пошук  
Права Людини в Україні. Інформаційний портал Харківської правозахисної групи
версія для друку
30.09.2020 | Анастасія Іванова
Право на приватність

Чи потрібна графа «національність» в державних реєстраційних документах?

Ілюстраційне зображення: Паспорт громадянина України зразка 1994 року (джерело: Вікіпедія)
   

Пропозиції щодо повернення інформації про «національність» до паспорту або інших державних реєстраційних документів періодично виникають у публічному просторі: є численні звернення до Верховної Ради України від громадян, громадських організацій, органів місцевого самоврядування; зареєстровано декілька законодавчих ініціатив – проектів законів (докладніше про них нижче), експертні думки викладені на авторитетних Інтернет-ресурсах у газеті «Голос України»[i], на порталі «Українська правда»[ii], у газеті «Юридичний вісник»[iii], оприлюднено ряд статей у форматі юридичних консультацій для громадян, що стикнулися з проблемою встановлення чи зміни національності в актах цивільного стану. Як видається, ці питання викликають суспільний резонанс та вимагають ґрунтовного юридичного аналізу.

Навколо теми «національності» традиційно багато політичних спекуляцій, тому забезпечення чистоти юридичної складової є дуже важливим. Це спонукало нас до оприлюднення правових позицій з цього чутливого для багатьох предмету.

ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ
щодо пропозиції повернення графи «національність»
у державні реєстраційні документи

Питання, пов’язані з національністю, в Україні є зумовленими багатьма історичними та геополітичними чинниками, а тому мають розглядатися комплексно з урахуванням історичних передумов, наявної політико-правової реальності, правозастосовчої практики та виходячи з наукових та концептуальних засад. Загальну візію їх вирішення має запропонувати Концепція державної етнонаціональної політики, що мусить стати базовим документом для подальшого законодавства з етнонаціональних питань, запланованого до законопроектних робіт Верховною Радою України.

На сьогодні в Україні державна етнонаціональна політика ґрунтується на принципах консолідації української нації та розвиткові самобутності корінних народів і національних меншин, рівноправності всіх етносів, які проживають в Україні, заборони дискримінації за національною ознакою (статті 11, 21, 24, 26 та ін. Конституції України), забезпечення прав корінних народів і національних меншин (Національна стратегія у сфері прав людини, затверджена Указом Президента України від 25 серпня 2015 року № 501/2015).

Пропозиції щодо необхідності повернення графи «національність» у державні реєстраційні документи виходять як від представників титульної нації, так і від представників інших національностей. Вважаємо ці пропозиції необґрунтованими та такими, що не відповідають принципам та нормам міжнародного права та українського законодавства з таких підстав.

  1. Історична довідка. Зазначення національності у паспорті громадянина було обов’язковим відповідно до Постанови ЦВК та РНК СРСР від 27.12.1932 р. № 1917 «Про встановлення єдиної паспортної системи по Союзу РСР та обов’язкової прописки паспортів», яка діяла до 1992 р. З моменту запровадження паспортів громадянина України відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26.06.1992 р. № 2503-ХІІ «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження» зазначення національності громадянина України у паспорті громадянина України не передбачається.

Зазначення національності в актових записах цивільного (до 2000 р. –«громадянського») стану регулювалось Інструкцією «Про порядок реєстрації актів громадянського стану в Україні», затвердженою Міністром юстиції УРСР 29.12.1984 р. № 22/5 із змінами та доповненнями Міністерства юстиції України від 19.04.1994 р. № 15/5. Вона передбачала фіксацію «громадянства та національності» батька і матері в актовому записі та свідоцтві про народження дитини. Ця Інструкція втратила чинність на підставі наказу Міністерства юстиції України від 18.10.2000 р. № 52/5.

Нові правила державної реєстрації актів цивільного стану в Україні передбачали фіксацію національності в разі, якщо вона зазначена в паспорті або паспортному документі. Проте бланк свідоцтва про народження, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.09.2002 р. № 1367, не передбачав зазначення національності батьків. Від 2004 р. у зв’язку з набуттям чинності Сімейним кодексом України від 10.01.2002 р. № 2947-III зазначення національності батьків у свідоцтві про народження дитини не передбачено Правилами реєстрації актів цивільного стану в Україні у редакції 2003 р., чинною (із змінами) на цей час, а також формами актових записів цивільного стану та свідоцтв про державну реєстрацію актів цивільного стану, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2010 р. № 1025. Коротке узагальнення нормативного регулювання цього питання здійснено Вищим адміністративним судом України в межах узагальнення відповідної судової практики[1].

Питання зміни національності громадянами України регулювалося Указом Президента України «Про порядок зміни громадянами України національності» від 31 грудня 1991 року № 24. Відповідно до положень Указу національність могла бути змінена особами, які при досягненні 16-річного віку та одержанні паспорта прийняли національність одного з батьків та бажали змінити її відповідно до національності другого з батьків. (п. 1) Зміна національності провадилася відділом внутрішніх справ виконавчого комітету районної, міської, районної у місті Ради народних депутатів за місцем проживання заявника. (п. 2) Зміна національності допускалася також і щодо осіб, які обрали національність до прийняття указу (п. 3). Цей Указ втратив чинність на підставі Указу Президента № 70/99 від 27.01.1999 р.

Така ситуація зберігається і сьогодні – Закон України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 1.07.2010 р. № 2398-VI, Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 р. № 5492-VI, а також Правила державної реєстрації актів цивільного стану в Україні (у редакції наказу Міністерства юстиції України 24.12.2010 № 3307/5) та Правила внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання, затверджені Наказом Міністерства юстиції України від 12.01.2011 р. № 96/5, не містять положень щодо потреби вказівки національності.

2. Конституція України визначає Український народ як громадян України всіх національностей. Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (ст. 11).

Відмова від фіксації національності (етнічного походження) в офіційних документах, що посвідчують особу, та актових записах цивільного стану і відповідних свідоцтвах про державну реєстрацію актів цивільного стану була зумовлена приписами:

статті 24 Конституції України, яка гарантує рівність громадян, зокрема, незалежно від етнічного походження;

статті 300 Цивільного кодексу України, відповідно до якої «1. Фізична особа має право на індивідуальність; 2. Фізична особа має право на збереження своєї національної, культурної, релігійної, мовної самобутності, а також право на вільний вибір форм та способів прояву своєї індивідуальності, якщо вони не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства»;

статті 11 Закону України «Про національні меншини в Україні», відповідно до якої громадяни України мають право вільно обирати та відновлювати національність;

статті 2 Загальної Декларації прав людини, згідно з якою кожна людина повинна мати всі права і всі свободи, проголошені цією Декларацією, незалежно від раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного чи соціального походження, майнового, станового або іншого становища,

статті 14 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою – статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою;

статті 3 Рамкової конвенції держав-членів Ради Європи про захист національних меншин (ратифікована Законом України від 9 грудня 1997 року № 703/97-ВР), відповідно до якої кожна особа, яка належить до національної меншини, має право вільно вирішувати, вважатися їй чи не вважатися такою, і дане рішення або здійснення прав у зв’язку з ним не повинно зашкоджувати такій особі.

3. Повернення графи «національність» у державні реєстраційні документи суперечитимете статті 8 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод «Право на повагу до приватного і сімейного життя». Відповідно до якої «1. Кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. 2. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб».

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Ciubotaru v. Moldova дійшов висновку, що «етнічна ідентичність особи становить важливий аспект її приватного життя» і зазначив, що стаття 8 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод може також застосовуватися до права вільно обирати свою власну культурну чи етнічну ідентичність та поважати цей вибір, якщо таке право ґрунтується на об’єктивних підставах.

Суд визнав, що органи влади можуть відмовити в прийнятті позову про визнання певної етнічної належності, якщо такий позов ґрунтувався на суто суб’єктивних та необґрунтованих підставах. Серед можливих доказів названо, наприклад, зв’язки з відповідною етнічною групою (мова, ім’я, співпереживання та інші, § 58 Рішення). Деякі з об’єктивних підстав, які можуть характеризувати етнічну належність чи етнічну ідентичність, – це спільна мова, релігійна віра чи культурне та традиційне походження та приналежність (див. поняття етнічності у рішенні Великої палати Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina [GC], § 43).

Водночас, Суд задовольнив скаргу з огляду на те, що існуюча юридична процедура для позивача щодо зміни його зафіксованої етнічної належності не відповідає зобов’язанням Молдови за Конвенцією щодо захисту його права на повагу до приватного життя.

4. Основні принципи й практичні поради щодо розроблення та здійснення політики, спрямованої на інтеграцію різноманітних спільнот, містять Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств, вироблені ОБСЄ. У п. 6 Рекомендацій зазначається, що ідентичність підлягає примату індивідуального вибору на основі принципу добровільної самоідентифікації. Права меншин включають право осіб, що належать до меншин, самим вирішувати, вважатися такими чи ні. Цей вибір чи відмова від нього жодним чином не мають викликати будь-які негативні наслідки. Свобода такого вибору не має обмежуватися загалом. Асиміляція проти волі особи з боку держави або третіх осіб заборонена.

Заборона асиміляції проти чиєїсь волі означає, що ніхто не може бути примушений декларувати свою ідентичність. Під час декларування ідентичності вибір має бути відкритим та не ставати закритим списком-переліком етнічних груп.

У цьому контексті важливо, що різноманітність є характерною рисою всіх сучасних суспільств та груп, що їх складають. Законодавча база та політика мають визнавати той факт, що індивідуальні ідентичності можуть бути множинними, багатошаровими, контекстними та динамічними. (п. 5 Рекомендацій).

Фіксація інформації про національність у державних реєстраційних документах створила б протилежну ситуацію ригідності одного разу визначеної національної ідентичності та її жорсткої детермінованості через державно-інституційні механізми.

5. Національна належність особи є актом її особистого самовизначення і не впливає на публічно-правові відносини такої особи з державою. Обов’язок обрання національності в органах державної реєстрації може призвести до внесення викривлених даних – відомо, що різні історичні періоди представники інших національностей при поданні відомостей до державних реєстраційних органів, свідомо приховували свою національність, боячись переслідувань за національною ознакою.

Окрім того, фіксація факту національності особи у документі, що посвідчує особу, чи в актових записах громадянського стану може створювати перешкоди вільному обранню чи відновленню національності, оскільки поставила б таке обрання чи відновлення у залежність від рішення державного органу, а також від можливих матеріальних витрат, пов’язаних із оплатою послуг державного органу або виготовлення державного реєстраційного документу.

6. Запис про національність у паспортах не відповідає міжнародній практиці та використовується переважно з метою політизації національного питання на пострадянському просторі протиборчими силами. Так, у країнах Європейського Союзу практики зазначення національності в документах, що посвідчують особу, немає. Обов’язок зазначення національності в паспорті існує лише в деяких країнах колишнього СРСР. Стосовно добровільного зазначення національності, вважаємо це перехідним інструментом до того ж з неоднозначною практикою застосування – у сучасному глобалізованому світі відомі випадки зазначення особою в державних реєстраційних документах, зокрема під час переписів населення, як національності «ельф», «гобіт» або «скіф». Складення вичерпного переліку національностей також може покликати суперечності та непорозуміння і прямо суперечить тлумаченню п. 5 Люблянських рекомендацій щодо інтеграції різноманітних суспільств, вироблених ОБСЄ, а саме визнання багатомірної різноманітності, притаманної суспільствам, групам та індивідуальним ідентичностям, що означає, наприклад, потребу всіляко уникати використання закритих списків під час проведення перепису.

7. Закон України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» актами цивільного стану визначає події та дії, які нерозривно пов’язані з фізичною особою і започатковують, змінюють, доповнюють або припиняють її можливість бути суб’єктом цивільних прав та обов’язків. Водночас національність не може мати жодного юридичного значення для правового статусу громадянина.

Згідно з ч. 3 ст. 9 цього Закону актовий запис цивільного стану – це документ органу державної реєстрації актів цивільного стану, який містить персональні відомості про особу.

Персональні дані – відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (ст. 2 Закону України «Про захист персональних даних»).

Ідентифікація особи – встановлення особи шляхом порівняння наданих даних (параметрів), у тому числі біометричних, з наявною інформацією про особу в реєстрах, картотеках, базах даних тощо (Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус»).

Тому зазначення даних про особу в державних реєстраційних документах має на меті посвідчення особи, її ідентифікацію в суспільному просторі, а не фіксацію її самовизначення.

8. Правозастосовча практика свідчить про наявність судових спорів щодо встановлення (зміни) національності особи в актових записах цивільного стану, практика їх вирішення є неоднозначною, а статистика, за даними Пленуму Вищого адміністративного суду України на 2016 р., кількісно незначною.

Проаналізовані судові рішення свідчать, що переважна більшість таких спорів пов’язана із певними можливостям, які пропонують уряди іноземних держав для людей, які підтверджують етнічний зв’язок із титульними націями таких держава – вивчення культури, мови та встановлення національних зв’язків, спрощеного порядку в’їзду (Німеччина) та отримання права на роботу, проживання (Польща) або громадянство (Ізраїль). Деякі з таких спорів стосуються визначення національності померлих осіб, що не відповідає змісту права обирати чи відновлювати національність та свідчить про наявність іншої, ніж самовизначення, мети.

Водночас, слід визнати, що процедура зміни національності для тих громадян, у державних реєстраційних документах котрих вона була зазначена під час дії відповідного законодавства, є сильно ускладненою. Перелік підстав для внесення змін в актові записи цивільного стану, визначений Правилами внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання (Наказ Міністерства юстиції від 12.01.2011 р. № 96/5),не є вичерпним. Однак державні реєстраційні органи як правило відмовляють заявникам у їх зверненнях з метою внесення змін до державних реєстраційних документів у частині національності, чим змушують заявників звертатися до суду.

Судова практика у відповідній категорії справ неоднакова, суди виходять з позиції, що вимоги про встановлення (зміну) національності особи в актових записах цивільного стану не належать до юрисдикції адміністративних судів, а відповідні позовні заяви мають повертатися позивачам без відкриття провадження у відповідних справах. Така правова позиція викладена в Постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 р.

Так само, ці спори не підлягають розгляду і в порядку цивільного судочинства – у Постанові від 29.05.2019 р. Велика Палата Верховного Суду звернула увагу і на те, що у ч. 1 ст. 315 ЦПК України наведено перелік фактів, справи про встановлення яких розглядаються судом. Хоча за змістом ч. 2 цієї статті зазначений перелік не є вичерпним, проте в судовому порядку можуть бути встановлені лише ті факти, від яких залежить виникнення, зміна або припинення особистих чи майнових прав фізичних осіб.

Така ситуація видається зумовленою недостатньою урегульованістю питання відповідними підзаконними нормативно-правовими актами на рівні Міністерства Юстиції та вимагає уваги органів виконавчої влади.

9. Слід зауважити, що вже було декілька законодавчих ініціатив щодо внесення інформації про національність – проект закону про внесення змін до Сімейного кодексу України щодо зазначення у свідоцтві про народження дитини її національності та про внесення змін до Положення про паспорт громадянина України, в якому пропонується дати змогу вносити дані про свою національність до паспорта (№ 1133 від 20.12.2012); проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо внесення інформації про національність) (№ 4684 від 10.04.2014).

Водночас, такі ініціативи не були підтримані та отримали негативні висновки Головного науково-експертного управління Верховної Ради України. Зрештою проекти були відкликані.

10. Крім того, стаття 21 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначає, щопаспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Паспорт громадянина містить інформацію про громадянство українською та англійською мовами. «Національність» і «громадянство» англійською позначаються як «nationality», отже введення іншого позначення національності означатиме ще одну графу англійською «nationality», що може призвести до колізій та непорозумінь і вже лише тому видається недоцільним. Введення додаткової інформації «етнічність» та її відповідника «ethnicity», який часто використовується для позначення національності в англомовних джерелах, також є недоцільним, адже не є однозначним замінником поняття «національність» та може викликати суперечки з огляду на різне змістовне навантаження цих категорій.

Отже, вважаємо, що повернення графи «національність» у державні реєстраційні документи є недоцільною та суперечить принципам та нормам міжнародного права та українського законодавства.

Водночас, враховуючи те, що Планом законопроектних робіт Верховної Ради України на 2020 р. передбачено підготовку проектів законів з питань національних меншин та корінних народів, можливі інструменти визначення належності громадян України до певної національної меншини або групи можуть бути обговорені експертами в рамках відповідних законопроектних робіт.

Довідка про автора:

Анастасія Юріївна Іванова, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник (вчене звання).


[1] Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 12 «Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів, які виникають у зв’язку з відмовою органу державної реєстрації актів цивільного стану». Офіційний портал Верховної Ради України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0012760-16#Text

[i] Олег Канівець. Графа «національність»: юридичний аспект. URL: http://www.golos.com.ua/article/57703

[ii] Борис Драгин. Национальность в паспорте. Зачем? URL: https://life.pravda.com.ua/columns/2017/02/3/222408/

[iii] Станіслав Куценко. Правове поняття «національності» в Україні та світі. URL: https://lexinform.com.ua/dumka-eksperta/pravove-ponyattya-natsionalnosti-v-ukrayini-ta-sviti/


Рекомендувати цей матеріал
При передруку посилання на khpg.org обов'язкове. Думки і міркування авторів не завжди збігаються з поглядами членів ХПГ
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль