Посилення конституційних гарантій прав людини

Перед цьогорічним Днем Конституції з’явилося багато публікацій, що вихваляють нашу Конституцію як ледь не найкращу у світі. Основний лейтмотив – Конституція дуже хороша, але її не виконують. Отже, спостерігаємо у значної частини суспільства цілковите нерозуміння якості Основного закону країни та його ролі. Насправді, на мій погляд, Конституція була посередньою, її ще й декілька разів руйнували змінами, ухваленими в незаконний спосіб, та ще й вводячи в конституційний текст нові норми, які суперечили старим. На порталі ХПГ опубліковано багато публікацій Всеволода Речицького, Федора Веніславського, Юрія Бауліна, Віктора Колісника та інших, де аналізуються промахи Конституції та порушення процедури внесення змін до Конституції. Про невдалі норми Конституції та практику її застосування можна говорити безкінечно. Зараз я обмежусь тільки розглядом недоліків конституційного регулювання прав людини і основоположних свобод.[1]

Конституція України 1996 року закріпила систему владних відносин, яка на той момент фактично склалася – напівпрезидентську унітарну республіку з парламентом, реально позбавленим контрольних повноважень, відносно слабкою судовою системою, а також урядом без суттєвих політичних функцій і тому постійно залежним від прямої президентської підтримки. Загалом, безвідповідальність держави перед суспільством у новій Конституції України зберігалася майже на рівні радянських часів. Конституційна система захисту прав людини фактично не працює.

Другий розділ Конституції України «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», що нараховує майже третину з загальної кількості конституційних норм, містить велику кількість прямих запозичень з двох загальновідомих міжнародних пактів ООН про права людини 1966 р., але при цьому в суто юридичному сенсі не розрізняє норми Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, які держава мусить виконувати за будь-яких обставин, і положення Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, можливість реалізації яких пов’язується, як відомо, з реальним економічним станом тієї або іншої країни. Йдеться про те, що соціально-економічні права, як правило, вважаються нормами прямої дії лише за наявності спеціальних офіційних коментарів, якими визначаються конкретні параметри судового захисту так званих «позитивних», тобто існуючих за рахунок активності держави, прав і свобод.

Таким чином, пряме копіювання західних зразків мало в даному випадку своїм наслідком суто ідеологічний, значною мірою навіть демагогічний, ефект. Наприклад, й досі відверто проблематичними в Україні виглядають записані в Конституції «право на житло» (стаття 47), «право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло» (стаття 48), «право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування» (стаття 49), «право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди» (стаття 50), а також інші позитивні права, які в нинішніх українських умовах перетворилися для значної кількості громадян на справжню фікцію.

У цьому ж контексті варто згадати також про право кожного працюючого «на відпочинок» (стаття 45), а також альтруїстичні обіцянки держави сприяти «розвиткові лікувальних закладів», дбати «про розвиток фізичної культури і спорту» (стаття 49) та інші. Таким чином, хоча в статті 55 української Конституції стверджується, що всі «права і свободи людини і громадянина захищаються судом», більшість соціальних, економічних та культурних прав у тому вигляді, в якому вони записані в нині діючій Конституції, реально захистити в суді неможливо. При цьому право на справедливий суд в повному обсязі взагалі відсутнє в Конституції, окремі його аспекти розпорошені у кількох статтях.

Це, в свою чергу, призводить до зневіри пересічного громадянина не тільки у можливості захистити свої права в судовому порядку, але й до глибокої недовіри суспільства до обіцянок політичних лідерів та Української держави взагалі. Багато з проголошених у Конституції 1996 року прав і свобод стали справді відверто символічними феноменами. А конституційні механізми захисту прав людини є відверто слабкими: парламентський контроль за виконавчою владою практично обмежений однією згадкою про парламентського Уповноваженого з прав людини, позапарламентський контроль Конституцією не передбачений взагалі, норма про те, що Президент України є гарантом прав і свобод є відверто декларативною, оскільки свого розвитку вона не отримала. Інститут індивідуальної конституційної скарги тільки нещодавно почав працювати, вже подано більше 1500 таких скарг, але розглянуто одиниці. До того ж, виглядає дивним можливість  для громадян оскаржити конституційність тільки законів України, якщо в остаточному судовому рішенні застосування закону суперечить Конституції. Водночас суб’єкти конституційного подання – Президент, щонайменше 45 депутатів парламенту, Уповноважений ВРУ з прав людини, Верховний суд України, ВР АРК – можуть оскаржити конституційність будь якого-нормативного акту парламенту, Президенту, уряду, ВР АРК. Тому слід розширити перелік суб’єктів касаційної скарги, щоб людина могла оскаржувати конституційність рішень тих же органів влади, що й владні органи. Крім того, на нашу думку, необхідно надати можливість оскаржувати конституційність актів органів влади звичайним судам, а не тільки Верховному суду, та правозахисним громадським організаціям.

Оскільки передбачені в Конституції України 1996 року норми про обмеження права на приватність, свободи думки, совісті і релігії, свободи вираження поглядів, свободи об’єднань, свободи мирних зібрань, свободи пересування не містять в собі загальної презумпції бути «необхідними в демократичному суспільстві» (вимога Європейської конвенції з прав людини та основоположних свобод 1950 року), то пропорційність втручання держави в реалізацію прав людини та основоположних свобод за стандартами Європейського суду з прав людини виміряти неможливо. Принцип пропорційності в загальному вигляді відсутній в Конституції, хоча на необхідність його введення фахівці вказували неодноразово. Лише частково відповідають Європейській конвенції норми права на розвиток, права на свободу та особисту недоторканність, заборони дискримінації, правового статусу іноземців та інші. Необхідно привести у відповідність з європейським стандартом (Протокол №13 до Конвенції) заборону смертної кари.

Слід також звернути увагу на те, що в Європейській конвенції 1950 року йдеться про «права людини та основоположні свободи», а в Конституції України 1996 року – лише про «права і свободи людини». Це означає, що конституційний захист таких суб’єктів прав, як юридичні особи, не забезпечений.

Таким чином, другий розділ Конституції України потребує суттєвої переробки. При цьому слід враховувати, що останніми роками з’явилися нові важливі міжнародні угоди в царині прав людини, які доречно враховувати, змінюючи Конституцію України. Йдеться насамперед про Договір про конституцію для Європи («Конституцію Європи») 2005 р., який, не здобувши підтримки Франції та Нідерландів, не був прийнятий в якості загальнообов’язкового нормативного акту для країн-членів Європейського Союзу. Проте така частина Конституції Європи, як Хартія основних прав Союзу, не втратила юридичної сили. Нині на Хартію як на юридично чинний документ посилається Лісабонський договір, підписаний главами 27-ми держав-членів Європейського Союзу в грудні 2007 р. Враховуючи курс на європейську інтеграцію України, вважаємо за доцільне запозичити деякі положення Хартії основних прав Союзу.

Потребує розвитку інститут парламентського контролю за дотриманням прав і свобод. На нашу думку, доцільно підсилити конституційний статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і надати йому деякі додаткові гарантії і повноваження у Законі «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

Вкрай необхідний розвиток інституту громадського контролю за діяльністю виконавчої влади в цілому, як парламентського, так і позапарламентського. Верховна Рада України повинна ефективно контролювати діяльність уряду й взагалі виконавчої гілки влади в державі через постійні і тимчасові парламентські комітети й комісії. Задля досягнення цієї мети контрольні функції парламенту й вільної громадськості (громадян, неурядових організацій) мають бути на законодавчому рівні суттєво підсилені. Для гарантування позапарламентського контролю до Конституції має бути доданий підрозділ «Громадянське суспільство». На часі розробка законопроекту про громадський (парламентський і позапарламентський) контроль за діяльністю державної виконавчої влади, який конкретизував би положення майбутньої Конституції про громадський контроль за владою.

Введення розділу “Громадянське суспільство” відповідає сучасному стану взаємовідносин держави і суспільства після «Революції гідності» і викликане необхідністю гарантувати на найвищому – конституційному – рівні засади свободи народу в духовній, політичній та економічній площині, царині ідей, науки, культури та мистецтва.

Стан довкілля в Україні є загрозливим. Україна є однією з найбільш забруднених країн у світі, наслідки Чорнобильської катастрофи, найбільшої екологічної катастрофи людства, на жаль, належним чином не усвідомлені, а стан утвердження і захисту екологічних прав не є пріоритетом держави, про що свідчить велика кількість екологічно небезпечних проектів. Усі ці фактори вимагають підсилення конституційних гарантій екологічних прав, для чого доцільно ввести до Конституції новий розділ – “Екологічна безпека”.

Потребує удосконалення третій розділ Конституції України. Враховуючи підвищену увагу до реалізації права на вільні та справедливі вибори, вважаємо виправданим конкретизувати в конституційному тексті поняття «вільних виборів», заборонивши політичний, адміністративний або інший тиск, примус чи залякування, а також визнавши право на відмову від участі в виборах і референдумах. Необхідно, також, на нашу думку, ввести можливість проведення референдуму за народною ініціативою за рахунок добровільних внесків громадян. Це можна пояснити тим, що референдум за народною ініціативою не можна запланувати заздалегідь. З іншого боку, влада не повинна відмовляти населенню у проведенні референдуму за браком державних (бюджетних) коштів. Крім того, самофінансування референдуму є стримуючим фактором для популістських ініціатив. Невиправданий референдум громадяни просто не підтримають своїми гаманцями. Необхідно також розширити перелік питань, щодо яких проведення референдуму забороняється.

Слід відзначити, що робоча група Конституційної комісії підготувала зміни до другого розділу Конституції, в яких було вирішено значну кількість описаних вище проблем і 15 липня 2015 року передала цей проект Президенту України. Але ці зміни так і не були внесені на розгляд парламенту. Діяльність робочої групи та її результати детально описані конституційним експертом ХПГ, членом Конституційної комісії Всеволодом Речицьким.

Отже, з метою удосконалення конституційної систему захисту прав людини, уточнення переліку конституційних гарантій відповідно до міжнародних стандартів в сфері прав людини та посилення дієвості конституційних механізмів захисту прав людини та основоположних свобод знову пропонуємо органам державної влади виконати такі завдання.

1. Ввести свободу народу у якості головного пріоритету Конституції України.

2. Замінити конституційну формулу «права та свободи людини і громадянина» на «права людини і основоположні свободи».

3. Ввести до другого розділу Конституції право на справедливий суд згідно з Європейською конвенцією захисту прав людини та основоположних свобод.

4. Привести у відповідність до Конвенції формулювання громадських і політичних прав і свобод.

5. Ввести до другого розділу Конституції принцип пропорційності у загальному вигляді.

6. Переглянути підхід до конституційних гарантій економічних, соціальних та культурних прав.

7. Розширити компетенцію Конституційного Суду України та Уповноваженого Верховної Ради з прав людини в сфері захисту прав людини та основоположних свобод.

8. Удосконалити інститут індивідуальної конституційної скарги.

9. Вдосконалити механізми парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади в Україні. 

10. Підсилити гарантії права на вільні та справедливі вибори.

11. Розробити положення щодо позапарламентського контролю за діяльністю виконавчої влади в Україні, для чого ввести до Конституції новий розділ – «Громадянське суспільство».

12. Підсилити гарантії екологічних прав людини, для чого ввести до Конституції новий розділ – «Екологічна безпека».