пошук  
Публікації › Бюлетень "Права Людини"201410
№10
2014

Бюлетень "Права Людини"

Конституція і права людини

04.04.2014 | Всеволод Речицький, конституційний експерт ХПГ

Юридичний коментар до поточних конституційних трансформацій в Україні

   

Поточні конституційні трансформації в Україні являють собою низку парламентських заходів, спрямованих на правове врегулювання нової політичної реальності, яка виникла внаслідок глибокого конфлікту між владою і громадянським суспільством в Українській державі під загальною назвою «Євромайдан».

До ключових моментів конституційної трансформації слід віднести, на нашу думку, ухвалення українським парламентом таких документів, як: Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року; Постанову Верховної Ради України «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952- VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII» від 22 лютого 2014 року; Постанову Верховної Ради України «Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України» від 22 лютого 2014 року, Постанову Верховної Ради України «Про покладення на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України згідно із статтею 112 Конституції України» від 23 лютого 2014 року тощо.

З формально-юридичної точки зору сюди ж слід було б віднести також рішення Конституційного Суду України від 14 та 20 березня 2014 року, ухвалені з приводу прийняття владними суб’єктами Автономної Республіки Крим актів про проведення місцевого референдуму та про зміну статусу Автономної Республіки Крим та міста Севастополь внаслідок імплементації його (референдуму) результатів. Однак через елементарно прогнозований зміст цих рішень ми залишаємо їх поки що за дужками.

Розглянемо вищезгадані нормативні акти парламенту України в хронологічному порядку.

  1. Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України»

Перше, на що варто звернути увагу при ознайомленні із Законом «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року, це його назва. Зокрема, словосполучення: «відновлення дії… Конституції» є функціонально навантаженим в хибному, з конституційно-правової точки зору, керунку.

Адже стаття 85 чинної (на момент ухвалення цього Закону) Конституції України, яка містить в собі перелік парламентських повноважень, не передбачає жодної можливості для «відновлення дії <…> Конституції України» шляхом однократного парламентського голосування. Як зазначається у статті 85 Основного Закону, до повноважень Верховної Ради України (в плані можливих модифікацій Основного Закону) належить… «внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції». Очевидно, що цей порядок є виключним за своїми процедурними параметрами, тривалим і складним.

Крім того, як стверджується у статті 5 Конституції України, «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно (виділено мною – В.Р.) народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». Останнє, як підказує формальна логіка і здоровий глузд, означає, що всі зміни до Конституції, які втілюють в собі або суттєво зачіпають елементи конституційного ладу України, мають ухвалюватися виключно народом на всеукраїнському референдумі – без жодної суттєвої (за винятком організаційної) участі держави та її агентів у його проведенні.

Оскільки зміну форми правління від одноосібної до колегіальної прийнято вважати правдивою модифікацією конституційного ладу, перехід України від президентської республіки до моделі республіки парламентської може здійснюватися лише за недвозначно вираженою волею (згодою) українського народу. Простіше кажучи, запровадити парламентську республіку в Україні замість президентської може – відповідно до статті 5 Конституції – виключно народ на референдумі.

Цю, підкреслену свого часу Б.Футеєм, обставину слід вважати універсально зобов’язуючою. Як юридичний фактор вона почала діяти зразу після ухвалення Конституції України 28 червня 1996 року. Строго кажучи, названої обставини цілком достатньо, щоб Конституційний Суд за будь-яких інших умов не міг погодитись з ухваленням конституційної реформи 8 грудня 2004 року через суто парламентське голосування.

Крім того, конституційний законопроект № 2222- IV був проголосований парламентом в пакеті з ординарним законопроектом та постановою Верховної Ради України, що призвело до юридично неприпустимого зворотного керування – стану, коли тексти ординарного закону і постанови (!) безпосередньо впливали на характер Конституції України. Схоже, що лише невисокий рівень правової культури в Україні дозволяє сьогодні обговорювати тему «зради» Конституційного Суду України, а також порушення конституційними суддями (у цьому випадку) своєї присяги.  

Утім, справа з реформою є більш глибокою і серйозною по суті. Як показують соціологічні дослідження, доросле населення Україні постійно виступало й продовжує виступати за збереження одноосібної влади сильного президента, якого обирає безпосередньо народ. Коректно проведені опитування давали рівень підтримки президентської республіки в Україні в межах 65-75% від загальної кількості респондентів. Ці дані відповідають національному нормативному кодові України як сукупності принципів і правил, які традиційно пронизують політичну активність країни як її органічний зліпок, повторюваний дизайн.

Схильність українців до гетьманату або до його більш сучасних аналогів просліджується в сюжетних поворотах «Ogniem i mieczem» Г.Сєнкевіча, структурі Конституції П.Орлика, моментах політичної «біфуркації» з «Історії русів» Г.Кониського, реформах і контр-реформах Павла Скоропадського, управлінських ups and downs Л.Кравчука, В.Ющенка та В.Януковича, щоб там не говорили з цього приводу опоненти.

Навпаки, обмежені можливості або й фіаско українського парламентаризму доводять приклади Центральної Ради під головуванням М.Грушевського, «колегіальної диктатури» Директорії і Конгресу трудового народу, політичне інтриганство Верховної Ради в часи спікерства В.Литвина і О.Мороза. Недарма ще на початку ХХ століття Д.Скоропадський називав українську демократію «напівосвіченою, розгнузданою, недисциплінованою й нетрадиційною». Не дивно, що вітчизняний парламентаризм був у більшості випадків «субсидіарним» в політичному сенсі, суто тактичним. Як управлінський конструкт він повсякчас демонстрував свою неефективність. Щойно народившись, він почав хворіти на «гайдамаччину» (О.Шульгін), «отаманію» (Д.Скоропадський), переважання «еросу» над «логосом» (І.Лисяк-Рудницький).[1] Відома критика М.Драгомановим українського «якобінства» так і не одержала в досвіді України суттєвої підтримки.       

Тому чергову спробу навернення України до парламентської республіки за моделлю конституційної реформи 2004 року навряд чи можна вважати відповідною до глибинних інтересів, очікувань і потреб українців. Для того щоб зробити Україну більш ефективною, президентську владу в Республіці слід було б поєднати з прерогативами членів верхньої парламентської палати – сенаторів.

  1. Постанова Верховної Ради України «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року із змінами і доповненнями…»

Якщо Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року просто повторював зміст законів України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, 1 лютого 2011 року № 2952-VI та 19 вересня 2013 року № 586-VII, то Постанова «Про текст Конституції…» від 22 лютого 2014 року є зібранням положень, пристосованих для перезапуску згаданих вище нормативних актів.

Як це було показано раніше, Закон «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» не може вважатися конституційним ні за змістом, ні за процедурою набрання ним чинності. У свою чергу, Постанова Верховної Ради «Про текст Конституції України…» є ще більш вразливою для професійної критики.

При ознайомленні з Постановою складається враження, що її автори маніпулюють фрагментарно вирваними з різних контекстів юридичними аргументами, що тільки поглиблює сумнів в її законності й легітимності. Наприклад, Постанова безапеляційно стверджує, що «установчі повноваження Верховної Ради України беззаперечно унеможливлюють здійснення іншими органами державної влади чи їх посадовими особами будь-яких (виділено мною – В.Р.) дій стосовно зміни конституційних норм». Але ж насправді такі дії можливі, оскільки змінити Конституцію України, як і схвалити її цілком нову редакцію можна на всеукраїнському референдумі. Організація ж такого референдуму вимагає активності державних органів за рамками законотворчої функції Верховної Ради України.

Крім того, Постанова ще раз «підтверджує», що «положення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року стали невідємною складовою Конституції України, а сам закон вичерпав свою функцію». Стверджуючи останнє, Постанова посилається на Ухвалу Конституційного Суду України від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008, яка містить в собі відповідне формулювання. Проте у даному випадку ми маємо чітко розрізняти текст і контекст. З точки зору права наведене положення Постанови означає лише те, що Конституційному Судові України не можна адресувати звернення стосовно перевірки на відповідність конституції (конституційність) будь-яких фрагментів її тексту, якщо при цьому суб’єктом офіційного звернення ігнорується процесуально-процедурне, генетичне походження цих фрагментів.

Подібну обмежену вимогами статей 157, 158 Конституції України перевірку Суд зобов’язаний здійснювати лише по відношенню до законопроектів про внесення змін до Основного Закону. За інших обставин діє правило: допоки офіційним суб’єктом конституційного звернення не порушено питання про легітимність (процесуально-генетичну чистоту) того або іншого конституційного фрагменту, він залишається невразливим для судового аналізу і перевірки.

Звичайно, все це не забороняє конституційним суддям сумніватися (в якості приватних осіб) в легітимності будь-яких конституційних поправок. Однак свою офіційну думку з цього приводу вони можуть висловити виключно за зверненням котрогось із суб’єктів, перелічених у частині другій статті 150 Конституції України. До надходження подібного звернення положення Конституції України залишатимуться юридично невразливими для Суду.

Процесуальні аспекти вітчизняного конституціоналізму непросто сприймаються політиками і журналістами, але це зовсім не означає, що таких аспектів взагалі не існує, або що з ними можна не рахуватися. У реальному конституційному судочинстві вони завжди зберігають свою потенційну силу.

Таким чином можна стверджувати, що Конституційний Суд України не може ні за поданням відповідних суб’єктів, ні за власною ініціативою сумніватися у конституційності як легальності формально чинної Конституції України. У противному випадку довелося б визнати, що Конституційний Суд знаходиться не під, а над Основним Законом України, що у правовій державі є неможливим за означенням. Тобто Конституційний Суд не може перевіряти на предмет законності будь-яку формально чинну частину конституційного тексту. Проте це зовсім не означає, що Конституційний Суд не має права перевіряти за поданнями відповідних суб’єктів стан конституційності як легітимності Конституції України в цілому або її окремих фрагментів.

Як прийнято вважати у правовій державі, легітимність правових актів забезпечується скрупульозним дотриманням процедури їх розробки, ухвалення та введення в дію. Подібно до того, як у художника для вираження душі є тільки тіло (П.Гоген), у правника для перевірки легітимності закону існує лише процедура. Особливо важливою роль юридичної процедури робиться при ухваленні основних законів як регуляторів стратегії політичного життя на необмежену в часі перспективу. У залежності від складності процедури ухвалення конституцій останні діляться на жорсткі, гнучкі і змішані. Зокрема, творці «жорстких» конституцій виходять з презумпції того, що їх вітчизняні еліти вряди-годи намагатимуться змінювати конституційні тексти й що це прагнення може ставати іноді дуже сильним. Тому для протидії реформаторським пристрастям конституції виготовляються майже «незмінюваними».

Усе це має значення для правильного усвідомлення логіки Конституційного Суду України у справі про «скасування» (свідомо вживаю журналістський термін) конституційної (політичної) реформи 2004 року. Адже для пересічного громадянина Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 справді може здаватися відміною парламентської республіки з наступною  узурпацією колегіальної влади (за допомогою Суду) одноосібним Президентом.

Однак насправді все це було лише офіційним визнанням нелегітимності як демократичної невиправданості комплексу конституційних поправок. Оскільки демократична виправданість конституційних змін перевіряється Судом в межах формального дотримання або недотримання законодавцем процедури, остання є головною запорукою адекватного перетікання народної волі в конституційний зміст, трансформації народного вибору в право.

Можна стверджувати, що через дотримання процедурних вимог відбувається кристалізація («схоплення») актуальних для народу пріоритетів правовими оболонками. Навпаки, при суттєвому порушенні демократичної процедури має місце заміщення (підміна) народного волевиявлення політико-апаратними оборудками. Схоже, що подібне «пересмикування» народного волевиявлення апаратом матеріалізувалося 8 грудня 2004 року в пакетному парламентському голосуванні за конституційну реформу.

Утім, на користь Рішення Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року свідчать також інші аргументи. По-перше, Конституція змінювалася в умовах емоційно неврівноваженого модусу суспільства, який міг сприйматися також в якості фактичного надзвичайного стану. Навряд чи екзальтоване Помаранчевою революцією голосування народних депутатів є підходящим засобом ухвалення доленосних рішень.

По-друге, голосування за конституційні поправки здійснювалося в пакеті з ординарним законом і постановою, які у реверсному режимі впливали (як стимул або гальма) на зміну конституційного ладу України.

По-третє, зміна форми правління як складова конституційного ладу взагалі мала б здійснюватись – на основі статті 5 Основного Закону – не парламентом, а виключно народом на всеукраїнському референдумі.

По-четверте, остаточна версія законопроекту про внесення змін до Конституції України не пройшла передбаченої статтею 159 Основного Закону експертизи Конституційного Суду.

Критики «скасування» Конституційним Судом реформи наполягають на тому, що Суд своїми діями нібито вторгнувся у компетенцію Верховної Ради. Тобто вони вважають, що Конституційний Суд мав передати питання щодо визначення долі реформи на розгляд парламенту України. Але хто б тоді захистив український народ у його гаданому розходженні (конфлікті) з Верховною Радою України? Якщо народ прагне до сильної одноосібної (президентської) влади, а парламент – до влади парламентської і колегіальної, то остаточний вибір повинен залишитися за народом. Саме ця логіка є конституційно прийнятною. Верховна Рада України не може самостійно вирішувати питання про легітимність своїх юридичних актів. Думати інакше означало б відкидати засади розділення влад як складову органічного конституціоналізму.

Ніщо в природі не забороняло українцям повернутися до парламентської республіки після 30 вересня 2010 року. Для цього відповідне питання треба було винести на всеукраїнський референдум. Оскільки такого референдуму проведено не було, маємо новий приклад «підсвідомого» посягання держави на народний суверенітет у формі Постанови Верховної Ради України «Про текст Конституції України…» від 22 лютого 2014 року.

Загалом, рівень усвідомлення політичним класом України сутності конституційних трансформацій свідчить про те, що він знаходиться лише на початковій стаді засвоєння конституційної культури. Інакше кажучи, вітчизняний політикум все ще відносно погано орієнтується в засадах верховенства права. 

  1. Постанова Верховної Ради України «Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України»; Постанова Верховної Ради України «Про покладання на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України згідно із статтею 112 Конституції України»

Перша із зазначених постанов «Про самоусунення Президента…» від 22 лютого 2014 року ґрунтується на визнанні того, що Президент України В.Янукович самочинно усунувся від виконання своїх конституційних повноважень, що поставило під загрозу керованість держави, її територіальну цілісність і суверенітет, зашкодило правам і свободам громадян України.

Виходячи з обставин крайньої необхідності й виражаючи суверенну волю українського народу, Верховна Рада вирішила офіційно «встановити, що Президент України В.Янукович у неконституційний спосіб самоусунувся від здійснення конституційних повноважень та є таким, що не виконує свої обов’язки».

На цій підставі й відповідно до пункту 7 частини першої статті 85 Конституції України парламентом були призначені позачергові вибори Президента України на 25 травня 2014 року. Паралельно на основі Постанови Верховної Ради «Про покладання на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України…» від 23 лютого 2014 року парламент поклав на спікера О.Турчинова виконання обов’язків Президента України у відповідності до вимог статті 112 Конституції України. Обидві постанови Верховної Ради набували чинності з моменту їх прийняття – 22 та 23 лютого 2014 року, відповідно.

За цих обставин в якості правового орієнтира парламентом були використані положення статті 112 Основного Закону України в редакції Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року, стаття 6 якого встановлювала, що даний Закон набуває чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Враховуючи ту обставину, що закон про відновлення конституційних положень було офіційно опубліковано в «Голосі України» 1 березня 2014 року, в «Офіційному віснику України» – 11 березня 2014 року, а у Відомостях Верховної Ради України (№ 19) – 14 березня 2014 року, логічно зробити висновок про те, що в період з 23 лютого 2014 року по 2 березня 2014 року О.Турчинов виконував обов’язки Президента України на хисткій «підзаконній» основі.

Адже юридичним виправданням його президентської активності в цей період можна вважати лише підзаконний акт – Постанову Верховної Ради України «Про текст Конституції України…» № 750-VII від 22 лютого 2014 року, яка визнавала «такими, що є чинними на території України положення Конституції України, прийнятої на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року…».

Але ж в Україні на цей час продовжувало діяти ніким не скасоване Рішення Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України, за яким… «Закон України «Про внесення змін до  Конституції  України» від 8   грудня   2004   року  № 2222-IV  (2222-15),   визнаний неконституційним,   втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення».

Тобто у відповідності до букви чинної Конституції України виконувати функції та здійснювати обмежені повноваження Президента України в період з 23 лютого по 2 березня 2014 року міг лише Прем’єр-міністр.

 Зрозуміло, що втеча Президента України з Києва та залишення ним свого поста у критичний час призвели до делегітимізації влади глави Української держави. Паралельно ці ж дії змусили український парламент вдатися до аналогії права. Адже Основний Закон на випадок втечі або іншого спонтанного залишення Президентом свого поста не пропонував жодної юридичної розв’язки. До того Україна в ці дні мала жити в режимі прискорення всіх політичних процесів.

Так або інакше, перед владою постає дилема: чи не кращим виходом із ситуації було б керуватися в перехідний період не понівеченим de facto конституційним, а прагматично налаштованим ad hoc надзвичайним законодавством? У останньому випадку в ролі правових джерел можна було б використати декрети або універсали якогось тимчасового «Комітету національного порятунку» тощо. Використання подібної схеми правового регулювання здається виправданим ще й тому, що через первісну недосконалість Основного Закону України він був апріорі непридатним для подолання виниклого конфлікту. Так або інакше, посилання Верховної Ради України на конституційність її теперішніх рішень є надзвичайно вразливим.

У конституційних трансформаціях України вимальовуються також суттєві етичні аспекти. Останні, зважуючи на обставини, мають сприйматися серйозно. Перш за все, йдеться про відповідь на етичне запитання: чи можна вважати відсторонення Президента України від поста «самоусуненням»?

Як заявив 12 березня 2014 року на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань верховенства права і правосуддя речник Майдану С.Щетінін, втеча В.Януковича з повсталого Києва є насправді не «самоусуненням», а результатом «скинення» його з поста революційними масами. Державотворчі здобутки Майдану включно з вигнанням В.Януковича з України є прямим наслідком народного повстання.

Зрозуміло, що такий погляд на події не вкладається в прокрустове ложе будь-якої з українських Конституцій. Проте формальний український конституціоналізм не варто плутати з органічним українським конституціоналізмом. Як відомо, далеко не кожен основний закон є конституцією в правдивому сенсі цього слова.

Як вважали американські винахідники конституціоналізму, справжньою конституцією є лише той основний закон, який спрямований на забезпечення глибинних інтересів громадянського суспільства. Органічна конституція боронить не стільки державний порядок, скільки громадянську свободу, вона є не підсилювачем, а обмежувачем державної влади. Метою конституції є поступ, а не виплекана державою дисципліна. Саме тому кожна органічна (справжня) конституція стоїть на сторожі свободи, демократії і ринку. Гарантуючи вільний стан народу, вона закріплює поділ державної влади на окремі гілки, творить незалежний суд й гарантує відповідальне перед народом правління.

З огляду на означене, всі без винятку модифікації українського Основного Закону (1996, 2004, 2010, 2014) можна вважати лише частковим віддзеркаленням української правологічної «грунднорми» (Г.Кельзен). Так, передбачена статтею 5 Конституції можливість узурпації народного суверенітету державою, її органами або посадовими особами хоча й засуджується вітчизняним Основним Законом, проте залишається без оснащення будь-якою санкцією чи покаранням. Український писаний конституціоналізм не знає права народу на спротив диктатурі, всезагальне озброєння або легітимне повстання.

Очевидним ґанджем вітчизняної Конституції є також відверто компліментарний до Президента механізм відсторонення його від поста через імпічмент. Згідно із статтею 105 Основного Закону,  Президент України, який вчинив злочин, зберігає за собою повний набір конституційних повноважень аж до фінального (третього) парламентського голосування. Тобто до того часу він зберігає за собою повну владу над Службою безпеки, Міністерством закордонних справ, Збройними Силами України. Висловлення підозри Президенту через ініціацію імпічменту жодним чином не впливає на його дієздатність. До того ж, ті 75% голосів від конституційного складу парламенту України, які вимагаються Основним Законом для відсторонення від поста чинного глави держави, є нереалістичною перспективою. Навіть після загибелі десятків людей на вул. Грушевського та Інститутській і дезертирства В.Януковича з Банкової, Верховна Рада спромоглася зібрати лише 73% голосів за його відставку. На цю красномовну деталь європейські політики звернули нещодавно увагу Ангели Меркель.

Аналізуючи зимово-весняні події довкола й всередині Майдану з позицій органічного конституціоналізму, важко не дійти висновку про те, що всі вони ідеально вписуються в модель повстання проти тиранії, передбаченого правовими системами таких країн, як США, Великобританія, Німеччина, Греція, Естонія, Литва тощо. Якщо ж діяльність активістів Майдану та її наслідки аналізувати з позицій писаного Основного Закону України, то картина постає принципово відмінною. У цьому випадку рушієм історії виступають… лідери опозиційних фракцій. Замість повалення диктатури маємо «самоусунення» чинного Президента, примус В.Януковича до еміграції з боку «радикальних націоналістів»…

  1. Можливі застереження на майбутнє

Наостанок хотілося б зробити декілька застережень на майбутнє. Для простоти викладу головні міркування подаються списком:

1. З точки зору правових канонів виокремлення тексту чинної саме тепер Конституції України є проблематичним. Адже повернення Верховної Ради України до Основного Закону в редакції 8 грудня 2004 року було здійснено з грубим порушенням конституційного порядку, передбаченого статтею 5 та Розділом XIIІ Основного Закону. Тому український постреволюційний правопорядок краще було б сприймати в якості екстраординарного юридичного режиму ad hoc. 

2.  Для правильного усвідомлення логіки рішень Конституційного Суду України стосовно будь-яких трансформацій Основного Закону критично важливим є вміння розрізняти в його обґрунтуваннях аргументи на користь легальності (законності), з одного боку, та легітимності (демократичної виправданості) – з іншого, конституційних текстів. Якщо у випадку визначення легальності конституційного змісту рішення Суду можуть стосуватися лише законопроектів, то у випадку визначення їх легітимності об’єктом уваги стає процедура ухвалення формально чинних конституційних фрагментів. Тому висновок з цієї констатації може бути такий: недотримання юридичної процедури призводить до «відмирання» конституційної матерії також і post-factum.

3. Спроби Генеральної прокуратури України висловити конституційним суддям офіційну підозру з приводу ухвалення ними рішень, які не підлягають оскарженню, є порушенням принципу законності.  Адже формально прихильне або неприхильне до позиції Президента чи іншої посадової особи рішення Суду злочину становити не може. Законодавство не передбачає відповідальності суддів за рішення, які йдуть в унісон або в дисонанс з політичним курсом, якщо тільки ці рішення не було прийнято внаслідок корупції. Намагання ж Генеральної прокуратури України стати в позицію арбітра по відношенню до таких рішень нагадують спробу з’їсти пиріжок, що є більшим за шлунок. У кращому випадку ці спроби є доказом юридичної пересічності цієї системи, у гіршому – свідчать про фанатизм. У правовій державі над конституційними суддями може стояти лише народ і суд Божий.

4. Позбавлення В.Януковича конституційних повноважень є виправданим з позицій органічного конституційного права. При цьому версія його «самоусунення» є некоректною з огляду на реальні обставини справи. В.Янукович залишив президентський пост внаслідок демократичного повстання, яке було відплатою за державну злочинну діяльність. У будь-якому випадку логіка конституційних трансформацій має відповідати логіці реальних політичних процесів. Повстання проти тирані здійснив народ, а не парламентська опозиція за підтримки народу. Через цю обставину події на Майдані не можна вважати узурпацією державної влади. Адже узурпатором влади не може бути той, кому належать її джерела.

5. Розглядаючи пропозиції окремих експертів щодо доцільності проведення заочного імпічменту Президента, слід пам’ятати про те, що формальний конституціоналізм в Україні розходиться з її органічним конституціоналізмом. Поки що всі версії Конституції України залишаються панегіричними до вищих посадових осіб, державних органів і Української держави в цілому. Тому Конституцію України не можна вважати ефективним обмежувачем державної влади. Вона не знає категорії свободи народу, передбачає тотальний захист президентської особи, орієнтується на державницький порядок і дисципліну, а не на ринок і бізнесову активність. Прикро, але український Основний Закон залишається стагнаційним, а не креативним по своїй суті.

6. Розробникам нового конституційного проекту слід орієнтуватися не на косметичні поправки, а на докорінну зміну Конституції України. Її основу має складати сильна держава, відповідальний уряд і верховенство права. Покладаючись на авторитет Г.Спенсера, можна сказати, що від нової Конституції України не слід вимагати більшого; водночас їй не можна доручити здійснення меншого.



[1] Див. докладніше: Шульгін О. Державність чи гайдамаччина. – Париж: Меч, 1931, с. 6, 15; Скоропадський Д. Державність і патріотизм. – Kiel: Rucks and Co., вид-во Українських скитальців, 1947. – С. 11, 15; Лисяк-Рудницький І. Між історією й політикою. – Мюнхен: Сучасність, 1973. – С. 415.

Конституція і права людини

11.04.2014 | Віктор Колісник

Перспективи удосконалення державно-територіального устрою України: відновлення унітаризму чи перехід до федералізму?

   

Про федералізм в Україні згадують щоразу, коли чергова політична криза надмірно загострюється. Або ж коли під час виборчих перегонів вичерпуються ідеї щодо стратегічного напряму розвитку суспільства, які й до того зазвичай не вирізняються ні ґрунтовністю, ні розмаїттям. Про федералізм рідко згадували політики протягом усіх років української незалежності. Та й у програмах переважної більшості політичних партій положення про федералізм і федералізацію України зазвичай відсутні. Про можливість перетворення України на федерацію  вголос заговорили у 2004 р., використовуючи ідею федералізму як засіб активізації свого електорату та впливу на своїх політичних опонентів. При цьому сутність федералізму, його головні риси та особливості його запровадження у різних державах зазвичай залишалися поза увагою. Схоже, що у 2014 р. історія повторюється, й знову лунають такі самі гасла щодо федералізації України, за якими досить часто приховується доволі примітивне та спрощене бачення як самого феномену федералізму, так і можливого процесу федералізації України, тобто переходу до її можливого федеративного державно-територіального устрою.

Разом з тим шлях до федералізації містить низку викликів та загроз. Окрім того він ще й може стати та навіть вже стає каталізатором сепаратистських тенденцій. Коли окремі політичні сили постійно демонструють патологічну нездатність запропонувати суспільству зрозумілу стратегію демократичних перетворень, невміння обґрунтувати реформи і неспроможність їх втілити в життя, тоді у них виникає жагуче бажання знайти винних в усьому, перекласти на них відповідальність за стан справ у державі й суспільстві та навіть відокремитись, шукаючи схованку від усіляких негараздів у “своїх” регіонах. Такі сентенції доводилося чути не лише від прихильників поновлення так званої “Донецько-криворізької республіки” (так само як і прихильників створення “Донецької народної республіки”, “Харківської республіки” тощо), але й від деяких їх опонентів.

Варто зазначити, що інколи спроба подати федералізацію як панацею від багатьох проблем, що виникають на шляху українського державотворення, обґрунтовується саме пошуком винних у всіх негараздах. Федералізацію інколи розглядають як засіб боротьби з міфічною “бандерізацією”. Досить спрощено сприймаючи та пояснюючи складні соціально-політичні та державотворчі процеси, подеколи саме до таких категорій винних “у всьому” осіб відносять “западенців”, “бандерівців”, “націоналістів”, “фашистів”.

Вперше схожу тезу довелося почути на початку 90-х років, коли доцент (кандидат історичних наук) категорично стверджувала, що “все так погано тому, що винні бандерівці, бо вони спеціально роблять так, щоб усім було погано”. Звернення до статистичних даних дозволило з’ясувати, що серед народних депутатів України до “націоналістів” можна було умовно віднести лише частину членів фракції “Рух за народ, за Україну”, яка налічувала лише 28 парламентарів. Серед них було менше двох десятків осіб, котрі позиціонували себе саме як націоналісти. Зрозуміло, що з поміж 450 народних депутатів України вони не могли істотно впливати на формування та реалізацію державної політики ні загалом, ні в окремих сферах життєдіяльності суспільства. Так само за допомогою статистичних даних вдалося з’ясувати, що на той час “націоналістів” не виявилося ні серед урядовців, ні серед керівників інших органів державної влади. Більше того, на посадах представників Президента України в районах Харківської області (до 1996 р. існувала й така посада) перебували на той час у понад 90 % випадків колишні перші секретарі райкомів КПРС або їх заступники.

Наочним прикладом хибності пояснень щодо відсутності очевидних зрушень в політичній, економічній та соціально-культурній сферах через так звану “бандерізацію” (чи навіть “фашизацію”) України є аналіз ситуації в східних та південних регіонах України, де навіть за часів Президента України В. А. Ющенка органи місцевого самоврядування були представлені переважно тими політичними силами, котрі завжди позиціонували себе саме як непримиренні політичні опоненти “націоналістів” та борці з “фашизмом”. Наочними прикладами є Харків, Луганськ, Донецьк, АРК, Севастополь та багато інших міст і сіл, де практично протягом усіх років української незалежності посадовцями органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій ставали представники тих політичних сил, які категорично заперечували будь-які прояви “націоналізму” та навіть підкреслено демонстративно й позірно боролися з такими проявами. Проте проблем, пов’язаних з поступовим звуженням прав і можливостей місцевого самоврядування, з формуванням місцевих бюджетів, з подоланням безробіття та іншими негараздами у східних та південних регіонах виявилося не менше, ніж у західних. Так, наприклад, в АРК протягом останніх 12 років влада повністю належала депутатам та посадовцям, котрі представляли Партію регіонів України. А у Верховній Раді України та на всіх значних посадах в інших органах державної влади перебували переважно їхні однопартійці. Виходить, що протягом останніх майже чотирьох років одні члени Партії регіонів, захищаючи права російськомовних громадян, не змогли догукатися чи достукатися до інших членів Партії регіонів. Тобто головна проблема полягає не у вадах унітаризму та міфічних перевагах федералізму, а в низці інших причин, факторів, чинників та умов.

Економічне підґрунтя переходу до федералізму так само є доволі сумнівним, оскільки за оцінками фахівців лише три області України перераховують до державного бюджету більше, ніж отримують з нього (це Дніпропетровська, Полтавська та Черкаська області). Зрозуміло, що за таких умов федерація скоріше за все виявиться нежиттєздатною.

Так само важливо проаналізувати ряд суто правових аспектів, пов’язаних з порядком запровадження принципу федералізму та особливостями формування правової системи в умовах федеративної держави. Спочатку варто з’ясувати, якою саме може бути зазначена процедура? Насправді ця процедура є винятково складною, адже перш за все потрібно внести зміни до ч. 2 ст. 2 Конституції України, згідно з якою “Україна є унітарною державою”. Оскільки зазначена норма вміщена у Розділі І української Конституції, то це означає ускладнену процедуру внесення до неї змін. Суто теоретично відповідний законопроект міг би складатися лише з одного речення, у котрому стверджується, що наша держава є “федеративною республікою”. Такий законопроект має право вносити до Верховної Ради України або глава держави, або ж дві третини від конституційного складу українського парламенту, тобто не менше трьохсот народних депутатів України.

Не потрібно мати здатність передбачати майбутнє, щоб з упевненістю стверджувати, що, по-перше, для глави держави перехід до федеративного устрою означатиме істотне звуження його повноважень, тобто реальних можливостей впливати на ситуацію в державі, на формування державної політики і зрештою на керованість суспільно-політичними, соціально-економічними, демографічними та іншими процесами. Разом із запровадженням парламентсько-президентської форми правління така зміна державно-територіального устрою означатиме, що посада Президента України втратить не лише привабливість, але й ознаки глави держави. Тобто ні глава держави, ні його оточення за великим рахунком не можуть бути зацікавлені в перетворенні України на федеративну республіку.

По-друге, ідея федералізації не є популярною ні серед громадян, ні серед народних обранців, й саме тому перспектива внесення такого законопроекту трьомастами народних депутатів до парламенту є доволі примарною. Більше того, слід наголосити, що жодна з сучасних демократичних держав світу не здійснювала добровільний перехід від унітаризму до федералізму. Ті федерації, що на сьогодні існують у світі, утворилися переважно або ж історично шляхом об’єднання політично самостійних держав чи державоподібних утворень (як, наприклад, США), або ж мали попередній досвід такого об’єднання державних утворень (наприклад, ФРН). Єдиним винятком може слугувати приклад Бельгії, котра лише під тиском складних обставин, пов’язаних перш за все з тривалим міжетнічним напруженням, змушена була дуже поступово та повільно перейти від унітаризму до федеративного устрою, але це не вирішило навіть частину проблем, що виникли перед бельгійським суспільством, і цю державу знову періодично лихоманить.

Таким чином проблеми у прихильників федералізації обов’язково виникнуть уже на стадії збору підписів під відповідним законопроектом, якщо він усе ж таки з’явиться на світ. Але чим далі, то проблем буде більше. На наступній стадії процесу внесення змін до ч. 2 ст. 2 Конституції України виникає проблема отримання позитивного висновку Конституційного Суду України (КСУ) щодо конституційності законопроекту. Адже незалежно від власного бачення та сприйняття проблеми  федералізації суддями КСУ вони об’єктивно не зацікавлені у тому, щоб такі зміни відбулися, оскільки для них це означатиме передусім лавиноподібне збільшення обсягу повсякденної роботи.

Але навіть якщо КСУ через суддівський конформізм чи з будь-яких інших причин ухвалить позитивний висновок і визнає зазначений законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України (йдеться про неприпустимість скасування чи обмеження прав людини, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України), то й тоді проблеми лише наростатимуть. На наступній стадії Верховна Рада України має як мінімум трьомастами голосів народних обранців попередньо схвалити такий законопроект. Але народні депутати України у переважній більшості не можуть бути зацікавлені у федералізації, оскільки це логічно означатиме для них одночасно й перехід до двопалатного парламенту, що скоріше за все може ускладнити не лише виборчу систему (а отже, й процес переобрання самих депутатів та їх перспективи залишитися в політиці), але й вирішення багатьох бізнесових питань, які перед ними постають чи якими вони опікуються щоденно.

На наступній стадії (у разі попереднього схвалення законопроекту парламентом) Президент України зобов’язаний буде призначити всеукраїнський референдум щодо остаточного затвердження відповідного закону. Проте, як би себе не тішили розробники та офіційні автори Закону “Про всеукраїнський референдум”, які передбачили можливість формування “ручних” та начебто легко “керованих” комісій з проведення всеукраїнського референдуму (а отже, й можливість маніпулювання результатами та отримання будь-якого “зручного” чи наперед запрограмованого підсумку як волевиявлення народу, незаважаючи при цьому на його достеменну волю), привид Майдану та Євромайдану, а також інших майданів та майданчиків (як свідчить практика), поза всяким сумнівом, може дуже швидко матеріалізуватися й перетвориться у масштабний протест або ж таке собі “демократичне повстання ” (а може. й не дуже демократичне). Зрозуміло, що такий чи схожий розвиток подій навряд чи дозволить ілюзіям федералістів втілитися в життя навіть у відділеній перспективі. Отже, шлях до федералізації містить низку нових викликів та загроз й до того ж здатен пересварити й політиків, й пересічних громадян, і навіть призвести до сімейних драм.

Однак законопроект про перехід до федеративного устрою насправді не може обмежитись лише змінами до ч. 2 ст. 2 Конституції України. Варто нагадати, що федерація – це складна, як правило, об’єднана держава, яка складається з державних утворень, що мають певну, юридично визначену політичну самостійність і окремі ознаки державності. Для федеративної держави притаманними є такі головні ознаки: 1) територія федерації складається з територій суб’єктів федерації; 2) суб’єкти федерації мають установчу владу, тобто мають право ухвалювати власну конституцію; 3) три рівні системи органів публічної влади (органи держави, органи влади суб’єктів федерації, органи місцевого самоврядування); 4) суб’єкти федерації мають власні законодавчі органи, а отже, й право видавати законодавчі акти (на відміну від адміністративно-територіальної одиниці); 5) суб’єкти федерації мають власну правову систему; 6) суб’єкти федерації мають власну судову систему; 7) три рівні податкової системи (загальнодержавні податки;  податки суб’єктів федерації; місцеві податки); 8) три рівні бюджетної системи (загальнодержавний бюджет; бюджети суб’єктів федерації; місцеві бюджети); 9) наявність поєднаного громадянства, тобто поряд із загальнодержавним громадянством визнається громадянство суб’єктів федерації тощо.

Таким чином, законопроект про перехід до федеративного устрою має передбачати визначення суб’єктів федерації та їх територіальних меж, а отже, й вимагатиме внесення змін до статей 132 та 133 (Розділ ХІ) Конституції України. Виникає ще одна дуже складна проблема: як визначити оптимальну кількість суб’єктів федерації, які критерії слід покласти в основу їх побудови та виокремлення їх меж?

Вирішення зазначеної проблеми потребує тривалих та складних розрахунків. Теоретично суб’єктами федерації могли би стати: або адміністративно-територіальні одиниці вищого рівня, передбачені ч. 2 ст. 133 Конституції України (тоді суб’єктів можливої української федерації могло би бути 27), або об’єднання кількох вказаних адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня, передбачених ч. 2 ст. 133 Конституції України (тоді суб’єктів федерації могло би бути, наприклад, шістнадцять, дев’ять чи сім), або й взагалі три суб’єкти федерації (Схід, Захід, Південь). Але тоді виникне істотна протидія з боку місцевих еліт, оскільки це означатиме втрату їх влади та впливу у відповідному регіоні. Наприклад, якщо одним із майбутніх суб’єктів української федерації визнати Слобожанщину, тоді логічно було б включити до неї Харківську область, а також частину Сумської та Луганської області. Зрозуміло, що така логіка може викликати шалену протидію з боку луганської та сумської регіональних еліт.

Проте варто зрозуміти, що, визначившись із суб’єктами федерації (навіть якщо це відбудеться на основі політичних компромісів та загального консенсусу еліт, що є малоймовірним), українське суспільство не лише не вирішить жодної проблеми, а й навпаки зіткнеться з низкою ще більш складних та заплутаних проблем. Відразу ж виникає проблема двох рівнів конституційного регулювання. Сучасна державотворча практика наочно продемонструвала, що українська політична еліта дуже довго шукала політичний компроміс у першій половині 1990-х років і зрештою так затягла процес підготовки та ухвалення нової Конституції, що ухвалила її лише у 1996 р. Тобто лише після того, коли усі республіки колишнього СРСР уже мали нові конституції. А деякі на той час уже встигли внести кардинальні конституційні зміни та розпочати на базі нових конституцій оновлення усієї системи законодавства та правової системи. Згодом, у 2004 р., українському суспільству була нав’язана недолуга конституційна реформа, яка не може вважатися прикладом досягнення компромісу еліт, оскільки підготовка до неї виявила профанацію громадського обговорення та нехтування експертними оцінками. Запровадження тієї політичної реформи не призвело ні до політичної структуризації парламенту, ні до підвищення відповідальності політичних партій, ні до нової якості діяльності парламенту, ні до нової якості взаємодії парламенту та уряду.

Спроби реформувати Конституцію здійснювалися і пізніше через так звану Конституційну національну раду, однак її робота не вирізнялася чіткою та зрозумілою організацією і та спроба якось сама по собі зійшла нанівець. Згодом, а саме 21 лютого 2011 р. була створена Науково-експертна група з підготовки Конституційної Асамблеї, яка працювала більше одного року. 17 травня 2012 р. Указом Президента України № 328/2012 була створена Конституційна Асамблея, затверджено Положення про Конституційну Асамблею  та її персональний склад. Для розробки проекту Концепції внесення змін до Конституції України Конституційній Асамблеї, її комісіям та робочій групі Конституційної Асамблеї не вистачило навіть півтора роки, хоча до її роботи були залучені провідні науковці, відомі експерти та політики. Гостра політична криза кінця 2013 р. та початку 2014 р. призупинила роботу Конституційної Асамблеї, а частина її членів демонстративно припинили своє членство у цій інституції, що взагалі поставило під сумнів легітимність її подальшої діяльності.

Такий короткий та доволі стислий екскурс до сучасної історії українського конституційного процесу свідчить про те, що українське суспільство виявилося не готовим знаходити політичний компроміс та досягти його юридичного закріплення у вигляді оновленого конституційного тексту навіть попри численні загрози, що постають перед українським суспільством, та виклики й небезпеки, які нависли над Україною через глибоку політичну кризу і сучасні глобалізаційні процеси.

Зрозуміло, що розробка та ухвалення конституцій суб’єктів федерації як правових актів установчої влади, тобто створення другого рівня конституційного регулювання, вимагатиме набагато більше часу, ніж розробка та ухвалення оновленої або ж нової загальнодержавної конституції. Звичайно ж якщо такі конституції не будуть просто переписані під копіювальний папір, як це було в радянських союзних та автономних республіках. Доволі складним виглядає й завдання узгодження двох рівнів конституційного регулювання (вищий рівень – загальнодержавний, нижчий рівень – конституції суб’єктів федерації).

Відразу ж виникає ще одна проблема – оптимального співвідношення та розмежування компетенції федеральних (тобто загальнодержавних) органів та органів влади суб’єктів федерації. Для багатьох федерацій ця проблема залишається актуальною й по сьогодні, оскільки доволі часто органам влади федерації видається, що суб’єкти федерації мають забагато повноважень, і федеральні органи постійно втручаються в прерогативи федерації, а органам влади суб’єктів федерації зазвичай здається, що повноважень у них занадто мало. У Індії спробували дуже детально розмежувати виняткові повноваження федерації (їх понад 90), виняткові повноваження суб’єктів федерації та спільні повноваження. Разом з тим за певних умов федерація може перебрати на себе й окремі повноваження суб’єктів федерації. Але проблем після цього у взаєминах між органами влади, в політиці, в економіці та в суспільстві не стало менше.

Окрім того паралельно виникає проблема забезпечення відповідності законодавства суб’єктів федерації одночасно і загальнодержавному законодавству, і конституції відповідного суб’єкта федерації. Як же можна за таких умов забезпечити належну якість законодавчого регулювання на рівні суб’єктів федерації, якщо навіть зараз на загальнодержавному рівні, використовуючи могутній потенціал Інституту законодавства, Інституту держави і права НАН України, ряду спеціалізованих установ Національної академії правових наук України та провідних вищих навчальних закладів, рідко вдається збалансувати законодавство та запровадити оптимальні моделі законодавчого регулювання, адже значна частина сфер життєдіяльності суспільства все ще залишається неврегульованою (та містить численні прогалини й протиріччя).

Це лише на перший погляд може здаватися, що українське законодавство належним чином здійснює свою регулятивну роль. Насправді прискіпливий аналіз законів свідчить про численні прогалини, колізії, неточності, очевидні помилки та неузгодженості. Для прикладу варто звернутися до знакового Закону України “Про засади державної мовної політики”, який готували недбало, а приймали поспіхом та з численними порушеннями процедурних норм. У його початковому варіанті виявилося 16 посилань на умови, передбачені однією нормою цього ж Закону, проте вказані умови насправді містяться у іншій нормі. Після внесення змін до Закону таких посилань стало менше, але вони так само містяться в тексті. Складається враження, що текст Закону  “Про засади державної мовної політики” не читали навіть його автори.

А чого лише варте хоча б Розпорядження Голови Верховної Ради України О. В. Турчинова щодо поновлення виплати заробітної плати тим окремим колишнім депутатам, котрі були позбавлені депутатських мандатів. Дивно, але до Розпорядження Голови Верховної Ради України № 116 від 22 лютого 2014 р. потратив і колишній народний депутат України І. Марков, хоча факт фальсифікації результатів голосування на парламентських виборах в окрузі №133 в Одесі було доведено у Вищому адміністративному суді на підставі проведених експертиз. Причому на користь І. Маркова було підроблено 6038 бюлетенів. Виходить, що Розпорядженням Голови Верховної Ради України скасовується дія судового рішення, а “політична доцільність” та “політична гра” вже починає домінувати над правом, законністю та демократичними процедурами. Таким чином, стає очевидним, що частина з ухвалених після 21 лютого 2014 року нормативно-правових актів, навряд чи можна вважати легальними та легітимними, а процес їх легітимізації конституційним.

Виходить, що залучаючи провідні наукові установи, відомих фахівців та експертів, ґрунтуючись на одній Конституції українському парламенту поки що не вдалося створити ефективну, дієву та узгоджену систему законодавства. А що ж тоді буде, коли у кожній області буде створено “власний” парламент, “власний” уряд, “власні” міністерства та власне “законодавство”? Напевно можна стверджувати, що значно зросте бюрократичний апарат та витрати на його утримання. А це обов’язково призведе до розбалансування усієї правової системи України. І захистити своє право в суді чи в іншій установі стане набагато складніше. Тобто прихильники федералізації фактично штовхають Україну до нової хвилі бюрократизації та штучного поширення сфери надмірного адміністрування й сваволі посадовців.

А ще у разі спроби запровадити федералізм в Україні обов’язково виникне проблема перевірки колосального масиву підзаконних актів суб’єктів федерації на відповідність конституційним приписам двох рівнів та законам (як загальнодержавним, так і законам суб’єктів федерації). Виникає проблема їх взаємного узгодження ( між конституціями різних рівнів, між конституціями і законами, між законами двох рівнів та підзаконними актами – загальнодержавними та суб’єктів федерації – і так далі).

Таким чином, початок процедури федералізації, тобто переходу від унітаризму до федеративного державно-територіального устрою загрожує втягнути українську державу і українське суспільство у кращому випадку в безодню безкінечних та тривалих диспутів, дискусій та узгоджень нормативно-правових актів. При цьому політики, численні фахівці та експерти будуть відволікатися від конкретних проблем економіки, політики, соціально-культурного життя, окреслюючи штучні проблеми та моделюючи механізми їх подолання, все більше провалюючись у трясовину чергового кола бюрократизації та надмірного адміністрування. І виборсатися з отих дискусій, нарад, форумів, покликаних зарадити штучно створеним проблемам, пов’язаним з федералізацією, скоріше за все, не вдасться ніколи. Саме тому набагато продуктивнішим та більш перспективним за так звану федералізацію виглядає відновлення справжнього унітаризму на засадах широкої децентралізації. Приклади Італії та Польщі переконують, що повернення до ефективного сучасного унітаризму є можливим та досить реалістичним проектом. При цьому держава може бути унітарною, але й одночасно децентралізованою державою. І саме в цьому напрямку мають бути спрямовані головні зусилля політиків, правників, експертів.

Адже проблеми розвитку регіонів, міст, селищ і сіл виникли не через те, що Україна є унітарною державою, а передусім тому, що місцеве самоврядування в Україні “загинуло”, ще не народившись, а нищили його багато років поспіль. Спроби реформувати систему здійснення публічної влади на місцевому рівні та запровадити оптимальну систему місцевого самоврядування здійснювалися і в 1990 році, і в 1996-1997 роках, і в 2004-2006 роках, коли українське суспільство впритул наблизилося до так званого другого етапу конституційної реформи, проте через брак політичної волі посадовців, політиків та парламентарів запровадити його не змогло.

Однак насправді, попри проведення різноманітних з’їздів, конференцій, “круглих столів”, створення асоціацій та спілок органів місцевого самоврядування, проголошення різноманітних гасел і намірів запровадити справжнє місцеве самоврядування, а також попри ухвалення різноманітних резолюцій, рішень, звернень, концепцій, стратегій та програм, підготовки численних дисертацій та монографій, присвячених різним аспектам правового регулювання та функціонування системи місцевого самоврядування, насправді тенденція до жорсткої централізації та жорсткого підпорядкування органів і посадових осіб місцевого самоврядування органам державної влади продовжує посилюватися. Особливо протягом останніх чотирьох років, коли рівень концентрації податкових надходжень та фінансових ресурсів у центрі постійно збільшувався. Фактично місцеве самоврядування до цього часу не має справжньої самостійності та перебуває у повній залежності від державних органів та їх посадовців. Левову частину своєї роботи міські, селищні та сільські голови витрачають на те, щоб “випросити нагорі” кошти (субвенції, дотації тощо) або дозволити використати свої ж кошти. Тобто для цих посад потрібно було мати не організаторські здібності, не професіоналізм, не хист і талант організатора, а вміння “випросити” кошти (інколи навіть з відповідними “відкатами”). Саме така система місцевого самоврядування стала логічним продовженням побудованої протягом останніх майже чотирьох років так званої «жорсткої вертикалі влади», атрибутом якої стало колосальне розкрадання бюджетних коштів та чисельні зловживання владою. А тепер ті, хто побудували таку систему, дорікають нинішній українській владі, котра пропрацювали лише один місяць, у тому, що вона «не чує Схід і Південь», «не подолала корупцію», «нічого не змінила в системі здійснення влади та в процедурах призначення на посади» тощо.

З другого боку, окремі місцеві чиновники використовують ресурси територіальної громади для власного збагачення. Досить згадати про так звані малі архітектурні форми, значна частина яких розміщується незаконно в багатьох населених пунктах та стає джерелом збагачення окремих посадовців. Тобто насправді досить часто не спрацьовують контрольні механізми ні всередині системи місцевого самоврядування, ні з боку держави, яка мала б гарантувати право територіальної громади здійснювати місцеве самоврядування перш за все саме за допомогою контрольно-наглядової діяльності. Тобто, незважаючи на офіційне конституційне визнання місцевого самоврядування насправді, після численних спроб його реформування, від місцевого самоврядування майже нічого залишилося. Тому слід вважати, що конституційного ладу як впорядкованості відносин у системі місцевого самоврядування (у тому числі відносин між територіальними громадами та державою) немає, оскільки відповідні відносини визначального характеру були спотворені перш за все практикою надмірного адміністрування та поза правового втручання. Варто навести лад в системі місцевого самоврядування, повернутися до здорового глузду й “потреба” у міфічній федералізації, на чому наполягають зазвичай навіть не спробувавши розібратися у її сутності та особливостях, відпаде сама по собі.

Довідка про автора. Віктор Павлович Колісникдоктор юридичних наук, професор кафедри конституційного права Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого, м. Харків

 

Громадянське суспільство

31.03.2014 | Інга Лавриненко

Міліція не повинна бути загрозою для населення

   

Відомий правозахисник Євген Захаров, голова Харківської правозахисної групи, член кадрової комісії при МВС, поділився з виданням «Ракурс» своїми думками щодо нової кадрової політики МВС, можливих шляхів очищення системи і головного міліціонера України Арсена Авакова.

Євгене Юхимовичу, поясніть, будь-ласка, що то за конкурс на посаду головного міліціонера області? Якою є роль кадрової комісії при МВС, до якої ви увійшли?

– Ініціатива надійшла від нового глави МВС. Міністр внутрішніх справ Арсен Аваков, мабуть, уже втомившись від звинувачень на свою адресу з приводу невдалих призначень, звільнив усіх начальників обласних УВС і всіх начальників обласних ДАІ, призначив їх тимчасово виконуючими обов’язки і на кожну посаду оголосив конкурс. Нині триває конкурс на заміщення цих вакансій в перших чотирьох областях – Київській, Львівській, Волинській та Тернопільській. Одночасно провести такі конкурси в усіх областях було би вкрай важко.

Ідея полягає в тому, що люди, які вважають себе здатними очолити обласне управління міліції або ДАІ, подають документи на конкурс. Протягом п’яти днів триває публічне обговорення цих кандидатур, а також збір інформації про цих людей. Потім зібрану інформацію розглядатиме кадрова комісія і вирішуватиме, чи гідний кандидат посісти дану посаду. Ті кандидати, які залишаться після нашої перевірки, пройдуть публічне представлення в області, під час якого повинні будуть відповісти на різні запитання громадськості і потенційних підлеглих. З цього діалогу з громадськістю стане зрозуміло, що вони собою являють, як вони вирішуватимуть проблеми області. Лише після цього підуть призначення. Такий планується алгоритм роботи.

А яким чином проходитиме перевірка кандидатів?

– 25 березня був останній день подання заявок на конкурс. Я одержав список усіх кандидатів. У Львівській області –15 осіб, у Тернопільській – 8, у Київській – 7, у Волинській – 4. Як бачите, кандидатів дуже багато, список опублікований на сайті МВС, а на http://ord-ua.com є сторінка для обговорення, вже зібралося багато постів.

Але ж це обговорення, як я бачила, анонімне! Кожен, кому не ліньки, може писати, що хоче. Навіть самі кандидати під ніками – себе похвалити, суперника очорнити.

– А яким ще чином організувати широке громадське обговорення? Ну, ми ж не тільки цими «сигналами» від анонімів керуємося при перевірці, ще шукаємо інформацію різними шляхами, зокрема, читаємо журналістські розслідування. Як правозахисник я весь час стикаюся з прізвищами міліціонерів, які порушують права людини. Ми піднімаємо цей величезний масив інформації, переглядаємо документи, шукаємо, чи не згаданий у наших матеріалах хтось із кандидатів, чи не був причетний хтось із них до скоєння протиправних дій у минулому. Можливо, до кандидата не було претензій з боку системи, він жодного разу не був покараний. Але це ще не означає, що він не здійснював протиправних дій. Безкарність – це ж одна з головних причин свавілля української міліції. Я зараз весь час вивчаю матеріали, намагаюся розібратися. По деяких кандидатах мені вже все зрозуміло. І не тільки мені. Їм взагалі не слід було би подавати документи. Таких людей в жодному разі не можна допускати до керівництва міліцією. Є й інші «конкурсанти», які не так «засвітилися» у протиправній діяльності, але з їх приводу все одно існують сумніви. Деякі кандидати викликають симпатію, їхні людські якості, їхня робота. Таких кандидатів можна розглядати серйозно.

А як, на вашу думку, люди оцінюють цю новацію? З’являється в людей якась довіра до МВС?

– Найцікавіше, що це починання багато хто зустрів несхвально, почали критикувати. У мене багато знайомих співробітників міліції, з якими я познайомився завдяки своїй правозахисній роботі. Адже я чотири роки перебував у громадській раді при МВС. Ми тоді створили управління моніторингу дотримання прав людини в міліції. Але у 2010 році прийшов на посаду глави МВС Анатолій Могильов і розпустив цю структуру мало не першим же своїм наказом.

Але хотів сказати ще про одне. У міліції ходять розмови, що подавати свою кандидатуру не має сенсу, все одно поставлять того, хто заплатить за посаду. Не вірять, що все це серйозно. Кажуть, що цей конкурс оголосили для замилювання очей, а насправді, мовляв, всі кандидати вже затверджені. Коли призначали нових начальників обласної міліції, ми зіткнулися з тим, що деяких з них просто не допускали на робоче місце.

Підлеглі не допускали?

– Ні, громадськість. Люди зневірилися у правоохоронній системі. Вони вважають, що призначенці заплатили великі хабарі за посади, що збереглася стара система поборів, коли райвідділи збирали гроші та віддавали нагору. Ось і до цієї ініціативи, яку ми підтримали, вкрай скептичне ставлення. Як у міліції, так і у населення.

Але, думаю, говорити, що цей скептицизм не має під собою жодних підстав, не можна. Істина десь всередині. Я абсолютно не вірю в те, що новий міністр бере гроші за посади. Це виключено. Але ось у те, що хтось з депутатів, що лобіюють просування потрібних людей, може брати хабарі, цілком вірю, це реально. І постійні розмови про це точаться не на порожньому місці.

Аваков хоче зламати цю систему, тому й запустив таку процедуру. Я тому й погодився на цю невдячну роботу, що забирає безліч часу, сил і нервів, щоб допомогти міністрові, міністерству і всім нам. Хочеться, щоб на посади були призначені люди, які не замішані у корупційних схемах, не причетні до грубих порушень прав людини. Чи вийде у нас це, поки що важко сказати, тому що дуже багато інтересів переплітаються і конфліктують між собою.

Я бачила списки. Там же не лише співробітники міліції представлені, є і цивільні…

– Тільки одна людина, яка подала свої документи на посаду начальника УВС Львівської області, ніколи не працювала в міліції. Цей молодий чоловік вважає, що зможе впоратися з цією роботою, незважаючи на свій вік (він 1990 року народження) і брак досвіду. Решта – професійні міліціонери.

До речі, саме у Львівській області найбільша кількість претендентів на посаду очільника обласного УВС. З чим це пов’язано? Там більш активне населення?

– Річ у тім, що у Львівській області багато груп інтересів, і кожна група хоче бачити на посту головного міліціонера області свою людину. Там різні люди лобіюють різних міліціонерів.

А чи можна стверджувати, що у тому разі, якщо комісія «зарубає» когось із кандидатів, він точно не пройде?

– В мене немає впевненості у тому, що до нашої думки прислухаються. Адже до комісії, окрім нас трьох, входять ще люди з МВС, у тому числі міністр і його заступники. Нас, представників громадськості, тільки троє – меншість. І, якщо ми будемо проти, а решта за, то наші три голоси нічого не вирішать. Але, якщо ми будемо абсолютно впевнені, що не помиляємося, і людину, яку призначили на посаду, не можна було призначати, ми просто будемо змушені згорнути цей експеримент і припинити займатися цим. І це все, що ми наразі можемо зробити. Але я сподіваюся, що цього не трапиться. Арсен Аваков налаштований дуже рішуче. Йому самому ні до чого ці розмови про те, що система залишилася колишньою, що там як і раніше процвітає корупція.

Маєте власні ідеї з приводу очищення МВС?

– Звісно. І насправді, хоч і є відомий сталінський вислів про те, що кадри вирішують все, кадрові зміни - це лише частина того, що потрібно зробити. Слід змінювати систему. Але при цьому і кадри повинні бути змінені. Адже будь-які нововведення, будь-яка реформа старими кадрами будуть саботуватися. І система, навіть найкраща, просто не буде працювати. Потрібно очистити міліцію від людей, які забруднили себе. Сьогодні рівень довіри до міліції нульовий. Зокрема, в силу того, що ми всі бачили. Досить згадати і Майдан, і Врадіївку та інші злочини, вчинені міліціонерами. Міліція хвора, як і все наше суспільство. Окремо міліцію «вилікувати» неможливо, якщо суспільство продовжує хворіти. Корупція – це ж загальна проблема для всіх. А коріння її в тому, що люди не хочуть діяти за правилами, весь час знаходять якісь можливості, щоб ці правила обійти, використовуючи своє службове становище, знайомства тощо. Те, що в міліції корупція цвіте пишним цвітом – це зрозуміло. Було б дивно, якби було по-іншому. Але питання в іншому. Люди готові миритися з тим, що зазіхають на їхні фінансові інтереси, але вони не готові миритися, коли зазіхають на їхнє життя і здоров’я. Це показала бунтівна Врадіївка. Але міліція не почула тривожного сигналу. І тоді стався Майдан – Врадіївка у масштабах всієї країни як реакція на те, що владна верхівка вирішила «згвалтувати» весь народ.

Зараз ваша група контролює кадрові призначення. А чи буде надалі здійснюватися громадський контроль діяльності МВС?

– Звісно. Ми і раніше його здійснювали. Хочу зазначити, що насильницька злочинність в міліції за міністрів Луценка і Цушка була значно нижчою. Це не означає, що у відділеннях міліції не катували людей. Звісно, катували. Але таких випадків було в десятки разів менше. Я з усією відповідальністю, на підставі наших досліджень, можу сказати, що міліція в 2005–2009 роках була гуманнішою, ніж раніше чи пізніше. Тут цілий комплекс причин. Проте навіть тоді кількість випадків катувань і навіть убивств у відділеннях міліції була значною, я б сказав – величезною.

Чи можемо ми, на вашу думку, перейняти досвід країн Прибалтики і Грузії – усіх звільнити і нових наново?

– Ну, це ж маленькі країни, там це було можливо здійснити. В такій великій країні як Україна це неможливо. Навіть поступово. Головне – це змінити систему, підхід до правоохоронної роботи. Зробити іншою систему оцінки показників, систему взаємин з населенням. Як часто у нас звичайні люди спілкуються з міліцією? Та практично ніколи! Міліціонерів усіляко уникають. У нас зазвичай спілкування з міліцією зводиться до спілкування водія і даїшника. І, як ви розумієте, люди від цього діалогу не в захваті. Так не повинно бути. Це слід змінити.

Міліція повинна перестати бути воєнізованої структурою, яка представляє загрозу для людей. Її роботу слід оцінювати не за показниками розкриття злочинів, як зараз, а за тим, як до неї ставиться населення. Тобто чи немає нарікань на її роботу, чи є прозорість, чи кожен знає в обличчя свого дільничного. Вважаю, що кадрові призначення обов’язково повинні узгоджуватися з громадськістю, і це має бути закріплено в законі. Аваков всього цього хоче, у нього безліч планів. І він дуже непогано тримається, адже претензій до нього маса, звинувачень – величезна кількість. Але ж ще й місяця не минуло, як він почав працювати. До того ж, він людина цивільна, далека від особливостей цієї системи. Але це й добре. Тому що сама міліція себе реформувати не зможе.

Погляд

12.04.2014

«Дебилизмом попахивает». Трезвый российский взгляд на Крым

   

Вот не хотел писать ничего про Крым, точнее, хотел, но запрещал себе, потому что столько уже написано, и верных слов сказано, и вранья государства на поверхность вытащено, что и добавить вроде нечего. Но оказалось, что столько моих знакомых, которых я считал адекватными людьми, быстро запросились в бан на всех соцсетях, и показали такое свое лицо, которое не у каждого пенсионера на митинге коммунистов увидишь.

Поэтому пишу этот пост и буду на него впредь ссылаться, чтобы не писать снова много букв. Я не буду опираться на чьи-то комментарии и слухи. У нас есть два факта – Украина скинула Януковича и Россия отжала у Украины Крым.

Первое. Украина. Это другая страна, с другими законами, гражданами и федеральным устройством. То, что мы отжали у этой страны, пока в ней шли сложные процессы, полуостров, не делает этот процесс легитимным. Представьте, что во время митингов на Болотной Япония бы ввела войска на Курилы, и через две недели там жители проголосовали бы за присоединение.

Ситуации одинаковые. Курилы, в разные времена наши, племенные и японские территории, остались нашими, потому что кто-то когда-то так провел черту. Мы бы их так просто отдали? Нет. Или Чечня? Вот и Украина Крым так просто не отдаст. Кроме русских там живут и украинцы, и татары, и куча людей, которые живут там, где еще не действуют российские законы.

Теперь, я подчеркиваю, только теперь на Украине начинают плохо относиться к русским, выпиливают русские каналы, потому что неприятно круглосуточно слышать ложь и ересь, снимают с производства программы с русскими актерами и т.д.. Что мы получили в итоге вместо защиты русского населения? Повышенные риски, если эскалация продолжится. Это цель собирателя земель? Значит, те, кто говорят, что русских надо защищать, здесь неправы.

Второе. Крым – наша земля. А Татарстан? А Калининград? Крым был впервые присоединен в 18-ом веке. Средняя Азия, Кавказ, Финляндия – это все тоже в 19 веке присоединено? Почему не воюем? Или почему не отдаем взятое силой? Любой прецедент, связанный с изменением существующих границ, сегодня способен открыть ящик Пандоры. Напомню уверенным в военной мощи страны, что в России ПВО закрывает только Москву.

Бомбардировщики любой страны долелят до любого другого города без сопротивления. А ядерное оружие хорошо как средство сдерживания, а не применения. И отобрав Крым, мы в перспективе начали путь к потере всех остальных земель. Значит, те, кому мало нашего присутствия на карте мира, тоже не правы в исторической динамике.

Третье. Крым дотационный. Там уровень жизни ниже, чем в России, там нет инфраструктуры, своей воды, электричества, нормального порта, пропускных способностей ж/д, аэропорта и прочего. Это бешеные деньги. Это бешеные траты, больше, чем Олимпиада и ЧМ 2018. Если там такое золотое место, почему оно 20 лет превращается в говно?

Наверное, сделать его жемчужиной курортного бизнеса не так просто. А учитывая «бешеную популярность» Сочи, Адлера и Туапсе у любителей дайвинга и шопинга всего мира, то мы этого не сможет сделать априори. То есть, мы беремся кормить 2 миллиона человек, зная уже на берегу, что не сможем там заработать. Никакими экономиями от аренды базы флота и поставками крымских продуктов эти деньги не отобьются. Это просто понты, как все большие проекты последнего времени.

Распилят, украдут, по телику покажут перерезание ленточки и счастливых пенсионерок в трусах из перешитой рубахи умершего мужа. Значит, те, кто верит в усиление России от этого присоединения, тоже врут. Воевать крымчане за Россию не пойдут. Иначе давно бы сами вышли из состава или сделали нормальные пляжи и гостиницы, если были бы бойцами.

Четвертое. Снова про деньги. Экономика. Международные санкции – это понятно, все будем покупать дороже. Если уронят нефть – мы увидим новые девяностые, и все проблемы, которые стояли году в 1991-м, и безденежье, и бартер, и суверенитета все захотят. Внутренние издержки тоже понятны. Зачем нам новые дороги, пенсии, нормальные поликлиники, не падающие самолеты, скоростные поезда и прочие радости 21 века? Нам ближе 19 век, крепостничество и расширение империи.

Сейчас приблизительная цифра 243 млрд. рублей только в этом году. На эти деньги можно было спасти русских миллионом других путей. Хоть школы и университеты построить, хоть бабушек из вымирающих деревень в нормальные дома престарелых переселить, хоть стипендии талантливым ребятам выплатить. А то, что Крым получит деньги из наших пенсионных накоплений, говорит о возвращении совка. Когда все союзные республики снабжались лучше, чем РФ. Снова ради империи власть готова втоптать в говно своих граждан.

Пятое. Кому из вас, мои знакомые и читатели, стало лучше от присоединения Крыма? Я вот туда не езжу, и вряд ли поеду, в Турцию дешевле и качественней, в Испании дороже, но вообще другой мир. ОК, я не показатель. Кто ездит в Крым отдыхать, искренне надеется, что при России там будет дешевле? При стоящих русских военных и спецслужбах это будет безопаснее?

Любое происшествие, где наши окажутся виноваты, будет замыто и повешено на пострадавших, чтобы не будоражить. А местным, 40% трафика туристов которых составляли украинцы, и еще 10 иностранцы, будет тоже непросто пережить эти потери. Россия, конечно, же, поможет, даст денег, чтобы все заткнулись. Наших денег. Твоих и моих. Что, кто-то будет покупать крымское вино теперь? А чего до этого не покупали? Оно везде продается.

Так какая польза? И если уж речь про деньги. Зачем было вкладывать триллионы в Олимпиаду, показывающую миру позитивную Россию будущего, если через два дня это смыли вводом войск в Крым? Дебилизмом попахивает. Причем, вашим, потому что обе эти аферы – на ваши деньги. Один плешивый мальчик хочет войти в историю, и ему неважно, сколько больниц из-за этого не будет построено, и сколько людей погибнет, потому что заряженное оружие когда-то выстрелит.

Никакой пользы никому из жителей России от присоединения Крыма нет. Телеканалы России переведены на режим войны, и он такой теперь останется для всех других сфер надолго. Все общественное пространство зачищается, все, кто не согласен- предатели, провокаторы и фашисты. Пугают украинскими фашистами. Россия пугает.

Страна, где почти на каждом фанатском секторе свастика, где режут и бьют иностранцев, где еврей у половины сограждан – обзывательное слово, а все остальные – хохлы, чурки, татарва, косоглазые, звери, чехи, – куча добрых эпитетов ко всем другим национальностям. А знаете, почему вам всем хочется радоваться от присоединения Крыма? Потому что вам всем хочется хоть чем-то гордиться? А гордиться нечем. Все товары, которыми можно пользоваться с удовольствием, импортные. Продукты уже на 2/3.

Мы не производим ничего, что было бы интересно миру, кроме советских разработок оружия и нефтегаза. Только очень дорогой спорт и маленькие, но очень дорогие, войны. Знаете, как финны гордятся, что их президент летает с ними на одном самолете обычным классом? Знаете, как лондонцы гордятся, что их мэр ездит на работу на велосипеде? Нам гордиться нечем. И вот тут, словно п…ка из замызганных штанов онаниста, выскакивает Крым.

На самом деле, это все последствия рабства, из которого российские граждане так и не могут выйти. Вышел креативный класс на Болотную, дали по башке, все спеклись. Вышли на Майдан студенты, получили по башке, через неделю там были десятки тысяч людей. Не все из них, конечно, были альтруисты, не все всё понимали, кто-то, конечно, пытался их направлять, провоцировать и прочее. Но сам факт важен.

Люди вышли в числе полумиллиона и сказали, что идите-ка вы все в лес. Любой следующий после Януковича президент, зная этот опыт, будет понимать, что беспредел имеет рамки. И эти рамки будут сужаться с каждым годом, пока не сравняются с пунктами конституции. И сравните с Москвой.

Конституцию здесь уравнивают день за днем с кодексом средневекового крепостного. Это нельзя, это только по разрешению барина, это тюрьма, это отдай, зачем тебе бизнес. Украинцы смогли встать и сказать «зае...ло!». И отстоять это с оружием в руках. Что сделала Россия. Приютила человека, который сбежал от своего народа. Наверное, ему есть, что рассказать миру и про Путина и про остальные темные дела. Какая нормальная страна будет покрывать преступника, имеющего грехи перед своим народом и страной? Явно не та, в которой все хорошо внутри.

Раньше у меня было убеждение, что все зло в Кремле. Теперь, за последние три месяца я увидел, сколько г…на кипит в головах моих знакомых, которых я считал неглупыми людьми. Я привел пять пунктов, по которым радующийся войне с Украиной россиянин, оправдывает свою радость. Можно еще много пунктов перечислить, и все они будут противоречить логике. Кроме трех исключений из числа россиян.

Если вы хотите нажиться на распиле крымских денег – вы не дебил, вы просто вор. Если вы хотите отвлечь внимание от падающей экономики и поднять себе рейтинг за счет нападения на другое государство, то вы не дебил, вы в скором времени строчка в учебнике истории, заканчивающаяся словами «умер в тюрьме». И третье – если вы играете в Цивилизацию Россией, то вы не дебил, вы играете. Так вот, дорогие мои все остальные.

Пора прекращать играть и давать играть нашему государству. Я убедился, что Путин – наш президент, потому что все эти усыновления беркутовцев, пятые колонны и раскрашивание иначе контурных карт рождают нехилую эрекцию у большинства стада. И меня впервые в жизни посетила мысль о том, что стадо вряд ли изменится за время моей жизни. Мне не нужны имперские планы, я хочу ездить по ровной дороге.

Мне не нужен Крым, я хочу доверять продуктам, которые покупаю в магазине. Я не боюсь НАТО на границе с Россией, потому что больше, чем крадут сейчас Путин сотоварищи, украсть невозможно. Я хочу просто жить, зарабатывать, тратить, и заботиться о себе и своих близких. Мне кажется, таких людей в России как раз не 20%. На самом деле больше, но многие еще рефлексируют и кричат «ура» за компанию. И возможно то, что сейчас происходит с Украиной, это шанс для таких людей.

Если Украина выстоит, если в ней останется свободная пресса, и законы, которые не переписываются каждый день на более диктаторские, то это станет неплохим местом, чтобы жить. Киев красивее Москвы, вкусная кухня, низкие цены, украинцы и русские всегда поймут друг друга в быту, нас столько связывает. Климат там мягче, останется Одесса для морских дел.

Европа ближе географически, а если она принесет свои порядки в право и безопасность, то Европа будет ближе и психологически. Все, кто бывал в Европе, знают, как потом встречает родина, и какой это стыд. Может, правда, кто может, переедут туда. Например, я. Я родился в СССР, для меня это хоть какая-то, но родина. И я бы рад остаться и что-то менять тут, но, как я понял, меня меньшинство в моей стране, а большинство все больше начинает коричневеть и тупеть. ИМХО. Лишь бы не было войны.

Константин Воронов, Россия

Бюлетень "Права Людини", 2014, №10

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори