пошук  
версія для друку
Періодика › Бюлетень "Права Людини"200008
27.12.2000

Конституційний референдум в Україні

   

Проект зведеного висновку, підготовлений секретаріатом Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської комісії) на основі індівідуальних висновків членів комісії: пана Бартоле (Італія), пана Батлінера (Ліхтенштейн), пана Малінверні (Швейцарія), пана Штайнбергера (Німеччина), пана Свободи (Чеська Республіка)

I. Вступ

1. 15 січня 2000 року Президент України видав Указ про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей Указ передбачає проведення референдуму 16 квітня 2000 року. Шість запитань буде поставлено до народу на референдумі, мета якого - внесення змін до Конституції України. Текст Указу викладено в документі CDL (2000) 4 rev.

2. У листах від 28 січня 2000 року і 31 січня 2000 року Голова Парламентської Асамблеї лорд Рассел-Джонстон (Russell-Johnston) звернувся до Венеціанської комісії з проханням дати висновок щодо конституційності референдуму і запропонованих змін до Конституції. 31 січня 2000 року Генеральний секретар Ради Європи пан Вальтер Швіммер (Walter Schwimmer) також звернувся до Комісії з проханням дати висновок щодо правових аспектів референдуму.

3. (Цей висновок було прийнято на 42-му пленарному засіданні Європейської комісії "За демократію через право", яке відбулося 31 березня - 1 квітня 2000 року на основі подань пп. Бартоле (Bartole), Батлінера (Batliner), Малінверні (Malinverni), Штайнбергера (Steinberger) і Свободи (Svoboda)).

II. Опис правових засад референдуму

4. Основні норми про референдум містяться у розділі III Конституції України про вибори і референдум.

Стаття 69

Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Стаття 72

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією.

Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Стаття 73

Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.

Стаття 74

Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

5. Окремої уваги заслуговують також пункт 20 статті 92 і пункт 6 статті 106:

Стаття 92

Виключно законами України визначаються:

20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;

Стаття 106

Президент України:

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

6. Найбільш відповідними положеннями розділу XIII Конституції стосовно внесення змін до Конституції є такі:

Стаття 154

Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Стаття 155

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

Стаття 156

Законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу ІІІ "Вибори. Референдум" і розділу ХІІІ "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, ІІІ і ХІІІ цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

Стаття 157

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

7. Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" №1286-XII від 3 липня 1991 року було прийнято до здобуття Україною незалежності. У 1992 році до цього закону вносилися зміни, які, зокрема стосувалися термінології, а також з метою пристосування певних положень про місцеві референдуми в Республіці Крим. Закон до цього часу не приведено у відповідність до Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року. Таким чином, застосування його положень регулюється перехідними положеннями Конституції України:

Розділ XV

Перехідні положення

1. Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України.

8. 11 січня 2000 року парламент України прийняв закон (Закон № 1365-XIV), яким було запроваджено заборону на проведення будь-яких референдумів у зв’язку зі "скрутним соціально-економічним становищем у державі та відсутністю необхідної правової бази" для організації референдуму. Президент відмовився підписати цей закон і 26 січня 2000 року повернув його у Парламент. У своїй відповіді Парламенту глава держави зазначив, що право на референдум є суверенним правом народу України, яке не можна обмежувати.

III. Події в Україні, що спричиняють референдум

9. Запропонований референдум є референдумом, який проголошено за народною ініціативою, на підтримку якого було зібрано більш як три мільйони підписів. Частина друга статті 72 Конституції передбачає, що референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, а Закон "Про всеукраїнський і місцеві референдуми" передбачає порядок збирання підписів. Опоненти проведення референдуму стверджують, що в даному випадку цей порядок збору голосів не був дотриманий. Очевидним є те, що визначатися з цього питання - не справа Комісії.

10. Запропонований референдум можна сприймати тільки в контексті нинішніх політичних конфліктів в Україні. Парламент (Верховна Рада) сприймається багатьма як такий, що не здатний чи не бажає приймати законодавство, необхідне для проведення реформ у країні. Недавно він розколовся на дві частини: більшість, яка активно підтримує Президента і уряд, та меншість, яку очолив попередньо обраний спікер. Обидві частини парламенту навіть проводили окремі сесії, і питання про те, чи є чинним обрання новою більшістю нового спікера, викликало суперечки між обома сторонами.

IV. Юридична природа референдуму

11. Загалом розрізняються два види референдуму: консультативний або зобов’язальний. Зобов’язальний референдум може бути пов’язаний з питаннями, що стосуються Конституції або законодавства. Щодо референдуму за народною ініціативою, то в Конституції України, на жаль, нічого не сказано про його юридичну природу, хоча Комісія у своєму Висновку щодо Проекту Конституції України (CDL-INF (96) 6) рекомендувала, щоб можливий предмет народної ініціативи був чітко визначений.

12. Даний референдум стосується питань, пов’язаних з Конституцією, а не законодавством. Менш зрозумілим є те, чи є він зобов’язальним. Під час контактів із Секретаріатом Комісії Міністр юстиції України пані Станік чітко зазначила, що результати референдуму мають бути підтверджені рішенням Верховної Ради. Всупереч цьому, Президент України повідомив доповідачів Парламентської Асамблеї, що результати референдуму матимуть прямий зобов’язальний характер.

13. Текст президентського Указу не дає абсолютно чіткої відповіді щодо цього. У вступній частині згадується як необхідність "з’ясування позиції громадян України щодо ряду актуальних питань, від своєчасного вирішення яких залежить майбутнє країни", так і "внесення… відповідних змін до Конституції України". Що стосується різних питань, то тут зрозуміло, що відповідь на запитання 5 про запровадження двопалатного парламенту не може мати прямого зобов’язального характеру, оскільки жодних подробиць щодо складу та повноважень другої палати не подано. І навпаки, інші запитання містять точні формулювання щодо змін до Конституції і тому теоретично можуть вважатися такими, що мають юридично зобов’язувальний характер. Однак формулювання запитань ("Чи згодні Ви…", "Чи підтримуєте Ви…") залишають питання щодо їхнього консультативного характеру відкритим.

14. Беручи до уваги, що поєднання запитань, які мають пряму зобов’язальну силу, та суто консультативних запитань в одному референдумі без чіткого розмежування цих двох видів запитань було б більш ніж дивним, то можна зробити більш відповідне припущення, що цей референдум замислювався як консультативний. Однак викликає занепокоєння те, що навіть для фахівців з конституційного права (щоправда, іноземного) не зовсім зрозуміло, які правові наслідки може мати такий референдум, і тому невідомо, чи чітко знатимуть громадяни України, за що вони голосують.

15. Оскільки суто консультативний характер референдуму не заперечується, важливо з’ясувати, чи існує в Україні конституційна база для проведення референдуму, який би мав зобов’язальний характер. Частина друга статті 72 не визначає юридичної природи референдумів за народною ініціативою. Взята ізольовано, ця стаття може бути витлумачена як така, що забезпечує також основу для проведення референдуму, яким здійснюється пряме внесення змін до Конституції.

16. Проте інші положення Конституції чітко вказують на те, що частина друга статті 72 не може використовуватися як основа для проведення конституційного референдуму.

17. Розділ XIII про внесення змін до Конституції України містить детально виписані положення про порядок внесення змін до Конституції. Цей порядок однозначно відображає переконання авторів Конституції, що Конституція України має бути "непорушною конструкцією", зміни до якої не можна було б внести дуже легко - а лише на основі процедур, які забезпечують достатні захисні гарантії. У статті 156 визначено можливість проведення конституційного референдуму, але тільки стосовно певних розділів Конституції і тільки для затвердження рішення, вже прийнятого не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України на користь внесення змін до Конституції.

18. За винятком запитання 6, запропоновані зміни стосуються розділу VI Конституції, який не згадується у статті 156, і Верховна Рада не приймала рішень про внесення змін до Конституції. Отже стаття 156 не може бути використана як основа для проведення цього референдуму. Жодна інша стаття Конституції не торкається можливості внесення змін до Конституції шляхом референдуму. Беручи до уваги детальне регулювання процедури внесення змін до Конституції та чіткий намір законодавця ускладнити внесення змін до неї і поставити цей процес в залежність від захисних гарантій, можливість внесення змін до Конституції прямо шляхом проведення юридично зобов’язального конституційного референдуму мала би бути чітко передбачена в тексті Конституції.

19. Таким чином, відповідно до Конституції України, надати цьому референдуму юридично зобов’язального характеру неможливо. Цей референдум не має і не може мати характеру юридично зобов’язального конституційного референдуму.

20. Таким чином, в даному випадку залишається можливість говорити про консультативний референдум. Однак навіть і це навряд чи є можливим. Консультативний референдум є юридичним явищем. Якщо народу дається можливість висловити свою думку, то цим здійснюється вплив на виборні органи, які мають виконувати волю народу. Тому можливість вдаватися до консультативного референдуму має важливий вплив на баланс повноважень між органами державної влади.

21. У своїх висновках щодо проекту Конституції України (CDL-INF (96) 6) і щодо Конституції України (CDL-INF (97) 2) Комісія дала тлумачення частини другої статті 72 як такої, в якій йде мова про законодавчий референдум ( хоча детального аналізу тоді не було зроблено, у чому на той час не було потреби). Таке тлумачення цього положення видається найбільш логічним. Конституційний референдум має сенс, якщо орган державної влади - будь то Президент, уряд чи Парламент - звертається до населення з проханням висловити свою думку щодо конкретного питання. У випадку, що аналізується, референдум був ініційований не органом державної влади, а самим населенням. Тому виглядає дуже незвичайною і очевидно не має ніде прецеденту ситуація, коли в результаті народної ініціативи народ тільки висловлює думку, а не приймає рішення безпосередньо.

22. Тому Комісія схиляється до того, щоб не змінювати свого попереднього тлумачення про те, що частина друга статті 72 стосується законодавчого референдуму. Проте бажано, щоб Конституційний Суд України дав своє тлумачення цієї статті. Далі з’ясовуватиметься те, чи можуть бути ratione materiae консультативного референдуму окремі питання, винесені на референдум.

23. Немає значення, чи Законом про всеукраїнський та місцеві референдуми надаються ширші можливості для проведення референдумів. Конституція має вищу юридичну силу, ніж закони (див. частину другу статті 8 Конституції), і до того ж як правовий акт її було прийнято пізніше.

24. Підсумовуючи, Комісія робить висновок про те, що цей референдум не має і не може мати наслідком прямого внесення змін до Конституції України і про те, що надзвичайно сумнівним є те, чи може він бути проведений як консультативний референдум.

V. Правомірність референдуму

25. Цілком очевидним - і це підтверджується пунктом 20 статті 92 Конституції - є те, що, крім конституційних норм, потрібні норми щодо організації та порядку проведення референдуму. Закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991/1992 років містить такі норми. Проте деякі його статті явно суперечать Конституції України і тому не можуть більше застосовуватися (див. пункт 1 Перехідних положень Конституції). До цього часу немає рішення Конституційного Суду, яким би було встановлено, які положення цього Закону ще можуть застосовуватися. Цілком можливою може бути ситуація, коли настільки багато його положень ґрунтується на зовсім іншому конституційному порядку, що стає проблематичним чи навіть неможливим проводити референдум на його основі. Юридична однозначність як основний елемент верховенства права, закріпленого, зокрема, в статті 1 та частині першій статті 8 Конституції України, вимагає, щоб усі основні питання стосовно референдумів чітко визначалися Законом.

26. Не Венеціанська комісія, а лише Конституційний Суд України має вирішувати, в якій частині цей Закон іще може застосовуватися і чи є можливим проведення референдуму за цих обставин. Одним з елементів, які міг би врахувати Конституційний Суд, є те, що Верховна Рада, яка згідно з пунктом 20 статті 92 має прийняти закон, що встановлює правила організації та порядку проведення референдуму, дотримується думки, що такої правової бази на цей момент не існує. Проте слід наголосити, що на Верховну Раду покладено обов’язок якомога швидше прийняти такий закон.

27. Щодо тексту президентського Указу, то вражає те, що Президент додав до запитань преамбулу, яка однозначно підказує, що на ці запитання слід давати позитивну відповідь. В інших країнах це недопустимо.

VI. Конституційність пропозицій, винесених на референдум, та їх відповідність міжнародним стандартам

28. У цьому висновку розглядаються різні пропозиції, винесені на референдум, у контексті як Конституції України, так і міжнародних стандартів. У зв’язку із запропонованими змінами до чинної Конституції можуть виникнути питання щодо відповідності цих пропозицій іншим частинам Конституції, які не буде змінено. Але питання про конституційність цих пропозицій знову постане, як тільки ці пропозиції буде прийнято. Однак залишається невирішеним питання, чи відповідають ці пропозиції міжнародним стандартам, зокрема, чи зберігатиметься достатній баланс повноважень, якщо ці пропозиції буде прийнято.

Запитання 1

29. Перше запитання фактично містить два запитання. Громадянам пропонується висловитися одночасно

щодо запитання, чи користується їхньою довірою діюча Верховна Рада;

щодо пропозиції внести зміну до Конституції, якою Президентові надається можливість розпустити Верховну Раду у разі висловлення такого вотуму недовіри.

30. Поєднання двох запитань у такий спосіб суперечить принципові референдумного права, відомому, наприклад, у Швейцарії або Італії як принцип єдності предмета. Цілком можливим може бути, що громадянин України бажає мати право висловити вотум недовіри парламентові взагалі, водночас не бажаючи зробити це стосовно нині діючої Верховної Ради. Таке формулювання запитання позбавляє його можливості дати різні відповіді на ці два запитання.

31. Перша частина запитання є однозначно неконституційною. Конституція України не містить правової основи для висловлення народом вотуму недовіри Верховній Раді. Тимчасом як попередні проекти Конституції України (див. документ CDL (95) 28) містили положення про можливість референдумів щодо вотуму недовіри Верховній Раді (і також Президентові), ці положення було вилучено, зокрема після серйозної критики з боку Венеціанської комісії (див. висновок пані А. Міленкової CDL(95) 63). Можливість висловлення народом вотуму недовіри парламентові є невластивою для західної концепції представницької демократії і ні в якому разі не може бути допустимою за умови відсутності чіткого конституційного санкціонування.

32. Навпаки, Конституція України однозначно виключає таку можливість. Вона встановлює строк повноважень Верховної Ради, а стаття 90 передбачає дострокове припинення повноважень Верховної Ради лише у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не розпочнуться пленарні засідання. Схоже, що стаття 5 Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" також виключає можливість такого розпуску шляхом референдуму. Нарешті, той факт, що автори пропозиції водночас пропонують зміну до Конституції, схоже, вказує на те, що вони були свідомі того, що відсутня правова основа. Це є порушенням основоположного принципу, згідно з яким будь-яка дія державного органу вимагає попереднього правового санкціонування.

33. Отже, перша частина цього запитання є такою, що не відповідає Конституції України, і за умови відсутності можливості окремої відповіді на кожну частину цього запитання, все запитання як таке розсипається.

34. Що ж стосується другої частини цього запитання, Комісія висловилася проти цього типу референдуму ще під час прийняття Конституції України. Можливість проведення таких референдумів стала б постійним джерелом нестабільності. Надання такої можливості по відношенню до одного з державних органів - Верховної Ради, обраної народом, - серйозно б підірвало баланс повноважень між Парламентом та Президентом, надаючи Президентові змогу звертатися до народу у випадку конфлікту між ним і Парламентом, не надаючи аналогічної можливості Парламентові.

35. Отже, запитання 1 є як і неконституційним, так і таким, що не відповідає міжнародним демократичним стандартам.

Запитання 2

36. Оскільки це запитання має на меті внесення змін до Конституції, питання щодо конституційності цього запитання як такого не виникає. Навпаки, відповідність запропонованої зміни Конституції міжнародним стандартам є під питанням.

37. Передовсім формулювання цієї пропозиції видається таким, що має серйозні вади. Тут пропонується надати Президентові повноваження припиняти повноваження Верховної Ради та розпускати Верховну Раду. Редакція цієї пропозиції нечітка і заплутана. Пропонується доповнити водночас статтю 90 та статтю 106 Конституції, і обидві пропозиції змішано в запропонованій редакції.

Більше того, є серйозні заперечення проти самої суті цих пропозицій. Наслідки запропонованого припинення Президентом повноважень Верховної Ради ніде не визначено, і таке припинення не видається ані доцільним, ані демократичним. Таке припинення пропонується у випадках, коли Верховна Рада не може сформувати постійно діючу парламентську більшість

[ …],

Підстави для такого кроку недостатньо визначені. Що саме означає "не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість?" Цим надається надто багато дискреційних повноважень Президентові, а період для сформування такої більшості видається коротким.

39. Висновком є те, що формулювання цього запитання є настільки нечітким, що сама його постановка є під питанням, а схвалення цієї пропозиції видається вкрай небажаним.

Запитання 3

40. Обмежуючи парламентський імунітет, запропонована зміна до Конституції має на меті обмежити важливу гарантію незалежності парламенту. Парламентський імунітет є досягненням ХІХ століття, і незалежність, яку він призначений забезпечувати, є й досі необхідною, особливо в умовах нової демократії.

Запитання 4

41. Чи доцільно скорочувати кількість депутатів з 450 до 300 є питанням політичним, при цьому зрозуміло, що таку зміну можна застосувати лише до майбутньої Верховної Ради.

Запитання 5

42. Це запитання не може мати прямої юридичної сили. Воно вимагатиме внесення змін до Конституції, які, однак, тут не викладаються. Навіть як питання консультативного характеру, воно видається надзвичайно сумнівним, оскільки елементи цього питання не надають можливості учасникам референдуму прийняти рішення щодо доречності запропонованої реформи із знанням справи. Нічого не сказано стосовно повноважень запропонованої другої палати, а відомості щодо її складу обмежуються твердженням, що вона представлятиме інтереси регіонів України.

43. Загалом Україна сама має вирішувати, бажає вона мати однопалатну систему чи двопалатну. Проте в унітарній державі, такій як Україна, явно немає потреби створювати другу палату. Втім друга палата може сприяти поліпшенню якості законодавства. Однак слід враховувати, що існування другої палати уповільнюватиме законодавчий процес. Отже, цілком імовірно, що нинішні проблеми, які зазначаються як підстави для проведення реформи, тільки ще більше загострюватимуться за такої системи.

44. Що стосується будь-якої другої палати, то, певна річ, слід забезпечити, щоб її члени вільно обиралися і аж ніяк не залежали від голів місцевих державних адміністрацій, які призначаються Президентом України (пункт 10 статті 106. та пункт 4 статті 118 Конституції).

Запитання 6

45. Видається, що формулювання цього запитання також має серйозні вади. Якщо розуміти його буквально, то схоже, що воно руйнує увесь конституційний лад, надаючи народові України можливість замінити діючу Конституцію України на цілком нову конституцію. У разі прийняття такої нової конституції відпадає потреба в дотриманні таких важливих захисних гарантій, які застосовуються в разі внесення конституційних змін згідно з діючою Конституцією. Мається на увазі стаття 157, яка забороняє скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, та вимога необхідності схвалення змін двома третинами від конституційного складу Верховної Ради. Якщо це питання тлумачити як таке, що стосується виключно внесення змін до Конституції, залишається абсолютно нез’ясованим, які частини нинішньої статті 154 і наступних залишаться, а які будуть змінені.

46. Закладення можливості вносити зміни до Конституції шляхом референдуму видається недоцільним. У своєму Висновку щодо проекту Конституції України (CDL (96) 6) Комісія вже констатувала:

"Зокрема, рекомендується уникати можливості внесення змін до Конституції шляхом референдуму, оскільки цією явно демократичною процедурою можуть легко зловживати в популістських цілях".

47. Розвиток подій в інших країнах СНД, таких як Білорусь чи Казахстан, підтвердив, що цією можливістю, імовірно, будуть зловживати для надмірного зміцнення повноважень Президента.

48. Отже, можливість постановки цього запитання видається надзвичайно сумнівною через відсутність чіткості, а пропозиція, винесена на референдум - в будь-якому разі є небажаною.

Загальна оцінка всіх запитань

49. Аналіз одного за одним запитань виявив наявність великої кількості неоднозначностей і непослідовностей. Навіть для юристів, що спеціалізуються в галузі конституційного права, надзвичайно важко збагнути зміст деяких запитань, тому невідомо, чи зможуть учасники українського референдуму прийняти для себе повноцінне рішення. Наявні вади, безсумнівно, спричинені тим, що запитання були сформульовані за ініціативою громадян без подальшого контролю з боку державних органів, і ці вади доводять, що зміна Конституції у такий спосіб є небажаною.

50. Перше запитання є однозначно неконституційним, а інші запитання - надзвичайно проблематичні. Усі разом вади підривають правомірність референдуму в цілому.

Крім того, політичні наслідки різних пропозицій все одно ведуть до одного: послабити Верховну Раду і прямо чи непрямо посилити позиції Президента. Усі разом ці пропозиції, якщо їх буде реалізовано, зруйнують збалансованість влади Президента і Парламенту.

Висновки:

52. Висновки Комісії у підсумку є такими:

даний референдум не може безпосередньо змінювати Конституцію;

видається надзвичайно проблематичним питання, чи консультативний референдум за народною ініціативою взагалі може мати місце;

саме Конституційний Суд України має вирішити, чи в Україні взагалі існують правові підстави для проведення референдумів на цій стадії імплементації Конституції;

одне з питань, винесених на референдум, є однозначно неконституційним, інші ж питання є надзвичайно проблематичними та/або неясними;

загалом схвалення пропозицій, винесених на референдум, зруйнує баланс повноважень Президента і Парламенту.

Усі ці складові в сумі формують серйозну основу для сумніву як щодо конституційності, так і щодо можливості проведення референдуму взагалі.

Переклад з англійської

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори