пошук  
Права Людини в Україні. Інформаційний портал Харківської правозахисної групи
версія для друку
28.11.2019 | Анастасія Іванова

ПРАВО ВЕТО. Частина 2. Вето президента в Україні: проблеми і перспективи

Конституція України
   

Нормативна база

Сьогодні право вето Президента урегульовано ст. 94, 106 Конституції України та ст. 132–136 Регламенту Верховної Ради України. Офіційне тлумачення окремих частин статті 94 Конституції України було надане Рішеннями Конституційного Суду України[1].

Цими рішеннями орган конституційної юрисдикції розтлумачив окремі питання процедурного характеру, що до цього викликали гарячі дискусії:

– перебіг строків, зазначених у ч. 2 та ч. 4 ст. 94 Конституції України (йдеться про п’ятнадцятиденний строк для підписання Президентом закону або його повернення до парламенту для повторного розгляду та десятиденний строк для підписання та оприлюднення закону Президентом після подолання вето) має здійснюватися в календарних днях. Строки підписання та офіційного оприлюднення Президентом України законів України, визначені ч. 3 та ч. 4 ст. 94 Конституції України, потрібно розуміти так, що вони починаються з наступного дня після отримання законів Президентом України, а якщо їх завершення припадає на вихідний або святковий день, то днем закінчення цих строків є наступний робочий день;

– застосоване Президентом України вето щодо прийнятого закону своїм юридичним наслідком має скасування останніх результатів голосування за нього і відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді України, яка має право враховувати або не враховувати пропозиції Президента України до закону і прийняти його знову. Врахування цих пропозицій Верховною Радою України виступає як конституційна передумова підписання та офіційного оприлюднення закону Президентом України (ч. 4 ст. 94 Конституції України);

– встановлена в ч. 4 ст. 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону (подолання вето) Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені. Ця вимога стосується прийняття закону в цілому;

– якщо пропозиції Президента України до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається;

– у разі прийняття Верховною Радою України закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держави зобов’язаний підписати його та офіційно оприлюднити у десятиденний строк;

– якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент України діє відповідно до ч. 2 ст. 94 Конституції України (тобто може застосувати право вето повторно);

– положення ч. 2 ст. 94 Конституції України необхідно розуміти так, що процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена нею, не застосовується до законів, прийнятих референдумом.

Пов’язаним з вето питанням промульгації та офіційного оприлюднення законів частково присвячені рішення Конституційного Суду України[2], в яких розтлумачено таке. Якщо за результатами розгляду повернутого закону з пропозиціями Президента України Верховна Рада України повторно прийняла закон, то саме він підлягає офіційному оприлюдненню та опублікуванню, що підтверджується правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України. Тому в такому законі повинна вказуватися дата його повторного прийняття.

Важливим для розуміння права вето є Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України) від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003, до якого ми звертатимемось нижче.

Отже, орган конституційної юрисдикції в межах своїх повноважень та в рамках вирішення питань про відповідність Конституції України розтлумачив деякі питання процедурного характеру щодо застосування Президентом права вето та подолання його парламентом.

У першій частині цієї розвідки ми аргументували, що право вето в нашій традиції є частиною механізму стримувань і противаг. Сьогодні в Україні інститут вето унормований таким чином, що є підстави стверджувати про сильне вето Президента. Неурегульованість деяких аспектів цього інституту створює широкі можливості для застосування розсуду Президента у вирішенні як питання обґрунтованості застосування права вето у конкретному випадку, так і вирішенні окремих процедурних питань, та дає додаткову аргументацію для твердження про наявність стійкої тенденції до посилення вето-повноважень Президента України.

Водночас, посилення права вето є симптоматичним для розвитку сильної президентської влади. Можна погодитися, що перспективи розвитку президентського вето віддзеркалюють перспективи розвитку інституту президенства загалом[3]. У даному разі невнормованість створює умови для посилення без того сильного президентського вето, що свідчить про концентрацію влади Президентом у обсягах більших, ніж це передбачено Конституцією України.

Не претендуючи на вичерпність переліку, принципово важливими та такими, що потребують законодавчого урегулювання, вважаємо наступні проблемні питання права вето.

Невизначеність підстав застосування вето Президентом України

Питання підстав застосування вето Президентом України неодноразово ставилося в науковій літературі[4] та навіть стало предметом розгляду Конституційного Суду України[5]. У згаданому Рішенні Суд дійшов висновку, що підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України є виключним конституційним правом Президента України. Конституція України не встановлює підстав та мотивів, за яких Президент України може повернути закон на повторний розгляд Верховної Ради України, а також вимог щодо змісту пропозицій глави держави до закону.

Президентом В. Зеленським за нетривалий час до парламенту повернуто три закони та Виборчий кодекс, а також повторно внесено пропозиції Президента до п’ятьох законів, ветованих Президентом П. Порошенком. Пропозиції до чотирьох з цих законів підписані Президентом П. Порошенком та внесені Президентом В. Зеленським у тій самій редакції.

На жаль, комплексних статистичних досліджень застосування вето в Україні досі не проведено. Аналіз двох перших років президентства П. Порошенка, опублікований на порталі voxukraine.org, свідчить про застосування Президентом П. Порошенком права вето з трьох основних формальних причин:

  • законопроект порушує наявні міжнародні угоди та зобов’язання України або не відповідає нормам Конституції та інших законів (17 вето);
  • законопроект впливає на роботу чи організаційну структуру силових органів (МО, МВС) та оборонних підприємств (6 вето);
  • обмеження публічних видатків, часто через невідповідність законопроекту угоді з МВФ (10 вето).

Аналіз пропозицій до законів, підготовлених Президентом П. Порошенком, які розглядаються в Раді ІХ скликання, дає підстави висновувати, що закони поверталися через:

– відсутність механізмів і складності виконання (2 вето)

– відсутність комплексного підходу в регулюванні правовідносин (1 вето);

– невідповідність Конституції України (1 вето).

Президент В. Зеленський повернув у парламент 3 закони через невідповідність Конституції України та її принципам, 1 – у зв’язку із порушенням прав людини, невідповідністю Конституції, нормам міжнародного права, складності виконання. Отже, всі випадки відхилення законів Президентом В. Зеленським наразі аргументовано невідповідністю Конституції та її принципам.

Це знов актуалізує дискусійне питання: чи може Президент повертати ухвалений парламентом закон з підстав його неконституційності? Як правило, в державах, де передбачено право глави держави повернути закон, він може вказати серед причин свого рішення невідповідність прийнятого парламентом закону конституції. Принаймні, така можливість прямо не заборонена жодною з конституцій відповідних країн[6]. Російські вчені, зокрема В. Є. Чиркин, пов’язують право вето із повноваженнями глави держави здійснювати неспеціалізований конституційний контроль за законодавчою діяльністю парламенту.

В Україні практика повернення законів з причин їх невідповідності Конституції України є доволі поширеною. Мотив неконституційності присутній у більшості пропозицій Президента до законів, в різний час повернутих до парламенту, та всіх законів, повернутих до парламенту ІХ скликання. Водночас, якщо погодитися з думкою науковців про те, що використання права вето президентами найчастіше здійснюється із політичних міркувань[7], це питання набуває іншого інструменталістського звучання. Воно потребує окремої розмови та має розглядатися у тісному зв’язку із питанням попереднього конституційного контролю законів.

Можливість повторного застосування Президентом права вето

Така практика була особливо популярною за часів Президента В. Ющенка у Верховній Раді V і VI скликань (закон про Кабінет Міністрів України (№ 514-V від 21.12.2006 р.), закон про статус слідчих (№ 4125 від 06.04.2006 р.), щодо якого Президентом вето застосовувалось 5 разів (в усіх випадках єдиною пропозицією глави держави було скасування закону); закон про закони і законодавчу діяльність (№ 0894 від 10.01.2006 р.), який розглядався парламентом з 1998 року та ветувався Л. Кучмою і В. Ющенком 4 рази, в усіх випадках – з пропозицією скасувати закон); закон про місто-герой Севастополь (№ 3187-1 від 21.03.2006 р.), ветувався В. Ющенком 4 рази з пропозицією про відхилення); закон про внесення зміни до статті 1 Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» (№ 8019-6 від 25.04.2006 р.), ветувався В. Ющенком 4 рази)[8].

Резонансними стали повторні вето законів: про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України (№ 0857 від 23.11.2007 р.), про Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (№ 0856 від 23.11.2007 р.) та про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України (№ 2204 від 02.04.2008 р.; № 5264 від 22.10.2009 р.), який зрештою був оприлюднений за підписом Голови Верховної Ради України – Арсенія Яценюка.

Народні депутати вважали практику повторного вето неконституційною, що стало підставою для політичної заяви депутатів, згідно з якою депутати від БЮТ декларували, що братимуть участь в подоланні президентського вето лише щодо тих законів, які ветовані вперше. Для законів, щодо яких у неконституційний спосіб застосовано повторне вето, депутати планували вимагати підпису Голови Верховної Ради.

Конституційний Суд у своєму Рішенні розтлумачив, що Президент України може повторно повернути закон до парламенту, якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями.

Водночас, часткове урахування пропозицій Президента може тлумачитися як внесення змін, не передбачених пропозиціями, адже може викликати інші правові наслідки, ніж прогнозували пропозиції у комплексі. Так само, будь-які спроби компромісу, будь-які зміни до законопроекту, запропоновані парламентом, у випадку, коли основною пропозицією Президента було скасування закону загалом, можуть тлумачитися як не передбачені пропозиціями Президента,.

Пов’язаним із цим є питання достатньої сформулюваності пропозицій Президента. ГНЕУ у своїх висновках вказувало на те, що згідно з вимогами ст. 94 Конституції України пропозиції Президента України для повторного розгляду закону мають бути не лише вмотивовані, а й ще сформульовані належним чином з тим, щоб їх можна було поставити на голосування. Незважаючи на це, текст ст. 94 залишає простір для інакшого тлумачення, і частою є проблема, коли пропозиції Президента викладаються у вигляді загальних побажань до закону. Будь-яке текстуальне формулювання їх апаратом парламенту виглядає як внесення змін, не передбачених пропозиціями, та, відповідно, створює підстави для повторного вето.

Кількісних обмежень щодо повторного вето Конституцією не встановлено, а отже, Президент України може неодноразово повертати той самий закон до парламенту. Це створює умови для перетворення повторного застосування права вето у суто політичний інструмент тиску на парламент та затягування законодавчої процедури. Адже така нормативна реалізація фактично унеможливлює подолання вето Президента, а його відносність набуває фіктивного характеру, перетворюючись практично на абсолютне вето Президента. Це не відповідає положенням Конституції України, а також може призводити до концентрації Президентом влади у більших обсягах, ніж це передбачено Конституцією України.

Зарубіжний та вітчизняний досвід пропонує механізми обмеження застосування повторного вето. Одним з них є обмеження кількості раз подолання вето парламентом. Наприклад, якщо стортинг в Норвегії ухвалює закон тричі без змін в тій самій редакції, такий закон набуває чинності навіть без королівської згоди. Механізми обмеження повторного вето відомі історії українського конституціоналізму, про що ми згадували у частині першій цієї розвідки. Так, у конституційних актах Директорії відсутня потреба повторного подання на підпис Голові Директорії закону, щодо якого вето подолане парламентом.

Альтернативною повторного вето може виступати народне вето (до речі, цей інститут був закріплений в конституційному проекті професора Отто Ейхельмана 1921 р.). Він полягає у праві глави держави скликати референдум щодо повторно ухваленого парламентом закону (подоланого вето). За відмови Президента від цієї процедури закон набуває чинності без можливості повторного застосування права вето. Даний інститут видається доволі сильним запобіжником та, вочевидь, застосовується Главою держави лише за абсолютної впевненості у підтримці власного рішення народом держави.

Порушення Президентом строків підписання ухвалених парламентом законів або повернення закону до парламенту для повторного розгляду

Частина 4 статті 94 Конституції України говорить, що «у разі якщо Президент України не підписав закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України й опубліковується за його підписом». Дана норма частково вирішує питання законів, щодо яких вето Президента подолано, хоча і тут було чимало питань[9]. Водночас, проблема вчасного підписання законів Президентом або застосування права вето в законодавчій практиці наразі залишається невирішеною.

Наразі інформація на офіційному порталі Верховної Ради України свідчить про відсутність такого роду порушень у діяльності Верховної Ради ІХ скликання. Звичайно, робити ґрунтовніші висновки щодо цього можна буде більше ніж після двох місяців роботи парламенту.

Водночас Президентові П. Порошенку дорікали зловживанням такою практикою, а сумнозвісний закон про внесення зміни до Закону України «Про банки і банківську діяльність» (щодо гарантування державою вкладів фізичних осіб) № 5553, ухвалений Верховною Ради України ще 20.12.2016 р., так і залишився непідписаним. Відповідно до ч. 3 ст. 94 Конституції у разі, якщо Президент України протягом встановленого строку (15 днів) не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Отже, згідно з нормами Конституції закон № 5553 вважається схваленим Президентом, однак він не підписаний та офіційно не оприлюднений, а тому не набрав чинності.

Аналогічна ситуація мала місце щодо двох «екологічних» законів: Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» (№ 2009а-д) та Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку» (№ 3259). Вони були прийняті Верховною Радою України 4 жовтня 2016 року, 12 жовтня 2016 року – підписані Головою Верховної Ради України і 13 жовтня 2016 року направлені на підпис Президентові України. Встановлений Конституцією України строк на розгляд цих законів тривав із 14 по 28 жовтня 2016 року. Однак вчасно вони не були ані підписані, ані повернуті до парламенту. Враховуючи міжнародно-політичне значення обох законів (вони прийнятті на виконання Україною взятих на себе міжнародних зобов’язань) це викликало значний резонанс у суспільстві. Громадські активісти підготували власний аналіз пропозицій Президента до закону із такими висновками: враховуючи те, що пропозиції Президента є невмотивованими, а крім того, були подані за межами 15 денного строку, вважаємо, що Закон станом на 29 жовтня 2016 року є таким, що підписаний та підлягає передачі на опублікування. Однак якщо Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» (№ 2009а-д) після доопрацювання та повторного прийняття парламентом був підписаний Президентом, то доля закону «Про стратегічну екологічну оцінку» (№ 3259) інша – вето щодо нього парламент не подолав.

Попередженню та вирішенню таких ситуацій може сприяти надання повноважень офіційного оприлюднення Голові Верховної Ради України, а такі закони мають публікуватися за його підписом. До речі, аналогічна ситуація виникала щодо закону про Державний бюджет на 2007 рік, коли протягом 15 днів закон не було ані повернуто, ані підписано, і представники фракцій закликали голову парламенту підписати закон. О. Мороз відмовився, мотивуючи це нормами Конституції.

Загалом за аналітикою, пропонованою voxukraine.org за перші два роки президенства П. Порошенко у 12 випадках (36% вето) Президент формально порушив Конституцію, коли наклав вето на 17-42 день після підписання Головою Верховної Ради України. Найдовше – 42 дні – знадобилося для ветування закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо фінансування професійно-технічної освіти, найменше – лише 1 день – для закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру у 2016 році (останній було прийнято з пропозиціями Президента). В середньому між підписанням законопроекту Головою Верховної Ради України і вето президента, за підрахунками аналітиків, минає 19 днів, а найчастіше – 15 днів, що відповідає максимальному терміну, закріпленому в Конституції.

Деякі науковці пропонують встановити форми відповідальності Президента за неналежне виконання своїх обов’язків[10]. Разом із тим, слід враховувати, що механізми конституційно-правової відповідальності Президента є малоефективними, а наразі в Україні просто відсутні. Тому видається слушним зауваження А. С. Багряка, що це питання має розглядатися разом із переглядом обов’язковості підписання закону Президентом України у разі, якщо він принципово не згодний із таким законом.

Обов’язок підписання закону, щодо якого парламент подолав вето Президента

Ситуації, коли після подолання вето парламентом глава держави, незважаючи на приписи закону, не підписував закон, чим створював юридичну колізію, відома західному конституціоналізму. В США це питання вирішено таким чином:, якщо обидві палати парламенту (і Сенат, і Палата представників) 2/3 складу проголосують за законопроект, вето Президента вважається подоланим, а законопроект «стає законом» (bill becomes a law).

В Україні неодноразово мали місце випадки, коли Президент після подолання вето повертав закон до парламенту без підпису. Згідно з ч. 4 ст. 94 Конституції України у разі, якщо Президент України не підписав такий закону протягом десяти днів, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Так були оприлюднені закон «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», визнаний згодом неконституційним[11]; закон «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України», щодо якого відмовлено у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України, однак згодом цей закон скасовано наступним Президентом В. Януковичем. Так само після подолання вето щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України» він був опублікований 21.09.2009 за підписом Голови Верховної Ради, а вже 19.10.2009 неконституційними були визнані окремі його положення[12]. За підписом Голови Верховної Ради України опублікований Закон України «Про Кабінет Міністрів України» 2007 року, який був скасований іншим Законом України «Про Кабінет Міністрів України», ініційованим депутатом з пропрезидентської фракції. За підписом Голови Верховної Ради України відбулося офіційне оприлюднення Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік» та деяких інших законів України».

Фахівці вважають, що питання доцільності зобов’язувати Президента України підписувати й офіційно оприлюднювати закон, який під час повторного розгляду був прийнятий кваліфікованою більшістю в 2/3 голосів депутатів, лишається актуальним. Норми, що встановлюють обов’язок глави держави підписати законодавчий акт, з положеннями якого він не погоджується, є нелогічними. Водночас, спікери парламенту не поспішають виконувати повноваження Президента, що породжує численні колізії щодо прийнятого, але не введеного в дію закону. Така ситуація складалася в 2007 році навколо Законів України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та «Про внесення змін до статті 20 Закону України "Про статус народного депутата України"», що змусило Верховну Раду робити окреме повідомлення про процедуру введення в дію цих законів.

Практика свідчить, якщо Президент відмовляється від підписання закону, він має подальші плани щодо урегулювання певних правовідносин іншим чином, через подання альтернативного проекту, або звертається до органу конституційної юрисдикції з метою перевірки конституційності опублікованого закону. Тобто, Президент продовжує висловлювати активну незгоду із законом або окремими його положеннями.

Нормативне закріплення обов’язковості документальної форми вето

На даний момент вето полягає у поверненні закону до парламенту із паралельним внесенням пропозицій Президента до закону. Водночас така ситуація породжує ряд питань, на що неодноразово зверталась увага законодавця.

Чи є вето актом Президента України в сенсі ст. 150 Конституції України? Конституційний Суд України відповів на нього ствердно у рішенні у справі щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України. Конституційний Суд України визнав таким, що відповідає Конституції України, здійснене Президентом України право вето щодо прийнятого Верховною Радою Закону «Про внесення змін до статті 98 Конституції України».

Суддя Конституційного Суду В. М. Шаповал у окремій думці назвав таке рішення неприйнятним прецедентом стосовно перспектив оцінки Конституційним Судом України актів Президента України і (за очевидною аналогією) актів Кабінету Міністрів України відповідно до частини першої статті 150 Конституції України (підписання чи непідписання певного акта, вчинення будь-яких інших дій, що породжували юридичні наслідки).

Наразі це питання лишається неурегульованим. Перспективним для його вирішення виглядає впровадження науково обґрунтованих пропозицій щодо закріплення юридичної форми застосування права вето Президентом України у формі указу в ст. 106 Конституції України та внесення відповідних доповнень до п. 3 Положення «Про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України»[13].

Ситуація викликає складнощі і в контексті обліку застосування вето Президентом. Наразі аналізувати вето Президента можна лише за його пропозиціями до закону, розміщеними на сайті парламенту. На веб-сайті офіційного інтернет-представництва Президента України спеціального обліку вето не ведеться, офіційна статистика застосування Президентами вето у незалежній Україні у публічному доступі відсутня. Це є самостійною проблемою. Окрім того, існує обґрунтована думка, що надання пропозицій є факультативним елементом вето, і Президент не позбавлений права застосовувати вето до законів без обґрунтовування мотивів і підстав його накладення (Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2003 р.). В умовах бездокументарного вето у разі ненадання пропозицій Президента публічний облік вето буде значно ускладнений.

Юридично не унормовано внесення Президентом додаткових пропозицій до закону, в яких уточнюються або змінюються попередні. Президенти широко використовують таку можливість, а отже, до одного закону часто вноситься декілька пропозицій Президента, навіть якщо закон повернуто до парламенту вперше.

Практично не можуть бути предметом аналізу ситуації, коли потенційна загроза застосування вето попередила прийняття відповідного закону. Водночас необхідним є системний моніторинг та аналіз реалізації цього інституту – починаючи від загрози (оприлюдненого наміру) до власне застосування вето Президентом, виявлення основних причин та мотивів повернення законів, реальних можливостей подолання вето парламентом тощо. Це дасть змогу об’єктивно оцінити прямий вплив вето на баланс владних повноважень та опосередкований – на ефективність роботи механізму стримувань і противаг загалом. Порушення процедури в цьому разі призводить до порушення балансу владних повноважень, а відтак до концентрації та централізації владних повноважень у одній галузі влади.

Зниження кількісного бар’єру подолання вето парламентом

Кількісний бар’єр, необхідний для подолання президентського вето, дає підстави класифікувати вето на слабкі та сильні. Слабким вважається вето, що потребує абсолютної більшості, тобто 50% плюс один голос від загальної кількості парламентарів. Відповідно вищий бар’єр для подолання вето – 2/3 або 3/5 свідчать про сильне вето глави держави.

В Конституції Україні закріплене сильне вето – «якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів» (ч. 4 ст. 94 Конституції). Надаючи висновки щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України 2009 р. Венеційська комісія оцінила вимогу подолання вето 2/3 складу парламенту як «дуже великий бар’єр».

Національний інститут стратегічних досліджень наводить такі аргументи проти сильного вето – за його наявності «Президент може не мати більшості у Парламенті для того, щоб бути впевненим у власній можливості ветувати будь-які законопроекти. … така розстановка сил між Президентом та Парламентом у випадку їх належності до різних політичних сил стимулює конфліктну поведінку обох гравців за умов слабкості важеля Верховної Ради (а саме – необхідність 2/3 голосів для подолання президентського вето), що спричиняє слабкість законодавчої гілки влади».

В Україні норма подолання вето є найвищою серед змішаних республік європейського континенту, зазначає В. В. Сухонос, і як приклад наводить Польщу, де воно долається більшістю у 3/5 конституційного складу парламенту (ч. 5 ст. 122 Конституції), та Португалію, де потрібна більшість становить 2/3 від кількості тих, хто бере участь у голосуванні (ч. 3 ст. 139 Конституції)[14].

Наразі науковці пропонують ще чимало шляхів удосконалення права вето, які варті серйозної уваги та дискусії. Це урегулювання наслідків відкликання внесених Президентом пропозицій; забезпечення системного характеру роботи представників Президента у Верховній Раді Україні та Кабінеті Міністрів України на всіх етапах підготовки проектів законів України; своєчасне й докладне висвітлення в ЗМІ обґрунтувань застосування Президентом України права вето, передусім на проекти законів із соціально важливих питань, у зрозумілій нефахівцям формі тощо[15].

У нинішніх умовах дискусійними виглядають пропозиції щодо введення попереднього конституційного контролю, а також запровадження в Україні народного вето.

Розуміння права вето як договірного механізму (досвід США), засобу компромісного узгодження позицій між політичними ланками країни, як інструмент не тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес[16], актуалізує значення узгоджувальних процедур між представниками різних гілок влади. До таких належить практика утворення спеціальних узгоджувальних органів (комісій). Вони вважаються найефективнішою формою співробітництва сторін (президента та парламенту), та можуть включати в себе не лише представників сторін, а і посередників (медіаторів), фахівців, іноді – представників уряду. Такого роду узгоджувальні органи діють в Німеччині, Франції та США, де довели свою ефективність. За даними статистики Конституційного суду ФРН, за період 1949–1990 рр. з 520 законопроектів, які потребували скликання узгоджувального комітету, узгодження не було досягнуто лише в 53 випадках[17]. Важливо, що узгоджувальні процедури мають відбуватися у чітко визначені терміни, щоб запобігти затягуванню законодавчої процедури. Узгоджувальні комісії готують доповідь або проект рішення, ухвалення або відхилення якого має викликати чітко визначені правові наслідки.

Висновки

Право вето вважається одним з найвпливовіших інструментів механізму стримувань і противаг, а отже, має розглядатися не як окремий інститут, а як частина цього механізму. Реалізація права вето має враховувати реалізований конституційний дизайн, існуючий в державі розподіл повноважень та їх баланс, а також залежить від забезпеченості інших повноважень суб’єкта законодавчого процесу на кожній окремій стадії законодавчого процесу, та, зрештою, від форми реалізації інших інструментів механізму стримувань і противаг в конкретній державі загалом. Тому орієнтуватися на досвід інших держав для посилення чи послаблення права вето Президента варто дуже обережно.

Довідка про автора. Анастасія Юріївна Іванова, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник (вчене звання).


[1] Рішення Конституційного Суду у справі за конституційним зверненням Барабаша Олександра Леонідовича щодо офіційного тлумачення частини п’ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України) 3 жовтня 1997 року № 4-зп;

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) 7 липня 1998 року № 11-рп/98;

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008.

[2] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо мінімізації впливу фінансової кризи на розвиток вітчизняної промисловості» від 14 липня 2009 року № 18-рп/2009;

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» від 10 вересня 2009 року № 20-рп/2009.

[3] The Presidential Veto: Touchstone of the American Presidency. By Robert J. Spitzer. Albany: State University of New York Press, 1988.

[4] Див. Багряк А. С. Конституційні засади права вето Президента України. Дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 – конституційне право; муніципальне право. Ужгород, 2016. С. 77-81, 146.

[5] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України) від 11 березня 2003 року  N 6-рп/2003

[6] Ковриженко Денис.Інститут вето: зарубіжний досвід, національне законодавство і практика, пропозиції. К. 2009.

[7] Савчин М. В. Президент України у конституційній системі: забезпечення континуїтету та належного функціонування публічної влади главою держави. Вісник Академії правових наук України, 2005, № 3. С. 65-75.

[8] Наведений перелік запропонований у згаданій розвідці Д. С. Ковриженка та не є вичерпним.

[9] З цього питання є Рішення Конституційного Суду справі за конституційним поданням 51 народного депутата України про офіційне тлумачення положень частини четвертої статті 94 Конституції України від 9 жовтня 2007 року № 7-рп/2007

[10] Волощук О. Т Інститут Президента у Франції, Росії та Україні: конституційні норми і політична практика: дис. … канд. юр. наук: 12.00.02. Харків, 2008.С. 130.

[11] Рішення Конституційного Суду у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» від 10 вересня 2009 року № 20-рп/2009

[12] Рішення Конституційного Суду у справі за конституційними поданнями Президента України та 48 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про вибори Президента України», «Про Державний реєстр виборців», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України» та Кодексу адміністративного судочинства України (справа про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України) від 19.10.2009 р. № 26-рп/2009

[13] Докладніше див. Багряк А. С. Зазн. праця. С. 148.

[14] Сухонос В. В. Інститут глави держави в конституційному праві: монографія. Суми, 2011. С. 250.

[15] Див. Багряк А. С. Зазн. праця. С.179-181.

[16] Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. К., 1997. С. 237 , 126.

[17] Горгес Р. Так работают правительство и парламент. М.: Дело, 1993. Цит. за К.А. Иванова* Промульгация законов главой государства: российский и зарубежный опыт. Актуальные проблемы российского права. 2015. № 6 (55) июнь. С. 68.

Рекомендувати цей матеріал
При передруку посилання на khpg.org обов'язкове. Думки і міркування авторів не завжди збігаються з поглядами членів ХПГ
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль