пошук  
Права Людини в Україні. Інформаційний портал Харківської правозахисної групи
версія для друку
15.12.2019 | Ігор Усенко, Євген Ромінський
Політика і права людини

Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України ІХ скликання Огляд № 4 Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 29.08.2019–02.09.2019 Частина 4

   

Увазі читачів пропонується огляд заключної четвертої частини проектів, внесених в короткий, але дуже насичений триденний період діяльності І сесії Верховної Ради України ІХ скликання, яка охоплює проекти щодо внесення змін до Конституції України. До цих проектів не було ні висновків ГНЕУ, ні альтернативних проектів через високу швидкість їх внесення до порядку денного та розгляду..

Загальні засади, якими керуються автори огляду, див Вступні застереження до постійного моніторингу законопроектної діяльності Верховної Ради України ІХ скликання

Стан проходження проектів у цьому огляді визначається на кінець робочого дня 11.12.2019.

Проект 1013 від 29.08.2019 (Президент України) про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії). Проект визначений Президентом України як невідкладний.

Пропонується зі статті 131-2 Конституції України виключити положення щодо того, що «виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді», а також уточнення про те, що «законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена». Також з перехідних положень виключаються норми щодо порядку введення в силу названих норм.

Під час представлення проекту 03.09.2019 народний депутат України і представник Президента України в Конституційному Суді України Ф. В. Веніславський особливо звернув увагу на те, що головна проблема, чому слід прийняти такі зміни, стосується того, що «фактично з 1 січня наступного року органи державної влади, органи місцевого самоврядування будуть позбавлені юридичної можливості представництва їхніх інтересів відповідними штатними працівниками органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а змушені будуть укладати адвокатські угоди, угоди про надання адвокатських послуг і використовувати виключно послуги адвоката для представництва своїх інтересів у судах». Він зазначив, що звісно до 1 січня 2020 року запровадити зміни буде неможливо, але очікується, що закон можна буде остаточно прийняти на наступній черговій сесії, яка розпочнеться першого вівторка лютого 2020 року.

Народні депутати у дискусії переважно звертали увагу на те, що слід скасувати так звану адвокатську монополію з міркувань захисту прав громадян. Зокрема, народний депутат О. О. Мережко зазначив, що: «я вивчав це питання з наукової точки зору, з точки зору порівняльного права, історичної точки зору і дійшов до  висновку як науковець, що цей проект є дійсно прогресивним, і він дає можливості для пересічного громадянина в Україні ефективно захистити свої права. Я вважаю, що це питання, питання скасування адвокатської монополії, треба розглядати не тільки  з точки зору професійних кіл адвокатів. Безумовно, треба врахувати їх точку зору, але треба орієнтуватися передусім на пересічного громадянина. Держава не повинна нав’язувати монополію, повинна давати можливість, хоча тут є і певний ризик, я погоджуюсь з тим, повинна давати можливість громадянину самостійно обирати механізми захисту своїх прав». Також у дискусії звертали увагу на те, що запровадження виключного права адвокатів на представництво інтересів в судах є частиною реформи з одночасним запровадженням безоплатної правової допомоги. Натомість при скасуванні таких ініціатив даний вид правової допомоги, на який виділяються значні суми з бюджету, пропонується лишити незмінним і ніякого рішення не приймати.

Проект 03.09.2019 підтримали 337 депутатів, і він був спрямований до Конституційного Суду України, який дійшов узагальненого висновку (№ 4-в/2019 від 31.10.2019), що проект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Проект 1014 від 29.08.2019 (Президент України) про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань). Проект визначений Президентом України як невідкладний.

Змінами до статті 106 Конституції України пропонується надати Президенту України право утворювати відповідно до закону Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад у порядку, визначеному законами України, Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань, а також утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах і призначати на посади та звільняє з посад їх членів у порядку, визначеному законами України.

Вже під час представлення проекту народний депутат України Ф. В. Веніславський звернув увагу на те, що він у частині надання права утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання, прямо пов’язаний з рішенням Конституційного Суду України, який визнав таким, що не відповідає Конституції України, Закон про Національну комісію з регулювання ринку комунальних послуг, енергетики на тій підставі, що Президент не має конституційного права утворювати такий орган. Водночас, Ф. В. Веніславський зазначив, що відповідні органи можуть бути створені в будь-якій сфері: «ринок фінансових послуг, ринок обігу цінних паперів, ринок інформатизації, інформатизаційних послуг тощо». Останнє якраз викликає значне занепокоєння в ситуації, коли саме засилля контролюючих органів і є однією із найбільших вад державного апарату. У дискусії народний депутат України О. В. Белькова звернула увагу на те, що згадане рішення Конституційного Суду України вимагає уточнення і компетенції Верховної Ради України, що не було відображено в тексті проекту.

Дискусія постала і в частині внесення змін щодо права Президента України призначати на посади та звільняти з посад у порядку, визначеному законами України, Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань. Зокрема народний депутат України Р. П. Князевич звернув увагу на те, що Венеційська комісія зазначила в аналогічній ситуації, що можливість призначення одноособово Президентом України є грубим порушенням стандартів Ради Європи і рекомендувала на перспективу обов’язково долучити до цього процесу Верховну Раду України, як це вже передбачено Конституцією України для призначення Голови Служби безпеки України. Також народними депутатами зверталася увага на те, що норму слід було б викласти таким чином, щоб конституційно закріпити вимоги щодо особливого конкурсного порядку визначення майбутніх очільників ДБР та НАБ України, які наразі є у відповідних законах.

Проект цілком і повністю спрямований на розширення повноважень Президента України, зокрема у царині контролю за іншими державними органами та суб’єктами господарювання. Такі ініціативи суперечать ідеї парламентсько-президентської республіки та ведуть до значного ослаблення парламенту та уряду. На цю проблему звернули увагу під час обговорення проекту в сесійній залі і представники ряду фракцій.

Незважаючи на палку дискусію 03.09.2019, проект 287 голосами був підтриманий і спрямований до Конституційного Суду України задля отримання висновку. На час підготовки цього огляду такий висновок ще не був наданий.

Проект 1015 від 29.08.2019 (Президент України) про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу). Проект визначений Президентом України як невідкладний.

Названу статтю пропонується викласти у такій редакції: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України».

Пояснювальна записка до проекту є суто формальною і фактично не пояснює головного: в чому має полягати право законодавчої ініціативи народу. Натомість у представленні проекту народний депутат України Ф. В. Веніславський зазначив таке: На реалізацію статті 5 Конституції України, на закріплення права народу ініціювати у Верховній Раді України розгляд законопроекту і направлений цей законопроект про внесення змін до Конституції України. Після його ухвалення народ України у кількості та у порядку, яка буде визначена законом, зможе ініціювати розгляд у Верховній Раді України того законопроекту, який він вважатиме за важливий і за потрібний з точки зору ініціювання розгляду парламентом. Ініціювання законопроекту у Верховній Раді народом матиме такі самі юридичні наслідки як і будь-яка інша законодавча ініціатива. Це наслідком матиме лише обов’язок Верховної Ради України розглянути відповідний законопроект і якщо парламент вважатиме, що ініційований народом законопроект дуже важливий і може бути підтриманий парламентом, він буде підтриманий. Якщо законопроект парламент вважатиме таким, що не має якогось сенсу, то ніхто не зобов’язує Верховну Раду цей законопроект ухвалити. Таким чином ми лише надаємо можливість громадянам України у певній кількості ініціювати розгляд у парламенті законопроекту. Ним же було зазначено, що безпосередня реалізація влади народом, в тому числі як свідчить практика зарубіжних країн, можлива і через ініціювання народом розгляду у Верховній Раді України законопроектів. Окремо ним було підкреслено, що жодним чином цей проект не підміняє собою процес референдуму. Таким чином, і у представленні проекту належної чіткості не було і декілька разів підкреслювалося, що реальні вимоги до порядку народної ініціативи – справа майбутнього закону. Далі, під час обговорення саме відсутність проекту закону про порядок реалізації законодавчої ініціативи народу і стала головним предметом дискусії. Загалом проект практично неможливо оцінити на цьому етапі, оскільки його реальність цілком залежатиме від майбутніх ініціатив щодо його реалізації.

Незважаючи на доволі скептичне ставлення парламентарів, 03.09.2019 проект був підтриманий 338 народними депутатами і спрямований до Конституційного Суду України, який надав відповідний висновок (№ 5-в/2019) 13.11.2019. У висновку зазначається, що Конституційний Суд України визнає проект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Водночас підкреслюється, що відповідно до частини другої статті 5 Конституції України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, тому його не може бути визначено суб’єктом законодавчої ініціативи без встановлення в Конституції України відповідної кількості громадян України, які мають право голосу, для здійснення законодавчої ініціативи запропоноване законопроектом положення унеможливлює реалізацію такої ініціативи. Крім того, внесення запропонованих проектом змін до Основного Закону України може за певних умов призвести до обмеження прав і свобод людини і громадянина. Зокрема, пропоновані пунктом 1 проекту положення, за якими право законодавчої ініціативи реалізують суб’єкти такого права «у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України», мають упроваджуватися лише таким чином, щоб ухвалені на їх реалізацію закони відповідали приписам Конституції України та не закріплювали положень, які б встановлювали обмеження права законодавчої ініціативи будь-кого із суб’єктів цього права, визначених Конституцією України. Так, звуження (обмеження) законом України реалізації права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, зокрема, народними депутатами України може призвести до обмеження їх прав щодо вільного волевиявлення та безперешкодного здійснення своїх повноважень в інтересах усіх громадян України і, як наслідок, – до обмеження прав і свобод людини і громадянина. Аналогічно запропоноване у проекті положення, згідно з яким «закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України» не може змінювати встановлені Конституцією України процесуальні вимоги розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативнимиактами (конституційну процедуру розгляду законопроектів). Дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у разі її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення. Про висновок Конституційного Суду України також див тут, а докладніше про законодавчу ініціативу народу і цей проект тут.

Проект 1016 від 29.08.2019 (Президент України) про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України). Проект визначений Президентом України як невідкладний.

У статті 101 пропонується закріпити, що для здійснення парламентського контролю за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах Верховна Рада України може призначати уповноважених Верховної Ради України, правовий статус яких визначається окремими законами. Відповідно до повноважень Верховної Ради України, передбачених статтею 85, пропонується віднести «призначення на посади та звільнення з посад Уповноважених Верховної Ради України за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах; заслуховування їх щорічних доповідей про стан дотримання Конституції України і законів у відповідних сферах».

Через беззмістовність пояснювальної записки маємо звернутися до представлення проекту народним депутатом України Ф. В. Веніславським, який, зокрема, зазначив, що практика сучасного життя свідчить, що, окрім Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, потрібні інші спеціалізовані уповноважені Верховної Ради, які б здійснювали так само парламентський контроль за додержанням законодавства в окремих сферах суспільних відносин. Зокрема, йдеться про необхідність існування уповноваженого Верховної Ради України з прав дитини, уповноваженого Верховної Ради з прав військовослужбовців, уповноваженого Верховної Ради по захисту персональних даних, уповноваженого Верховної Ради про доступ до персональних даних, про доступ до інформації тощо.

Так само, як і попередній проект, цей викликав жваву дискусію своєю обмеженістю та відсутністю реальних пропозицій: які власне мають бути уповноважені, які їх функції, порядок обрання тощо. Тому проект 1016 так само є ініціативою на майбутнє без реального наповнення. Як видається, його не слід було б вносити без формулювання хоча б загальних підходів до діяльності таких майбутніх уповноважених, адже у процесі підготовки відповідних законів може виникнути ситуація, коли слід ще раз буде потрібно вносити зміни до Конституції України.

03.09.2019 проект був підтриманий 298 народними депутатами і спрямований до Конституційного Суду України, який надав відповідний висновок (6-в/2019) 20.11.19.  Проект був визнаний таким, що не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України. У висновку зазначено, що запропоновані проектом зміни до статей 85 та 101 Конституції України передбачають запровадження нового виду парламентського контролю, який може вийти за межі контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та потенційно може становити ризик надмірного втручання парламенту через уповноважених за додержанням Конституції України і законів у різні сфери суспільних відносин без дотримання балансу приватних і публічних інтересів, зокрема у підприємницьку діяльність, у діяльність інститутів громадянського суспільства тощо, а отже, може призвести до порушення та обмеження прав і свобод людини і громадянина. Крім того, Конституційний Суд України звернув увагу, що запропоновані зміни не містять чіткого визначення предметної спрямованості здійснення нового виду парламентського контролю, оскільки з їх змісту незрозуміло, про які саме «окремі сфери» суспільного життя йдеться. Пропонований змінами новий вид парламентського контролю може мати наслідком втручання осіб, призначених на посади уповноважених Верховної Ради України «за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах», у діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до звуження сфери діяльності та обмеження повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та до обмеження конституційного права, закріпленого частиною третьою статті 55 Конституції України, згідно з якою «кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

Проект 1017 від 29.08.2019 (Президент України) про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи). Проект визначений Президентом України як невідкладний.

Проектом пропонується скоротити з 450 до 300 осіб кількість членів парламенту, а також запровадити виключно пропорційну систему виборів. Крім того, з частини першої статті 76 пропонується виключити положення про те, що народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Частину другу цієї статті пропонується викласти в новій редакції, яка загалом уточнює і деталізує деякі положення, а не запроваджує якісь цілковито нові: «Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу, постійно проживає в Україні не менше останніх п’яти років і володіє державною мовою». Також уточнюючий характер, але більш дискусійний, мають зміни до частини третьої тієї ж статті 76, а саме, пропонується установити, що «Не може бути народним депутатом України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку». Наразі вимога стосується тільки обрання, а не перебування на посаді. Окремо пропонується внести зміни до Перехідних положень, закріпивши, що зміни не стосуються діючого на час їх прийняття складу парламенту.

Як і в попередніх випадках, пояснювальна записка є суто формальною і більше інформації можна отримати від представлення проекту у сесійній залі народним депутатом України Ф. В. Веніславським. Зокрема, звертається увага на те, що скорочення числа депутатів пропонується пояснити скороченням кількості населення України, яке на думку названого народного депутата 1996 р. сягало 50–52 мільйонів; що виключення ряду положень з частини другої статті 76 вказується, що «мова йде виключно про економію конституційного тексту», адже такі принципи закріплені також і в статті 71 тощо. На нашу думку, аргументи на користь скорочення депутатського корпусу не виглядають переконливими і справляють враження суто популістської акції. Особливо слід застерегти від маніпуляції результатами сумної слави Всеукраїнського референдуму 16.04.2000, який, на загальну оцінку фахівців, мав мало спільного з реальною народною ініціативою.

Загалом пропозиції видаються передусім політичними, а не юридичними, і доволі дискусійними. Власне це цілком позначилося і на голосуванні 03.09.2019, коли проект був підтриманий лише 258 народними депутатами (це менше, ніж щодо всіх наведених вище проектів) і спрямований до Конституційного Суду України задля отримання висновку. На час підготовки цього огляду такий висновок ще не був наданий.

Проект 1027 від 29.08.2019 (Президент України) про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України). Проект визначений Президентом України як невідкладний.

Проект не лише пропонує нові додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України, а й помітно змінює чинний перелік. Деякі з ініціатив є уточнюючими, а деякі пропонують радикальні зміни. До числа перших належать такі ініціативи: «складення повноважень за особистою заявою – з моменту оголошення народним депутатом України такої заяви на пленарному засіданні Верховної Ради України», «набрання щодо нього законної сили обвинувальним вироком суду», «визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення померлим», «припинення його громадянства України або його виїзду на постійне проживання за межі України» та «порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, якщо протягом двадцяти днів із дня виникнення обставин, які призводять до порушення таких вимог, ці обставини ним не усунуто». Іншу групу складають такі нові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України: «встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України, – з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту» та «відсутності його без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії». Доволі складною є така ініціатива: у разі припинення громадянства України або виїзду народного депутата України на постійне проживання за межі України його повноваження припиняються з моменту ухвалення відповідного рішення Верховною Радою України. Процедура, а саме порядок встановлення факту «припинення громадянства України або виїзду народного депутата України на постійне проживання за межі України» в нормі не визначені, і фактично виявляється, що органом який має встановити цей факт, є парламент, що для нього цілковито неприродно. Також зі статті прибираються усі згадки про виборчі блоки політичних партій.

Як і в попередніх випадках, пояснювальна записка лише називає ініціативи і те – не повною мірою і практично не дає їм пояснення, отже, знову слід звернутися до представлення проекту в парламенті народним депутатом України Ф. В. Веніславським. Однак у цьому разі цей виступ так само був малоінформативним, адже доповідач зупинився лише на двох нових підставах дострокового припинення повноважень народного депутата України і звів їх до політичної риторики правлячої партії. Втім, у відповідях на питання парламентарів ряд пояснень було подано. Так, щодо вимоги до депутатів бути присутнім не менш як на двох третинах пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії було зазначено таке: це пропоноване для того, щоб народний депутат України мав можливість відстоювати, зокрема, через відсутність на засіданні парламенту, на засіданні комітету свою політичну позицію, для того, щоб він мав можливість покинути засідання парламенту в знак політичного протесту, але щоб це не перетворювалося на зловживання народними депутатами, коли вони за політичними мотивами відсутні на робочому місці місяцями. Також в обговоренні зверталася увага на те, що проект  залишає широке поле для  визначення поняття «поважних причин відсутності народного депутата України», хоча мав би чітко їх визначити для  уникнення  вільного трактування цього поняття. Зверталася увага на те, що у проекті не визначено який саме суд має приймати рішення щодо визначення факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України. Загалом проект отримав досить критичну реакцію парламентарів не стільки через саму ідею пропонованих ініціатив, а з технічної сторони їх реалізації, яка лишає чимало питань неврегульованими і дискусійними.

Проект був підтриманий 258 народними депутатами України 03.09.2019, і спрямований до Конституційного Суду України задля отримання висновку. На час підготовки цього огляду такий висновок ще не був наданий.

Проект 1028 від 29.08.2019 (Президент України) про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України). Проект визначений Президентом України як невідкладний.

Пропонується доповнити перелік повноважень Верховної Ради України, передбачених статтею 85 Конституції України, наступним: створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів.

Проект викликав жваву дискусію засновану, переважно на двох тезах: відсутність потреби у таких змінах, адже дорадчі органи створюються в межах Апарату Верховної Ради України, діяльність якого і так передбачена Конституцією, а також негативними очікуваннями того, що наявна монопартійна більшість може узаконити створення окремого допоміжного органу, рішення якого юридично чи фактично стануть обов’язковими для парламенту.

Проект 03.09.2019 підтримали 264 народні депутати, і він був спрямований до Конституційного Суду України. Відповідний висновок Конституційного Суду України від 29.10.2019 № 3-в/2019, який без жодних застережень підтвердив конституційність таких ініціатив, був отриманий парламентом на початку листопада.


Рекомендувати цей матеріал
При передруку посилання на khpg.org обов'язкове. Думки і міркування авторів не завжди збігаються з поглядами членів ХПГ
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль