пошук  
Публікації › Бюлетень "Права Людини"200711
№11
2007

Бюлетень "Права Людини"

Політика і права людини

17.04.2007 | Катерина Левченко

І знову про депутатську недоторканність: бути чи не бути

   

16 квітня 2007 р. У З’їзд політичної партії «Наша Україна», прийняв Резолюції з’їзду, в якій вкотре закликав до ліквідації депутатської недоторканності. Її існування у прийнятому в Україні вигляду суперечать не тільки нормам права та політичної етики, але й принципам здорового глузду. Це питання неодноразове піднімалося в історії українського парламентаризму, але поки не мало позитивного вирішення. Що ж таке депутатська недоторканність? Чи існує вона в інших країнах? І чи може депутат обійтися без неї для виконання своїх депутатських повноважень?

Недоторканність народного депутата України – це один з елементів правового статусу народного депутата України, яка закріплена в статті 80 Конституції України. Недоторканність тлумачиться як право та перевага депутата порівняно з іншими громадянами держави і в ідеалі існує для того, щоб гарантувати незалежність депутата при здійсненні ним своїх повноважень.

Недоторканність народного депутата Україна має дві складові частини: індемнітет (невідповідальність) – свобода слова та висловлювань; депутатський імунітет (недоторканність) – свобода від кримінального переслідування.

Індемнітет означає, що депутати не несуть відповідальності за результати голосування або висловлювання в парламенті та його органах (за винятком відповідальності за образу чи наклеп) як у період здійснення депутатських повноважень, так і після закінчення їх терміну (ч. 2 ст. 80 Конституції України). Депутатський індемнітет визнається в усіх країнах.

На основі депутатського імунітету члени парламенту користуються захистом представницького органу від арешту і деяких інших процесуальних дій, пов’язаних з обмеженням особистих прав і свобод, а також від судового переслідування на підставі порушення кримінальної справи.

Зміст і обсяг депутатського імунітету, а також методи його забезпечення в різних країнах неоднакові, але, на відміну від України, ніде він не має абсолютного характеру. У ряді держав депутати користуються імунітетом лише на парламентських сесіях. Майже в усіх країнах депутати не мають імунітету в разі їх затримання на місці злочину.

Якщо говорити з точки зору правової та політичної теорії – призначення депутатського імунітету та індемнітету – забезпечити ефективність діяльності парламентарія з метою максимальної реалізації ним свого мандата. Вони мають давню історію та традиції в різних народів.

На сьогодні в багатьох європейських країнах існує тенденція до звуження обсягу та меж депутатської недоторканності. Так, депутатська недоторканність не поширюється на депутатів (парламентаріїв), які були затримані під час вчинення чи на місці вчинення злочину, що визначено в конституціях Австрії (стаття 68), Білорусії (стаття 93), Бельгії (статті 57, 58), Греції (статті 61, 62), Італії (стаття 68), Російської Федерації (стаття 98), ФРН (стаття 46), Франції (стаття 26) та багатьох інших.

У Фінляндії депутата можуть заарештувати і порушити проти нього кримінальну справу без санкції парламенту, коли його дії кваліфікуються як злочин, за вчинення якого передбачено позбавлення волі не менш як на 6 місяців.

У Швеції дозвіл парламенту на арешт та переслідування депутата не потрібні, якщо відповідна кримінальна санкція передбачає позбавлення волі на 2 роки, а в Македонії, Словенії, Хорватії (у разі затримання на місці злочину) – на 5 років.

Яка ж ситуація в Україні? Відповідно до Закону України (ст. 27) «Про статус народного депутату України» не допускається огляд, обшук, затримання, огляд особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення народного депутата України, а також порушення таємниці кореспонденції, прослуховування телефонних переговорів та застосування інших заходів, що обмежують свободу парламентарія. Народний депутат України навіть після закінчення терміну повноважень може бути притягнутий до кримінальної відповідальності за порушення закону, вчинене ним у період виконання депутатських повноважень, лише у порядку, передбаченому щодо народного депутата України.

Порядок одержання згоди Верховної Ради на притягнення депутат до відповідальності також визначено Законом України «Про статус народного депутат України». Так, подання про надання згоди на притягнення до відповідальності депутата вноситься до Верховної Ради України Генеральним прокурором України, про що негайно доводиться до відома депутата. Це подання вноситься до пред’явлення депутату обвинувачення або дачі санкції на арешт депутата і розглядається Верховною Радою України не пізніше як у місячний термін. Комітет Верховної Ради України з питань регламенту, до компетенції якого входять питання депутатської етики, з додержанням звичайної процедури визначає законність і обґрунтованість подання. На засідання комітету запрошується депутат, щодо якого внесено подання. Відсутність запрошеного депутата на засіданні комітету без поважних причин не є перешкодою для прийняття рішення. Рішення про згоду на притягнення відповідальності депутата приймається на засіданні Верховної Ради України поіменним голосуванням у вигляді постанови не менш як 2/3 голосів депутатів від їх фактичної кількості. Рішення Верховної Ради з цього питання не переглядається. Ніби то все прописано, але не все так просто.

Відсутність чіткого розуміння меж та кордонів депутатської недоторканності в законодавстві України призвело до того, що це право та привілей народного депутата почали тлумачитися абсолютно широко, як повна непідвладність народних депутатів силі законів, що, в свою чергу, порушує права інших громадян. Наприклад, у випадках коли адміністративні чи кримінальні проступки скоюються народними депутатами, справи адміністративного чи кримінального провадження по яких не відкриваються. Як результат – залишаються непокараними депутати – винні як у дорожньо-транспортних пригодах, навіть у випадках, коли є загиблі, так і у серйозних економічних злочинах, розслідування яких закривається відразу з набуттям підозрілою особою статусу депутата.

Враховуючи цей факт, а також те, що у всьому світі спостерігається тенденція до поступового обмеження та звуження депутатської недоторканності, в Україні також здійснювалися спроби внесення конституційних змін щодо обмеження депутатської недоторканності.

Ще в 1998 р. на порядок денний Верховної Ради було винесено питання про відміну депутатської недоторканності. Шість разів Президія ВР відхиляла цей законопроект, а після ліквідації Президії ініціатори законопроекту не могли набрати 150 депутатських підписів, необхідних для винесення його на порядок денний. Остання спроба стартувала в грудні – саме тоді з’явилися перші підписи під законопроектом про внесення змін у відповідну статтю Конституції. Проектом пропонувалося внести до Конституції формулу депутатської недоторканності, що відповідала б міжнародним нормам: якщо депутат вчинить злочин, Генеральна прокуратура не потребує згоди парламенту на притягнення його до кримінальної відповідальності, а в разі винесення звинувачувального вироку суду засудженому не потрібна згода Верховної Ради на ув’язнення депутата-злочинця.

Було зібрано 156 підписів. Цікаво, що серед відомих політиків, що не підписали проект Олександр Мороз, Олександр Ткаченко, Петро Симоненко, які й майже через десять років користуються цим правом як народні захисники від комуністичної та соціалістичної партій. Згідно результатів голосування, парламентський «імунітет» було збережено «завдяки» депутатам-комуністам, «Єдності» та частково «Конституційного центру».

Потім, в 2000 р. 158 депутатами також подавався проект Закону України про внесення змін до статті 80 Конституції України. На той раз Комітет з питань правової політики порекомендував парламенту відхилити цей проект Закону України. Оскільки авторами проекту пропонувалося вилучити з чинної редакції статті 80 Конституції України положення про обов’язковість надання згоди Верховної Ради України для притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів України, за таких обставин, вважають у комітеті, правоохоронні органи матимуть право порушувати кримінальну справу, проводити слідчі дії щодо народних депутатів України без згоди на це Верховної Ради України.

Питання щодо ліквідації депутатської недоторканності виносилося на Всеукраїнський референдум у 2000 р. і набрало найбільший відсоток голосів учасників референдуму. Після цього був поданий закон про внесення змін у всю ту ж 80 статтю Конституції України. Депутати «Нашої України» п’ятого скликання знов подавали законопроект з пропозиціями щодо скасування депутатської недоторканності. Але й досі цей результат народного волевиявлення не втілений у національне право та політику.

Свою «роль» зіграв і Конституційний Суд України, особливо в частині тлумачення депутатської недоторканності. Через відсутність тлумачення поняття «депутатська недоторканність» в суспільстві та в певної частини депутатського корпусу сформувалося викривлене уявлення з цього приводу, яке не тільки суперечить принципам прав людини, але й нормальному функціонуванню вищого органу законодавчої влади в державі.

Як зазначав ще в 1999 р. на той час суддя Конституційного Суду В. Вознюк, «як конституційна гарантія депутатська недоторканність має своєю метою захист народного депутата України виключно як посадової особи. Розширене тлумачення депутатської недоторканності призводить до того, що особа, яка вчинила злочин до обрання її народним депутатом України, перетворює ці гарантії в особистий привілей». Як результат, таке розуміння депутатської недоторканності зумовлює порушення закріплених Конституцією України принципів рівності людини і громадянина перед законом (стаття 24) та прав особи, яка потерпіла від злочинних дій посадової особи, на судовий захист (стаття 55).

Тоді ж в 1999 р. Конституційний Суд прийняв рішення, відповідно до якого «у разі пред’явлення громадянину України обвинувачення у вчиненні злочину та/або його арешту до обрання народним депутатом України подальше провадження у кримінальній справі стосовно такого депутата може бути продовжено за наявності згоди Верховної Ради України на його притягнення до кримінальної відповідальності та/або перебування під вартою», фактично поширивши депутатську недоторканність і на кандидатів в депутати, які потім обрані депутатами». На практиці це призвело до закриття кримінальних справ після обрання громадянина депутатом, навіть за наявності доказів злочинної діяльності.

Що ж робити? Перш за все застосовувати принцип депутатської недоторканності лише в межах здійснення депутатом своїх повноважень як депутата, без порушення прав інших громадян, без суперечності з принципом верховенства права, при якому сила закону є однаковою для всіх. Для зміни ситуації – терміново прийняти зміни до Закону України «Про статус народного депутата» щодо кардинального обмеження депутатської недоторканності. Але чи готові до цього депутати інших політичних сил?

 

Катерина Левченко, народний депутат України ( фракція «Наша Україна»), доктор юридичних наук, президент Міжнародного жіночого правозахисного центру «Ла Страда – Україна»

 

 

Політика і права людини

23.04.2007 | Харківська правозахисна група

Коментар Євгена Захарова до перебігу політичних подій (квітень 2007 р.)

   

 

Оприлюднення Указу Президента України В.Ющенка «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» № 264/2007 було подібним до зняття кухарем кришки з каструлі, у якій кипить суп: ще мало-мало і кришка б злетіла сама. Конфлікт між різними політичними силами та між політикумом в цілому і суспільством вже набував рис кульмінації.

Сьогодні кипіння продовжується: воно переведено в площину конституційності/неконституційності Указу і, відповідно, проведення чи не проведення дострокових виборів парламенту. Дискусія на цю тему є різновидом старого спору про пріоритетність природного чи позитивного права. Навіть українські правники, відомі своєю інтелектуальною чесністю, погляди яких раніше в основному збігалися, сьогодні розділилися на дві групи: одні вважають, що Указ № 264/2007 суперечить Конституції, інші – що відповідає, при цьому і перші, і другі наводять серйозні аргументи. Проте, я вважаю, що це питання є другорядним. Відповідь на нього нічого не вирішує: якою б вона не була, вона не змінить головну, на мою думку, засаду української політики. А саме: жодна українська політична сила не ґрунтується у своїх діях на праві, навпаки, всі вони постійно зловживають правом. Це зловживання вже набуло розмірів епідемії і схоже на майже невиліковну хворобу.

Українські політики вважають можливим вчиняти будь-які політично доцільні з їхнього погляду дії, не зважаючи на порушення Конституції, законів і принципів верховенства права. Так, колишній спікер парламенту Володимир Литвин свідомо ухилявся від приведення конституційних суддів до присяги, мотивуючи це намаганням забезпечити «порядок» і «стабільність» в державі. Колишній Голова Верховного Суду України Василь Маляренко на час парламентської виборчої кампанії (майже на півроку) пішов у відпустку, формально – через включення його кандидатури до першої п’ятірки кандидатів у народні депутати за списком політичного блоку В.Литвина. Цим своїм кроком колишній Голова Верховного Суду України не тільки порушив спеціальне законодавство про судоустрій та політичні партії, яке забороняє суддям будь-яку політичну діяльність, але й унеможливив свою присутність в офіційній якості на процедурі приведення суддів Конституційного Суду до присяги.

Можна зробити висновок, що парламент намагався в період від жовтня 2005 р. до квітня 2006 р. привласнити собі роль якоїсь «головної влади» в державі. В результаті, він не тільки не призначив належну йому за квотою кількість конституційних суддів, але й не дозволив уже призначеним суддям розпочати свою роботу. Як би різко це не звучало, дії Українського парламенту в даній ситуації необхідно кваліфікувати як небезпечне посягання на принцип конституційної законності, а реалізовані особисто спікером В.Литвином та колишнім Головою Верховного Суду України В.Маляренком політичні стратегії – як, хоча й політично забарвлене, проте пряме зловживання своїм службовим становищем. Нещирість, нечесність, небажання українських політиків називати речі своїми іменами, зневажання дотриманням процедури, зневага до суду і невиконання його рішень, намагання будь-якими засобами перемогти своїх політичних опонентів якраз і мають наслідком сьогоднішню політичну кризу.

Ще один приклад такого ж ґатунку – участь у виборчій кампанії парламентського Уповноваженого з прав людини Ніни Карпачової. Заборона в Законі про Уповноваженого мати представницький мандат означає, що Уповноважений не має жодного юридичного права вчиняти будь-які дії для його набуття в безпосередньому майбутньому. Адже участь у виборчій кампанії в якості кандидата в народні депутати є загальнонаціональною демонстрацією очевидних політичних уподобань, явних партійних пристрастей. Необхідно зважити також на ту обставину, що Ніна Карпачова фактично посідала друге після лідера партії місце у виборчому списку. Все це свідчить про те, що імідж, авторитет та сила посади українського Уповноваженого з прав людини були свідомо поставлені на користь інтересів конкретної політичної сили. Крім того, якщо очевидно незаконною є ціль, вказана в законі, то незаконними мають визнаватися і конкретні умисні кроки до її досягнення. В іншому разі ми мусили б визнати фактичний дозвіл на відверту спекуляцію на законодавчих нормах, на очевидне для громадського загалу зловживання формальним правом, на ігнорування законодавчих гарантій неупередженості Уповноваженого. На жаль, Ніна Карпачова вдалася саме до відвертого зловживання правом під час парламентської виборчої кампанії. В подальшому, будучи обраною до Верховної Ради України, Карпачова не звільнилася добровільно з посади Уповноваженого, чим порушила вимоги закону щодо несумісності цієї посади з депутатською діяльністю.

Приклади зловживання правом можна наводити далі й далі. Воно може бути не тільки у формі дій, а й у вигляді бездіяльності. Так, Президент України був просто зобов’язаний  звернутися до Конституційного Суду з питанням щодо відповідності Конституції процедури голосування змін до неї «в пакеті» із змінами до ординарних законів. Але політичні домовленості виявилися для нього важливішими, ніж обов’язки гаранта Конституції та прав людини.

Ще один яскравий приклад зловживання правом – формування правлячої коаліції після парламентських  виборів 2006 року. Граючи на недоліках погано прописаних в змінах до Конституції норм про формування коаліції, її намагалися довести фактично до 300 голосів, хоча  формально депутати-»перебіжчики» залишалися у складах своїх фракцій.

Українські політики заплуталися в своїх відносинах, образах, зрадах, брехні – як муха в павутинні (чого варті хоча б входження фракції Соціалістичної партії до правлячої коаліції та голосування всією фракцією БЮТ за Закон «Про Кабінет міністрів України», який брутально порушує Конституцію?!). І вони заплутуються все більше завдяки зміні організації української влади, яка запроваджена реформою Конституції. Починаючи з грудня 2004 року Харківська правозахисна група багаторазово і публічно говорила про загрози, які несе цей покруч. Боляче сьогодні спостерігати, як усі прогнози збуваються. Створена конкуренція легітимних і непідробних центрів влади – Президента і Прем’єр-міністра – в межах однієї, виконавчої гілки влади, що призводить до втрати керованості країни. Фактично конституційна реформа створила загрозу державному суверенітету і незалежності взагалі. Вона розірвала єдність зовнішньої і внутрішньої політики, запровадила засади найгіршого політичного колективізму, перетворивши депутатів парламенту на голосуючі автомати, цілком залежні від волі лідерів, можна навіть сказати, власників фракцій. Реформа значно посилила вплив егоїстичних інтересів потужних фінансово-промислових груп на парламент, одночасно зменшуючи доступ народу до влади.

Є ще один бік політичної реформи: це не що інше, як змова багатих проти бідних. Бо принцип Джона Ролза – «нерівність, вигідна всім» – в Україні не діє, і реформа вочевидь гальмує його втілення. І про яку демократію і верховенство права в Україні можна всерйоз говорити, коли безробітний парламентарій здобув собі право одержувати щомісяця приблизно 4 стипендії дійсного члена Національної академії наук України, або приблизно 6 зарплат професора українського університету IV (вищої) категорії, або 12-13 зарплат лікаря вищої категорії, або приблизно 20 зарплат шкільного вчителя вищої категорії, а один діючий депутат парламенту коштує бюджету України як 8 діючих академіків, або 12 професорів, або 26 лікарів-хірургів, або 40 вчителів середніх шкіл. Пенсія ж народного депутата коливається в межах 80-90% від діючої на момент виплати зарплати народного депутата. При цьому вилка зарплат для всіх, хто працює в бюджетних установах, дорівнює співвідношенню 1:40, – такі дані сховані в документах з обмеженим доступом і закриті від громадськості (для порівняння в Західній Європі 1:4, у США – 1:5, – і ці дані є відкритими і визначеними законом).

Згубні наслідки так званої «політичної реформи» вимагають її перегляду. Без цього нові вибори нічого не змінять, оскільки конфлікти закладені на системному рівні. Слід зрозуміти, що зміни, внесені до Конституції, породжують об’єктивні причини політичного протистояння в суспільстві, і тому необхідно переглянути засади української політики, закріплені в Конституції.

Ще один наслідок політичної реформи – втрата довіри до Конституційного Суду. Якщо Президент і парламент мали право тільки призначати по шість суддів терміном на дев’ять років, то відповідно до пореформеної Конституції  вони можуть і звільняти призначених раніше суддів (п.26 частини 1 статті 85, п.22 частини 1 статті 106 Конституції). В поєднанні з найбільш високою серед державних службовців зарплатнею суддів Конституційного Суду (60 000 грн. на місяць) це призводить до прямої залежності суддів від тих, хто їх призначив. І як би різко це не звучало, це означає корумпованість Конституційного Суду. Не встигнувши оговтатися після ганьби з рішенням щодо можливості третього терміну Президента Леоніда Кучми, Конституційний Суд був паралізований діями парламенту, а після відновлення роботи він не зміг прийняти жодного рішення, оскільки судді рівно поділені між політичними силами, які контролюють їхнє можливе звільнення. І яке б рішення не ухвалив Конституційний Суд, розглядаючи подання щодо конституційності Указу №264/2007, політики відмовляться його виконувати. Проте це зовсім не виправдовує брутальний тиск на суддів, яких представники опозиції не пускали на робочі місця. Такі засоби згубні для авторитету правосуддя.

Отже, правовий вихід з політичної кризи, на превеликий жаль, не вбачається. А без повернення до права подолання кризи неможливе. Дострокові вибори парламенту без зміни Конституції та виборчого закону нічого не змінять. Таким чином, вихід з політичної кризи можливий тільки шляхом політичних домовленостей між Президентом і парламентом.

На мою думку, конфліктуючі сторони повинні шляхом переговорів укласти політичну угоду на кшталт конституційного договору 1995 року, де був би закріплений шлях до подолання кризи і план дій. До початку переговорів сторони мусять відмовитися від своїх попередніх кроків, які завели всіх в глухий кут: парламент – скасувати Закон про Кабінет міністрів і відмовитися від зміни формату коаліції, Президент – скасувати Указ №264/2007. Сторони мають взяти на себе зобов’язання утримуватися від дій, які змінюють баланс сил, і почати переговори. Як на мене, їх результатом мала би бути угода, в якій буде закріплений наступний план дій:

1. Скасування Закону про зміни до Конституції від 8 грудня 2004 року як документа, процедура прийняття якого порушує розділ ХІІІ Конституції.

2. Прийняття Закону «Про Конституційну Асамблею», який передбачає, що члени Асамблеї позбавляються права обиратися до рад усіх рівнів та обіймати керівні посади в уряді протягом 10 років після прийняття Конституції.

3. Створення Конституційної Асамблеї, яка починає готувати проект нової Конституції.

4. Парламент ухвалює зміни до Закону про вибори до Верховної Ради України, які передбачають відкриті партійні списки і одночасну можливість обирати депутатів за територіальними округами.

5. Парламент ухвалює новий Закон про вибори до органів місцевого самоврядування, повертаючись до мажоритарної виборчої системи.

6. У жовтні 2007 року проводяться дострокові вибори парламенту за новим виборчим законом. Уряд формується відповідно до Конституції, діючої до 1 січня 2006 року.

7. У березні 2008 року проводяться дострокові вибори до органів місцевого самоврядування за новим виборчим законом, одночасно проводиться референдум щодо змін до І, ІІІ та ХІІІ розділів Конституції, якщо вони будуть змінені Конституційною Асамблею.

8. Прийняття нової Конституції.

9. У червні 2008 року проводяться дострокові вибори Президента з повноваженнями, передбаченими новою Конституцією.

10. Призначення нового складу Конституційного Суду України.

Насамкінець зазначу, що тиск Президента, Верховної Ради, Кабінету міністрів на державних службовців – суддів, прокурорів, працівників інших правоохоронних органів тощо має сприйматися усіма як найбільш серйозне порушення етосу державної служби. 

 

P.S. Коли цей текст був закінчений, з’явилося повідомлення, що депутати фракцій БЮТ і «Наша Україна» склали повноваження. Якщо більше 150 депутатів Верховної Ради складуть повноваження, то Рада стає неправомочною, і повинна бути переобрана на дострокових виборах. Але ще раз наголошую: це нічого не змінить, якщо залишити сьогоднішню Конституцію .

 

 

Вибори

11.04.2007

Відкритий лист Уповноваженому ВРУ з прав людини Н.І.Карпачовій

   

Уповноваженому ВРУ з прав людини

Н.І.Карпачовій

 

Шановна Ніно Іванівно!

4 квітня у вечірніх новинах каналу 1+1, а потім газеті "Україна молода" була надрукована інформація, що з міста Чигирин Черкаської області місцеві представники Партії Регіонів організовано вивезли 40 школярів для участі в мітингу до Києва.

Надсилаю Вам посилання на ці сайти:

http://www.osvita.org.ua/news/27272.html

http://www.umoloda.kiev.ua/number/893/113/32524/

На мою думку, такі факти вимагають Вашого втручання, оскільки має місце порушення статті 39 Конституції, яка захищає свободу мирних зібрань, статті 51 Закону „Про освіту”, низки статтей Конвенції ООН „Про права дитини”.

Прошу Вас повідомити про результати Вашого розслідування цього інциденту  і вжити заходів, передбачених Законом України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, щодо недопущення таких, як на мене, дикунських випадків в майбутньому.

 

З повагою,

Євген Захаров,

співголова ХПГ

 

 

Погляд

12.04.2007 | Федір Веніславський

Конституційно-правовий аналіз Указу Президента України В.Ющенка від 2 квітня 2007 р. «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України»

   

Видання 2 квітня 2007 року Президентом України В.Ющенком Указу за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» викликало цілу низку заяв як з боку політиків, так і з боку правників (у тому числі й з боку автора цього аналізу) про невідповідність зазначеного Указу ст. 90 Конституції України, і, як наслідок, – про його неконституційність. Причому огляд публікацій та заяв у ЗМІ свідчить, що в неконституційності Указу переконана переважна більшість і політиків, і правознавців.

Безперечно і суспільство, і політики, і фахівці мають право вільно висловлювати свою позицію та давати оцінки такому резонансному правовому документу, як цей Указ. Однак, з огляду на неоднозначність в оцінках змісту зазначеного Указу, неприпустимими є категоричні заяви про його явну неконституційність. Адже, з одного боку, це можна розцінювати як тиск на Конституційний Суд України, за яким Конституцією України закріплено виключне право виносити рішення щодо конституційності правових актів Президента України, а з другого боку – будь-які перестороги та зауваження щодо змісту зазначеного Указу глави держави, будь-які сумніви щодо його конституційності нікого не позбавляють від конституційного обов’язку виконувати Указ Президента України, чи, більше того, публічно закликати до його невиконання. До моменту прийняття Конституційним Судом України рішення щодо конституційності Указу Президента України від 2 квітня 2007 року, цей Указ є обов’язковим до виконання на території України відповідно до ч. 3 ст. 106 Конституції України. Факт звернення до Конституційного Суду України народних депутатів України з конституційним поданням щодо перевірки акта Президента України на предмет відповідності Конституції України не зупиняє його дію. 

У зв’язку з вищезазначеним вважаємо за необхідне здійснити неупереджений, суто формальний конституційно-правовий аналіз зазначеного Указу Президента України саме на предмет його відповідності вимогам Конституції України, тобто спрогнозувати можливі аргументи, які можуть бути покладені в основу рішення Конституційного Суду України у справі щодо конституційності Указу Президента України за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України».

1. Як свідчить текст Указу Президента України В.Ющенка від 2 квітня 2007 р. № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» підставою для його видання стало ігнорування більшістю у Верховній Раді України конституційних вимог щодо формування коаліції депутатських фракцій, що проявилося в поширенні неконституційної практики масового поповнення її складу на засадах індивідуального або групового членства, всупереч вимогам ст. 83 Конституції України.

Аналіз положень ст. 83 Основного Закону України дозволяє зробити висновок, про те, що зазначене в Указі твердження Президента України є повністю обґрунтованим.  Правові основи та процедури формування, а також припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, визначено Конституцією України (стаття 83) та Регламентом Верховної Ради України (глава 12). Відповідно до частини 6 статті 83 Конституції України, «за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій». Відповідно до частини 1 статті 61 Регламенту Верховної Ради України, «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді (далі – коаліція) – це добровільне об’єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій. До складу коаліції входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.» «Коаліція формується депутатськими фракціями,  утвореними в порядку,  встановленому цим Регламентом» (частина 2 статті 61 Регламенту).

Зазначені норми однозначно визначають, що суб’єктами формування коаліції депутатських фракцій є саме депутатські фракції, а не окремі народні депутати України. Разом з тим, аналіз тексту Угоди про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання між фракцією Партії регіонів, фракцією Соціалістичної партії України та фракцією Комуністичної партії України від 7 липня 2006 року свідчить, що окрім народних депутатів, які є членами цих фракцій, зазначену коаліційну угоду підписали окремі народні депутати, які входять до фракцій політичної партії «Наша Україна» та виборчого блоку Юлії Тимошенко. Причому, народні депутати України від депутатської фракції блоку «Наша Україна» Волков О.А. та Заплатинський В.М. підписали Угоду про створення Антикризової коаліції саме 7 липня 2006 року, а народний депутат України від депутатської фракції «Блок Юлії Тимошенко» Зубик В.В. – 10 липня 2006 року.

У зв’язку з зазначеним виникає цілком логічне запитання: чи було дотримано встановленої ст. 83 Конституції України процедури утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України? На наш погляд, на це запитання можливі два варіанти відповіді:

1) Якщо Угоду про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання від 7 липня 2006 року окрім визначених Основним Законом України суб’єктів –депутатських фракцій – фракції Партії регіонів, фракції Соціалістичної партії України та фракції Комуністичної партії України підписали також неналежні суб’єкти – народні депутати від депутатської фракції блоку «Наша Україна», то лише їх підписи мають визнаватися недійсними, і, відповідно, це жодним чином не може ставити під сумнів легітимність Антикризової коаліції в цілому. Разом з тим, в даному випадку слід враховувати вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої, «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». На наш погляд, це конституційне положення повною мірою поширюється і на депутатські фракції у Верховній Раді України, як органи Верховної Ради України, і на народних депутатів України. Тому підписання коаліційної угоди окремими депутатами від депутатської фракції блоку «Наша Україна» можна розцінювати як їх дії всупереч вимогам Конституції України.

 2) Юридичний факт підписання Угоди про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання від 7 липня 2006 року щонайменше двома неналежними суб’єктами – народними депутатами від депутатської фракції блоку «Наша Україна», тягне за собою визнання нелегітимною зазначеної Угоди в цілому. Адже підписання коаліційної угоди неналежними суб’єктами є прямим та однозначним порушенням вимог частини 6 ст. 83 Конституції України.

Тобто 7 липня 2006 року при підписанні Угоди про створення Антикризової коаліції мало місце порушення встановленої частиною 6 ст. 83 Конституції України процедури утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, або, іншими словами, коаліцію депутатських фракцій було сформовано, але з порушенням вимог ст. 83 Конституції України, що є однією з передбачених п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України підстав для застосування Президентом України свого конституційного права достроково припинити повноваження Верховної Ради України.

Пунктом 1 частини 2 статті 90 Конституції України, встановлено, що Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо: 1) протягом місяця не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції. Аналіз цієї норми Основного Закону України дозволяє зробити висновок, що підставою для її застосування з боку Президента України є наявність в сукупності двох необхідних передумов: 1) формування протягом одного місяця у Верховній Раді України коаліції депутатських фракцій; і 2) формування коаліції депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції. А як вже було зазначено, Антикризову коаліцію у Верховній Раді України V скликання, було сформовано протягом одного місяця але з порушенням вимог статті 83 Конституції України.

Вищенаведене дає підстави стверджувати, що, починаючи з 7 липня 2006 року і до моменту підписання Президентом України В.Ющенком Указу за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України», існувала передбачена п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України підстава для дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України.

При цьому слід зазначити, що ні ст. 90, ні ст. 106 Конституції України не встановлюють жодних термінів, протягом яких Президент України, при наявності передбачених Конституцією України підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, має застосувати це своє конституційне право і достроково припинити повноваження Верховної Ради України.

Також Конституція України не ставить в жодну залежність конституційне право Президента України, закріплене п. 1 ч. 2 ст. 90 Основного Закону, достроково припинити повноваження Верховної Ради України від факту внесення ним до Верховної Ради України запропонованої Антикризовою коаліцією кандидатури на посаду Прем’єр-міністра України. Тому можливі посилання опонентів на зазначений факт – тобто на внесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатури В.Януковича, запропонованої Антикризовою коаліцією на посаду Прем’єр-міністра України, як на підтвердження визнання з боку Президента України легітимності утворення Антикризової коаліції не має жодних юридичних наслідків і не може бути враховане при винесенні Конституційним Судом України рішення з цієї справи.

Окремо слід звернути увагу на ще одне порушення, що мало місце в процесі утворення Антикризової коаліції у Верховній Раді України 7 липня 2006 року. Відповідно до частини 9 ст. 83 Конституції України «Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України».

Відповідно до частини 2 ст. 65 Регламенту Верховної Ради України «Депутатська фракція має право в будь-який час вийти зі складу коаліції, попередивши про це письмовою заявою керівників інших депутатських фракцій, які входять до коаліції, не менше ніж за десять днів до дати виходу. Протягом зазначеного строку така депутатська фракція в будь-який час має право в письмовій формі відкликати свою заяву. Якщо депутатська фракція не відкликала своєї заяви, головуючий на першому після закінчення десятиденного строку пленарному засіданні оголошує про вихід депутатської фракції з коаліції».

Частина 4 ст. 65 Регламенту Верховної Ради України встановлює, що «Не пізніш, як через чотири дні після приєднання депутатської фракції до коаліції, виходу чи виключення депутатської фракції з коаліції або укладення коаліцією у новому складі нового тексту коаліційної угоди про це робиться повідомлення головуючим на пленарному засіданні. В цей же строк зазначене повідомлення публікується у газеті «Голос України» відповідно разом з персональним складом депутатської фракції, яка вийшла чи виключена із складу коаліції, або персональним збільшеним складом коаліції і новим текстом коаліційної угоди.»

Відповідно до частини 2 ст. 66 Регламенту Верховної Ради України «Діяльність коаліції вважається припиненою у випадках, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, з моменту офіційного оголошення про це головуючим на пленарному засіданні. Повідомлення про припинення діяльності коаліції публікується в газеті «Голос України» не пізніше ніж через чотири дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності.»

Аналіз порядку створення Коаліції демократичних сил та обставин припинення її діяльності, а також процесу формування Антикризової коаліції у Верховній Раді України дозволяє зробити висновок про те, що мали місце суттєві порушення вищезазначених вимог Регламенту Верховної Ради України. По-перше, фракція Соціалістичної партії України вийшла з Коаліції демократичних сил, не повідомивши про це не пізніше, як за десять днів лідерів інших фракцій, які підписали Угоду. По-друге, фракція Соціалістичної партії України порушила термін оголошення на пленарному засіданні парламенту про вихід своєї фракції з Коаліції демократичних сил. По-третє, фракція Соціалістичної партії України не розмістила відповідне повідомлення в газеті «Голос України» (не пізніш як через чотири дні після офіційного оголошення на пленарному засіданні парламенту).

Лише після послідовногодотримання усіх зазначених вимог фракція Соціалістичної партії України мала право на своєму засіданні розглянути питання про свою участь у формуванні іншої коаліції та ухвалити з дотриманням демократичних процедур відповідне рішення. Всупереч зазначеним вимогам Регламенту Верховної Ради України представники фракції Соціалістичної партії України фактично одночасно заявили про вихід з Коаліції демократичних сил та про входження до складу Антикризової коаліції, що стало несподіванкою для інших учасників Коаліції демократичних сил.

Таким чином, зазначені порушення вимог Регламенту Верховної Ради України дають усі підстави для висновку про ще одне порушення порядку створення Антикризової коаліції.

2. Важливо також проаналізувати правомірність посилання Президента України в своєму Указі від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» на частину 2 ст. 102 Конституції України, відповідно до якої «Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина». Проголошення Президента України на рівні Основного Закону гарантом додержання Конституції України, закріплює за главою держави цілу низку конституційних механізмів реалізації цієї його функції. Так, відповідно до ст. 106 Конституції України, елементами механізму гарантування дотримання Конституції України з боку Президента України зокрема є: а) право припинити повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією; б) право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх неконституційності; в) право скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; г) право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів.

Крім того, ефективним засобом гарантування дотримання Конституції України є закріплене ст. 150 Конституції України право Президента України звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням для вирішення питань про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України.

Однак, оскільки підставою видання Президентом України Указу від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» стало поширення практики масового поповнення Антикризової коаліції за рахунок індивідуального або групового членства, що суперечить вимогам ч. 6 ст. 83 Конституції України, необхідно з’ясувати, за допомогою яких саме конституційних механізмів Президент України міг виступити гарантом додержання Конституції України в даному випадку, щоб припинити таку неконституційну практику як з боку коаліції в цілому, так і з боку окремих народних депутатів, які заявляли про своє приєднання до коаліції.

Системний аналіз положень Конституції України дозволяє зробити висновок про те, що у Президента України немає жодних передбачених Основним Законом України можливостей для реалізації своєї функції гаранта дотримання Конституції для реагування на зазначені порушення з боку коаліції депутатських фракцій та з боку окремих депутатів, окрім як застосування права достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Адже звернутися до Конституційного Суду України з поданням щодо перевірки на предмет конституційності Угоди про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання Президент України не може, оскільки ця Угода не є правовим актом парламенту, і відповідно до ст. 150 Конституції України, перевірка її на предмет конституційності не відноситься до повноважень Конституційного Суду України.

3. У зв’язку з тим, що Президент України своїм Указом від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» припинив достроково повноваження Верховної Ради України V скликання, але, незважаючи на даний Указ, Верховна Рада продовжує працювати, важливо також проаналізувати, чи правомірно працює український парламент, починаючи з 2 квітня 2007 року, і чи мають якусь юридичну силу прийняті ним акти.

Ст. 90 Конституції України в частині 1 закріпила загальне правило, відповідно до якого «Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.» Частина 2 ст. 90 встановила, що «Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України...». Формально-логічний аналіз фрази «достроково припинити повноваження» дозволяє зробити висновок про те, що в даному випадку мова йде саме про припинення виконання Верховною Радою України своїх конституційних повноважень, закріплених ст. 85 Конституції, з моменту застосування Президентом України свого конституційного права шляхом видання відповідного Указу. Тобто, якщо частина 1 ст. 90 Конституції України закріпила загальне правило щодо припинення повноважень Верховної Ради України, то частина 2 встановила виключення з цього правила. І сама етимологія слова «достроково» означає «до закінчення встановленого строку».

На підтвердження саме такої позиції можна навести інші норми Основного Закону України, які регулюють порядок виконання повноважень органу, повноваження якого припинено достроково. Зокрема, ст. 112 Конституції України закріплено, що «У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на голову Верховної Ради України». Відповідно до ч. 5 ст. 115 Конституції України, «Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України». Більше того, частина 3 ст. 81 Конституції України прямо закріплює, що «Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України – в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання».

Таким чином, Конституція України містить спеціальну норму у всіх випадках, коли після дострокового припинення повноважень того чи іншого органу державної влади він сам продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого органу, або ці функції покладаються на інший орган державної влади чи посадову особу. У випадку ж дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України, така спеціальна конституційна норма відсутня, з чого можна зробити висновок, що повноваження Верховної Ради України закінчилися в день офіційного оприлюднення Президентом України свого Указу «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України». Внаслідок цього усі акти, прийняті Верховною Радою України V скликання після 3 квітня 2007 року, не мають жодної юридичної сили.

Також слід звернути увагу на те, що народні депутати України продовжують користуватися усіма своїми правами та гарантіями, закріпленими Конституцією України та Законом України «Про статус народного депутата України» за винятком тих, які безпосередньо пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України.

Одночасно слід зазначити, що п. 2 Указу Президента України від 2 квітня 2007 року «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» є некоректним, оскільки Президент України не може запропонувати народним депутатам України продовжувати виконувати свої повноваження, що безпосередньо не пов’язані з повноваженнями Верховної Ради України. Адже незалежно від наявності чи відсутності такої «пропозиції» з боку Президента України, народні депутати України продовжують виконувати свої повноваження на підставі  3 ст. 81 Конституції України.

4. Призначення Президентом України позачергових виборів народних депутатів України саме на 27 травня 2007 року повністю відповідає вимогам Конституції України. Відповідно до ч. 2 ст. 77 Конституції України «Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України та проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.» Окрім того, пункт 7 ч. 1 ст. 106 Конституції України  встановив, що Президент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією України. 

Порядок проведення позачергових виборів народних депутатів України визначено розділом ХІ Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 7 липня 2005 року. Аналіз положень цього Закону свідчить, що за умови виконання відповідно до вимог ч. 3 ст. 106 Конституції України положень Указу Президента України від 2 квітня 2007 року усіма суб’єктами суспільних відносин, позачергові вибори можуть відбутися у встановлені Конституцією України строки. Більше того, слід зазначити, що відповідно до ч. 2 ст. 8 Основного Закону України, «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.» Тому будь-які апеляції щодо неможливості проведення позачергових виборів до Верховної Ради України у строки, визначені Президентом України у повній відповідності до Конституції України, є повністю необґрунтованими та непереконливими.

5. Усе вищенаведене дозволяє зробити ще один важливий, на наш погляд, висновок щодо правових оцінок  Указу Президента України В.Ющенка від 2 квітня 2007 року за № 264 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» з боку Верховної Ради України, окремих народних депутатів та інших політиків.

Пунктом 6 своєї Постанови №237 від 2 квітня 2007 року «Про запобігання діям, що загрожують конституційному правопорядку, громадському спокою і стабільності в Україні» Верховна Рада України постановила: «Звернути увагу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, офіційних друкованих видань, їх посадових і службових осіб на невідворотність юридичної відповідальності у разі недотримання вимог статті 60 Конституції України щодо віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу». У зв’язку з цим виникає запитання, чи є хоча б якісь підстави вважати, що зазначений Указ Президента України є явно злочинним? На наш погляд, наведені у цьому аналізі аргументи щонайменше не дозволяють стверджувати, що Президент України, видавши даний Указ, явно вийшов за межі своїх конституційних повноважень і тим самим скоїв злочинне діяння.

А оскільки об’єктивно існують аргументи як на користь визнання Указу Президента України від 2 квітня 2007 року за № 264 таким, що не відповідає Конституції України, так і ті, що свідчать про його повну відповідність Основному Закону України, вважати його явно злочинним, відкрито не виконувати його та публічно закликати до його невиконання іншими суб’єктами не лише необґрунтовано, але, в свою чергу, й злочинно.

Визначення відповідності Указу Президента України Конституції України є виключною прерогативою єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні – Конституційного Суду України і не може бути присвоєна жодним іншим органом державної влади чи іншою посадовою особою.

11.04.2007 р.

 

Ф.В.Веніславський, кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права України Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого

 

 

Погляд

17.04.2007 | Александр Мережко

Конституционный кризис в Украине как коллизия интерпретаций

   

С юридической точки зрения, в основе нынешнего конституционного кризиса, связанного с обостряющимся противостоянием между президентом и «Коалицией национального единства» (далее — КНЕ), лежит главным образом конфликт интерпретаций соответствующих положений Конституции Украины. К сожалению, этот конфликт продемонстрировал также тот факт, что в украинской юридической науке не получила серьезного развития юридическая герменевтика, понимаемая как наука о понимании и толковании права. Но это уже отдельная тема.

Итак, если КНЕ делает акцент на статье 90 Конституции, в которой содержится исчерпывающий перечень оснований, по которым президент может принять решение о досрочном прекращении полномочий парламента (т.е. его роспуске), то сам президент в обосновании своего решения опирается на основополагающие конституционные принципы, т.е. не столько на «букву» Конституции Украины, сколько на ее «дух». Можно сказать, что перед нами коллизия двух различных философско-правовых и концептуальных подходов к толкованию конституции: «буквалистского» толкования и систематического толкования.

Какой из этих подходов более правильный?

Буквалистское толкование берет за основу интерпретации конституции отдельную статью и анализирует ее в отрыве от более широкого контекста, т.е. без учета конституции в целом как особой системы, опирающейся на определенные взаимосвязанные принципы. Сторонники этого подхода, как правило, являются приверженцами юридического позитивизма с присущим ему догматизмом и редукцией права до юридического текста. Более того, буквалистский подход находится в противоречии с теорией верховенства права, подчеркивающей значимость именно права, а не закона, поскольку право нельзя редуцировать до текста закона. Буквалистский подход к толкованию права может вести к бесправию, т.е. к тому, что еще Цицерон и другие древнеримские юристы выразили в формуле «Summum jus summa injuria» (т. е. «безусловно осуществленное право (иногда) равносильно высшему беcправию»).

В этой связи не может не вызывать удивление недавнее категоричное заявление о «неконституционности» указа президента одного из ранее наиболее пылких адептов верховенства права и «европейскости». Данное заявление стало проявлением непонимания того, что конституция государства, базирующаяся на идее верховенства права, представляет собой нечто большее, нежели текст конституции, поскольку в ее основе лежат фундаментальные конституционные принципы, в свете которых и надлежит толковать текст самой конституции. Абсолютизируя значение статьи 90 Конституции Украины в ущерб основополагающим принципам конституционализма, этот «европеизированный» юрист вольно или невольно выступил против идеи верховенства права. Этот юрист как бы забыл то, что одним из требований правовой государственности, как подчеркивают немецкие конституционалисты, является «соблюдение принципа справедливости в каждом конкретном случае».

Систематическое толкование, в свою очередь, — это толкование в контексте системы права, т.е. толкование, которое учитывает связи норм в системе права в целом. Систематическое толкование учитывает тот факт, что нормы системы права взаимозависимы и связаны различными связями: содержательными, функциональными и логическими. Помимо этого, систематическое толкование учитывает более широкий социально-политический контекст, в котором функционирует система права.

С этой точки зрения, конституция представляет целостную систему, а также не является самодостаточным документом, полностью изолированным от социально-политических реалий.

Именно систематическое толкование конституции легло в основу, например, немецкого конституционализма. Как пишут немецкие ученые-конституционалисты: «Важные для толкования конституции дополнительные критерии вроде «единства конституции», соответствия практике или функционально-правовой адекватности охватываются канонами систематического толкования, поскольку не допускают изолированного рассмотрения отдельных конституционных норм; более того, при толковании следует учитывать весь текст конституции и охватываемые ею конституционно-государственные проблемы».

Конституционное право, как и право вообще, представляет собой не только систему норм, но также включает в себя принципы, о чем хорошо написал американский философ права Рональд Дворкин. Необходимо также понимать, что конституция представляет собой «живой организм», развитие которого происходит, в том числе за счет политических конфликтов.

Для нас важно также и то, что при систематическом толковании огромную роль играют принципы права. Как подчеркивает польский специалист в области толкования права Лех Моравский, «все нормы права должны интерпретироваться таким образом, чтобы согласовываться с принципами права». В нашей ситуации это значит, что толкование статьи 90 Конституции должно толковаться в контексте основополагающих конституционных принципов, одним из которых является принцип демократии, а также принцип верховенства права. Кроме того, мы должны также осуществлять толкование положений конституции в свете таких общих принципов права, как принцип справедливости, разумности и добросовестности.

Таким образом, политический конфликт между президентом и КНЕ выступает перед нами в виде коллизии между конституционным принципом демократии и статьей 90 Конституции.

Однако, прежде чем рассмотреть вопрос о том, какая из упомянутых норм должна иметь приоритет, следует ответить на вопрос, что такое принцип демократии.

Напомним, что по своей природе принцип конституционного права отличается от обыкновенной нормы конституционного права тем, что он представляет собой обобщенную норму, отражающую характерные черты, а также главное содержание конституционного права и обладает при этом высшей юридической силой.

Принцип демократии является фундаментальным принципом конституционного права большинства европейских государств. Так, например, во Франции статья 2 Конституции гласит: «Франция является неделимой, светской, демократической Республикой… Ее принцип: правление народа, народом и для народа». Статья 3 Конституции обязывает соблюдать принцип демократии политические партии и группировки.

По мнению французского правоведа Литтрэ, демократия — форма правления, в условиях которой сам народ осуществляет свой суверенитет.

Весьма важно, что, как отмечает известный французский конституционалист Франсуа Люшер, конституционные аспекты принципа демократии проявляются в четырех основных сферах (аспектах):

1) сфера национального суверенитета;

2) избирательное право граждан и их политические права;

3) сфера реализации принципа разделения властей.

Что касается четвертого аспекта, который особенно важен в контексте украинских реалий, то его Люшер определяет как аспект, который «заключен в праве на ниспровержение правительства в тех случаях, когда оно становится на путь попрания прав народа; в сущности это один из способов сопротивления угнетению».

Как видим, сопротивление угнетению является одним из органических элементов конституционного принципа демократии.

Трактуя демократию как важнейший конституционный принцип, немецкие конституционалисты, в частности, отмечают: «Стержнем всякой демократии является представление о том, что народ есть носителем государственной власти и ее обладатель. Это положение равносильно провозглашению определенного принципа государственного строя. Оно имеет и многообразный правовой смысл. Отграничивая власть народа от всех других проявлений властного начала, упомянутое положение направлено против любых возможных носителей и обладателей государственных полномочий, кроме самого народа, и отвергает их претензии на господство».

Как подчеркивают эти ученые, «представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии».

Исходя из такой концепции конституционного принципа демократии, становится очевидным, что в случае конфликта между различными ветвями власти единственным арбитром может выступить сам народ, в том числе посредством механизма выборов.

Что касается украинской конституции, то в ней принцип демократии получил наиболее адекватное воплощение в статье 5, согласно которой: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу».

По существу, статья 5 Конституции соответствует традиции европейского конституционализма и также предполагает, что в случае конфликта между различными ветвями власти решающее слово должно принадлежать именно народу. В противном случае мы будем иметь дело с узурпацией прав народа.

Как же соотносятся конституционный принцип демократии и статья 90 Конституции Украины?

В соответствии с коллизионным правилом lex superior derogat legi inferiori, которое относят к числу правил толкования в широком смысле, в случае конфликта между иерархически высшей нормой и нормой более низкого порядка преимущественную силу должна иметь иерархически высшая норма. В данном случае это значит, что приоритет имеет конституционный принцип демократии, а не норма, воплощенная в статье 90, поскольку этот принцип по своей сути обладает более высокой юридической силой, нежели норма статьи 90.

Таким образом, мы логически приходим к выводу, что президент, досрочно прекративший своим указом полномочия Верховный Рады и принявший решение о проведении новых выборов, тем самым действовал в полном соответствии с конституционным принципом демократии и духом украинской конституции.

Вместе с тем перед нами неизбежно встает проблема скорее политического, нежели юридического свойства, связанная с ожидаемым решением Конституционного суда. Суть этой проблемы состоит в том, какие практические и социальные последствия может возыметь это решение с учетом того острого противостояния, которое мы сейчас наблюдаем между противниками и сторонниками роспуска Верховной Рады. Дело в том, что решение Конституционного суда, независимо от его содержания, вряд ли будет воспринято как полностью легитимное одной из сторон конфликта, и, скорее всего, приведет к его дальнейшему обострению. В данном случае Конституционный суд становится заложником негативного образа украинского правосудия в целом как безнадежно коррумпированной системы, который сложился в массовом сознании. Важно и то, что решение Конституционного суда в любом случае будет иметь непредсказуемые политические последствия и может даже стать прологом к расколу страны.

В этом плане Конституционный суд в свое время поступил целесообразно, когда фактически самоустранился от решения вопроса о судьбе политической реформы.

В настоящей тревожной ситуации следует иметь в виду, что мы имеем дело, прежде всего, с серьезным политическим конфликтом, решение которого может быть найдено не столько правовыми, сколько политическими средствами.

Здесь нельзя не вспомнить концепцию «политического вопроса», известную в конституционном праве США. Суть этой концепции заключается в том, что Верховный Суд США отказывается от решения тех политически чувствительных вопросов, которые связаны c исключительной юрисдикцией другой ветви власти (законодательной или исполнительной), либо в связи с недостатком адекватных стандартов судебного контроля, либо в силу невозможности реализации судебного решения.

Возможно, использование Конституционным судом некоего подобия концепции «политического вопроса» имеет смысл в ситуации нынешнего конституционного кризиса.

В любом случае политико-правовой анализ этого кризиса приводит нас к следующему заключению: политико-правовая матрица Украины в силу накопившихся ошибок и проблем нуждается в перезагрузке, осуществить которую помогут досрочные выборы Верховной Рады.

Александр Мережко, доктор юридических наук, профессор Университета экономики и права «КРОК»

Погляд

19.04.2007 | Мирослав Маринович

Відгук на коментар Всеволода Речицького

   

Мій відгук на правовий коментар Всеволода Речицького має один важливий «первородний гріх»: я не юрист, і моя правова свідомість ґрунтується радше у відчутті справедливості. А звідси вже один крок до обстоювання політичної доцільності, яку автор коментаря так слушно критикує. Тому, з точки зору права, наші вагові категорії радикально різняться.

Перше моє враження від коментаря таке: кожен його пункт зокрема видається мені начебто вмотивованим, тоді як уся цілість – ні. Друга частина тексту, в якій В. Речицький відступає від суто правового аналізу, дещо пом’якшує це враження, бо там автор висловлює чимало слушних загальних думок, але відчуття, що чогось бракує, залишається. Кажучи про вмотивованість аргументів В. Речицького, я маю на увазі передусім силу правничої логіки, перед якою я завжди відчуваю певний пієтет. Проте такий самий пієтет я відчув, скажімо, перед аналізом української ситуації, проведеним американським суддею українського походження Богданом Футеєм (див. статтю Валентина Лабунського в «Українській правді» від 10.04.07). На думку цього правника, статтею 90 Конституції України (за «порушення» якої Президента найбільше критикують) не обмежується право Президента розпускати Верховну Раду. Отже, моя спроможність особисто розібратись у справедливості суто правничих аргументів є більш ніж обмеженою.

Втім, серед висновків В. Речицького є один, з яким я все-таки не погоджуюся, а саме: «Таким чином, зростання парламентської більшості призводить не до загрози народному чи державному суверенітету, а до надмірної урегульованості політичних процесів в країні». Опинившись одного прекрасного дня волею перекупленої конституційної більшості у новому «распутінському» Союзі, я навряд чи відчував би задоволення від того, що це сталося конституційно законним шляхом. Прецедент демократичної перемоги Адольфа Гітлера надто красномовний. Тому навіть якщо Президент Ющенко врешті-решт стане жертвою свого ж власного рішення, я буду йому вдячний за цю спробу обірвати наше повільне заповзання у пащу коаліційної змії, яка досі так вправно гіпнотизувала нас.

Всеволод Речицький правильно робить висновок, що у правове трясовиння потрапили обидві сторони. Виявилося, що запустити механізм верховенства права у хронічно неправовій державі не так просто. Бракує точки відліку, з якої можна почати все з «чистого аркуша». Адже за кожною стороною – свій власний шлейф порушень Конституції. Нема жодної політичної сили, яка у певний момент не пішла проти закону, не зрадила своїх партнерів, не зреклася своїх передвиборних обіцянок. Тому параліч судової влади не можна пояснити лише заляканістю чи корумпованістю суддів. Головна його причина – у тривалому імітуванні правової системи: тепер неможливо встановити, з якого моменту почалась правова нелегітимність рішень органів влади.

Втім, Всеволод Речицький робить спробу все-таки відшукати таку точку відліку і знаходить її у процесуально незаконному прийнятті конституційної реформи 8 грудня 2004 року: «На тлі політичних пертурбацій останніх років справжньою загрозою для України виглядає не коаліційна більшість, а спровокована реформою розірваність державної влади на вищому ієрархічному рівні... Пореформена Конституція є насправді нелегітимною, це зовсім не той документ, який ми маємо боронити всіма своїми силами». З цим висновком я погодився ще тоді, коли він прозвучав у спільному висновку Харківської правозахисної групи, співавтором якого був той самий В. Речицький. Нинішні негаразди у країні – справді на совісті передусім тих, хто наполягав на проведенні реформи, а також тих, хто погодився на неї. Як не крути, але ті, що підписали угоду про реформу з порушенням Конституції, самі позбавили себе морального права згодом звинувачувати інших у порушенні Конституції.

Проте й тут логіку політичної доцільності відкинути не так легко. Адже якщо мені довелося б вибирати між неконституційним політичним компромісом і правовим пуризмом, за яким стояв би кривавий конфлікт, я, очевидно, все-таки вибрав би компроміс. Бо подолати правові колізії все-таки легше, ніж переступити через пролиту кров. Важливо тільки, щоб, зберігши громадянський мир, таки вчасно виправити наслідки наруги над законом, бо інакше правовий нігілізм, як слушно зазначає В. Речицький, неминуче стане «прологом до хаосу», а значить – поставить суспільство на грань нового громадянського конфлікту.

Та повернімося до тексту коментаря. Здається, моя невдоволеність ним іде головно від враження, що автор аналізує ситуацію у миттєвому часовому зрізі, в якому позиції Президента більш вразливі, тоді як насправді в іншому часовому зрізі ситуація могла б виглядати з точністю до навпаки. Тому я не знаю, чи в нашій ситуації взагалі можна давати самодостатній академічний правовий аналіз конституційності окремо взятого державного акту. Головна мета правників сьогодні, на мою думку, має бути спрямована на пошук того, як знайти й обґрунтувати точку «підведення риски» під попереднім масовим нехтуванням закону й запустити «чистий аркуш», після якого кожне порушення Конституції чи законодавства обов’язково мало б бути виявленим і покараним. Зробити це з якогось довільно взятого часового зрізу без загального консенсусу щодо обов’язковості верховенства права, як на мене, неможливо.

Кажуть, що в нинішній ситуації єдиний прагматичний вихід полягає у знаходженні політичного консенсусу. Принаймні до цього висновку схиляється щораз більша кількість сторонніх аналітиків. Проте це саме той вид надії, що його влучно окреслюють давньоримським contra spem spero – «без надії сподіваюся». Чергова політична домовленість, схоже, може дати тимчасову передишку, під час якої сторони лише перегрупують свої сили для нового протистояння. Справжньої розрядки нова домовленість не дасть, бо учасники конфлікту до неї просто не готові. Зрештою, ніхто не може навіть до пуття пояснити, у чому ця розрядка мала б полягати. Тому в мені поєднуються два начебто суперечливі настрої. З одного боку, я вдячний постпомаранчевій опозиції, що вона нарешті вийшла зі ступора роз’єднаності й бездіяльності, бо правила дуелі вимагають, щоб кинуту рукавичку було таки піднято. І я хотів би, щоб рука опозиції була твердою. З іншого боку, враховуючи правову кволість позицій усіх сторін, я волів би, щоб твердість політиків не вилилася у сліпу впертість, внаслідок якої правова колізія переростатиме у правовий абсурд. Мені аж ніяк не хочеться, щоб Україна увійшла у світові підручники з юриспруденції як приклад хрестоматійного правового дилетантства. Важливо лише, щоб чергове перемир’я було обов’язково поєднане з гармонізацією стосунків між гілками влади і формулюванням цивілізованих правил «гри». У цьому випадку Україна могла б вийти з нинішньої кризи в демократичному сенсі дорослішою. 

На рівні ж моралі ситуація ще трагічніша: всі без винятку політичні сили когось зрадили, когось обдурили. Нема жодної політичної сили, яка мала б чітке моральне право дорікати іншим. Що ж, момент катарсису не заплануєш на партійному з’їзді, а тому народ (точніше, морально чутливі, совісливі люди) має чувати, щоб не пропустити той момент, коли таке загальне очищення стане можливим. Спостерігаючи 2005 року, як державні злочинці любесенько перетворювалися на невинних «політичних опонентів», я захопився був ідеєю люстрації як вимушеного, але рятівного ліку для української суспільної хвороби. Проте це захоплення тривало недовго. Тепер я щораз більше захоплююся досвідом відомої Комісії  справедливості в Південній Африці. Там ненасильницький характер демонтажу системи апартеїду забезпечили не підкилимними домовленостями, внаслідок яких головні злочинці були виведені з-під відповідальності, а загальнонаціональним покаянням, зодягнутим у правові шати. Склавши перед Комісією свої добровільні свідчення-каяття, ті, чиє сумління було обтяжене якимось злочином, звільнялися від подальших покарань. Ті ж злочинці, які не побажали добровільно покаятись, у разі виявлення їхнього злочину мусили підлягати суду.

Різниця між українською та південноафриканською ситуаціями величезна. У нашому випадку нерозкаяний гріх залишається в суспільному організмі, клубочиться в ньому, множиться й далі отруює його. Адже навіть заглушивши власне сумління, злочинець все ж пам’ятає про свої провини й боїться викриття. Щоб не допустити останнього, він ревно захищає злочинну систему, бо та єдина гарантує йому бажану безпеку. Захищаючи систему, людина чинить нові злочини, а відтак формується замкнуте пекельне коло, з якого, здавалося б, немає виходу.

Проте насправді вихід є, і південноафриканська Комісія це блискуче довела. Хоч як це парадоксально звучить, було знайдено ефективний правовий механізм очищення людської совісті. Добровільно склавши зізнання й отримавши прощення з боку членів Комісії (моральних авторитетів нації), людина не тільки переставала турбуватися про свою безпеку, а й сміливо ставала на бік добра. Захищати злочинну систему вже не було сенсу, бо минуле вже не тяжіло над людиною, і вона здобувала моральне право почати своє життя з чистого аркуша. Так гріх було виведено з суспільного організму, і система права цьому лише сприяла! Чим більше я думаю над досвідом південноафриканських юристів, тим більше захоплююсь! І у світлі того захоплення мені починає здаватися, що у висновку Всеволода Речицького – чесного юриста, який відчуває майже фізичний біль від постійного нехтування законом, – торжествує все-таки чистий леґалізм, тоді як щось дуже важливе і сутнісне опиняється за дужками.
Погляд

23.04.2007

Відповідь Всеволода Речицького Мирославу Мариновичу

   

Я щиро вдячний М.Мариновичу за його відгук. Він глибокий і точний, якщо вже наважитись вжити до етичних розмірковувань це слово. Я також значною мірою поділяю його моральну позицію і точку відліку. Водночас саме в ній міститься спокуса для стислої полеміки. Зокрема, М.Маринович пише: «Я не юрист і моя правова свідомість ґрунтується радше у відчутті справедливості». На відміну від нього, я думаю і пишу як юрист, і це дає привід черговий раз замислитися над тим, що саме це значить.

Очевидно, було б банальним сказати, що право – це і є справедливість. Так само банальним було б стверджувати, що право – це не завжди справедливість. На користь кожної з позицій можна навести багато прикладів і аргументів. Тому я обмежуся мінімумом ілюстрацій. Виключення цікаві, але не на них спирається правова система.

Право, на відміну від моралі, є обмежено диспозитивною регулюючою системою. Мораль – тепла, право – холодне. Водночас, право є значно більш толерантною, у порівнянні з мораллю, регулюючою системою. Право довше терпить, проте коли наважується говорити, то його важко не почути. Саме звідси ця майже нелюдська вимогливість до тих, хто застосовує право – суддів, сенаторів, президентів...

Коли починає промовляти право, мало що здатне його спинити. Право діє за посередництвом людей, але промовляє від імені абстрактного, тобто незалежного від конкретних персон авторитету. Якщо мораллю можна якийсь час нехтувати, то правом довго нехтувати неможливо. На цій закономірності побудовані практично всі соціальні та політичні системи, які спромоглися вижити в сучасному світі. Пересічному громадянинові України можна подарувати нехтування правом, бо воно просто загубиться в загалі. Проте не загубиться в загалі пересмикування правових норм, до якого недавно вдалася юридична служба Президента. Так або інакше, несправедливість, вчинена від імені права, збуджує людей значно сильніше, ніж несправедливість, вчинена від імені окремої особи.

М.Маринович пише, що йому імпонує правова позиція, зайнята стосовно президентського Указу суддею Федерального суду претензій США Б.Футеєм. Що ж, почесний радник українського Президента Б.Футей по-своєму правий, його аргументація має сенс в умовах американської правової системи. Можна навіть сказати, що Б.Футей репрезентує типовий для англосаксонської (так званої «живої») правової системи тип юридичного доведення. Подібна юридична логіка панує в США, отже не дивно, що Б.Футей вдався саме до неї.

Сполучені Штати мають може найкоротшу в світі Конституцію, а судді за більш як 250 років її існування створили сотні томів судових рішень, які пояснюють сенс лаконічних конституційних формул. Проте Україна належить до країн з континентальною системою права, що передбачає незрівнянно вужчі можливості судової інтерпретації правової матерії. Останнє твердження безпосередньо стосується списку конституційних повноважень українського Президента.

Зокрема, зміст статті 19 Основного Закону України фактично позбавляє Президента будь-яких по-справжньому дискреційних повноважень. Свобода вибору, якою наділений український Президент, полягає в тому, що він може реалізувати або не реалізувати належне йому за Конституцією право, проте він не може створити для себе нові юридичні обов’язки чи права. Президент може домагатися для себе нових можливостей через право законодавчої ініціативи, проте йому заборонено вдаватися до безпосереднього розширення (новелізації) конституційного переліку існуючих повноважень. Скажімо, Президент може помилувати на власний розсуд кримінального злочинця, або відмовити в цьому (пункт 27 частини 1 статті 106 Конституції України), проте в жодному випадку він не може оголосити Указ про амністію, бо таке повноваження йому не належить.

Висловлюючись метафорично, коли серйозні гравці сідають за стіл грати й ставки робляться щораз вищими, вони ризикують, проте їм не спадає на думку перевертати у разі програшу гральний столик. Президент же є переконаним у тому, що йому належить прерогатива зупинити гру тоді, коли заманеться. При цьому його непокоїть не стільки перспектива втрати ставки у вигляді народного чи державного суверенітету, скільки те, що цей суверенітет може раптом обійтися без нього.

Свого часу Президент фактично не дозволяв задіяти право проти організаторів фальсифікації виборів і сепаратистів, тепер він намагається примхливо використати його проти людей – саме в конституційному сенсі слова – невинних. Будьмо відвертими, Президента не задовольняє не те – як, а те, за що депутати голосують. Його непокоїть не форма, а тенденція. Переходи народних депутатів із фракції у фракцію були масовими і раніше. За свідченням учених, у Верховній Раді попереднього скликання до цього прийому вдавалися більше трьохсот (!) разів. Неодноразово переходив із фракції у фракцію навіть такий зразковий депутат як В.Мусіяка.

Навряд чи Президент мав коли-небудь ілюзії стосовно типу політики, яку будуть проводити О.Мороз і В.Янукович. Свого часу він вирішив покластися на них, бо так було простіше керувати країною. Конфлікт виник лише тоді, коли на кону опинилася доля самого Президента. Тобто він помилився в мірі пієтету, який мали б демонструвати стосовно нього політики «похідного» рангу. 

Зрештою, якщо суд подарує Президенту право розпускати парламент через неприйнятне блокування і голосування депутатів, то чому б йому не подарувати право розпускати парламент у випадку, коли той наважиться голосувати за імпічмент? Адже імпічмент також може становити загрозу національним інтересам. Як добре знають юристи, правом можна знехтувати, «вимкнувши» його, так само як і «увімкнувши» за неналежних обставин. Указ неможливо виправдати саме з точки зору ролі Президента як гаранта додержання Конституції України.

Отже ми вкотре намагаємося досягнути добра не пристосованими для цього засобами. Ціль виправдовує засоби – цим гаслом, як писав свого часу В.Лефевр, поведінка радянської політичної системи відрізнялася від стандартів західного політичного світу. Цікаво, що присутність подібних установок в свідомості наших співвітчизників підтверджує й психологічне тестування. Насправді досягнення певних цілей вимагає застосування лише певних засобів. Дана теза становить політичну аксіому, а не просто одну з прийнятних версій подолання соціальних негараздів. Нагадуючи про відповідальність конституційних суддів, Президент орієнтує їх виходити із загальнонаціональних інтересів. Проте в правовій державі владу мають не так судді, як абстрактний закон, що оживає у відповідних судових процедурах. Якщо подивитися на справу з цього боку, то виходить, що Президент ніби намагається умовити саму Конституцію...

Свого часу багато північно-американців було переконано в тому, що О.Дж.Сімпсон є винним у вчиненні жорстокого вбивства. Проте холодна система кримінального судочинства за браком доказів випустила його на волю. Наважуся стверджувати, що саме в подібних вчинках рельєфно окреслюється етос правової держави. У нашому ж випадку юридична служба Президента не зібрала достатніх свідчень і доказів у незрівнянно більш важливій справі. Президент взявся боронити інтереси народу, проте дозволив собі прийти в суд не приготувавшись.

М.Маринович пише, що «навіть якщо Президент В.Ющенко врешті-решт стане жертвою свого ж власного рішення, я буду йому вдячний за цю спробу обірвати наше повільне заповзання в пащу коаліційної змії, яка досі так вправно гіпнотизувала нас». Чесно кажучи, мене дивує таке поблажливе ставлення до здійснення професійних обов’язків Президентом. Люди потребують ефективного захисту й гарантування належних їм прав і свобод, а не безпорадного (хоча б і щирого) розмахування руками в повітрі. Надто важко пройшли в Україні останні президентські вибори, надто дорого коштує нам Президент з усіма його радниками та секретарями.

На відміну від свого критика, я бачу в якості жертв президентського Указу не так В.Ющенка, як себе разом з опонентом. На мою думку, українцям вже мали б набриднути програші, що походять від хронічної некомпетентності можновладців. В цьому сенсі нас не повинна обходити політична доля еліт і особисто В.Ющенка як Президента країни. Значно більш важливою є доля ширших соціальних верств, які уособлюють сучасну Україну. Мені не подобається даний президентський Указ, бо в юридичному сенсі він є провальним способом оборони громадських інтересів. Кваліфікованим правникам зрозумілою є прикра річ: Президент повівся як юридично інфантильна особа.

М.Маринович пише, що я аналізую ситуацію в «миттєвому часовому зрізі», що робить позиції Президента вразливими, тоді як в іншому часовому зрізі все могло б виглядати з точністю до навпаки. Це таки правда, але наш Президент зі своїм Указом стоїть не перед «судом історії», а перед звичайним конституційним судом. І саме в цьому полягає юридичний драматизм ситуації довкола Указу.

Звісно, президентський Указ може спровокувати політичний хаос, а відтак – фактичну деструкцію Верховної Ради. І тоді «друга хвиля» демократизації одержить шанс знову піднести нас до висот свободи. Проте подібний розвиток подій вимагатиме вже не юридичного коментування.

_________________________

 

Див. також:

Всеволод Речицький:  Юридичний коментар до Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Рад и України" від 2 квітня 2007 року та загальної політичної ситуації в Україні

Мирослав Маринович Відгук на коментар Всеволода Речицького 

 

Бюлетень "Права Людини", 2007, №11

Рекомендувати цей матеріал
X




забув пароль

реєстрація

X

X

надіслати мені новий пароль


догори