пошук  
Публікації › Бюлетень "Права Людини"200507
№07
2005

Бюлетень "Права Людини"

Політика і права людини

28.03.2005 | Всеволод Речицький, Євген Захаров

Конституційна реформа 2004 року і права людини

   

Конституційна реформа за станом на 31 грудня 2004 року юридично репрезентована Законом № 2222–IV «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року. В основу даного Закону було покладено законопроект № 4180 про внесення змін до Конституції України в остаточній редакції Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України від 21 червня 2004 року.

Проект пройшов необхідну процедуру розгляду у Конституційному Суді України й одержав санкцію Суду стосовно можливості його внесення на голосування до Верховної Ради України. Внесений до парламенту законопроект № 4180 був суттєво відмінним від законопроекту № 4105, який уже був проголосований у Верховній Раді України раніше, але не отримав необхідної кваліфікованої (300) більшості голосів. Отже, остання версія законопроекту № 4180 була суттєво відмінною від проекту з тим самим номером, який був предметом розгляду у Венеціанській Комісії в грудні 2003 року.

Закон № 2222–IV є суттєво відмінним від своїх попередників (законопроект № 4105, перша версія законопроекту № 4180) вже хоча б тому, що в ньому передбачається обрання Президента України на всенародних виборах. Водночас Закон № 2222–IV є значно менш радикальним законом про внесення змін до Конституції України, ніж його попередники. Проте навіть в оновленому вигляді він, на нашу думку, не сприяє позитивним змінам в політичній системі України.

Як і його невдалі попередники, Закон № 2222–IV передбачає обрання народних депутатів (членів парламенту) України на суто пропорційній основі. В цьому відношенні він – тепер вже на вищому конституційному рівні – закріплює процедуру виборів, яка раніше була передбачена поточним законодавством. На наш погляд, вибори депутатів парламенту на виключно пропорційній основі є недостатньо виваженою спробою поліпшення українського виборчого законодавства.

Як результат політичного компромісу, пропорційна система виборів в український парламент існує тепер на рівні конституційного і ординарного законів. Однак перед запровадженням такої зміни виглядало б доцільним випробувати нову систему виборів до Верховної Ради спочатку на практиці, а вже потім, в залежності від результатів такого випробування, вирішувати питання про її закріплення на конституційному рівні. Адже нова схема виборів поки що не зарекомендувала себе позитивно на практиці. В конституційному сенсі це виглядає неоптимальним, у політичному – свідчить про неврівноваженість та невиправданий поспіх.

Чи виграла щось від запровадження пропорційної системи українська спільнота – наразі сказати неможливо. Хоча фінальна версія української конституційної реформи стала найбільш поміркованою з усіх, що пропонувалися раніше, її ефект можна буде спостерігати вочевидь не найближчим часом. Загалом, нова конституційна схема є відносно простою. Відтепер Президент керуватиме зовнішньою політикою країни, обороною, внутрішньою безпекою, а також головами місцевих державних адміністрацій. Решту справ внутрішнього політичного менеджменту вирішуватиме Кабінет Міністрів і Рада національної безпеки і оборони. Послаблення виконавчої вертикалі влади очевидне, але саме до цього реформатори, схоже, прагнули.

Системним недоліком конституційної реформи є, на нашу думку, віднесення окремих міністрів Кабінету Міністрів України (в сенсі їх призначення на посаду та фактичного підпорядкування) до Президента України, а решти – до Верховної Ради та Прем’єр-міністра України. Як ми вже зазначали раніше, внаслідок нового порядку призначень і підпорядкувань зовнішня та внутрішня політика України опиняються в різних руках.

Оскільки посада Президента України за реформою залишається не тільки представницькою, але й реально впливовою стосовно окремих виконавчих функцій (зовнішня політика, внутрішня безпека й оборона), остільки на практиці це загрожує деформацією виконавчої вертикалі, відверто непродуктивною конкуренцією Президента, Прем’єр–міністра та Секретаря Ради національної безпеки і оборони України (РНБО) в рамках загальної гілки державної виконавчої влади.

Якщо згадати, що конкуренція посад спікера й Президента в Україні вже існує, логіка конституційної реформи видається ще менш зрозумілою. Простіше кажучи, конкуренція вищих посад, які належать до різних гілок влади є конституційно вмотивованою. Натомість логіку конкуренції вищих державних посад в межах однієї (виконавчої) гілки влади назвати переконливою важко.

Нам здається, що автори конституційної реформи шукали стратегічного компромісу, але знайдений ними вихід виявився компромісом кон’юнктурних тактик. В результаті, засуджена ще Венеціанською комісією юридична схема знову опинилася піднесеною до конституційного рівня. На наше переконання, таке рішення й така версія політичної реформи робить Україну не стільки парламентською республікою, скільки незручним правовим конгломератом, непослідовним у конституційному сенсі європейським політичним новоутворенням.

Та обставина, що за реформою Президент України може розпустити парламент в трьох випадках (кожен з яких може бути результатом ширшого кола причин) робить тезу про перетворення України з президентської республіки на парламентську непослідовною.

Сьогодні Президент є прямо причетним до формування Кабінету Міністрів й призначення голів місцевих державних адміністрацій (української версії губернаторів). Проте на практиці міністри й голови державних адміністрацій значною мірою залежать також від Прем’єр–міністра. Адже, призначивши окремих членів Кабінету Міністрів й голів державних адміністрацій, Президент залишає останніх під орудою глави Кабінету. Звісно, якби українські губернатори замість їх призначення Президентом обиралися на місцях, це могло б стати достатньою причиною для конституційної реформи. Проте про обрання губернаторів населенням наразі не йдеться. Принцип прямої залежності губернаторів від Президента залишився за реформою незмінним.

Що ж стосується відносин між Президентом і Верховною Радою (парламентом) України, то вони за реформою не тільки не змінюються на користь Верховної Ради, але й переходять до більшої залежності парламенту від волі Президента. Повноваження Президента стосовно розпуску парламенту, як вже зазначалося, збільшуються втричі. Тому реформа послаблює вплив Президента в межах виконавчої гілки влади, але водночас в кілька разів підвищує його контроль за українським парламентом. Зрозуміло, що цим реформа перетворює Україну у відносно непослідовну парламентську республіку.

Судова система залишилася за реформою практично неушкодженою. Часткову реанімацію загального нагляду прокуратури за дотриманням прав і свобод людини, на нашу думку, підтримати важко. Хоча, за свідченням фахівців, часткове повернення прокурорського нагляду за здійсненням прав і свобод громадян пояснюється не так українською правовою нерозвиненістю (так вважає офіційний Страсбург), скільки низьким рівнем доходів українського населення. Дійсно, захист прав, свобод та інтересів в судах залишається для багатьох пересічних громадян України поки що дорогою й казуїстичною процедурою.

Загалом, якби Україна за рівнем свого громадсько–політичного розвитку стояла суттєво вище, з реформою можна було б примиритися. Проте Україна – дуже молода демократія, й навряд чи застосування парламентських механізмів і процедур для розв’язання більшості її проблем справді імпонуватиме її молодій політичній системі.

Свого часу Г.Арендт, аналізуючи ознаки будь–якої органічної революції, зазначала, що справжні революції завжди розширюють рамки народного представництва. Тобто соціальна база державного управління з кожною черговою революцією робиться все більш широкою, демократичною. Щось у відвертій протилежності до цього ми спостерігаємо в результаті конституційної реформи. Адже за реформою безпосередній вплив демосу на українську політику фактично зменшується. Хоча громадяни України й надалі обиратимуть Президента, а засоби масової інформації працюватимуть, сподіваємось, без цензури і «темників», це суттєво не впливатиме на політичний курс країни. Саме тому правові наслідки конституційної реформи можна розглядати під кутом зору законодавчої деволюції.

Зрештою, Президента з пореформеними повноваженнями можна було б обирати в парламенті, й тільки підпорядкованість йому місцевих державних адміністрацій все ще дозволяє розглядати його посаду в якості балансової противаги до законодавчої гілки влади в державі. Якщо в подальшому голови державних адміністрацій стануть виборними, всенародне обрання Президента остаточно втратить сенс.

Слід також врахувати, що після обрання на посаду Президента В.Ющенка Україна одержала шанс стати не тільки демократичною, але й позитивно відчуженою (на кшталт країн Прибалтики) від пострадянських республік країною. Але саме тому одної лише присутності Росії на довгих українських кордонах достатньо для доведення необхідності українського президентського республіканізму. Йдеться, головним чином, про можливість швидкого президентського реагування на зовнішньополітичні російські виклики, яких Україні в майбутньому не бракуватиме.

В євроатлантичному політичному світі не має великого значення те, парламентською чи президентською республікою стане Україна. Однак все виглядає прямо протилежним чином з позицій політичних стосунків України з її східними сусідами. Саме в цьому контексті варто звернути увагу на організаційну невпорядкованість українських політичних сил, фракційну егоїстичність їхніх інтересів, все ще неподолану демагогічність національних парламентських дебатувань.

Парадокс конституційної реформи полягає також у тому, що розмиваючи надалі в строкатому парламентському середовищі відповідальність за стратегічні рішення в країні, реформа демонструє різко зрослу політичну вимогливість до тактичних парламентських маневрів і операцій. З одного боку, за поточну внутрішню та стратегічну зовнішню (визначення засад) політику України відповідатимуть паралельно Кабінет Міністрів і Верховна Рада України. З іншого – для належного виконання даної ролі в парламенті запроваджується безпрецедентна фракційна дисципліна.

Так, якщо за статтею 81 діючої Конституції України рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України у випадках складення повноважень за особистою заявою, а також припинення громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України прийматиметься Верховною Радою України, то за реформою... «у разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення».

Втім, новий порядок позбавлення депутатських повноважень свідчить не тільки про запровадження жорсткої фракційної дисципліни у Верховній Раді, але й про нівеляцію ролі особистості в українському політичному процесі. Зовні це нагадує консолідацію політичних соратників довкола своїх ідейних провідників, відому в Україні ще з комуністичного часу.

Реформа встановлює також вимогу несумісності депутатського мандата парламентарія з іншими забороненими Конституцією видами діяльності. В свою чергу, невиконання вимог щодо несумісності є підставою для примусового припинення депутатських повноважень.

Таким чином, конституційна реформа відроджує вже призабутий в Україні імперативний (партійно–корпоративний) мандат. Народний депутат знову розглядається тут в якості партійного пішака, рядового утримувача картки для електронного голосування. Виглядає так, що вибори до Верховної Ради України ризикують стати ланкою в механізмі запровадження не стільки електоральних, скільки партійних пріоритетів. Особисті психологічні якості парламентарія, його індивідуальний досвід, інтелект, а також географічна належність до певного регіону навряд чи будуть тут використовуватися. Загалом, як показують відкриті попередні розрахунки, запровадження чисто пропорційної системи виборів до парламенту ризикує призвести до того, що 85–90 % депутатського складу становитимуть виключно жителі столиці України Києва.

Виглядає так, що конституційна реформа перетворює парламент із місця широких публічних обговорень на арену поєдинків фракційних гладіаторів. Це прикро, бо в контексті здійснених конституційних змін поки що не доводиться говорити про відродження стимулів політичної дії за В.Гавелом: морального інстинкту, почуття смаку, прадавньої політичної мудрості, аналітичної тонкості почуттів. Навпаки, можна стверджувати, що в частині оновлення статусу народного депутата конституційна реформа вдалася до філософської редукції, правово–логічного спрощення, приниження конституційної матерії до вимог пласкої законодавчої тактики.

Крім того, поєднання голосування за конституційну реформу із внесенням змін до поточного виборчого законодавства було також вразливим етично. Коли фракція «Наша Україна» (лідер В.Ющенко) вимагала відставки уряду та Центральної виборчої комісії (ЦВК), а також термінового внесення змін до Закону про вибори Президента, йшлося не про політичні вигоди опозиції, а про відновлення органічного права народу України голосувати для здійснення своєї суверенної волі. Остання ж стояла не під, а над учасниками українського переговорного процесу.

Оскільки політичне право обирати й бути обраним передує всім владам, їх гілкам і розгалуженням – від парламенту й Президента до Кабінету Міністрів й ЦВК України включно, виборчі права громадян України, їх обсяг та режим здійснення не могли бути предметом кон’юнктурних домовленостей.

Це означало принципову неможливість поліпшення українського виборчого законодавства під гарантії парламентського голосування за конституційну реформу, як і будь-якого голосування взагалі. Воля народу в матеріальному й процесуальному сенсі є суверенною, а тому не може підлягати примхам учасників жодного переговорного процесу. Вона є апріорі вищою, органічно зверхньою щодо будь-яких лідерів і політичної еліти країни взагалі.

Тому рішення відносно того, чи робити другий тур президентських виборів чесним і прозорим, не могло й не повинно було залежати від вищих, але все одно приватних, по суті, домовленостей. Цінності, які при цьому безпосередньо зачіпалися, були незрівнянно вищими від інтересів парламентських фракцій чи претендентів на президентську посаду. Крім того, питання конституційної реформи є взагалі надто важливим, щоб бути «протисненим» в життя під тиском короткотривалої кризи. Конституція – це вищий регулятор внутрішнього й зовнішньополітичного життя України, й вона жодним чином не повинна бути заручником політичних тактик.

Так або інакше, але внутрішня політика України стала на майбутнє прерогативою парламенту – політичної інституції, курс якої в умовах України можна зовнішньо коригувати. Як відомо, пряма демократія важлива тому, що народ не можна корумпувати фізично. Ця добре відома теза Т.Джефферсона вже не раз знаходила своє підтвердження на практиці. Тому збереження авторитету й дієвості посади Президента, а також його залежності від прямого народного волевиявлення лишається в України імперативним завданням.

Крім того, посада Президента є важливою противагою можливому зовнішньоекономічному тискові на Україну. Даний аргумент підсилюється тим, що Україна перебуває на рівні розвитку, коли її фінансово–економічна потуга й публічна політика є практично зрощеними. В цих умовах особливу роль у політичній системі України має відігравати всенародно обраний лідер.

Тому запроваджена за реформою редукція статусу Президента до представницьких й зовнішньополітичних функцій виглядає, на наш погляд, загрозливою навіть для забезпечення інтересів державної незалежності. Як можна передбачити, корпоративізм у політичній системі України після запровадження реформи зросте, а вплив фінансово–економічних груп на парламент набуде системного характеру.

Слід також підкреслити, що головними лобістами конституційної реформи були політичні прихильники старого Президента Л.Кучми, а також представники парламентських фракцій, які на виборах здобули не більше як по 5–6 % голосів українського електорату. Отже, виглядає невмотивованим, що конституційні ідеї українських політичних аутсайдерів має запроваджувати їх противник Президент В.Ющенко.

Втім, запровадження конституційної реформи з радикальною трансформацією повноважень Президента між першим і другим туром президентських виборів суперечило навіть просто здоровому глуздові. Адже ні з точки зору права, ні з позицій ефективної політики не повинно було статися так, щоб громадяни України в першому турі виборів голосували за Президента з одним конституційним статусом, а в другому – за Президента із статусом вочевидь іншим.

Сотні тисяч людей на майдані Незалежності в Києві стояли на грудневому морозі для того, щоб обрати собі сильного лідера. Свідомо й підсвідомо вони розраховували на силу його конституційної посади. Загалом, сила духу й розум людей на майдані були суттєво вищими за ідейну тональність української конституційної реформи. Безпрецедентний за своїми масштабами в новітній історії України, перманентний Помаранчевий мітинг обстоював не зміну формально-юридичних інститутів, а заміну фактично корумпованої живої влади.

У дні революції українські громадяни протестували не проти недосконалих юридичних оболонок, а проти конкретних особистостей. Подзвін, який півмісяця лунав на столичному майдані, став переконливим свідченням похорону залишків українського посткомунізму. Саме там і тоді українські громадяни остаточно позбавлялися свого прадавнього політичного страху, а разом з тим – духу залежності й рабства.

Рекомендації

На нашу думку, законопроект № 4180 про зміни до Конституції (нині Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222–IV від 8 грудня 2004 року) потребує повторного розгляду Конституційним Судом і так само повторного голосування конституційною більшістю голосів у парламенті. Адже після першого розгляду в Конституційному Суді, але до його голосування в парламенті 8 грудня 2004 року в законопроект були внесені суттєві зміни. Цілком ймовірно, що в новій пост–революційній ситуації він буде відхилений парламентом як такий, що вже не відповідає актуальним українським потребам.

Загалом, враховуючи зазначені вище особливості української політичної ситуації, ми пропонуємо переробити законопроект про внесення змін до Конституції України в напрямку принципово інших тем. Йдеться, перш за все, про таке:

1. Необхідно закріпити в Конституції статус Президента України як глави державної виконавчої влади. Тобто Президента необхідно визначити в якості вищої посадової особи держави, яка очолює виконавчу владу в країні. Останнє означає, що ми виступаємо за впровадження в Україні президентської республіки.

2. З визначення України в якості президентської республіки випливає, що Верховна Рада України (парламент) повинна затверджувати уряд, сформований безпосередньо Президентом. При цьому політична відповідальність за роботу виконавчої гілки влади в державі повинна належати безпосередньо Президенту. Функції Прем’єр–міністра в оновленій Конституції України слід визначити як, переважно, адміністративні.

3. Верховна Рада (парламент) України повинна ефективно контролювати діяльність уряду й взагалі виконавчої гілки влади в державі через постійні і тимчасові парламентські комітети й комісії. Задля досягнення цієї мети контрольні функції парламенту й вільної громадськості (громадян, неурядових організацій) мають бути на законодавчому рівні суттєво підсилені.

Цього можна досягти шляхом прийняття відповідних законів: про доступ до інформації; про уряд; про громадський контроль за діяльністю державної виконавчої влади; про політичну опозицію. Корисним у даному випадку виглядає також розробка й прийняття спеціального закону про імпічмент, а також про парламентські тимчасові, слідчі та інші комісії.

4. Необхідно суттєво поліпшити українське процесуальне законодавство про Конституційний Суд. Досі Конституційний Суд України працював, як відомо, в якості арбітра-посередника в суперечках між Президентом і Верховною Радою України. При цьому функція конституційного захисту прав і свобод людини Конституційним Судом серйозно не здійснювалась. Тому ми вважаємо, що для поліпшення ситуації в майбутньому список суб’єктів подання скарг до Конституційного Суду має бути дещо розширений.

5. Необхідно також розробити і прийняти окремий закон про конституційне судочинство, оскільки без детального врегулювання процесуальних питань на рівні закону Конституційний Суд України надалі не зможе вважатися судом конституційної юрисдикції в повному розумінні цього поняття.

6. Необхідно передбачити в Конституції посилення гарантій незалежності судової влади та доступу до правосуддя.

7. Необхідно змінити конституційний статус прокуратури, залишивши у неї виключно функції представництва держави в суді: підтримка державного обвинувачення в кримінальних процесах та представництво інтересів держави в цивільних процесах, функціонально вона має стати підрозділом Міністерства юстиції.

8. Необхідно передбачити в Конституції створення Слідчого комітету, куди мають перейти слідчі управління МВС, СБУ та прокуратури.

9. Необхідно ліквідувати Державний комітет телебачення та радіомовлення, його функції за Конституцією має виконувати Національна Рада з питань телебачення та радіомовлення.

Політика і права людини

28.03.2005 | Віктор Колісник, доктор юридичних наук, м. Харків

Конституційні зміни на терезах легітимності

   

Конституційна реформа, ініційована Президентом України у березні 2003 року, виявилася досить дивною, оскільки суб’єктами законодавчої ініціативи до українського парламенту було направлено протягом порівняно короткого проміжку часу одразу три дуже схожі між собою законопроекти про внесення змін до Конституції України. Усі ці проекти були розглянуті Конституційним Судом України, який визнав їх такими, що відповідають статтям 157 і 158 Конституції України (висновки Конституційного Суду України від 30 жовтня, від 5 листопада та 10 грудня 2003 року).

Конституційний Суд України, вперше розглядаючи 10 грудня 2003 року законопроект про внесення змін до Конституції України за реєстраційним № 4180 (так само як і законопроект № 4105), чомусь не звернув увагу на дуже важливу обставину. Так, за цим проектом (мається на увазі його перша редакція) передбачалося принципово змінити ч. 1 ст. 103 Конституції і встановити, що «Президент України обирається Верховною Радою України»[1]. Неможливо було не помітити очевидне протиріччя між цим положенням та статтею 71 Конституції України про те, що «вибори до органів державної влади... здійснюються на основі... прямого виборчого права», оскільки запровадження виборів глави держави парламентом означало б перехід до непрямих виборів. Тому цей законопроект з самого початку був логічно незавершеним і внутрішньо неузгодженим так само, як і законопроект № 4105. Елементарна логіка вимагала внесення відповідних змін і до статті 71 Конституції. Але в такому разі законопроект мав би вноситися до Верховної Ради України не менше ніж двома третинами від конституційного складу парламенту. Проте на момент внесення законопроекту до парламенту суб’єктом законодавчої ініціативи цього не було зроблено і тим самим допущено грубе порушення вимог ч. 1 ст. 156 Конституції України. Таке ж положення містилося і у законопроекті за № 4105. Згодом, а саме 3 лютого 2004 року, парламент на позачерговій сесії вніс зміни до Постанови Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4105)»[2]. Згідно з цими змінами із законопроекту було вилучено положення про обрання глави держави парламентом. Конституційний Суд України у своєму Висновку від 16 березня 2004 року зазначив з цього приводу, що залишення без змін окремих положень Конституції «не можуть вважатися змінами і доповненнями до чинної Конституції України, оскільки залишають її приписи незмінними»[3].

З огляду на зазначену правову позицію Конституційного Суду України можна погодитися, що вилучення окремих положень із законопроекту після надання Висновку Конституційного Суду є можливим. Саме так діяли й ініціатори другого законопроекту про внесення змін до Конституції України (за реєстраційним № 4180), з якого також вилучили положення про обрання глави держави парламентом та деякі інші положення і уже у зміненому вигляді подали його до парламенту для попереднього схвалення 23 червня 2004 року. Однак крім вилучення окремих положень, до цього законопроекту внесли й деякі нові положення. Це, зокрема, частина 1 статті 78 (яка передбачає в новій редакції певні виключення із загального правила про те, що народний депутат має здійснювати свої повноваження на постійній основі), частина 2 статті 78 (яка допускає суміщення мандата народного депутата з посадою члена Кабінету Міністрів). У першій редакції законопроекту № 4180 таке суміщення допускалося для міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, хоча про можливість будь-яких виключень із загального правила щодо здійснення повноважень народного депутата на постійній основі у частині 1 статті 78 не згадувалося. Невідповідність є очевидною, оскільки до складу уряду входять не лише міністри, а й Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр та три віце-прем’єр-міністри. Структура статті 83 законопроекту була змінена і доповнена новою частиною щодо прав депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів (частина 10 статті 83). З самого початку до статті 77 законопроекту у першій редакції вносити зміни взагалі не передбачалося, а от у новій редакції частину 1 статті 77 було запропоновано змінити принципово: «Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Верховної Ради України». Частину 5 статті 103 Конституції України за першою редакцією законопроекту № 4180 передбачалося взагалі вилучити, а за другою редакцією було запропоновано викласти у принципово новому вигляді: «Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Президента України». На практиці це буде означати, що терміни проведення чергових виборів (і парламентських, і президентських) будуть постійно змінюватися, точніше зміщуватися.

Таким чином, наведене вище порівняння, співставлення та аналіз свідчить про те, що законопроект № 4180, який було розглянуто Конституційним Судом України 10 грудня 2003 року і визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України[4], та законопроект № 4180, який Верховна Рада України розглянула 23 червня 2004 року, не є тотожними. Більше того, останній законопроект було доповнено окремими положеннями, а це означає, що парламент розглядав не той законопроект, який був предметом розгляду Конституційного Суду України. У зв’язку з внесенням до законопроекту окремих доповнень Верховна Рада України повинна була б спочатку направити цей оновлений та видозмінений у порівнянні з початковою його редакцією законопроект до Конституційного Суду України і лише після цього, отримавши відповідний Висновок, виносити його для обговорення та попереднього схвалення на пленарне засідання парламенту.

Отже, виникають сумніви щодо легітимності внесених 8 грудня 2004 року змін до Конституції, оскільки висновок Конституційного Суду України по законопроекту № 4180 було надано 10 грудня 2003 року, а через півроку – 23 червня 2004 року – на пленарному засіданні парламенту розглядався уже інший варіант цього законопроекту. Законопроект №4180 з внесеними до нього поправками було розглянуто Конституційним Судом України лише 12 жовтня 2004 року. Тобто є підстави стверджувати, що парламент порушив вимоги статті 159 Конституції України.

Крім того, необхідно звернути увагу ще на одну дуже важливу обставину. Конституційний Суд України у Висновку по законопроекту № 4180 від 10 грудня 2003 року встановив: «Порівняльний аналіз пропонованих у Законопроекті змін до статей 76, 78, 81, 82, 83, 85, 87, 88, 89, 90, 93, 94, 98, 103, 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 120, 121, 122, 126, 128, 141, 148 Конституції України та доповнення її розділом XVI «Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України» в частині пунктів 1, 5, 6, 7 свідчить про їх ідентичність пропонованим змінам, що містяться у проекті закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстраційний № 4105)»[5]. А оскільки 5 листопада 2003 року Конституційний Суд України своїм Висновком уже визнав законопроект № 4105 таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, то й своє завдання він тепер обмежив (про це зазначається у наступному після наведеного абзаці) перевіркою лише пунктів 2, 3, 4 розділу XVI «Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України»[6]. Але якщо обидва законопроекти є фактично однаковими (у чому переконаний Конституційний Суд України) і щодо одного з них уже була спроба остаточного схвалення 8 квітня 2004 року, то це означає, що інший з них може бути винесеним на розгляд парламенту не раніше, ніж через рік (тобто не раніше 8 квітня 2005 року). Такий висновок прямо випливає з частини 1 статті 158 Конституції України, відповідно до якої «законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту». Зазначене положення слід розуміти так, що суб’єкти законодавчої ініціативи не можуть вдруге протягом року пропонувати змінити одні й ті ж конституційні положення в однаковій редакції, якщо перша пропозиція була відхилена, а парламент не має права не лише розглядати такі зміни по суті та ставити їх на голосування, а й навіть включати до порядку денного пленарного засідання аж доки не спливе передбачений річний термін.

Однак 23 червня 2004 року, тобто через два з половиною місяці після того, як законопроект № 4105 було відхилено, Верховна Рада України попередньо схвалила законопроект № 4180 голосами 276 народних депутатів України, не маючи при цьому нового висновку Конституційного Суду України. Більше того, народним депутатам була добре відомою точка зору Конституційного Суду щодо майже повної тотожності обох законопроектів. До речі, зазначена кількість голосів дивним чином збіглася з кількістю голосів народних депутатів, поданих 24 грудня 2003 року на підтримку дуже схожого законопроекту № 4105. Як вказувалося у газеті «Голос України» від 25 грудня 2003 року № 246, «лише після 12-ї години 276 депутатів з більшості та фракції КПУ в першому читанні схвалили законопроект про внесення змін до Конституції України (проект Медведчука – Симоненка, який передбачає у 2006 році вибори Президента парламентом). Через пошкоджену систему «Рада» депутати голосували підняттям рук»[7]. Проте виявилося, що 24 грудня 2003 року стенограма пленарного засідання не велася. На Web–сайті Верховної Ради України подається інформація лише про 51–е пленарне засідання від 23 грудня 2003 р. та про 52–е засідання від 25–го грудня 2003 р. Взагалі Голова Верховної Ради, як відомо, 23 грудня не закрив 51–е пленарне засідання і воно начебто автоматично продовжувалося після чергової, так званої «парламентської» ночі, коли в сесійній залі залишалося майже 50 депутатів. Проте блокування парламентської трибуни не може виправдати відсутність стенограми, оскільки знайшовши можливість поставити законопроект на голосування, головуючий мав би організувати також стенографування та складання протоколу, проведення реєстрації народних депутатів, зазначення точного формулювання питання, яке винесено на розгляд, фіксацію результатів голосування тощо.

Із законопроектом № 4180 теж сталися дивні речі. У газеті «Голос України» від 24 червня 2004 року в рубриці «Парламентська хроніка» зазначається: «З доповіддю із законопроекту 4180 виступив співголова комісії народний депутат Степан Гавриш. Почалося обговорення, яке оглушили опозиціонери. Тоді головуючий запропонував обговорення припинити і перейти до голосування. 276 народних депутатів проголосували за законопроект № 4180 щодо внесення змін до Конституції у першому читанні. Другий проект закону набрав 118 голосів»[8].

Але в стенограмі Сімдесятого засідання Верховної Ради України від 23 червня 2004 року, розміщеній на Web-сайті Верховної Ради України, процедура голосування подається дещо по-іншому та досить суперечливо. О 12–02 головуючий на пленарному засіданні Верховної Ради поставив на голосування проект постанови погоджувальної ради про те, щоб розглядати законопроекти про внесення змін до Конституції в такій послідовності: спочатку проект за № 3207–1, потім – за № 4180. За це було подано 289 голосів народних депутатів України. О 14–17 головуючий поставив на голосування питання про попереднє схвалення законопроекту № 3207–1, який набрав лише 118 голосів. Далі в стенограмі зазначається:

«(Шум у залі).

ГОЛОВА. (Не чути).

14:18:13

За – 276

Рішення прийнято.»

Таким чином, є очевидним, що голосування відбулося без оголошення назви чи хоча б номеру того законопроекту, який власне й мав би бути поставлений на голосування відповідно до попередніх погоджень та домовленостей. Це одне вже ставить під сумнів легітимність такого голосування, оскільки так само як і 8 квітня 2004 року (під час спроби остаточно ухвалити законопроект № 4105) народні депутати могли не зрозуміти, за проект якого саме закону чи постанови проводиться голосування. Не може слугувати виправданням і твердження про те, що, мовляв, раніше була домовленість провести голосування по двох законопроектах, потім перейшли безпосередньо до голосування, проголосували один законопроект і тому само собою зрозуміло, що залишилося проголосувати законопроект за № 4180. У такій важливій справі як схвалення (навіть якщо це попереднє схвалення) законопроекту про внесення змін до Конституції України не можна покладатися на припущення, здогадки, логічні ланцюжки тощо. При цьому слід чітко дотримуватися встановленої процедури.

Ще більше сумнівів виникає з огляду на те, що ні 23 червня 2004 року під час попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції за № 4180, ні 8 грудня 2004 року під час остаточного схвалення парламентом цих змін не відбулося його повноцінного обговорення в сесійній залі. Хоча відповідно до ч. 5 ст. 6.7.4. Регламенту «обсяг обговорення перед голосуванням законопроекту в цілому визначається Верховною Радою, за винятком розгляду проектів Конституції і конституційних законів, коли обговорення відкривається в повному обсязі (ст.3.4.1)»[9]. Тобто Регламент не допускає ухвалення конституційних змін без обговорення, наголошуючи, що воно має проводитися «у повному обсязі». Але, як показує аналіз стенограми пленарного засідання українського парламенту 23 червня 2004 року, того дня відбулося обговорення лише законопроекту 3207–1. А от законопроект № 4180 попередньо схвалили практично без обговорення з огляду на неможливість працювати через гамір, вигуки, шум тощо. 8 грудня 2004 року обговорення законопроекту № 4180 також не відбулося у сесійній залі парламенту тепер уже з огляду на інші «об’єктивні» причини – через численні перерви для погодження та так звані «пакетні» домовленості (мовляв, нелогічно ж буде одні складові елементи «пакету» обговорювати, а інші – ні, а якщо обговорювати усі складові, то часу не вистачить). Всупереч вимогам регламенту обговорення навіть не планувалося (!).

Взагалі жодного разу не відбулося й трьох читань законопроекту про внесення змін до Конституції за № 4180, як того вимагає Регламент Верховної Ради України. Якоюсь дивною логікою керувалися народні депутати, які зазвичай чітко дотримуються вимоги щодо трьох читань будь-якого законопроекту, а от стосовно законопроекту про внесення змін до Конституції про цю вимогу просто «забули». А має бути якраз навпаки. Саме зміни до Конституції повинні розглядатися й обговорюватися найбільш зважено, всебічно, фахово, ретельно, без поспіху та будь-якого тиску.

Добре відомо, що зазначений Регламент було ухвалено ще 27 липня 1994 року і його вимоги важко поєднати та узгодити з вимогами розділу ХШ Конституції України про порядок внесення змін до Основного Закону України. У зв’язку з тим, що український парламент протягом більше восьми років не спромігся ухвалити Закон про регламент Верховної Ради, він має керуватися саме отим застарілим Регламентом 1994 року. Але при цьому слід розрізняти розгляд законопроекту у трьох читаннях та попереднє і остаточне схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції. Попереднє схвалення законопроекту на одній сесії парламенту та остаточне схвалення його на наступній парламентській сесії називається «подвійним вотумом» і має на меті дати народним депутатам додаткову можливість ще раз переосмислити сутність запропонованих конституційних змін і, відпочивши протягом парламентських канікул та охолонувши від політичних пристрастей (що зазвичай вирують у парламенті), більш зважено, неупереджено, можливо, по–новому поглянути на запропоновані зміни та оцінити їх, а також (і це найголовніше) ще раз переконатись у їх нагальній необхідності. Видається, що і під час попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції на одній сесії парламенту, і під час остаточного його прийняття на наступній сесії у парламенті має проводитися повноцінне й неупереджене його обговорення саме у трьох читаннях. У цьому переконує аналіз таких статей Регламенту як 6.5.1. («Законопроект, підготовлений головною комісією до першого читання, висновки відповідних комісій та інші матеріали до нього надаються депутатам не пізніш як за 6, а такі, що стосуються Конституції або конституційних законів, – не пізніш як за 14 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради»[10]), 6.6.1. («Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновки відповідних комісій та інші матеріали до нього поширюються серед депутатів не пізніш як за 12, а той, що пов’язаний з Конституцією чи є проектом конституційного закону, – за 16 днів до розгляду цього законопроекту на засіданні Верховної Ради»[11]), 6.7.1. («Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комісій Верховної Ради та інші матеріали щодо нього поширюються серед депутатів не пізніш як за 4, а пов’язаний з Конституцією чи проектами конституційних законів, – за 6 днів до його розгляду на засіданні Верховної Ради»[12]).

З огляду на попередні міркування досить дивним і нелогічним виглядає те, що, ухвалюючи Конституцію України у 1996 році, Верховна Рада України проводила голосування по кожній статті, а от розглядаючи принципово нові, кардинальні зміни до того ж таки Основного Закону, від постатейного голосування запропонованих змін і доповнень вона якось непомітно для себе і для суспільства ухилилася. Виходить, що ускладнена процедура внесення змін до Конституції України, яка мала б стати додатковою гарантією стабільності розвитку правової системи, держави і суспільства, була штучно спрощена на практиці задля досягнення певного результату будь-якою ціною.

До того ж остаточне прийняття Закону про внесення змін до Конституції України відбулося 8 грудня 2004 року у так званому «пакеті». Це сталося на підставі Спільної заяви за підсумками засідання «круглого столу» з врегулювання політичної кризи в Україні від 1 грудня 2004 року. Відповідно до п. 4 зазначеної Заяви «сторони дійшли згоди щодо прийняття в пакеті з внесенням змін до Закону «Про вибори Президента України» політичної реформи з внесенням змін до Конституції України відповідно до проекту Закону 4180 та формування на цих засадах уряду України»[13]. Проте Регламент не лише не передбачає ніякого «пакетного» голосування, але й фактично забороняє будь–яке одночасне голосування за кілька проектів (поєднане голосування). Усі законопроекти мають ставитися на голосування окремо. І ніякі політичні домовленості не можуть виправдати жодне «пакетне» голосування. Це все одно, коли б політики домовилися розпочинати голосування в день виборів на годину раніше, а закінчувати – на дві години пізніше того часу, що встановлено законом. Можливо пересічний громадянин та дехто з чиновників не вбачав би в цьому нічого надзвичайного, але для правознавця зрозуміло, що такі політичні домовленості не будуть мати жодних юридичних наслідків аж до того часу, коли відповідні зміни до виборчого законодавства не будуть внесені шляхом ухвалення окремого закону та доки цей закон не набере чинності після підписання главою держави та опублікування у офіційному виданні.

Таким чином, ні політичні домовленості щодо «пакетного» голосування, ні гамір та неможливість забезпечити належний порядок у сесійній залі, ні політична доцільність не можуть виправдати нехтування вимог ХШ розділу Конституції України та основних положень Регламенту Верховної Ради України в процесі розгляду і схвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України». А ухвалення конституційних змін на двох чергових сесіях парламенту щоразу взагалі без обговорення, без постатейного голосування, без трьох читань на одній черговій сесії та трьох читань на наступній черговій сесії (тобто спрощення процедури внесення конституційних змін) дає усі юридичні підстави для остаточного висновку: такі зміни – нелегітимні. На жаль, усі ми стали свідками не проведення конституційної реформи, а її «продавлювання», «протискування».

Негативні наслідки «пакетного» голосування у парламенті 8 грудня 2004 року для одного із складових елементів того «пакету» добре відомі й очевидні: Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» отримав цілу низку зауважень та нарікань одразу ж після ухвалення. Більше того, представники тих політичних сил, які стали ініціаторами «пакетного» голосування та всіляко на ньому наполягали (і тим самим фактично підштовхнули парламент до остаточного ухвалення зовсім ще «сирого» та недостатньо узгодженого законопроекту без будь-якого, в тому числі й постатейного обговорення), незабаром звернулися до Конституційного Суду з вимогою визнати той Закон повністю неконституційним. Виходить, що парламентарі спочатку самі загнали себе у глухий кут, свідомо відмовившись від будь-яких спроб удосконалити запропонований законопроект та забезпечити його органічне поєднання з чинним виборчим законодавством, а потім здійняли з приводу його ж недосконалості справжній лемент. Таке обурення відразу сприймалося як штучне, нещире, навіть фальшиве, особливо з огляду на те, що ніхто не заважав таким народним депутатам у разі незгоди з внесеним законопроектом запропонувати власний.

Наслідки «пакетного» голосування для конституційних змін можуть виявитися також негативними, оскільки, відмовившись від постатейного обговорення та голосування, парламент позбавив себе можливості побачити істотні неузгодженості між основним текстом Конституції та конституційними новелами. Коли ж наслідки цих невідповідностей (суперечностей, неузгодженостей) почнуть проявлятися на практиці, це може негативним чином позначитися і на роботі державного механізму, і на становленні інститутів громадянського суспільства. Щоб переконатися у цьому досить екстраполювати на нову конституційну модель взаємин органів держави процедуру формування нового українського уряду на початку 2005 року, коли пошук компромісів, поступки та спроби догодити політичним партнерам призвели до того, що глава уряду фактично не має своєї команди однодумців. Тобто склалося так, що далеко не завжди Прем’єр-міністр України пропонував главі держави кандидатури на посади міністрів (як це передбачено чинною Конституцією), а кандидатури керівників правоохоронних органів погоджувалися не в результаті політичних консультацій між главою уряду та Президентом України, якого на окремих етапах взагалі було дистанційовано від процесу такого узгодження. Це не найкращим чином позначилося на фаховому рівні нового складу Кабінету Міністрів України. То що ж буде, коли склад уряду вже абсолютно «на законних підставах» (тобто відповідно до конституційних змін) практично повністю буде формуватися у 2006 році Верховною Радою України? Чи не призведе це до формування ще більш «строкатого» уряду з різним уявленням його членів про стратегію, тактику, функції, повноваження та форми роботи?



[1] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[2] Голос України. – 2004. – 5 лютого. – № 22.

[3] Голос України. – 2004. – 23 березня. – № 54.

[4] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[5] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[6] Голос України – 2003. – 16 грудня. – № 239.

[7] Голос України. – 2003. – 25 грудня. – № 246.

[8] Голос України. – 2004. – 24 червня. – № 115.

[9] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 124.

[10] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип.. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 111.

[11] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип.. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 114-115.

[12] Збірник нормативних актів з конституційного права України. Вип.. 2. – Харків, Факт, 1997. – С. 121.

[13] Голос України. – 2004. – 3 грудня.

Політика і права людини

28.03.2005 | Ігор Коліушко, м.Київ
джерело: proua.com

Підстав для того, щоб Конституційний Суд скасував політреформу, є багато

   

– Наскільки великою була необхідність проведення політичної реформи в Україні?

Політреформа Україні потрібна. Але політреформа не означає необхідність одразу міняти Конституцію. Політреформу треба починати з виконання чинної Конституції, яка у нас в багатьох моментах порушувалася в першу чергу президентом. Назву лише кілька моментів.

Перший. Згідно з Конституцією, членів Кабінету Міністрів призначає президент за поданням Прем’єр–міністра. Це означає, що Прем’єр–міністр повинен дібрати команду і подати президенту на призначення, а президент має можливість когось «відсіяти». Але це не означає, що президент сам формує уряд. Тим не менше більшість урядів формував Кучма, і прем’єри не мали впливу на цей процес.

Другий. Згідно з Конституцією, президент не має права видавати нормативні акти в сфері економіки, державного управління. Кучма це постійно робив, навіть хвалився тим, що видав указ про ПДВ–рахунки, запровадив інститут державних секретарів (указ був оскаржений у Конституційному суді і президент мусив сам його скасувати).

Третій. Президент не має права давати так звані «доручення» Кабміну, які за існуючою практикою виконувалися в пріоритетному порядку. Бо доручення – це форма управлінської діяльності, яку застосовують до прямих підлеглих, а Кабмін і президент – це абсолютно різні конституційні інститути. Ніде в Конституції не сказано, що уряд керується дорученнями президента. Уряд керується актами президента, а президент має право їх видавати лише в межах, визначених Конституцією.

Четверте. Президент не мав права призначати заступників міністрів. Цього нема в Конституції, і це явна узурпація повноважень. Аналогічно не можна призначати заступників голів інших центральних органів.

Подібних моментів віднайти можна багато...

Усе це призводило до того, що конституційна модель України як напівпрезидентської республіки працювала не належним чином. Першим кроком політичної реформи мало бути – почати виконувати Конституцію. Другий крок – законодавчо врегулювати діяльність Кабінету Міністрів, тобто прийняти і підписати Закон про Кабінет Міністрів. Як відомо, його вісім разів приймала Верховна Рада трьох скликань, і всі вісім разів ветував Кучма. При чому більшість його зауважень була неконституційною.

Якби ці два кроки були зроблені, ми б мали в країні зовсім іншу ситуацію. І розмови про політичну реформу велися б в іншій, як на мене конструктивнішій, площині. Тому що тоді було б ясно, що саме треба міняти в Конституції. Вийшло ж, що ми маємо чинну Конституцію, яка не виконується, і розмірковуємо, як треба написати по–новому. Не маючи гарантії, що це нове буде виконуватися.

 – Тим часом «маємо те, що маємо». Що далі робити?

 – Якщо теоретично розмірковувати про зміни в Конституцію, то можна прийти до висновку, що вони доцільні. Є багато моментів, які варто змінити, наприклад дуже правильно змінено прив’язку строку повноважень Кабінету Міністрів до строку повноважень парламенту (в поки що чинній Конституції він «прив’язаний» до повноважень президента). Так, як це є в усіх європейських державах. Це чи не єдина річ, яку конче треба було міняти. Зрештою що стосується принаймні виконавчої влади, можна було обійтися більш коректними тлумаченнями, закріпленими в законах.

Що тепер? Є два варіанти. Перший варіант – подати в Конституційний суд на порушення процедури прийняття цього закону 8 грудня. Підстав для того, щоб Конституційний суд таке подання задовольнив, на мою думку, є багато. В першу чергу грубе порушення полягає в тому, що в текст законопроекту 4180 після висновку на нього Конституційного суду було внесено дуже багато змін. При чому зміни, як пояснювали ініціатори цього всього, полягали у вилученні поправок або в суто стилістичному редагуванні. Насправді це не так. В законопроект додали нові норми, цілі частини статей. А також є кілька змін так званого стилістичного редагування, коли воно змінило саму правову норму. Наприклад зміна «та» на «або».

Друга позиція – порушення регламенту. У подібних випадках передбачене постатейне голосування. Голосування «в пакеті» також спірна норма – прямої заборони немає, але якось нелогічно звучить «зміни в Конституцію як додача до прийняття звичайного закону». Тому на основі цих міркувань я вважаю, що Конституційний суд може скасувати цей закон.

І тоді з’являється можливість піти правильним логічним шляхом – почати скрупульозно виконувати чинну Конституцію. Мені видається, що Віктор Ющенко мав би так вчинити. І наголошувати на тому, що він, як президент, буде показувати приклад законослухняного президента, який поважає верховенство права і закону. І не буде, за традицією, використовувати повноваження, які мав Кучма, але які не випливають з Конституції. На жаль, мені поки що не вдавалося почути такі виступи нового президента, але я сподіваюся, що юридична служба Ющенка розуміє, що це важливо.

 – Створення двопалатного парламенту і виборність губернаторів… «Плюси» і «мінуси» таких нововведень.

 – Виборність губернаторів неможлива. Не тільки тому, що це потребує змін Конституції. Це абсолютно неможливо з технологічної точки зору. Державну адміністрацію не може очолювати виборний голова, це поєднання двох абсолютно різних інститутів. Якщо це державна адміністрація, представник центрального уряду, то її повинен очолювати призначений з центру керівник. Якщо ми говоримо про виборність керівника, то це повинен бути орган регіонального самоврядування. Має бути щось одне з двох.

Треба спочатку зробити адміністративну реформу в центрі, суттєво реорганізувати уряд, підвищити його спроможність і чітко розмежувати повноваження політичного керівництва.

Коли проведемо цю реформу, стане зрозуміло, як можна організовувати владу на регіональному рівні – що їй можна делегувати, а що повинно лишатися в центрі. Ще на першому етапі реформи треба посилити місцеве самоврядування. Тобто рухатися треба з двох сторін – адміністративна реформа на центральному рівні і муніципальна реформа «внизу».

Допоки люди звикнуть до нового порядку, мала би існувати державна адміністрація в тому вигляді, як вона є сьогодні, а потім запровадити регіональне самоврядування.

Тобто називати обласні ради не органами, які виражають спільні інтереси територіальних громад (це просто фікція, бо на такому рівні нема спільних інтересів), а називати їх, як в усіх європейських країнах, органами регіонального самоврядування, визначати їх компетенцію і давати право формувати виконкоми, які будуть основними владними органами на місцевому рівні. Вони мають розробляти і виконувати бюджет.

А в державних адміністраціях лишаться тільки підрозділи, які мають здійснювати контрольно-наглядові функції – за законністю і за законністю витрати грошей. Це два основних завдання, які повинні залишитися у віданні обласних адміністрацій. Тоді ніякої конкуренції «Хто головніший в області?» не буде, бо інспектор не може претендувати на те, аби представляти область.

 – Про адміністративну реформу говорять давно, в якому стані цей процес зараз?

 – На жаль, в останні роки ми зробили багато кроків назад. У 1999 році був пік намагань здійснити адміністративну реформу. Три укази президента Кучми з’явилися 15 грудня 1999 року. І після цього почався повзучий відкат назад. Державні секретарі зникли; урядові комітети в Кабміні звелися до якихось «планьорок» про наявність чи відсутність віз на документах і перестали бути органами політичного узгодження; кількість органів на центральному рівні збільшилася на третину, і їх знову сьогодні понад шістдесят штук; правило, що не тільки міністерства, а й усі інші центральні органи керуються міністрами, скасоване – всі органи стали самостійними і їх керівники вважають себе рівними міністрам. Усе це приводить до хаосу в сфері державної політики. Тому зараз потрібно говорити про нову хвилю реформ. Про це зараз говорять всі, наприклад міжнародними експертами підготовлені рекомендації президенту (так звана «комісія блакитної стрічки»), де сказано, що адміністративна реформа є першочерговою умовою проведення всіх інших реформ. Побачимо, як поставиться до цього нова влада, новий президент.

 – Ви згадали про держсекретарів. А чим є Держсекретар України в сучасному його стандарті? Чим він займатиметься?

 – Займатиметься він тим самим, що й голова Адміністрації президента. Може, трошки більш коректно, менш виходячи за межі власних повноважень. Обслуговування президента – ось головне завдання цієї посади. Загальним визначенням для структури, про яку ми говоримо, є «Апарат президента», а називати її можна будь–як – секретаріат, як було в Кравчука, адміністрація, як було в Кучми, чи державний секретаріат, як назвав його Ющенко. Конституційна роль цієї структури – обслуговування президента в реалізації ним своїх конституційних повноважень, нічого більше вона робити не може.

Назва «державний секретар» для керівника цього органу, на мою думку, є не найкраща, бо вже є сформована традиція. Ми колись назвали словосполученням «держсекретар» посади державних службовців, вищих керівників, які керують апаратами при міністрах. Тут співпадає друга функція – новий держсекретар дійсно керує апаратом, який обслуговує президента, але це ніколи не була і не буде посада державного службовця, тому що в президента не може бути постійно діючого апарату. Мається на увазі різниця між політичним призначенням і державною службою. Різниця полягає в тому, що державна служба є політично нейтральна. Міністри приходять і відходять, міняються уряди, а державні службовці залишаються в апараті міністерства і працюють. В апараті президента так не може бути, і в жодній державі такого нема. Апарат президента кожен глава держави обирає собі сам, це фактично є патронатна служба президента. Тому застосування до апарату президента терміну «державний секретар» конфліктує із значенням, яке цей термін має в Кабміні.

 – Коли можна чекати помітного поступу в реформах?

 – Все залежить від нового уряду. Найшвидше через тиждень – два. По-перше, побачимо, що буде написано в програмі (розмова відбувалася 2 лютого, за кілька годин до оприлюднення основних тез програми діяльності майбутнього уряду Тимошенко – proUA). Я, наприклад, подав свої пропозиції до цієї програми в плані адміністративної реформи, але поняття не маю, враховані вони чи ні.

До речі, ще один нюанс – нова влада, яка дійсно є більш народною, ніж попередня, абсолютно не має традицій роботи з громадськістю. Якщо раніше Кабмін залучав незалежних експертів як представників громадськості, вони брали участь в нарадах, «круглих столах»... Я знав, як враховуються мої пропозиції, – повністю, частково чи взагалі не враховуються… Дивно, що люди, які були в опозиції і з якими ми були ніби одним цілим весь час, зараз поводяться таким чином. Тому зараз я не можу прогнозувати і аналізувати, якою буде політика нового уряду.

Вибори

28.03.2005
джерело: http

В донецком архиве избирательную документацию подменили макулатурой

   

Прокуратура Ворошиловского района Донецка провела в областном архиве вскрытие боксов с избирательной документацией по итогам второго тура голосования на выборах Президента в 42-м округе Донецка (Ворошиловский, Калининский р-ны). В двух первых боксах, содержащих документацию по 5,12,13,14,15,16 участкам, вместо бюллетеней оказались газеты и журналы. Об этом сообщил председатель теризбиркома в ходе голосования 26 декабря Сергей Лунев, передает «Остров».

По словам Лунева, по закону, боксы должны быть опечатаны бланками с подписями всех членов территориальной комиссии, однако своей подписи (в то время секретаря комиссии) он не нашел. Визуально, у него сложилось впечатление, что бланки поддельные.

22 ноября, сразу после объявления итогов голосования по второму туру выборов в 42-м избирательном округе, доверенное лицо Виктора Ющенко - Антон Клименко потребовал на заседании теризбиркома пересчета голосов, однако комиссия не удовлетворила его требование. Тогда Клименко мотивировал свое требование существенной разницей между результатами голосования, полученными в первом и во втором туре голосования. Так, 31 октября за Виктора Ющенко на этом округе проголосовали 6,06 % избирателей, а во втором – 0,62% .

Напомним, второй тур выборов Президента состоялся 21 ноября 2004 года. По результатам голосования победил Виктор Янукович.

2005–03–03

Вибори

28.03.2005

Возбуждено уголовное дело против руководителей сумского избиркома

   

Уголовное дело против руководителей избирательной комиссии села Сулла Сумского района с обвинительным заключением направлено в Ковпаковский райсуд, сообщает «Данкор».

Уголовное дело по факту внесения заведомо ложных сведений в протокол о подсчете голосов избирателей на избирательном участке № 154 служебными лицами избирательной комиссии было возбуждено 20 декабря 2004 года прокуратурой области. В ходе расследования было возбуждено уголовное дело уже относительно конкретных лиц – председателя комиссии Александра Р., секретаря комиссии Любови Г. и члена комиссии Михаила Л.

По информации старшего следователя прокуратуры Сумской области Игоря Сидоренко, при подсчете голосов участковая избирательная комиссия установила их количество: за В. Ющенко проголосовало 252 избирателя, за В. Януковича – 48, о чем составлен соответствующий протокол. Но когда он поступил в территориальную избирательную комиссию избирательного округа № 161 в Белополье, были объявлены совсем другие данные: за В. Ющенко – 52 голоса, за В. Януковича – 248.

В ходе следствия выяснилось, что после завершения подсчета голосов избирательные документы, в частности первый и второй экземпляры протоколов, были опечатаны для доставки в территориальную избирательную комиссию в Белополье. По данным прокуратуры, глава участковой комиссии Александр Р., секретарь Любовь М. и член комиссии Михаил Л. заехали в Сумы и в помещении районного центра занятости, по указанию первого заместителя председателя Сумской райгосадминистрации Владимира Л., внесли в избирательные документы откровенную «липу», сфальсифицировав результаты голосования. Их вина доказана полностью.

Уголовное дело относительно первого заместителя председателя Сумской райгосадминистрации Владимира Л. выделено в отдельное производство для последующего проведения досудебного следствия.

17.03.2005
Вибори

28.03.2005
джерело: www.liga.№et

В Харьковской области возбуждено 14 уголовных дел по фактам нарушения законодательства о выборах

   

В Харьковской области возбуждено 14 уголовных дел по фактам препятствования осуществлению избирательного права граждан, неправомерного использования избирательных документов и неправильного подсчета голосов во время выборов Президента Украины. 5 таких дел уже переданы в суд. Об этом сообщил прокурор Харьковской области Василий Синчук.

В частности, прокуратура Дворичанского района еще в начале декабря прошлого года установила, что на одном из избирательных участков территориального избирательного округа №179 пяти гражданам были выданы открепительные удостоверения, которые участок не получал от территориальной избирательной комиссии №179 (г.Чугуев). Это позволило гражданам проголосовать сразу на двух избирательных участках.

Секретарю участковой избирательной комиссии предъявлены обвинения по ч.3 ст.158 и ч.1 ст.364 Уголовного кодекса Украины (неправомерное использование избирательных бюллетеней, подлог избирательных документов; злоупотребление служебным положением), а еще пяти гражданам – по ч.2 ст.158 (подлог избирательных документов). В начале февраля дело передано в суд. Об этом LiгaБізнесІнформ сообщили в пресс–службе Генеральной прокуратуры Украины.

Подобные противоправные действия установлены и прокуратурами Балаклейского и Барвинковского районов.

Прокуратура Сумской области сообщает, что завершилось досудебное следствие в уголовном деле в отношении бывшего заместителя начальника Управления МВД в Сумской области полковника милиции Б., обвиняемого в превышении власти и служебных полномочий, что нанесло тяжкий ущерб правам и интересам отдельных граждан, то есть в совершении преступления, предусмотренного ч.1 ст.365 Уголовного кодекса Украины.

Сообщается, что во время второго тура голосования на выборах Президента Украины 21 ноября прошлого года группа молодых людей ворвалась на избирательный участок в поселке Октябрьский Белопольского района и совершила хулиганские действия с применением предметов, заранее приготовленных для нанесения телесных повреждений. В этот же день один из нападавших – житель г.Донецка М. – был задержан и доставлен в райотдел милиции. Однако в ночь на 22 ноября сюда приехал упомянутый полковник Б. и приказал оперативному дежурному передать задержанного ему. На своем служебном автомобиле он вывез правонарушителя за пределы Белополья и отпустил.

Следователь прокуратуры Белопольского района вынес постановление об объявлении его в розыск, а правоохранительным органам дано разрешение на задержание беглеца и взятие его под стражу. Дело с обвинительным заключением в отношении полковника милиции направлено на рассмотрение суда, который и поставит точку в этом резонансном деле.

Три года и шесть месяцев лишения свободы – такой приговор, как и требовал государственный обвинитель – прокурор г.Конотоп Анатолий Мирошниченко, вынес горрайонный суд 46-летнему гражданину К., который во время проведения второго тура выборов Президента на избирательном участке №24 территориального избирательного округа №163, пытался вбросить в урну за денежное вознаграждение 55 избирательных бюллетеней.

Органы прокуратуры Тернопольской области уже направили в суд 4 уголовных дела по фактам нарушений избирательного законодательства во время выборов Президента Украины.

14.03.2005

Вибори

28.03.2005

Суд засудив до 5 років ув’язнення голову виборчої дільниці в Кіровоградській області за фальсифікацію результатів голосування на виборах Президента–2004

   

Бобринецький районний суд Кіровоградської області 16 березня засудив до 5 років ув’язнення голову виборчої комісії дільниці №25 територіального виборчого округу №101 за фальсифікацію результатів голосування під час виборів Президента 21 листопада 2004 року.

Про це повідомила прес–секретар прокурора області Наталя Алексєєнко.

За даними Алексєєнко, кримінальну справу проти голови дільничної комісії порушено 17 грудня 2004 року.

У ході розслідування встановлено, що 21 листопада 2004 року голова комісії з метою фальсифікації результатів виборів запропонувала членам комісії підписати незаповнені бланки протоколів підрахунку голосів виборців, і проставила печатку комісії.

Після цього вона внесла до протоколу підрахунку голосів свідомо неправдиві дані, згідно p якими за Віктора Ющенка проголосувало 89 виборців, а за Віктора Януковича – 381.

Протокол з результатами голосування вона особисто відвезла в тервиборчком округу №101.

26 січня голові дільничної комісії були пред’явлені обвинувачення, а 31 січня 2005 року кримінальну справу було направлено до суду.

Бобринецький райсуд визнав голову виборчої комісії дільниці №25 ТВО №101 винною у скоєнні злочину, передбаченого ч. 3 ст. 158 Кримінального кодексу (неправомірне використання виборчих бюлетенів, підробка виборчих документів або неправильний підрахунок голосів і неправильне оголошення результатів виборів).

Суд присудив голову виборчої комісії №25 ТВО №101 до п’яти років позбавлення волі із забороною займати деякі посади протягом двох років, однак згідно з ст. 75 Кримінального кодексу (звільнення від покарання з випробуванням) суд звільнив голову комісії від відбування покарання й призначив іспитовий термін на 3 роки.

Вирок може бути оскаржений у вищій інстанції.

LiгaБізнесІнформ

17.03.2005

Доступ до інформації

28.03.2005
джерело: www2.maidan.org.ua

Укази «не для друку» – закони «не для виконання»

   

25 лютого в УНІАН відбулася прес-конференція Альянсу «Майдан», на якій Андрій Ігнатов – координатор проектів сайту «Майдан», Євген Захаров – співголова Харківської правозахисної групи, голова правління Української Гельсінської спілки з прав людини, Володимир Мартинюк – координатор по зв’язкам з громадянськістю Альянсу «Майдан» розповіли чому практика видання указів з грифами «не для друку» та «опублікуванню не підлягає» є незаконною, чому це цікавить громадськість та турбує правозахисників, які заходи плануються правозахисниками та які перспективи досягнення перемоги та оприлюднення незаконно «засекречених» указів.

Сюжети про цю конференцію пройшли в програмах теле- та радіокомпаній: Інтер, 1+1 (нічний випуск ТСН), радіо Нарт, Німецька хвиля, Свобода, Голос Америки. Інформація була розміщена на багатьох Web-сайтах в Інтернет.

Перемога народу в Помаранчевій революції, що привела до влади Віктора Ющенка, стала свідченням принципового заперечення суспільством старої, кучмістської системи організації і функціонування влади, ознаками якої були, зокрема, клановість, кулуарність прийняття рішень, закритість від громадян, острах перед вільними потоками інформації. Однак, ми констатуємо, що наслідування Президентом Ющенком одіозної практики видання «таємних» указів з грифом «опублікуванню не підлягає», суперечить як вищевикладеним принципам, так і раніше декларованим намірам нової влади щодо вірності демократії, побудови правової держави та визнання цінностей громадянського суспільства.

Перемігши кучмістський режим і привівши на державні посади тих, хто зараз називає себе «новою владою», народ висловив свою волю щодо очищення держави від ознак кучмізму, – за побудову нової, відкритої та прозорої системи організації взаємовідносин між народом–сувереном (ст.5 Конституції України) і державою, як організацією публічної влади, відповідальної перед народом (ст.3 Конституції України). Це передбачає відкритість, прозорість влади, публічність її дій, – як запоруку ефективного громадянського контролю. Для такого контролю народ має бути повністю обізнаним про дії та рішення влади. Іншими словами, демократія передбачає добре поінформований народ, інакше це не демократія.

Несподівана поведінка нової влади спонукала до появи Відкритого листа Євгена Захарова, співголови Харківської правозахисної групи, голови правління Української Гельсінської спілки з прав людини, до Президента з вимогами, по–перше, припинити незаконне засекречення нормативних актів і, по–друге, оприлюднити зміст всіх подібних актів, виданих раніше. Станом на 21 лютого 2005 року під Відкритим листом підписалися 521 громадянин, серед яких правозахисники, науковці, журналісти, громадські діячі, підприємці, держслужбовці, студенти.

На жаль, нам наразі є невідомою реакція самого Президента України Віктора Ющенка, до котрого було адресовано Відкритого листа. Але є широко відомою реакція керівника його Секретаріату (до речі, органу, не передбаченого Конституцією) шановного пана Олександра Зінченка, котрий заявив про неможливість відмовитися від указів «не для друку» начебто через необхідність збереження державної таємниці. Ця реакція відверто розчаровує, бо свідчить або про незнання того, що грифи «не для друку» та «опублікуванню не підлягає» взагалі відсутні в законодавстві України, або про нерозуміння сенсу питання взагалі.

Тому ми змушені ще раз пояснити високопосадовцям наступне:

Відповідно до ст.6 та 19 Конституції України органи державної влади, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі і у межах Конституції та законів України. Використання грифів «не для друку», «опублікуванню не підлягає», «для службового користування» не передбачено жодним законом. Натомість ст.34 Конституції України передбачає можливість обмеження доступу до інформації тільки «Законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя». На сьогодні єдиним таким законом є Закон України «Про державну таємницю», котрий визнає тільки грифи «особливої важливості», «цілком таємно», «таємно».

А відтак практика продукування «секретних матеріалів» не лише не відповідає демократичним вимогам – вона є неправомірною, за винятком актів, що підпадають під дію Закону України «Про державну таємницю».

Ми, учасники Альянсу громадянських активістів «Майдан» (Альянс «Майдан»), добровільної громадянської ініціативи, продовжуючи спільні дії задля досягнення нашої мети – зміцнення громадянського суспільства в Україні, його впливу на розвиток країни та побудови правової держави, відповідальної перед суспільством, декларуємо:

1. Ми, громадяни України, що маємо право на інформацію, ми, платники податків, що маємо право знати, на що витрачають гроші наші наймані працівники, засуджуємо практику засекречування нормативних актів, окрім випадків, прямо передбачених чинним законодавством.

2. Ми будемо домагатися відмови від цієї скомпрометованої практики, а також оприлюднення змісту всіх без винятку нормативних актів, протиправно засекречених попередньою владою.

3. Ми залишаємо за собою право у кожному не передбаченому законом випадку появи «таємного» акту домагатися правовими методами і засобами прямої громадянської дії розкриття його змісту.

4. Ми наголошуємо: «Демократія дає відповідь на питання, як не давати лідерам зловживати владою. Це робиться через надання населенню права регулювати діяльність уряду шляхом голосування, але сама наявність цього права ще не означає того, що ви живете у демократичній державі. Для того, аби населення могло регулювати діяльність влади дійсно ефективно, воно мусить знати, що саме робить уряд, воно мусить бути поінформованим. Це механізм зворотнього зв’язку, який втім може бути порушений, якщо уряд має можливість контролювати інформацію, до якої має доступ населення.»

5. Ми переконані, що Віктору Ющенку та Юлії Тимошенко нема чого приховувати від суспільства.

6. Ми закликаємо Президента України Віктора Ющенка рішуче знищити чи не найбільший в Україні «гравітаційний центр корупції», – практику незаконного засекречування нормативно–правових актів, бо саме існування такої практики спричинило до появи, розквіту та вкоріненню в українському суспільстві правового нігілізму, «телефонного права», законів «не для виконання».

Ознайомитися з відкритим листом до Президента України В.Ющенка з вимогою припинити практику незаконного засекречування нормативно–правових актів та підписатися можна тут:

Доступ до інформації

28.03.2005

Комитет избирателей будет судиться с Верховным Советом Крыма

   

Комитет избирателей Украины намерен подать в суд на Верховный Совет Крыма из-за того, что он не отвечает на информационные запросы организации, сообщает «Крымская линия».

Сейчас Комитет реализует проект под названием «Обещанного три года ждут», который стартовал в начале февраля. В рамках своего проекта КИУ намерен проверить, насколько прозрачно работают народные избранники и как отчитываются перед людьми.

В связи с этим КИУ отправил в крымский парламент 120 запросов, но получил лишь один ответ, который не содержал полной информации. Глава крымской организации КИУ Роман Черемухин сообщил, что Комитет просил предоставить отчеты депутатов, планы работ постоянных комиссий на год, отчеты за прошлый год, информацию о том, как координирует и контролирует спикер деятельность комиссий и многое другое.

По словам Черемухина, ответ пришел только от Председателя Верховного Совета Крыма Бориса Дейча – с двухдневным запозданием по срокам и не по сути запроса. Черемухин отметил, что при этом спикер сослался на то, что запрашиваемые данные не являются источником документированной официальной информации и не подлежат обязательному предоставлению. «Нарушается принцип гласности, они все должны быть открыты. По полученному ответу от Председателя ВС АРК наша юридическая служба начала готовить обращение в суд на предмет обоснованности отказа от предоставления информации», – заявил глава организации.

В КИУ считают, что их вопросы вызывают у Верховного Совета и депутатов нежелание предоставлять информацию, а из полученных неофициально документов видно, что больше всего в комиссиях парламента обсуждают вопросы вручения наград и присуждения званий.

Комитет избирателей не собирается отступать, и намерен добиваться официальных ответов. Черемухин говорит, что народные избранники должны научиться считаться с теми, кто их выбирал. Комитет также отправил запросы в Совет министров, Реском по делам семьи и молодежи. Следующие на очереди – местные советы.

2005–03–03

Кримінально-виконавча система

28.03.2005
джерело: http

В исправительной колонии Хмельницкой области препятствовали работе журналиста и правозащитника

   

15 февраля председателя правления МГО «Международная Лига защиты прав граждан Украины» Эдуарда Багирова и журналиста газеты «Правда Украины» Владимира Широченко не пустили на территорию Шепетовской исправительной колонии №98, расположенной в Хмельницкой области, по распоряжению начальника управления Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний в Хмельницкой области, несмотря на официальное разрешение и.о.председателя Департамента Александра Пташинского.

Как сообщили в правозащитной организации, командировка в колонию была связана с расследованием фактов массовых фальсификаций результатов выборов Президента Украины в колонии №98, которые были изложены в коллективном письме осужденных, среди которых был и инициатор обращения Александр Качур.

«Начальник Хмельницкого управления Якимчук превысил свои служебные полномочия и нарушил нормы ст.ст.170 (воспрепятствование законной деятельности общественных организаций) и 171 (воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов) Уголовного кодекса Украины, ст.26 (права журналистов) Закона «О печатных средствах массовой информации (прессе) Украины", и ст.ст.5,6 Закона «Об информации", – отмечается в сообщении.

В связи с этим Э.Багиров обратился к и.о.председателя департамента А.Пташинскому с требованием провести служебное расследование и в случае подтверждения нарушения действующего законодательства уволить Т.Якимчука с занимаемой должности. Заявление с аналогичным требованием также направлено на имя прокурора Хмельницкой области.

«К сожалению, и при новой власти остались должностные лица, которые продолжают руководствоваться методами режима Кучмы, что выражается в препятствовании профессиональной деятельности журналистов и правозащитников», – отмечает Э.Багиров.

Бюлетень "Права Людини", 2005, №07

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори