереч вищенаведеним законодавчим приписам суд схильний якраз скасувати Постанову № 203 і Постанову № 204, які є актами нормативно-правового характеру. Цим зумовлена наявність відповідної аргументації, наведеної в мотивувальній частині судового рішення: «З урахуванням тривалої дії в часі оспорюваних Постанов, суд вказує, що рішення суду «a priori» не встановлюють та не скасовують норм права, їх природа інша». «Постановляючи рішення, суд офіційно підтверджує факт неправомірності нормативно-правового акта та звертає увагу, що такий факт неправомірності та протиправності Постанов виник з моменту їх прийняття Відповідачем». Така позиція суду прямо суперечить положенням ч. 2 ст. 265 КАСУ, якою встановлено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Відсутність реакції на таку позицію відповідних інстанцій під час перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку зумовила появу платіжок про 30-місячну заборгованість споживачів природного газу, у яких відсутні газові лічильники.

Разом з тим, аналіз резолютивної частини судових рішень не дає можливості зробити висновок, що оскаржувані постанови визнані нечинними з моменту їх прийняття. Тому, керуючись ч. 2 ст. 265 КАСУ, можна стверджувати, що Постанова № 203 і Постанова № 204 втратили чинність з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Водночас, судова практика свідчить, що на це питання може бути й інша відповідь. Така ситуація виникала у подібній адміністративній справі. Задовольняючи заяви про роз’яснення постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року у справі № 826/16447/15, суд роз’яснив, що Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» від 29 квітня 2015 року № 237 є незаконною та нечинною з моменту її прийняття [13]. Схоже роз’яснення може з’явитися і стосовно судового рішення, яке є предметом нашого аналізу.

Як уявляється, більш виваженою й правильною є правова позиція Конституційного Суду України, який у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року зазначав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення [9].

Суд, визнаючи нечинними постанови нормативно-правового характеру з моменту їх прийняття, нехтує положеннями ч. 2 ст. 265 КАСУ, залишає поза увагою той факт, що відповідно до приписів відповідних постанов виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів сотень тисяч громадян, погіршує положення споживачів, які більш ніж два роки, дотримуючись вимог нормативно-правового акту, виконували свої обов’язки щодо оплати споживання природного газу. М. Козюбра вірно зазначає, що судова правотворчість не повинна йти далі, ніж це потрібно для забезпечення стабільності права. Вона має підпорядковуватися утвердженню принципу правової певності, тобто впевненості людей у тому, що їхнє правове становище залишатиметься стабільним і не буде погіршене [3, с. 45].

Підсумовуючи, слід зазначити, що судова правотворчість у формі поновлення чинності норм права порушує один із фундаментальних принципів правової держави – поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, суперечить ст. 8 Конституції України, якою закріплено принцип верховенства права, виходить за межі ключової, визначальної функції суду – здійснення правосуддя.

Подальших досліджень потребують питання визначення видів, допустимості та меж судової правотворчості.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Головньов С. Чому споживачів без лічильників змушують платити за газ в три рази більше // https://biz.censor.net.ua/r3102440

2. Євсєєв О. П. Як Європейський суд «судить» історію (до питання про суддівський активізм) / О. П. Євсєєв // Проблеми законності : зб. наук. пр. – Харків, 2015. – Вип. 129. – С. 233-241.

3. Козюбра М. Судова правотворчість: аномалія чи іманентна влативість правосуддя /М. Козюбра //Право України – 2016.– № 10. – С. 38– 48

4. Малишев Б.В. Судова правотворчість як наукова категорія порівняльного правознавства / Б.В. Малишев // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку. Зб. статей / За ред. Ю.С. Шемшученка, Л.В. Губерського, І.С. Гриценка; упор. О.В. Кресін. – К.: Логос, 2009. – 712 с.

5. Міненерго пропонує вищі норми споживання газу, а РГК каже, що суд поновив старі// https://www.bbc.com/ukrainian/news-46579053

6. Міненерговугілля розробило нові норми споживання газу для домогосподарств без лічильників// https://ua.interfax.com.ua/news/economic/553432.html

7. Платити за газ за завищеними платіжками не потрібно, вони незаконні – міністр // https://www.epravda.com.ua/rus/news/2019/01/24/644616/

8. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України № 1861-VI від 10 лютого 2010 року // Відомості Верховної Ради України, 2010, № 14-15, № 16-17, ст.133

9. Рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування)// Офіційний вісник України. – 2009. – № 32. – Ст. 1084 // https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-09

10. Січневі платіжки за газ є законними, їх треба оплатити, – НКРЕКП // https://ua.112.ua/ekonomika/sichnevi-platizhky-za-haz-zakonni-ikh-treba-oplatyty-nkrekp-477805.html

11. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник/ Харків: Консум, 2001.– 656с.

12. У Нацкомісії пояснили, що робити із завищеними платіжками за газ // https://gazeta.ua/articles/economics/_u-nackomisiyi-poyasnili-scho-robiti-iz-zavischenimi-platizhkami-za-gaz/881401

13. Ухвала про роз’яснення судового рішення від 27.11.2015 р. (справа № 826/16447/15) // http://reyestr.court.gov.ua/Review/53859436#

14. Шевчук С. Судова правотворчість: світовий досвід і перспективи в Україні: Монографія. – К.: Реферат, 2007. – 640 c.


Довідка про автора: Любченко Павло Миколайович, доктор юридичних наук, професор, кафедра державного будівництва Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого.

Рекомендувати цей матеріал
При передруку посилання на khpg.org обов'язкове. Думки і міркування авторів не завжди збігаються з поглядами членів ХПГ
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль